Las políticas públicas y sus principales enfoques analíticos André-Noël Roth Deubel

Introducción El trabajo científico consiste en buena parte, en proponer teorías, enfoques y marcos conceptuales para explicar fenómenos e; Intentar mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empíricas comprobarlos o refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para “conocer” es una tarea fundamental: la realidad siempre es esquiva y el conocimiento de ésta es parcial.

¿Qué son las políticas públicas? La política pública como un campo particular de análisis y de investigación académicos se desarrolló en el contexto norteamericano del siglo XX.

Distinción entre polity, policy y politics Polity: Esfera de la política en general Politics: Actividades políticas realizadas para lograr el control del poder político. Policy: Actividades resultantes de la politics.

Definiciones de políticas públicas “Trabajo de las autoridades públicas investidas de legitimidad pública o gubernamental” (Thoening, 1997) “Todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer” (Dye, 1976) “Acción gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma”. Programa de acción de una o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido” (Meny y Thoening, 1989) Algo que las comunidades tratan de realizar en tanto comunidades” (Stone, 2002)

Concepción del autor “Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 2002)

La originalidad de la política pública como campo de estudio y su desarrollo La política pública es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales, ideas, intereses e instituciones políticas. Dunn (1981) definió esta disciplina como “una ciencia social aplicada que, mediante el uso de múltiples métodos de investigación y argumentos, produce y transforma una información pertinente sobre la política pública para que pueda ser usada por el sistema político para resolver problemas de política públicas.

El comienzo del campo: las reflexiones de Harold Lasswell En texto fundador “La orientación hacia las políticas” de 1951, propone realizar unas “ciencias del curso de acción” para usar de la manera más eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones, y los otros recursos del pueblo norteamericano, con el fin de resolver las necesidades políticas” apremiantes en su época.

Características de las ciencias de las políticas Lasswell propuso que la ciencias de las políticas debían distinguirse de las investigaciones realizadas por las otras disciplinas por 3 características:

1.

Ser una actividad investigativa orientada hacia la solución de problemas 2. Ser multidisciplinar en sus enfoques debido a que cualquier problema social o político es la composición de múltiples elementos que no corresponde a ninguna disciplina en particular 3. Ser claramente normativa orientada por valores en particular debe ser orientada por los valores la dignidad humana. PARAdemocráticos LASSWELL CLAROrespeto QUE ESTAde DISCIPLINA ACADÉMICA NUEVA DEBÍA TAMBIÉN PERMITIR, EN EL CONTEXTO DE LA LLAMADA GUERRA FRÍA, DEMOSTRAR LA SUPERIORIDAD DE LOS VALORES DE LA DEMOCRACIA LIBERAL PARTICULARMENTE NORTEAMERICANA

El enfoque secuencial También llamado el “enfoque de libro de texto”. Este modelo sugerido por Lasswell (1956) y luego desarrollado por Jones (1970), permitió realmente ‘lanzar’ el análisis de la política pública como un campo académico específico.

Principales trabajos del enfoque secuencial

AGENDA

FORMULACIÓN Y LEGITIMINACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

•Cobb y Elder (1972) •Kingdon (1984) •Garraud (1990)

•Simon (1959) •Lindblom Lindblom (1959) •Allison (1971) •March y Olson (1972) •Sfez (1976) •Selznick (1949) •Pressmann y Wildavsky (1973) •Bardach (1977) •Elmore (1978) •Sabatier y Maxmanian (1979)

La evaluación de las políticas públicas Los diferentes enfoques teóricos para el evaluación comenzaron con una perspectiva objetivista y cuantitativista centrada en la medición. Luego se evoluciona para enfoques que fueron integrando variables cualitativas y de puntos de vista que a medida que se percibieron los límites y las lagunas de lo que es inicial La NGP busca la evaluación de la eficiencia de las políticas (análisis costo-beneficio) y de resultados (cuantitativas).

