1 Las formas de la integración económica
Objetivos •• Conocer los diversos tipos de integración económica posibles y distinguir las diferencias principales entre ellos. •• Examinar de modo preliminar los diferentes instrumentos de política económica que deben ser establecidos o armonizados dentro de los diversos tipos de esquemas de integración. •• Acercar un primer panorama de los tipos de integración más difundidos actualmente. •• Interpretar cómo se relacionan los formatos institucionales tanto con los objetivos y los avances de los procesos de integración como con las características de los países socios.
1.1. Introducción Todo esquema de integración económica está basado en una política preferencial de comercio e implica –desde el punto de vista de las oportunidades de acceso a los respectivos mercados de los países socios– un tratamiento específico más ventajoso, más abierto, que el que reciben los países terceros no miembros. Sin embargo, un esquema de integración no incluye solamente objetivos de coordinación de políticas comerciales y puede alcanzar a diferentes instrumentos de política económica y de política externa. Precisamente, de acuerdo con el alcance y la profundidad de sus objetivos y con el grado necesario de coordinación de políticas para llevarlos a cabo, es posible diferenciar algunos tipos “puros” de integración económica. Para cada uno de ellos, los efectos esperados también tienen alcances diversos.
1.2. Una tipología de esquemas de integración La integración entre dos o más países puede circunscribirse a cuestiones comerciales o extenderse, además, a la libre circulación de factores de la producción y a la armonización o unificación de los sistemas monetarios y fiscales. En el primer caso, es necesario distinguir, asimismo, si el tratamiento que los países socios le proporcionan a terceros países está, a su vez, armonizado o no. Estas consideraciones nos permiten construir una tipología 19
Universidad Virtual de Quilmes
estilizada, a la que podemos referir cualquiera de los esquemas de integración que están actualmente vigentes.
ALC: Área o Zona de Libre Comercio (ZLC) Propósito principal: libre circulación de los bienes producidos dentro del área constituida por los países socios. Objetivo principal: establecer el libre comercio entre los socios. El mecanismo para alcanzar y garantizar ese objetivo es la eliminación de aranceles (arancel 0) y de cualquier otra barrera al comercio entre los socios. Es decir, en un ALC los países socios comercian sin aranceles los bienes que ellos producen; en cambio, los terceros son gravados con arancel pleno. A su vez, cada país que integra un ALC puede tener, respecto a terceros, la política comercial que desee, la estructura de aranceles que quiera, no tiene con sus socios ningún compromiso en esta materia y mantiene total autonomía para definir su política comercial frente al resto del mundo.
En un ALC, por lo tanto, se admite que los países que la integran tengan políticas comerciales externas diferentes, en tanto y en cuanto hayan eliminado sus aranceles y /o barreras comerciales para el comercio entre ellos.
aa
UA: Unión Aduanera Propósito principal: libre circulación de todos los bienes dentro del área constituida por los países socios. Objetivo principal: establecer el libre comercio entre los socios y adoptar una política comercial externa única y común. Los mecanismos pertinentes son la eliminación de los aranceles para el comercio intrazona y –a diferencia de un ALC– establecer un Arancel Externo Común (AEC). La UA es un esquema preferencial de comercio que comparte con el ALC el objetivo de liberación del comercio entre los socios, pero lo profundiza un poco más, requiriendo la coordinación de toda la política comercial frente a terceros. Por lo tanto, una UA tiene una frontera económica única: el nivel de protección frente al resto del mundo es el mismo en cualquier punto de la misma.
La constitución de una UA implica que cada país miembro resigna la posibilidad de modificar la política arancelaria a su voluntad.
aa
Es decir, se establece una dosis de mayor rigidez en el esquema de integración porque, si algún país integrante deseara –por cualquier razón– modificar su estructura de protección, sus aranceles frente a terceros, no podría hacerlo unilateralmente; sólo le será posible en tanto y en cuanto sus socios en ese esquema acompañen el mismo movimiento. 20
Integración Económica
Es evidente, entonces, que la construcción y el desarrollo de una UA presenta tres dificultades que no aparecen en el caso de un ALC: a) Los países socios deben unificar sus aranceles frente a terceros, lo que implica llevar adelante una compleja negociación sobre todos los aspectos involucrados (política comercial, política industrial, política fiscal) en la definición del nivel de protección deseado. b) Una vez establecida la UA, ninguno de los socios puede modificar unilateralmente esa política y, por lo tanto, cualquier intento y propuesta para cambiar los niveles o la estructura del AEC supone también un proceso de negociación posterior entre todos los países miembros. c) Si se deseara incorporar a la UA –una vez que ésta ya está conformada y en funcionamiento– a un nuevo país socio, éste debe adoptar el AEC vigente o forzar a una nueva negociación para su modificación. Este requisito puede dificultar la ampliación de la UA hacia países que tengan una estructura de protección muy diferente a la ya definida por la UA.
