Administración Gubernamental y Políticas Públicas
No son sinónimos. Las necesidades sociales son carencias de una sociedad dada que requiere o precisa como calidad de vida deseada o Bien Común. Los problemas públicos son impedimentos que un estado o una administración debe resolver para satisfacer necesidades de una sociedad.
Agenda sistémica: Conjunto de problemas que preocupa a la sociedad en un momento determinado. Agenda política o institucional: Conjunto de problemas que preocupa a los dirigentes públicos en un momento determinado. Es más estable y es donde repercuten la evolución de la sistémica.
Para llevar a la práctica diversos aspectos de la agenda pública se requiere una acción social concertada y, sin dudas, la necesaria voluntad política que es, en definitiva, la que facilita poner en relación a los actores y recursos involucrados en la búsqueda de alternativas posibles de solución de una situación problematizada.
No todos los problemas terminan en la agenda pública, lo que indica que existen condiciones de acceso y, por lo tanto, mecanismos de exclusión. Se puede distinguir agendas institucionales de la agenda coyuntural siendo la primera aquella que contempla temas que regresan en forma periódica o previsible, por ej. El presupuesto anual del gobierno. mientras que la agenda coyuntural se refiere a temas que surgen en un momento dado y bajo una modalidad o proceso específico para el que las autoridades no estaban preparadas. Por ej. El 11/09/01.
Se mencionan tres fases en la construcción de los problemas: Se necesita de una transformación en la vida cotidiana de los individuos originada en cambios sociales que afecten de forma diferenciada a los grupos sociales. Esta transformación es la que genera una tensión que inicialmente es un tema privado e individual que tiende a transformarse en un problema social o público que requiere de una formulación pública. El paso de un problema de privado a social necesita de personas o grupos que le den una definición y lo expresen en un lenguaje adaptado para que se convierta en público a través de los medios, círculos académicos y científicos y los actores políticos en la definición y difusión del problema.
Definir un problema obliga, necesariamente, a dar las posibles causas. Por ej. Según se defina el problema de drogadicción como un problema de orden público (los drogadictos son delincuentes) o de salud pública (los drogadictos son enfermos), la solución será distinta para aquellos que consumen drogas: la cárcel en el primer caso y la clínica en el segundo.
Por último, una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su “institucionalización”, es decir, el reconocimiento de la necesidad de intervenir públicamente o políticamente que se traduce en leyes y reglamentos.
El carácter “socialmente construido” de los problemas significa que los más graves no necesariamente son los que figuran en la agenda gubernamental. De la misma manera, la posición social de los grupos promotores de una política es determinante para su inclusión como para su solución.
Naturaleza: ¿en qué consiste el problema? Causas: ¿cómo surgió el problema y cuáles son las
causas? Duración: ¿es duradero o pasajero? Dinámica: ¿es posible observar tendencias, ciclos
o agravación ? Afectados: ¿quiénes son los afectados y de qué modo lo están ? Consecuencias: si no se interviene, ¿qué sucedería a los afectados y a los demás ? Fuente: Roth Deubel, André - Noel
Los problemas (y las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda, así un problema que parece importante puede dejar de serlo sin que se le haya dado solución, la falta de información, la no mensurabilidad del problema, la falta de soluciones políticamente interesantes son características que dificultan la inscripción en la agenda.
Existen tres condiciones, según Cobb y Elder, para que un problema ingrese en la agenda gubernamental:
1ª) es que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas. 2ª) es que la distancia entre el ser y el deber ser resulte muy grande como para exigir una acción pública.
3ª) es que el problema debe presentarse bajo un código o lenguaje adecuado (técnica, ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo. Los problemas (y las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda, así un problema que parece importante puede dejar de serlo sin que se le haya dado solución, la falta de información, la no mensurabilidad del problema, la falta de soluciones políticamente interesantes son características que dificultan la inscripción en la agenda. Los problemas (y las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda, así un problema que parece importante puede dejar de serlo sin que se le haya dado solución, la falta de información, la no mensurabilidad del problema, la falta de soluciones políticamente interesantes son características que dificultan la inscripción en la agenda.
Conformación de la
Agenda En atención a la aproximación que se efectúa en relación a la conformación de la agenda es conveniente definir los públicosactores que se distinguen en el proceso. Según Cobb y Elder (1986), hay cuatro tipos: 1. Grupos de identificación: integrados por personas que se encuentran directamente afectadas por el problema del cual reclaman la atención y solución; o bien, son los interesados en que sus demandas sean atendidas, lo que supone la acción política del gobierno.