El cuestionamiento al enfoque secuencial Los desarrollos iniciales de la investigación en políticas fueron muy influenciados por la epistemología positivista y una pretensión a la objetividad científica. Dror (1970) considera en efecto que el análisis de políticas requería yuna metodología diferente a la metodología científica tradicional, ya que era necesario reconocer más allá arriba indicada multi o interdisciplinariedad el papel importante jugado en los procesos de política por elementos extra-racionales. ESTE ENFOQUE APARECE AHORA COMO INCOMPLETO O CARENTE DE CAPACIDAD EXPLICATIVA Y ANTIDEMOCRÁTICO POR SU SESGO TECNOCRÁTICO POSITIVISTA Y NEOPOSITIVISTA.

Enfoques alternativos Majone (1997) considera el análisis de política como una contribución a la ‘deliberación pública mediante la crítica, la defensa y la educación, ya que un buen análisis debe proveer, además de datos ‘normas de argumentación y una estructura intelectual para el discurso público”.

Agrupando las nuevas teorías TRADICIONAL

Enfatiza sobre los factores y variables objetivos que permiten explicar las políticas

INTEGRACIONISTA O MIXTO

Considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas, medibles, incorporando variables valorativas o subjetivas

INTERPRETATIVISTA

Busca la interpretación de las PP a partir de la importancia de la argumentación de la retórica, de la subjetividad y de los discursos.

1. Enfoques tradicionales Teorías objetivistas, que hacen énfasis en los factores objetivos medibles. Epistemología neopositivista. Teoría de la elección racional, elección pública, economía neoclásica e individualismo metodológico. Análisis objetivos y de carácter científico. Validez universal. Políticas públicas como lucha de clases o fracciones de clase por el control legítimo sobre el Estado (teorías marxistas y neomarxistas más o menos refinadas)

2. Enfoques integracionistas Grupo heterogéneo que abarca posturas neoinstitucionales, neopositivistas hasta posturas que se alimentan de la epistemología postpostivista y la teoría crítica. Algunas teorías que abarca: 1. Advocacy Coalitions Framework de Sabatier y Jenkins; 2. Los enfoques de las redes; 3. Enfoque de los referenciales de Jobert y Muller.

Neoinstitucionalismo La restauración liberal de los años 80 sirvió de catalizador para evidenciar el papel de las instituciones. March y Olsen (1984) proponen el estudio de las instituciones considerándolas como un determinante esencial de los comportamientos individuales de la acción colectiva y, por lo tanto, de las políticas públicas.

Vertientes del neoinstitucionalismo N E O I N S T I T U C I O N A L I S M O

HISTÓRICO

• Ve al Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa •Desarrollo institucional (path dependence): la herencia institucional y política pesa sobre la elección de la acción pública; no hay tábula rasa.

ECONÓMICO

• Se incopora en la Escuela del Rational Choice (elección racional), una dimensión complementaria centrada en el rol de las instituciones como reductoras de la incertidumbre y como un factor determinante para la producción y expresión de las preferencias de los actores sociales

SOCIOLÓGICO

• La mayoría de las formas y procedimientos pueden ser entendidos como prácticas particulares de origen cultural, parecidas a los mitos y ceremonias.

El enfoque de las redes La adopción del enfoque de redes de política pública (policy network) ubica los subsistemas de prácticas e intereses en torno a una cooperación no jerárquica entre organizaciones, grupos e individuos Estas redes si bien dan cierta estabilidad a la acción pública no son rígidas; evolucionan y cambian a través del tiempo

Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework Elementos definitorios Las políticas públicas pueden entenderse como sistemas de creencias Los actores políticos operan en coaliciones, muchas veces en pugna. El cambio en el sistema de creencias determina el cambio en las políticas Las coaliciones tienen recursos (autoridad formal, opinión pública, información, tropas listas para movilizaciones, recursos financieros y habilidades de liderazgo Las estructuras de oportunidad determinan los alcances de actuación de las coaliciones, se trata de la política de las políticas

Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework Elementos definitorios: Tipos de cambio político Aprendizaje orientado Perturbaciones externas Shocks internos Acuerdos negociados

Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework (2005) - modelo PARAMETROS RELATIVAMENTE ESTABLES 1. Atributos básicos del área de problemas (bienes) 2. Distribución básica de los recursos naturales 3. Valores socioculturales fundamentales y estructura social 4. Estructura constitucional básica (normas)

