NOTA DE COYUNTURA CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 24 de septiembre de 2015
EL SECRETARIO GENERAL DE NACIONES UNIDAS EMITE NUEVAS PREMISAS PARA GUIAR LAS OPERACIONES DE PAZ
Soldados de la operación de paz en Haití saludan a un niño (UN/MINUSTAH/Jesús Serrano). Fuente: UN News Centre, “Haiti: UN peacekeeping misión voices concern at recent violence in several cities”, 16 de noviembre de 2013. Consultado el 17 de septiembre de 2015 en: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=46510#.VgM9ccuqqko
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Introducción El 11 de septiembre pasado, el Secretario General de Naciones Unidas presentó el informe El futuro de las operaciones de paz de las Naciones Unidas: aplicación de las recomendaciones del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz. El informe contiene las nuevas premisas para guiar el trabajo de las operaciones de paz de dicho organismo, formuladas sobre la base de las recomendaciones que hizo un grupo independiente liderado por el ex presidente de Timor del Este, José Ramos-Horta.1 El Grupo consideró diversas cuestiones que afectan a las operaciones de paz, entre ellas, la naturaleza cambiante de los conflictos, la evolución de los mandatos, la planificación, los derechos humanos y la protección de los civiles. El examen abordó tanto las operaciones para el mantenimiento de la paz como las misiones especiales, a las que se denomina, de forma conjunta, “operaciones de paz de las Naciones Unidas”.2 A través del informe, Ban Ki-moon solicita dar prioridad a la prevención y a la mediación, hacer que las operaciones de paz sean más rápidas, flexibles y responsables ante los países en conflicto. Pugna por la adopción de un acuerdo marco global para afrontar los desafíos actuales a la paz y la seguridad, compromiso en el que pide el apoyo de los Estados miembros y destaca el reforzamiento de la colaboración entre Naciones Unidas y la Unión Africana (UA). El informe destaca la participación de la mujer en la prevención y solución de conflictos, y plantea una serie de medidas para impedir casos de explotación sexual y abuso por parte de personal participante en operaciones de paz.3 En esta nota de coyuntura, se presentan los aspectos más relevantes del informe mencionado, destacando las recomendaciones del Grupo Independiente de Alto Nivel y las acciones que el Secretario General tiene programado emprender. Es importante tener presente que la naturaleza, evolución, fundamentos jurídicos y los aspectos más destacados sobre las misiones de paz de la ONU ya han sido abordados en las notas de coyuntura Anuncia el Presidente de la República participación de México en Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas, y Comandantes de Misiones de Paz de la ONU presentan informes al Consejo de Seguridad, publicadas por este Centro de Estudios el 1 de octubre de 2014 y el 26 de junio pasado respectivamente. El informe del Secretario General de la ONU El informe está dividido en cinco capítulos que incluyen 1) los antecedentes; 2) una introducción que contextualiza la situación actual internacional; 3) las prioridades de las operaciones de paz; 4) el programa de acción para la aplicación de estas prioridades y 5) Las conclusiones en las que se hace un llamamiento a favor del cambio y la participación de los estados miembros. A continuación se sintetizan cada uno de estos apartados.4 El apartado de antecedentes refiere que el 31 de octubre de 2014, el Secretario General de Naciones Unidas Ban Ki-moon encargó a un Grupo Independiente de Alto Nivel que hiciera un amplio examen de las operaciones de paz de las Naciones Unidas y de la manera en que se podría mejorar su eficacia, eficiencia y capacidad de respuesta. Tras celebrar amplias consultas con los Estados Miembros, otras organizaciones y grupos de la sociedad civil, el Grupo Independiente presentó su informe el 16 de 1
El panel contó con 16 miembros con experiencia y conocimientos técnicos en una amplia diversidad de ámbitos. ONU, Centro de Noticias, “El Secretario General presenta el plan de futuro para las operaciones de paz”, 11 de septiembre de 2015. Consultado en misma fecha en: http://goo.gl/7QGBXP 2 United Nations Peacekeeping Operations, Reform of peacekeeping, s. f. Consultado el 17 de septiembre de 2015 en: http://goo.gl/aQKqUn 3 ONU, Centro de Noticias, op. cit. 4 El informe del Secretario General puede consultarse en: Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad, El futuro de las operaciones de paz de las Naciones Unidas: aplicación de las recomendaciones del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz (A/70/357–S/2015/682), 2 de septiembre de 2015. Consultado el 15 de septiembre de 2015 en: http://goo.gl/mgJI8l