Conformación de la
Agenda 2. Grupos de atención: compuesto por aquellos que, si bien no son afectados directamente por el problema o demanda, se interesan en el problema en virtud de que su solución puede generarles algún tipo de beneficio o recompensa. 3. Público atento: se integra por sectores de la sociedad interesados en mantenerse informados y al tanto de las acciones políticas del gobierno que impacten sobre los asuntos de la comunidad de la que son parte. 4. Público en general: sector menos informado de problemas y demandas en particular (cuando no los involucran directa o indirectamente), no implica necesariamente indiferencia, aunque presente en muchos casos, pues puede prestar atención al problema o demanda cuando sea notoria. En oportunidades la manifestación de este tipo de público se formula de manera emocional.
Proceso de conformación de la Agenda Asunto de interés
Agenda sistémica Intereses de los estrategas políticos
- Partidos políticos - Grupos de presión - Comunidades. - Iglesia
Definición clara y carácter prioritario del problema
Agenda de gobierno
Agenda de decisión
Los estrategas políticos preparan el asunto para su solución
Formulación de políticas
Agenda social
Políticas publicas
Agenda de gobierno
Problemas y necesidades de la población
La formación de la agenda Cuando hablamos de formación de la agenda estamos haciendo hincapié en dos cuestiones: 1. Que problemas van a ser designados por el
gobierno para ser merecedores de una atención especial. 2. Como van a ser definidos tales problemas.
¿Qué significa formación de la agenda?
Proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de ser abordados por políticas públicas.
Paso de “hecho problemático” a “problema público”, necesita de actores con peso decisivo (agenda setters) Los agenda setters, son aquellos grupos o individuos que poseen el suficiente poder como para influir en la configuración de la agenda de los poderes públicos.
Grupos implicados: agenda setters, actores y público Actores que intervienen en proceso de formación de la agenda (agenda setting) son varios. En ocasiones su peso será decisivo, y entonces podremos definirlos como agenda setters, en otras ocasiones su poder será más relativizado. Los actores, pueden ser los denominados grupos de identificación o grupos de atención, según que su relación con el problema y su capacidad de movilización frente al mismo sea mas o menos activa, respectivamente. Existen también los públicos que se consideran meros espectadores. Dentro de ellos se encuentran los más implicados e informados, esto es, los públicos interesados, y los más alejados o extraños, que componen el público en general.
¿Agenda o agendas? Muchas y variadas demandas por parte de los ciudadanos. No todas son estudiadas ni tomadas en cuenta por el gobierno. Las demandas individuales tienen escasa viabilidad. Las demandas para generar priorización deben ser agregadas y articuladas por los grupos de interés o grupos de presión. En el mundo actual los gobiernos son incapaces de responder a toda las demanda planteada pos sus ciudadanos y se verá obligado a decidir sobre qué problemas actuar y sobre cuáles no.
Tipos de agenda Agenda Sistémica Conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado.
Agenda del gobierno, (institucional o política) problemas públicos considerados prioritarios y que serán objeto de análisis y toma de decisiones.
Si hablamos de políticas públicas, la agenda que requiere toda nuestra atención es la agenda institucional o política, política que esta compuesta por problemas sobre los que la autoridad pública tiene competencias, puede y quiere decidir, esto es, los que son objeto de una activa y seria consideración por parte de la autoridad pública.
Problema + agenda = ¿política pública? La inclusión de un problema en la agenda institucional es una condición necesaria, pero no suficiente, para que el problema de lugar a una política pública que intente solucionarlo. En muchas ocasiones los problemas entran en la agenda institucional y poco despúes desaparecen – disipación de temas o problemasproblemas o no reciben atención hasta que pasan un largo periodo de tiempo – incubación de temastemas-. La disipación e incubación de temas se debe a multiples causas: la desaparición del problema de la agenda sistémica, la pérdida de interés de los directivos por los problemas, la búsqueda de infructuosa de recursos para afrentralo o la entrada de nuevos problemas más graves.
Filtros de accesibilidad a la agenda institucional (1) ¿que factores hacen que el gobierno decida incluir en la agenda política una cuestión?, es decir ¿Qué caracteres poseen aquello problemas que si consiguen ser debatidos por la autoridad pública?. No todos los problemas de la agenda sistémica tienen las mismas posibilidades de acceso a la agenda institucional: unos entran con más facilidad que otros. La formación de la agenda “evidencia la salud o enfermedad de la vida pública”, es to es, la realidad de nuestra democracia de nuestro sistema democrático.