EVENTOS (SISTÉMICOS) EXTERNOS 1. Cambio en las condiciones socioeconómicas 2. Cambios en la opinión pública 3. Cambios en la coalición gubernamental sistémica 4. Decisiones políticas e impactos de otros subsistemas

ESTRUCTURAS DE OPORTUNIDADES DE LARGO PLAZO DE LA COALICIÓN 1. Nivel de consenso requerido para el cambio político sustantivo 2. Grado de apertura del sistema político

LIMITACIONES DE CORTO PLAZO Y RECURSOS DE LOS ACTORES DEL SUBSISTEMA

SUBSISTEMA DE LA POLÍTICA Coalición A

Coalición B

Policy Brokers

a) Creencias b) Recursos

a) Creencias b) Recursos

Estrategia

Estrategia

Instrumentos de dirección

Instrumentos de dirección

Decisiones de las autoridades gubernamentales

Normas institucionales, distribución de recursos, y designaciones

Resultados de la política

Impactos

El marco de análisis por el referencial (enfoque de la escuela francesa) Pierre Muller hace énfasis en tres puntos: 1. El problema de la racionalidad de los actores. 2. El papel de la AP 3. Las redes de actores. Plantea que las PP no son solamente un proceso de decisión, sino “el lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo”. Una política pública es entonces también la construcción de una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir, es decir el REFERENCIAL DE LA PP.

3. Los enfoques interpretativistas Un tercer grupo sostiene que las perspectivas neoinstitucionalista, el AC y el referencial no eran suficientes para explicar las políticas públicas y sus cambios. Roe (1994), Yanow (2000); Fisher (2003) fundamentan sus postulados en el constructivismo y/o la teoría crítica para poner su mayor énfasis en los factores cognitivos, discursivos, argumentativos, retóricos y narrativos en sus análisis.

Principios del construccionismo Un pionero de esta corriente claramente construccionista es Emery Roe (1994). Se reconoce la existencia e importancia de ‘matrices cognitivas y normativas’, que influyen en la determinación y concepción de las políticas públicas. La introducción de estos conceptos se relaciona con la importancia creciente de la epistemología construccionista en las ciencias sociales. John Forester (1993) y Frack Fischer (1993; 2003) se apoyan en las teorías de Habermas y Foucault para desarrollar una teoría de la democratización de las PP a partir de los ‘foros’ o ‘jurados’ ciudadanos como mecanismos de participación o deliberación pública.

Conclusiones: Hacia el análisis y la construcción deliberativos de las políticas Tradicionalmente una perspectiva top-down se considera que la política pública era un producto de la actividad política (politics) actualmente existen muestras que es también la policy la que determina la politics y no sólo al revés. Las políticas públicas son concreciones de ideas y valores. En un contexto de globalización las PP nacionales resultan también del desarrollo de las transferencias internacionales en materia de saber hacer, concepciones, ideas y modelos de políticas. La adopción de modelos de políticas públicas de un país en particular por otros representa la prueba del poder o influencia de este en la competición internacional para la imposición de valores sociales y políticos

Conclusiones El análisis de política, renovado por su perspectiva postempiricista y deliberativa, permite abrir las vías para refundar tanto la disciplina como tal, como la práctica política y las instituciones de la democracia reintroduciendo y legitimando en éstas la participación. La democracia de mercado ha desplazado el debate político entre los ciudadanos, con fuerte rol de los medios de comunicación. Hay una creciente instrumentalización de la actividad de investigación científica por intereses burocráticos, políticos y económicos en el desarrollo de la evaluación de políticas públicas.

Para finalizar… El desarrollo de un análisis de políticas públicas deliberativo o participativo debería facilitar, desde una postura crítica y radical, escribir una nueva página en los procesos emancipatorios de la ciudadanía. Es necesario favorecer las experiencias de participación ciudadana a partir de los foros. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEBE RETOMAR UN CAMINO QUE LO COMPROMETA RADICALMENTE COMO UNA HERRAMIENTA PARA LA FORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANAS Y POPULARES, LA EMANCIPACIÓN, LA TRANSFORMACIÓN Y EL PROGRESO SOCIALES.