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junio de este año.5 El informe de Ban Ki-moon da justamente respuesta a las recomendaciones del grupo independiente y expone las prioridades y las acciones fundamentales para llevarlas a la práctica. La introducción contextualiza la situación internacional actual, destacando que el número de personas desplazadas por la guerra ya es de alrededor de 60 millones y las necesidades económicas derivadas de situaciones humanitarias para 2015 se acercan a los 20 mil millones de dólares. Las misiones políticas especiales y las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas suman 39, y tienen hoy más de 128 mil personas desplegadas, más que en cualquier otra época de su historia. Pese a ello, se reconoce que el ritmo de proliferación de conflictos supera los esfuerzos realizados. Asimismo, se destaca la pobreza y el temor en el que viven millones de personas, los excesos del extremismo violento y la competencia entre Estados como obstáculos fundamentales en las intervenciones internacionales. Surge, en consecuencia, una profunda incertidumbre entre la población respecto a la adecuación de las instituciones mundiales, regionales y nacionales en un momento en que estas deben de hacer frente a más exigencias que nunca. Las prioridades para las operaciones de paz de las Naciones Unidas El informe precisa que las operaciones de paz no están diseñadas ni equipadas para imponer soluciones políticas mediante el uso continuado de la fuerza. Su objetivo no es la victoria militar y tampoco son el instrumento para llevar a cabo operaciones militares de lucha contra el terrorismo. A partir de estas precisiones, se define el uso de la fuerza como preventivo, previsorio y táctico, con objeto de proteger a los civiles sobre los que pesan amenazas de violencia física. De acuerdo con lo señalado por el Grupo Independiente, es importante que la respuesta eficaz a los conflictos tome en cuenta las prioridades nacionales y locales, y esté dirigida a crear capacidad nacional para proteger la paz inclusiva. También, se precisa que “una operación de paz eficaz debe poder mirar hacia el futuro y ajustar constantemente sus intervenciones utilizando todos los instrumentos de las Naciones Unidas”. Y se reconoce que los mandatos de las misiones se continúan enmarcado en el plano nacional, cuando la índole transnacional de los conflictos actuales amenaza regiones enteras, volviendo dicho enfoque insuficiente. Para hacer frente a las dimensiones regionales de los conflictos, la transformación de las operaciones de paz exige un cambio de mentalidad en toda la Organización. De acuerdo al informe del Grupo Independiente, una sola falta de conducta puede socavar el apoyo de la población local y mancillar la reputación internacional de Naciones Unidas. En este sentido, se considera esencial que el personal, tanto civil como militar, actúe de manera coherente con los valores de la organización. Se enfatiza que la explotación y los abusos sexuales perpetrados por una pequeña minoría del personal de las Naciones Unidas siguen avergonzando a la Organización. El Secretario General, en su informe, apunta: “Esos abusos dejan cicatrices indelebles en la vida de hombres, mujeres y niños, y son una de mis mayores decepciones. Seguiré haciendo todo lo que esté en mi poder para acabar con ese flagelo […]”. A la par de este reconocimiento, se precisa que los Estados Miembros deben asumir sus responsabilidades al respecto. De acuerdo con el informe, a veces no se formulan estrategias políticas o no se coordinan de manera uniforme. Por ello y en situaciones de conflictos graves y violaciones de los derechos humanos, las intervenciones nacionales, multinacionales y regionales deben desplegarse con mayor rapidez y mayor capacidad para hacer frente a combatientes bien equipados y organizados. En consecuencia, se propone analizar, con asociados como la Unión Africana y la Unión Europea, la posibilidad de que estos desplieguen elementos como ‘fuerzas de transición’, mientras se organiza la movilización y el despliegue de una misión de Naciones Unidas.