MC: Mercado Común Propósito principal: libre circulación de bienes, servicios y factores dentro del área constituida por los países socios. Objetivo principal: establecer el libre comercio y la libertad de movimiento, contratación y establecimiento de personas y capitales entre los países socios. Además de la adopción del arancel 0 para el comercio intrazona y un AEC frente a terceros, el mecanismo principal para el cumplimiento de este objetivo es garantizar la igualdad plena de tratamiento a todas las personas y actividades originarios de este agrupamiento. Hasta aquí, los esquemas de integración presentados se ocupaban de la libre circulación de bienes y servicios; el MC implica, además, la libre circulación de los factores productivos móviles (capital y trabajo). Por lo tanto, entre los países que conforman un MC no puede haber restricciones de ninguna naturaleza –para aquellos actores productivos originarios de esos países– para el acceso a los respectivos mercados de trabajo o de capitales.
En un MC no hay restricciones al movimiento de mano de obra ni a la circulación y el acceso de flujos financieros entre los países socios.
aa
Las migraciones intra MC de trabajadores residentes deben estar absolutamente permitidas y garantizadas, lo que implica un proceso de armonización de las legislaciones laborales. Ocurre lo mismo con el mercado de capitales: no puede haber restricciones de movimientos ni de acceso a los sistemas financieros, lo que implica armonizar las condiciones de aplicación y de contratación.
21
Universidad Virtual de Quilmes
UM: Unión Monetaria (o UEM: Unión Económica y Monetaria) Propósito principal: constitución de una zona monetaria (adopción de una moneda única o equivalente). Objetivo principal: establecer la libertad de comercio y de circulación de factores y eliminar toda posibilidad de alteración de las paridades monetarias entre los países socios. El mecanismo específico para satisfacer este objetivo es el establecimiento de una moneda única y común para todos los participantes, o bien la adopción de un esquema de paridades (tipos de cambio) irrevocablemente fijas entre las monedas participantes. Así como en la UA las respectivas políticas comerciales nacionales son sustituidas por una política comercial regional, común a todos los países socios, en un esquema tipo UM desaparecen las políticas monetarias nacionales, para ser sustituidas por una política monetaria regional, también común a los países socios y definida y gestionada por una autoridad monetaria de alcance regional. Esta decisión supone la adopción de una moneda única para todos: ésta puede ser la propia de uno de los países socios, una canasta ponderada de todas las monedas participantes u otra moneda de extrazona de aceptación internacional. Ahora bien, es posible también mantener la circulación de las monedas nacionales dentro de la UM, siempre y cuando el tipo de cambio entre ellas permanezca permanentemente inalterable. Por supuesto, esta condición requiere una política monetaria centralizada.
La consecuencia principal de un esquema de esta naturaleza es que los países participantes renuncian a disponer de un poderoso instrumento de política económica, como es la política cambiaria. La moneda regional podrá, eventualmente, fluctuar su paridad respecto de las monedas de extrazona –si así lo establece y decide la autoridad monetaria regional–, pero cada uno de los países socios pierde la libertad de variar el nivel de paridad de su propia moneda en términos internacionales. De hecho, desaparece la política cambiaria de cada país.
aa
Esto implica que –al interior de la zona monetaria– las condiciones de competencia no pueden ser alteradas por modificaciones unilaterales de los tipos de cambio. De este modo, el objetivo de asegurar el libre comercio entre los socios del esquema queda particularmente subrayado.
Pelkmans, J. (1993), “Comparando las integraciones económicas: Prerequisitos, opciones e implicaciones”, en CEFIR, La integración regional en América Latina y Europa: Objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta, Montevideo.
oo
Tamames, R. (1993), Estructura económica internacional, Alianza Universidad, Madrid, Capítulo 7.
oo 22
Integración Económica
G.1.1. Objetivos de los diferentes tipos ‘puros’ de integración económica
ALC UA MC UM
Libre circulación de bienes y servicios x x x x
Política comercial común
Libre circulación de factores productivos
Política monetaria común
x (AEC) x x
x x
x
La presentación del cuadro G.1.1 parece sugerir la existencia de una secuencia lógica e inmodificable en el avance y profundización de los objetivos de cualquier esquema de integración económica. Así, podría pensarse que se comenzaría por establecer los instrumentos que permitan el libre comercio entre los socios, a continuación se negociaría y adoptaría una política comercial externa común, para pasar seguidamente a liberar la circulación de mano de obra y capital dentro de la zona y, finalmente, se establecería una moneda y una política monetaria comunes. En cierto sentido, ésta ha sido la experiencia del proceso de integración en Europa occidental –lo que hoy es conocido como la Unión Europea–, si bien, en este caso, el primero y segundo objetivo fueron alcanzados de modo simultáneo. De todas maneras, en teoría, nada dice que haya que cumplir necesariamente con estas etapas o secuencias; podría darse una situación en la que, por ejemplo, se cumplimentaran todos los objetivos al mismo tiempo –acelerando la UM entre los países socios– u otra en la que los países socios armonizaran su política comercial y adoptaran una moneda común, sin liberar la circulación de factores productivos.