Filtros de accesibilidad a la agenda institucional (2) La decisión de que un problema entre a formar parte de la agenda va a depender de muchos variados fenómenos, muchos de ellos contingentes, en un proceso no estructurado, coyuntural, complejo y marcado por la inseguridad y la incertidumbre. Es posible hablar de la existencia de filtros en la accesibilidad a la agenda institucional. Estos pueden ser positivos o negativos, en el sentido de “potenciadores” para que un problema sea atendido como de “desincentivadores”. Se precisa además una serie de condiciones previas para que el problema pase a la agenda política: i) que la cuestión sea tratada públicamente, ii) que el público considere que es necesaria alguna acción por parte de las autoridades y, iii) que el problema sea competencia de la autoridad gubernamental.
Factores influyentes 1. Crisis o escándalo. 2. Emotividad, impacto emocional. 3. Afecta a un gran público. Magnitud de la población afectada. 4. El papel de los grupos de interés. 5. El papel de los medios de comunicación. 6. El momento del ciclo político. 7. El papel de la tradición y la cultura.
1. Situación de alarma o emergencia La emergencia imprevista, las crisis o situaciones conflictivas despiertan el impacto emocional y movilizan a los medios de comunicación, como resultado se ampliará el público que se sienta implicado y, por tanto, la presión sobre las autoridades gubernamentales. Catástrofes naturales. Aumento de cifras de mujeres maltratadas o asesinadas por sus parejas.
2. Emotividad e impacto emocional A través de este elemento lo que se pretende es despertar la sensibilidad del gran público, que se sientan conmovidos por dichas problemática. Ello hará que aumente el público comprometido. Situaciones por ejemplo, que provocan hambre, enfermedades o maltrato de niños moviliza la conciencia ciudadana.
3. Afecta a un gran público La magnitud de la población afectada es fundamental para hacer que un problema sea considerado por las autoridades. Para ello se puede establecer una estrategia de mayor involucramiento dentro del proceso de redefinición. Esta reformulación puede hacerse en términos de ambigüedad en la definición, la vaguedad permite que más gente se sienta identificada, hacerlo más simple, escoger problemas que persistan en el tiempo (duraderos)
4. El papel de los grupos de interés La presión que se logre ante los poderes públicos es mucho más efectiva si se está organizado, poco pueden hacer por regularizar su situación, por ejemplo los inmigrantes individualmente considerados, pero su poder aumentara conforme se asocien.
5. El papel de los medios de comunicación Son actores muy importantes en orden a llamar la atención del gobierno o de la sociedad misma. Pueden influir que un conflicto se atenué o se acelere. Lo que no aparece en los medios “no existe”. Una cuestión diferente es qué es lo que determina el acceso a la agenda de los medios (agenda building), es decir, qué es lo que hace que los medios presten atención a un problema o demanda. Sobre lo que no hay dudas -más allá de lo anterior- es el hecho de que un tema, demanda o problema que aparece en lo medios le hace tener mayor visibilidad y reconocimiento.
6. Momento del ciclo político En ciertos momentos el sistema político se encuentra más proclive a aceptar demandas externas. Es lo que W. Kingdon denomina “policy window”, situaciones en que la arena política se encuentra más abierta, ciclo de oportunidades favorables que no permanecesn mucho tiempo. Durante esta fase incluso grupos de actores pequeños y, en principio, con escaso poder de influencia, pueden conseguir que sus reivindicaciones accedan a la agenda.
7. El papel de la tradición y la cultura Los valores de una sociedad en un momento concreto, también servirán como marco que nos permita determinar qué problemas tienen más posibilidades de entrar en la agenda. Temas como el aborto, por ejemplo, tendrán menos posibilidad de convertirse en cuestión pública en países con una fuerte tradición católica.
Modelos para la inscripción en la agenda de gobierno 1. Modelo de la movilización. 2. Modelo de la oferta política. 3. Modelo de la mediatización. 4. Modelo de la anticipación. 5. Modelo de la acción corporativista silenciosa. 6. Modelo del policy window.
Modelo Policy Window ¿Cuándo se produce la oportunidad para introducir temas y aprobar alternativas? Flujo de alternativas de política relativas a cómo enfrentar los problemas
Flujo de problemas que saltan a la agenda de gobierno
Flujo de eventos políticos que establecen las prioridades de los políticos electos
Cuando problemas y eventos políticos enganchan, es posible introducir un tema en la agenda Cuando problemas y alternativas enganchan, es posible que la alternativa pase a la agenda y se apruebe
Diseño de la Agenda INCUBACIÓN DE PROBLEMAS
Demandas y preocupaciones sectoriales prioritarias AGENDA SISTEMICA
Filtros negativos
Filtros Positivos
Problemas públicos prioritarios AGENDA INSTITUCIONAL
DISIPACIÓN DE PROBLEMAS
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS