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Para ver el informe del Grupo Independiente consultar: Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad, Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz: aunar nuestras ventajas en pro de la paz, política, alianzas y personas, 17 de junio de 2015. Consultado el 15 de septiembre de 2015 en: http://goo.gl/SW0ETb
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El informe sostiene que no es posible responder al número y la intensidad de las crisis actuales centrando la atención únicamente en la gestión de los conflictos, por lo que la prevención y la mediación deben volver a ocupar el primer plano. En este sentido se destaca la importancia de los esfuerzos que realizan las oficinas regionales, los expertos en mediación y los asesores en derechos humanos, desarrollo y paz. La aplicación de las prioridades: programa de acción En el cuarto capítulo se exponen medidas concretas para ampliar la gama de capacidades de las Naciones Unidas y hacer frente a las crisis. El informe dedica especial atención a las medidas que se están aplicando, al tiempo que ofrece reflexiones sobre las acciones que el siguiente Secretario General —Ban Ki-moon termina su encargo en diciembre de 2016— y los Estados Miembros podrían examinar. Las medidas expuestas se clasifican en seis rubros, a continuación se destacan los elementos centrales de cada una de ellas. A. Fortalecimiento de la gama de intervenciones de las Naciones Unidas: capacidades para la prevención de los conflictos y la mediación. Las oficinas regionales se han convertido en uno de los instrumentos operacionales más eficaces de las Naciones Unidas para ayudar a calmar las tensiones y apoyar a los agentes nacionales para llegar a acuerdos políticos. 6 Dado que estas oficinas son también eficaces en función de sus costos, se está estudiando junto con los asociados regionales y nacionales del Norte de África, África Meridional y Asia Occidental, el establecimiento de oficinas conjuntas.7 B. Refuerzo de las alianzas entre los niveles mundial y regional. Durante el año próximo se continuará institucionalizando la cooperación con los asociados regionales, a fin de permitir las consultas, los servicios comunes de alerta temprana, el análisis de los conflictos y las intervenciones coordinadas de acuerdo con las necesidades específicas de cada región. Se estrechará la alianza estratégica con la Unión Europea y se reforzará la cooperación con la Liga de los Estados Árabes, siguiendo la recomendación del Grupo Independiente. En virtud de que la mayoría de las operaciones de paz están en África, se están adoptando medidas para finalizar en 2016 un Marco Conjunto de las Naciones Unidas y la Unión Africana para una Alianza Reforzada en materia de Paz y Seguridad. De acuerdo con el Grupo Independiente, los mecanismos de financiación deben de ser sostenidos, previsibles y flexibles para respaldar las operaciones de paz de la Unión Africana. C. Operaciones de paz adaptadas. El análisis de los conflictos debería incluir consideraciones sobre los derechos humanos y amenazas a los civiles, así como las dimensiones política, social, económica, regional, de seguridad y de género. Con ese fin, en los próximos seis meses, se modificarán las metodologías vigentes de análisis de conflictos y se publicarán nuevas directrices coherentes de los conflictos. Es además esencial el diálogo entre el Consejo de Seguridad, la Secretaría y los países que aportan contingentes para la comprensión de las respuestas adecuadas. De acuerdo con el informe, el apoyo de la población local es esencial para la actuación eficaz. En consecuencia y cuando así lo permitan las condiciones de seguridad, las operaciones de paz contratarán a personal nacional y a oficiales de enlace comunitario, especialmente mujeres. Es fundamental tener mecanismos coherentes para fomentar la participación plena de las mujeres en la paz y la seguridad, por ello ONU-Mujeres, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Asuntos Políticos están estableciendo mecanismos para reforzar la prestación de apoyo sustantivo y técnico a las misiones.
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Como ejemplo de ello se cita la participación de la Oficina de las Naciones Unidas para África Occidental en Burkina Faso, en alianza con la Unión Africana y la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental 7 Los presupuestos anuales de estas oficinas oscilan entre 3 a 10 millones de dólares.
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El documento refiere que se han dado instrucciones para proponer un mecanismo que reúna a las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los principales bancos regionales para intervenir de manera coherente en los países en crisis. Se precisa que el Fondo para la Consolidación de la Paz necesita con urgencia más recursos para continuar sus operaciones al nivel actual de 100 millones de dólares al año. Se están estudiando, igualmente, posibles formas para aportar recursos previsibles al Fondo. Asimismo, se reconoce que los instrumentos para establecer evaluaciones sobre el terreno integradas, siguen siendo incompletos y se considera que las evaluaciones independientes periódicas complementarían un enfoque más centrado en los efectos. Se ha solicitado simplificar los exámenes para que se puedan hacer evaluaciones independientes más sistemáticas. De acuerdo con el Secretario General, la recomendación del Grupo Independiente de modificar las estructuras de la Secretaría dedicadas a la paz y la seguridad requerirá un examen más a fondo cuya realización será tarea del siguiente Secretario General. Se precisa, al respecto, que la reestructuración de la Secretaría será una condición necesaria pero no suficiente para adoptar un enfoque a medida de las operaciones de mantenimiento de la paz y calibrar mejor las respuestas a los conflictos. D. Agilidad en el apoyo sobre el terreno. Se reconoce que el marco administrativo actual para las operaciones de paz suele ser lento y reacio a asumir riesgos, y que los procesos actuales, cuando se aplican a entornos inestables, con escasos recursos y generalmente alejados, han demostrado ser ineficaces.8 En consecuencia, se requiere de un cambio colectivo de cultura, políticas y enfoques. Finalmente, el Secretario General de Naciones Unidas manifiesta su intención de conferir mayores facultades a las misiones sobre el terreno con el fin de que puedan desempeñar sus funciones y utilizar los recursos de manera eficaz y responsable. E. Rapidez, capacidad y desempeño del personal uniformado. Se ha establecido una pequeña Célula de Planificación de la Capacidad y la Generación de Fuerzas Estratégicas para recurrir de forma más oportuna y sostenida a los países que aportan contingentes. Una opción a largo plazo es la “capacidad de vanguardia”, concepto que plantea establecer contingentes regionales de reserva estratégicos que puedan desplegarse desde un centro regional y ser autónomos durante un período de hasta 180 días.9 En el tema de capacitación, y dada la complejidad de las operaciones, se proponen tres iniciativas interrelacionadas para mejorar la instrucción antes del despliegue. En primer lugar, se pedirá a los Estados Miembros que presenten certificación de todo el personal uniformado que haya completado la instrucción previa al despliegue. En segundo, se establecerán alianzas bilaterales y regionales para la capacitación. Y tercero, se establecerá un centro piloto de capacitación de instructores, con el apoyo de contribuciones voluntarias. F. Protección y seguridad. A principios de 2016, se procederá a consolidar todos los recursos de seguridad de la Secretaría en el Departamento de Seguridad de las Naciones Unidas, lo cual mejorará la capacidad para analizar los riesgos y desplegar personal conforme a las necesidades sobre el terreno. Algunos proyectos se están estudiando y se darán a conocer en el marco de las próximas reuniones de grupos de trabajo, en este caso se encuentra el proyecto de atención sanitaria sobre terreno, las normas para administrar cuidados, los procesos que rigen los hospitales, la atención de urgencias sobre terreno y las recomendaciones que realizó el Grupo Independiente sobre tecnología e innovación en las operaciones de paz.
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Como promedio, el tiempo que se tarda en contratar al personal civil de la lista de candidatos aprobados y desplegarlo a una operación de paz es de 180 días, de los cuales 120 se emplean en completar la verificación de referencias, la certificación médica y el viaje al lugar de destino. 9 El informe refiere que se trata de una propuesta del Grupo Independiente que aún se está analizando para debatirlo con los Estados Miembros
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La diversidad de género en los equipos directivos añade perspectivas importantes y permite a las misiones interactuar con un sector más amplio de la población. En la actualidad, el 23 por ciento de los jefes de misiones y el 17 por ciento de los jefes adjuntos son mujeres. En este tema, se alienta a los Estados Miembros a presentar perfiles de candidatas cualificadas para que se tengan en cuenta como parte de una iniciativa mundial para promover la presencia de mujeres en la primera línea. Asimismo, se están estudiando los riesgos en materia de género para asegurar la seguridad del personal femenino. Igualmente, es importante destacar que el informe deja claro que las Naciones Unidas prohíben la explotación y los abusos sexuales. Refiere que, para finales de 2015 habrá equipos de respuesta inmediata encargados de reunir y preservar pruebas en un plazo de 72 horas desde la recepción de una denuncia en la materia. Las investigaciones de denuncias de explotación y abusos sexuales deben concluir en un plazo de seis meses. Se hace también énfasis en la cooperación de los Estados Miembros para que haya una mejor investigación y se insta a los países a que incorporen oficiales nacionales de investigación en sus contingentes. Según el informe, se han endurecido las sanciones administrativas contra el personal que haya sido declarado culpable de cometer actos de explotación y abusos sexuales; y se repatriarán los contingentes cuando se demuestre que ha habido repetidos abusos o que no se ha reaccionado ante las denuncias de faltas de conducta. Para resolver este problema, el Secretario General menciona un conjunto de medidas entre las que se encuentran: la puesta en marcha en 2016 de un marco para proporcionar mecanismos para la presentación de quejas sobre el personal de Naciones Unidas; la creación de un programa de asistencia a las víctimas; y la preparación de un fondo fiduciario para promover la sensibilización comunitaria y prestar apoyo a los proveedores de servicios a las víctimas. Asimismo, hacia finales de 2015 se habrán establecido medios específicos para verificar los antecedentes de los efectivos de los contingentes militares y el personal de las unidades de policía. Finalmente, menciona