1.3. Una introducción a los efectos y las políticas de la integración Estas primeras consideraciones sobre los aspectos de política económica que quedan comprometidos en los diferentes tipos de integración económica presentados permiten ir examinando ya algunos efectos potenciales de un acuerdo de esta naturaleza y, al mismo tiempo, ir evaluando las tareas necesarias para que se concreten efectivamente. Tomemos, por ejemplo, el caso de una UA. Es sabido que la política arancelaria no sólo se define –y en muchos países, ni siquiera principalmente– por un objetivo fiscalista de recaudación de impuestos, sino que tiene definidos propósitos de orientación del desarrollo de la estructura productiva. Es una política industrial –en un sentido amplio–, que emite señales para el proceso de asignación de recursos y cuya configuración da cuenta, por un lado, de las competitividades relativas de los diferentes sectores de la economía y, por otro, del tipo de especialización productiva que se pretende impulsar. Por lo tanto, cuando un país negocia con otros un AEC, está negociando –y definiendo entre todos, en conjunto– una política industrial y una estrategia de desarrollo para el conjunto de la zona. Esta es una cuestión muy importante, sumamente significativa, que, entre otras, se pone en juego cuando se decide establecer una UA. Imaginemos ahora un proyecto de MC. Cuando un país acuerda con sus socios eventuales la libre circulación de los factores productivos y decide aceptar el libre movimiento de trabajadores y de capitales dentro de la zona 23
Universidad Virtual de Quilmes
de países que integran, tiene que estar preparado para absorber y gestionar los muy importantes impactos económicos y sociales que pueden derivarse de esa decisión. Por ejemplo, en condiciones de libre inmigración, además de armonizar la legislación y normativa respectiva, ese país tendrá que tener y financiar adecuadamente una política de asistencia social que atienda esa cuestión. Su sistema de seguridad social deberá incorporar automáticamente a cualquier persona o familia que trabaje dentro de sus fronteras, deberá prever las camas y servicios de hospital adicionales, los pupitres y recursos educativos necesarios para los hijos de las familias inmigrantes, etc. La conformación de un MC requiere por parte de los países miembros una clara voluntad en este sentido. Por otra parte, cuando se ha negociado y aceptado dentro de un esquema de integración un marco de libre circulación de capitales, también deben preverse las eventuales contingencias negativas que pueden desencadenarse en determinadas coyunturas. Es probable que –por diferentes razones– se produzca un proceso relativamente rápido de salida de capitales y flujos financieros de alguna de las economías integradas, generando un desequilibrio de balanza de pagos, para cuya gestión y ajuste el país en cuestión no dispondrá de algunos instrumentos precisamente resignados en la decisión de sumarse a un MC. Es evidente que estas son cuestiones de política económica muy serias, cuya atención requiere de negociaciones muy complejas y acuerdos muy firmes entre los países socios para que la integración económica no implique para ellos costos y perjuicios no deseados y socialmente inconvenientes. Dentro de esta misma línea de advertencias preliminares, supongamos ahora un esquema tipo UM. Los países miembros renuncian a tener un Banco Central propio y autónomo, una moneda propia y, por lo tanto, una política cambiaria nacional. Transfieren esas funciones e instrumentos a una instancia regional que definirá políticas para el conjunto de la zona integrada. Cada uno de esos países no podrá hacer frente a eventuales shocks que afecten su economía echando mano a decisiones unilaterales en materia monetaria y cambiaria. Sabido es que el tipo de cambio es un instrumento muy poderoso; el manejo a voluntad –y bajo control– de la política cambiaria tiene la facultad (como ninguna otra política económica) de modificar instantáneamente y a cortísimo plazo los precios relativos de la economía vis à vis los precios internacionales, por ejemplo, abaratando exportaciones y encareciendo importaciones en un solo movimiento. Dentro de una UM, los países miembros pierden este instrumento, por lo que deberán negociar y acordar entre sí reglas, acciones y procedimientos alternativos y complementarios tendientes a minimizar los costos de esa carencia.
Si volvemos ahora a nuestro cuadro G.1.1, puede observarse que a medida que en el análisis transitamos desde un acuerdo de tipo ALC hasta uno del tipo UM –pasando por los intermedios UA y MC– fueron apareciendo y comprometiéndose en el proceso de negociación correspondiente cada vez más objetivos e instrumentos de política económica. Se empezó con la política comercial –o, más en general, de acceso a los mercados–, se siguió con la política industrial –o, más en general, de orientación productiva–, se pasó por la política de regulación de flujos de factores y se terminó con la política monetaria y la política cambiaria, sin que hayan quedado finalmente ámbitos y cuestiones de política eco-
aa
24
Integración Económica
nómica importantes por fuera de lo que debe comprometerse, negociarse y coordinarse entre los países integrantes. Si bien veremos más adelante que hay otros factores que influyen sobre este proceso, podemos afirmar por el momento que a mayor profundidad y ambición de los objetivos de la integración, mayor es el grado de coordinación y compromiso requerido.