que en función de las conclusiones del grupo de examen independiente sobre la respuesta de Naciones Unidas a las denuncias de abusos sexuales cometidos en la República Centroafricana, no se aceptará la participación en operaciones de paz de los Estados miembros que aparezcan en repetidas ocasiones en las listas de los informes anuales sobre los niños y los conflictos armados, y la violencia sexual relacionada con los conflictos.10 Las conclusiones del informe y el llamamiento a favor del cambio En las conclusiones, el Secretario General expresa que en el último año de su gestión mantiene una profunda preocupación por los numerosos desafíos que se enfrentan. Bran Ki-Moon que su informe expone la manera en que se puede contribuir a este esfuerzo mundial si se conforman operaciones de paz más específicas y centradas en las personas. Destaca que se proporciona un conjunto de reformas priorizadas para abordar los problemas más urgentes que afrontan las operaciones de paz al tiempo que se ofrece una base para su transformación de largo plazo. Precisa, no obstante, que este reto debe ser encarado en alianza con los Estados miembros de Naciones Unidas y sus asociados regionales. El informe concluye reconociendo que el entorno político y económico mundial se acerca peligrosamente al límite de sus posibilidades, los recursos son limitados y las exigencias son múltiples, mientras abunda el escepticismo. Sin embargo, recuerda a aquellos que se reunieron hace 70 años para crear la Organización, quienes también tenían ante sí un mundo dividido y consternado, y no obstante reafirmaron la determinación de sus países de invertir en la paz y la seguridad
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De acuerdo con el informe del Secretario General, los países que estén en esas listas deberán corregir la situación para hacer frente a las violaciones por las que se les ha incluido en la lista. Si no cesan las violaciones sistemáticas y no se aplican rápidamente los planes de acción, se suspenderá su participación en las operaciones de paz.
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internacionales. Ellos comprendieron que sencillamente no había otra alternativa que “renovar nuestra determinación de preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”. Consideraciones finales Como ya se ha señalado, en el informe se hizo particular hincapié en dos temas novedosos. Por una parte, la participación de las mujeres en los procesos de paz. En este ámbito, algunos analistas sostienen que la ausencia de las mujeres en tales procesos está directamente relacionada con la recurrencia de conflictos violentos y que, al incluir activamente a las mujeres, los esfuerzos de paz pueden extenderse a todos los sectores de la sociedad haciendo que la violencia sea menos probable. Por otra, el asunto sobre las acusaciones de abusos sexuales contra personal de las operaciones de paz que, en opinión de Joanne Mariner “es una amenaza de descrédito para todo el sistema de la ONU”.11 En este sentido, el legado de Ban Ki-moon dependerá de cómo se resuelva este asunto y de su determinación de acabar con los abusos sexuales en las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU. Al final, tal como lo ha expresado el Secretario General, el mundo está cambiando y las operaciones de paz de las Naciones Unidas deberán cambiar con él para poder seguir siendo una herramienta indispensable y eficaz en la promoción de la paz y seguridad internacionales. Al inicio de las misiones de paz, los temas se centraban en conflictos interestatales y mantenimiento de las fronteras; sin embargo, en los últimos años estos temas se han convertido en conflictos entre facciones locales, con la aparición de grupos extremistas, la participación de actores no estatales que a menudo alimentan divisiones sectarias y la utilización de medios sociales para difundir sus ideologías violentas.12 Todos estos factores han complicado la solución de las crisis y han conducido a un incremento en la ofensiva militar por parte de las misiones y a una mayor demanda de ayuda humanitaria.13 Ante ello, la reforma de los marcos conceptuales y operacionales de las misiones de paz de Naciones Unidas debe ser una prioridad para la comunidad internacional.
Joanne Mariner, es asesora general sobre respuesta a las crisis de Amnistía Internacional. Ver: Amnistía Internacional. “El plan de reforma de las fuerzas de la paz de la ONU se queda corto en materia de abusos sexuales”, 11 de septiembre de 2015. Consultado el 17 de septiembre de 2015 en: https://goo.gl/40UFBo 12 Jordie Hannum, analiza la historia, el papel, la eficacia y los costos de las operaciones de paz de la ONU, describe cómo la naturaleza de las misiones y funciones de las fuerzas de paz han cambiado con el tiempo desde su primera misión en 1948 en calidad de observadores fronterizos. Jordie Hannum es Director de la campaña Un Mundo Mejor de la Fundación de las Naciones Unidas cit. en: International Peace Institute, “2015 New York Seminar: The Future Role of Peacekeeping Operations”, 17 de abril de 2015. Consultado el 17 de septiembre de 2015 en: http://goo.gl/7PmjgS 13 Según los panelistas, Yemen ejemplifica esta nueva tendencia. Allí, todos los elementos de este nuevo entorno conflicto convergen, incluyendo un aparato de Estado débil, la pobreza generalizada, la participación regional, y la competencia por los escasos recursos naturales. Véase: International Peace Institute, op. cit. 11
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