En este sentido, la tipología presentada da cuenta de un grado de dificultad creciente para la concreción y desarrollo de procesos de integración que vayan más allá del establecimiento de condiciones preferenciales de acceso comercial a los respectivos mercados de los países socios. Teniendo una idea de las dificultades relativas de cada uno de los pasos de integración considerados, no es para nada sorpresivo advertir que, actualmente, en el mundo, hay muchos acuerdos preferenciales que se parecen bastante al tipo “puro” de ALC (el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, entre ellos), hay relativamente pocos acuerdos que se parecen al tipo “puro” de UA (el Mercosur, por ejemplo), sólo hay algún que otro proyecto de MC (el Mercado Común Centroamericano, aunque sin un plazo efectivamente comprometido) y hay un único acuerdo de UM (la Unión Europea, con 16 de sus 27 países miembros en tal condición).
1. Consulte en la página web del Instituto para la Integración Latinoamericana (INTAL), www.idb.org\intal, o de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), www.aladi.org, el tipo de acuerdos preferenciales de comercio y de esquemas de integración que predominan en nuestra región.
cc
Sigamos considerando algunas características implícitas en G.1.1, en este caso para introducir consideraciones todavía preliminares sobre el proceso de coordinación de políticas dentro de los acuerdos de integración. De hecho, la constitución de un ALC, a continuación una UA y, más adelante, un MC puede ser descripta como la eliminación progresiva de obstáculos y barreras a la libre circulación de bienes y factores entre los países asociados. Así, se van eliminando aranceles entre los socios, se van extinguiendo las barreras no arancelarias, van desapareciendo las respectivas políticas comerciales nacionales, se simplifica y se eliminan diferencias de tratamiento comercial frente a terceros y se eliminan restricciones al libre movimiento de factores productivos. A este movimiento progresivo en el sentido de eliminación de restricciones a la circulación comercial y de factores se lo ha llamado proceso de integración negativa, por entender que se trata de un proceso de remoción de instrumentos y obstáculos existentes, los que habrían estado trabando flujos eventualmente mayores de intercambios entre las economías en cuestión. Por el contrario, en el caso de la UM ya no se trataría solamente de eliminar restricciones existentes para una mayor y mejor circulación, sino que su rasgo principal estaría dado por la definición de una nueva institucionalidad, una nueva norma, un nuevo y esencial instrumento, como lo es una moneda única y 25
Universidad Virtual de Quilmes
Es importante tomar nota de que la calificación “integración negativa” no alude a juicios de valor sobre la calidad del proceso, sino pura y exclusivamente a que se estarían eliminando obstáculos y trabas a los intercambios. Del mismo modo, “integración positiva” refiere a la creación de nuevos instrumentos ad hoc.
Los interesados en esta discusión pueden consultar Balassa, B. (1976), Types of economic integration, en Machlup, F. (ed), Economic integration, worldwide, regional, sectoral, Londres.
común. A este proceso de creación de instrumentos a efectos de profundizar el alcance de la integración económica entre los países socios se lo ha denominado como de integración positiva. Consideraciones similares a las expuestas en el párrafo anterior llevaron a Bela Balassa (1961) a definir los tres primeros esquemas de la tipología presentada en G.1.1 –ALC, UA y MC– como sendos casos de “integración de mercados”. Según el concepto de este autor, en tales esquemas se trata de integrar los mercados comerciales y los mercados de factores y hacer de ese espacio geográfico, configurado por la suma y reunión de los respectivos mercados nacionales, un auténtico mercado único: un mercado único para la circulación de bienes y un mercado único para la circulación de factores –según corresponda–. A su vez, denominó la integración tipo UM como la “integración de políticas”, en el sentido de que –una vez alcanzado ese estadio– ya no habría mercados por integrar, sino que se trata esencialmente de un proceso de armonización de políticas, en particular, de políticas macroeconómicas –monetarias y cambiarias. Jacques Pelkmans (1983) ha advertido sobre la excesiva simplificación que conlleva la dicotomía planteada por Balassa en términos de integración de mercados o de políticas, enfatizando el hecho de que cualquiera sea el tipo de acuerdo de integración que se lleve adelante, aun el más simple y menos ambicioso, requiere de un proceso deliberado de coordinación de políticas. Por un lado, esto supone un proceso de desmantelamiento de barreras y restricciones al movimiento de bienes, por el otro, implica la negociación y definición de normas, reglas y procedimientos –de adopción y cumplimiento obligatorios para los países asociados– para hacer efectivos los mecanismos de integración y para asegurar los efectos buscados con la misma. Para desarrollar algunos ejemplos que sustentan esta afirmación y para introducirnos, al mismo tiempo, en algunos aspectos instrumentales que darán cuenta de la complejidad operativa que la integración implica, nos concentraremos en la consideración de esquemas del tipo ALC y UA en la anteúltima parte de esta Unidad. Cabe señalar, por una parte, que se trata de los esquemas más difundidos en la actualidad y, por otra, que son también aquellos sobre los se ha avanzado más sistemáticamente en el desarrollo de proposiciones teóricas. Es decir, en este caso, nos concentraremos fundamentalmente en aspectos de la integración comercial para adelantar cuestiones sobre los instrumentos necesarios y sobre los efectos esperados. Imaginemos cuatro países –A, B, C y D– y supongamos que cada uno de ellos practica una política comercial externa diferente. Partiremos de esa situación inicial y analizaremos los requisitos y consecuencias de diversos acuerdos de integración entre ellos. A
B
C
D
La distinta configuración de los ‘bordes’ correspondientes a cada uno de los países en este esquema indica que sus respectivas fronteras económicas –el nivel y la estructura de los aranceles, por ejemplo– son diferentes. A efectos de simplificar, vamos a suponer que A es el país más “liberal” (tiene los aranceles más bajos del grupo) y D el más “proteccionista” (con los aranceles más altos). B y C se ubican en escalas intermedias dentro de esta secuencia. 26
Integración Económica
Antes de integrarse, el comercio entre ellos está gravado –al igual que con el resto del mundo– por los respectivos aranceles nacionales. Si estos cuatro países firman un ALC, desmantelan los aranceles sólo para su comercio recíproco. Es decir, eliminan las fronteras internas a la zona o área (fronteras intrazona) y crean un espacio económico, un mercado ampliado, un mercado integrado, que tienen la particularidad de que sus fronteras externas no son homogéneas. A
B
C
D
Este esquema corresponde a una integración tipo ALC: el comercio de los productos producidos por los cuatro países es libre –hay arancel 0 para el comercio intrazona–, pero cada uno de los países mantiene para el comercio con el resto del mundo su respectiva política arancelaria. Puede apreciarse, entonces, que una integración del tipo ALC respeta el principio de la autonomía en materia de política comercial en cada uno de ellos frente a terceros. Los países asociados se comprometen solamente a desgravar el comercio entre sí y pueden modificar unilateralmente –sin la necesidad de negociación alguna con sus socios en el ALC– sus aranceles (y otras barreras al comercio) frente a terceros. Ahora bien, en este caso y al efecto de respetar la independencia de la política arancelaria de cada uno frente a los países de extrazona, sólo los bienes efectivamente producidos por los países asociados podrán circular libremente entre ellos. De no ser así, un productor de un país tercero podría vulnerar el objetivo “proteccionista” del país D, por ejemplo, ingresando su mercancía por la frontera más “liberal” de A y haciéndola llegar posteriormente a D, aprovechándose del libre comercio entre ellos. Es decir, el arancel 0 sólo debe regir para los productos que se consideren elaborados dentro de la ALC. Volveremos sobre este punto inmediatamente. Si estos cuatro países, en cambio, deciden constituirse como UA, no sólo desmantelan los aranceles para los flujos de comercio recíproco sino que, además, deben negociar y adoptar una política comercial externa única, para simplificar, un AEC. En este caso, el mercado ampliado resultante tendrá fronteras económicas perfectamente homogéneas. A
B
C
D
Este esquema corresponde a una UA: los países han liberalizado el comercio intrazona y, paralelamente, han adoptado una estructura arancelaria común. A diferencia de la ALC, el nivel de protección frente a terceros no asociados es el mismo para todos los socios y ninguno de ellos podrá introducir modificaciones unilaterales en esta política. En este caso, no sólo los bienes producidos en la zona circularán libremente; en la medida en que todos los países integrantes han adoptado la misma estructura de protección de su mercado interno, los productos de extrazona son igualmente gravados, con independencia del punto de la frontera o del país por el que ingresen. Por lo tanto, en una UA que funcione plena y perfectamente, las aduanas internas pierden sentido: todos los bienes, producidos 27
Universidad Virtual de Quilmes
o no en los países socios, pueden circular y ser comerciados libremente entre ellos. Teóricamente, en una UA desaparecen todas las barreras al comercio interno.
Volvamos al caso de un ALC. Se ha dicho ya que, para cumplir con su objetivo principal, se debe garantizar el libre comercio de los bienes producidos en ella y, al mismo tiempo, se debe garantizar que los bienes no producidos en la zona devenguen el arancel que corresponda a su destino final, es decir, al país que consumirá ese bien. Es necesario, pues, imprescindible, poder distinguir el origen de los bienes, distinguir un bien originario de la zona de uno no originario, no procedente de la misma. El instrumento específico es la denominada Regla de origen o Norma de origen. Por lo tanto, en un esquema de tipo ALC y a efectos de respetar la voluntad soberana de los países miembros de disponer su propia política comercial frente a terceros, no sólo hay que adoptar una medida de “integración negativa” –como es la eliminación de aranceles entre los socios–, sino que además es imprescindible establecer un instrumento ad hoc para precisar el origen de los bienes y aplicar el tratamiento preferencial sólo a los producidos en la zona.
aa
La Regla de Origen (RO) es un instrumento de política comercial que puede ser establecido bajo diferentes modalidades. Obviamente, cuando se trata de una materia prima o un bien primario, el origen nacional es evidente: está dado por la fuente natural principal de abastecimiento. El problema puede presentarse con los bienes manufacturados, aquéllos que requieren de algún proceso de elaboración. En líneas generales, lo que se intenta medir con la RO –y, a través de ello, determinar el origen principal de cualquier bien– es cuánta transformación, cuánto proceso productivo ha sido agregado en una localización determinada a un conjunto determinado de insumos, a efectos de elaborar el bien en cuestión. Si ha habido una transformación sustancial, si el nuevo bien tiene un valor agregado sustantivo respecto a sus materiales constitutivos, puede considerarse como originario de donde esa transformación haya tenido lugar. Por lo tanto, la RO no distingue entre bienes totalmente nacionales y bienes totalmente importados, sino que distingue entre bienes fundamentalmente producidos y no producidos a escala nacional; a esto alude la idea de transformación sustancial. Se trata, entonces, de acordar en alguna convención que permita establecer ese límite. En general, suele utilizarse alguno de estos tres métodos o una combinatoria de ellos: a) Método del valor agregado. Se define que cierto bien es producido localmente –es originario, en suma–, si cumple con un determinado requisito mínimo de valor agregado respecto del valor total de producción. Es decir, consiste en la definición de un coeficiente mínimo de valor agregado en la zona para considerarlo como bien producido en ella. La RO podría definirse muy restrictivamente; por ejemplo, si el coeficiente de valor agregado nacional debe alcanzar al 90%. O, por el contrario, podría definirse de un modo más liberal, digamos, con un coeficiente de valor agregado nacional de sólo 50%. En este caso, la ALC aplicaría un tratamiento preferencial, 28
Integración Económica
aun cuando el contenido importado del bien es relativamente alto. Uno de los problemas de utilizar este método puede ser que, si un determinado proceso productivo cumple por un estrecho margen la RO establecida, podría dejar de hacerlo ante el cambio del precio relativo entre el bien final (o el valor agregado) y los insumos importados. Esto no sólo genera cierta incertidumbre sino que requiere mayor control por parte de las autoridades. También puede incentivar la subfacturación de los insumos importados a fin de cumplimentar con la regla de origen establecida.
b) Método del Salto Arancelario. Se establece que cierto bien ha sido objeto de una transformación sustancial, si la posición arancelaria que le corresponde en el nomenclador respectivo es diferente de la posición arancelaria a la que pertenecen sus insumos principales. Obviamente, el nivel del escalonamiento adoptado como base del salto arancelario define la naturaleza más o menos restrictiva de esta definición. Una ventaja de este método es que los cambios en los precios relativos (entre los insumos y el bien final) afecta la calificacion de originario de un determinado bien, lo cual facilita la administración de estos procedimientos por parte de las aduanas respectivas. c) Método de procesos específicos. Se establece que para conferir “origen” a un determinado producto, cierta etapa del proceso productivo debe ser realizada en los países miembros. Por ejemplo, productos textiles que sean confeccionados a partir de hilados que se produzcan en la región (la hilatura sería la etapa clave); o en el caso de la siderurgia, que la elaboración de los productos semiterminados de acero sean producidos en la región para que los productos terminados o laminados (chapas, perfiles, etc.) califiquen como originarios. Este método, si bien no es sensible a cambios en los precios relativos, requiere la información para documentar la trasabilidad (es decir dónde se realizaron los procesos productivos y de qué tipo de insumo comenzó la elaboración). Existen dos principios generales que pueden combinarse con los métodos presentados: el principio de absorción y el de acumulación. El primero permite que los materiales inicialmente no originarios (por ejemplo, lingotes de hierro) que hayan adquirido carácter de originarios luego de cumplir requisitos de procesamiento específicos (por ejemplo, al transformarse chapa) puedan ser considerados totalmente originarios, en la medida que sean utilizados como insumos en un proceso de transformación posterior (por ejemplo, producción de autos), el cual podría estar sujeto a una regla de origen según el método de valor agregado. La acumulación consiste en extender a todos los miembros del ALC /TLC la posibilidad que contabilizar como nacionales los bienes originarios del resto de los socios, pudiéndose así acumular valor agregado regional a fin de que sus productos finales califiquen como originarios para el Acuerdo a pesar de que su contenido estrictamente nacional puede no serlo.
Si bien las RO son un instrumento estrictamente necesario en un ALC, que debe acordarse en una convención con base en parámetros técnicoeconómicos para establecer cuándo califican como originarios, su dise-
aa
29
Universidad Virtual de Quilmes
ño podrá tener importantes efectos en el comercio y los patrones de especialización. Así, el hecho de que no son neutras lleva a que las RO constituyen uno de los temas más complejos y conflictivos de la negociación de un ALC/TLC. Si bien para los productos donde existen menos intereses conflictivos el salto de nomenclatura (generalmente de partida arancelaria) constituye una forma ágil de resolver el problema, con que sólo un 10% de los cerca de 10.000 productos de la nomenclatura no se rijan por dicho método, y se requieran reglas específicas –ya sea de valor agregado o de proceso específico–, se asistirá a una compleja negociación y luego se requerirá de recursos y capacidades burocráticas para administrarlo.
Esta situación se constata en el TLC de México, Canadá y EE.UU., donde este último impuso reglas de proceso en el sector textil, llevando a que el país latino deba importar hilado o tela de EE.UU. para que las prendas califiquen como originarias y puedan ingresar al mercado del norte con arancel 0.
Para una revisión de las tendencias recientes en las reglas de origen aplicadas en diversos acuerdos y un estudio de su economía política véase Estevadeordal, A. y Suominen, K. (2009), Gatekeepers of Global Commerce. Rules of Origin and International Economic Integration, InterAmerican Development Bank, Washington. Para una revisión de las reglas de origen aplicadas en el caso latinoamericano véase Garay, L. y Estevadeordal, A. (1996), Protección, desgravación preferencial y normas de origen en las Américas, en Integración y Comercio, N° 1, Buenos Aires.
30
Una RO “exigente” que implícita o explícitamente exija un alto grado de transformación dentro del ALC/ TLC, puede ser interpretada como una medida proteccionista por parte de uno de los socios o como un incentivo a incrementar –dentro de los países socios– el grado de elaboración de los productos. Por ejemplo, cuando el socio con mayor poder económico impone reglas de origen “exigentes” y de procesos específicos en un determinado sector, suelen interpretarse como prácticas proteccionistas. Esto se debe a que es probable que los restantes socios deban abastecerse de insumos del país más grande a fin que sus exportaciones intrarregionales califiquen como originarias y puedan evitar el pago de aranceles (beneficiarse de la preferencia acordada). Así, el país que concetra la produccion de determinados insumos impone las reglas de origen para forzar a los socios a abastecerse de sus empresas. Por otro lado, cuando las reglas de origen “exigentes” son negociadas con mayor equidad, pueden ser interpretadas como un incentivo a acrecentar el contenido de valor agregado regional, evitando que el comercio preferencial se centre en productos con un alto contenido de importaciones. En este caso, se busca ampliar los eslabonamientos productivos regionales y evitar que se difunda la instalación de ensambladoras o armadurías con poco valor agregado regional. En síntesis, en un ALC permanecen las fronteras comerciales entre los países socios, en la medida que es necesario distinguir los bienes originados en ellos –en cuyo caso ingresarán al país importador con arancel 0– de los no producidos, los que serán gravados de acuerdo con la política arancelaria del país de destino. En una UA la cuestión es diferente, ya que si el bien es originario de la misma no devenga arancel para el comercio intrazona, y si no lo es, en la medida que haya sido gravado con el AEC al ingresar desde extrazona, podrá igualmente circular libremente entre los países asociados. Entre otras, una ventaja importante de una UA sobre un ALC es que incurre en menores costos de transacción, al punto que las aduanas o fronteras económicas internas podrían llegar a eliminarse por completo. Sin embargo, como la política arancelaria tiene efectos fiscales, la vigencia plena del AEC introduce una complejidad distinta y específica.
Volvamos por un instante a nuestro esquema simplificado de UA. Supongamos que un consumidor del país B ha importado de extrazona un bien que –por alguna razón que no viene al caso, eficiencia de la
rr
Integración Económica
logística, preferencias del despachante o cualquier otra– ha ingresado a la UA por el país A. El bien devengará el AEC, como corresponde a un bien importado desde terceros países, y luego circulará libremente hasta llegar al consumidor en el país B. La cuestión es: ¿quién recauda el arancel respectivo, el país A –que ha sido el punto de ingreso–, o el país B –donde el bien va a ser finalmente consumido? Una vez constituida una UA, los países miembros deben acordar una “regla de distribución arancelaria”, a efectos de responder estandarizada y sistemáticamente a esta cuestión. La Unión Europea, por ejemplo, que funciona con AEC desde 1968, ha establecido que la recaudación en concepto de aranceles se destina íntegramente a financiar el presupuesto comunitario, cualquiera sea el país de ingreso de la mercadería.
Hasta aquí hemos presentado esquemas “puros”, en el sentido que responden a las definiciones y condiciones más estrictas; éstas permiten distinguir y estilizar cuatro tipos diferentes de acuerdos de integración: ALC, UA, MC y UM. Con todo, en la realidad, los acuerdos existentes tienden más bien a “parecerse” a alguno de esos tipos y suelen presentar diversas y variadas excepciones a las reglas generales básicas. En la mayoría de los casos que serán analizados más adelante predomina algún grado parcial de cumplimiento de los objetivos y mecanismos “puros”. Por ejemplo, hay múltiples acuerdos preferenciales de comercio que no llegan a constituirse plenamente como ALC, ya que permanecen circunscriptos sólo a determinados sectores o productos, o bien porque las preferencias comerciales negociadas no son completas –es decir, no llegan a eliminarse totalmente los aranceles–, o bien porque no hay plena reciprocidad entre los socios –es decir, rigen preferencias asimétricas.
Pelkmans, J. (1993), “Comparando las integraciones económicas: Prerequisitos, opciones e implicaciones”, en CEFIR, La integración regional en América Latina y Europa: Objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta, Montevideo.
oo
2. Basándose en el texto de esta unidad y en la bibliografía obligatoria, especialmente en los cuadros anexos al artículo de Pelkmans (1993), sistematice las principales diferencias entre los distintos tipos de integración económica, comparando sus objetivos y los instrumentos imprescindibles para concretarlos.
cc
Cabe señalar que, a los fines del desarrollo de herramientas de evaluación y análisis de los acuerdos y políticas de integración económica, las definiciones y conceptos presentados para los esquemas estilizados pueden ser apropiadamente aplicados para cualquier caso real. Esta consideración nos remite al punto que abordaremos en nuestras próximas tres unidades: la revisión de la teoría recibida sobre la integración de los mercados de bienes y servicios.
31
Universidad Virtual de Quilmes
Cualquiera sea el tipo de integración que se considere, hay que tener en cuenta que siempre los países asociados pierden algún margen de maniobra para variar a voluntad sus políticas propias. Esta decisión sólo es sustentable si los países obtienen de la integración algún tipo de beneficios adicionales.
rr
1.4. Una introducción a la estructura institucional de los acuerdos de integración Dado que se trata de países soberanos, la elección del tipo de integración económica, los tiempos para lograrla y otras características de estos acuerdos deberán surgir a partir de un proceso de negociación entre las partes, cuyo resultado será lograr ciertos consensos básicos. Un denominador común a todos los procesos de integración es que los países intervinientes –a fin de otorgarse un trato más favorable respecto a los no socios– deben modificar sus respectivas regulaciones referidas al comercio de bienes. Esto implica que debe realizarse un acto con fuerza jurídica que establezca claramente los derechos y compromisos entre los Estados miembros, brindando así a los agentes económicos (tanto públicos como privados) un nuevo conjunto de incentivos a fin de modificar sus decisiones en la esfera económica. En otras palabras, a fin de tener un efecto real, los acuerdos deberán estar adecuadamente institucionalizados, y así brindar un conjunto de reglas de juego que permitan obtener el mayor provecho del proceso de integración. No existe un modelo institucional único para cada tipo de integración, y su elección dependerá de factores tales como: los objetivos de los acuerdos (tanto los económicos y como los de otra índole), el número de miembros, las diferencias en tamaño (geográfico y/o económico), la heterogeneidad en el grado de desarrollo, si hay experiencias exitosas que se intente emular, el legado histórico de cooperación o rivalidad, y la mayor o menor similitud de sus instituciones nacionales, entre otros. Roberto Bouzas y Hernán Soltz (2002) explican que más allá del tipo de integración económica, el conjunto de derechos y obligaciones que regirá el accionar de los países puede estructurarse de dos modos: como un acuerdo “contractual” o como un acuerdo “constitucional”. En un acuerdo contractual se establecen los compromisos y las reglas precisas que deben cumplir los países signatarios, su aparato institucional es mínimo y no se diseña ningún mecanismo para la creación de nuevas reglas (no existen órganos que generan derecho secundario), por lo que suele calificárselo como un acuerdo “estático”. Por el contrario, un acuerdo constitucional se caracteriza por la creación de órganos de gobierno que –sujetos a reglas de representación y de decisión– producirán nuevas reglas; esto dará lugar a un orden legal autónomo, por lo cual puede caracterizarse como “dinámico”, es decir que prevé mecanismos a fin de crear los marcos institucionales a medida que los objetivos propuestos lo requieran. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN por su sigla en español, NAFTA en inglés) es un claro ejemplo de un acuerdo contractual, mientras que el Tratado de Roma, que dio origen a la actual Unión Europea, fue un acuerdo constitucional, y justamente la creación de nuevas instancias institucionales permitió emprender un proceso evolutivo. 32
Integración Económica
Otra distinción necesaria es en qué medida se trata de acuerdos con algún grado de supranacionalidad si son exclusivamente intergubernamentales; en otras palabras, si las decisiones se toman con base en la negociación de objetivos o puntos de vista estrictamente nacionales o, por el contrario, existe cierta delegación de soberanía a órganos que pueden decidir con relativa autonomía del interés de los países miembros. Considerando los ejemplos anteriores, mientras el TLCAN es un tratado claramente intergubernamental, la Unión Europea presenta una alta dosis de supranacionalidad. Por su parte, la estructura institucional del Mercosur no se corresponde con ninguno de estos dos “modelos”, aunque se aproxima más a este último, dado que ha creado órganos con la posibilidad de crear normas –aunque a diferencia de la Unión Europea, ha mantenido en todas las instancias un estricto carácter intergubernamental y no supranacional–. Por su parte, la Comunidad Andina, si bien puede asimilarse en ciertos aspectos al Mercosur, algunos de sus órganos tienen un carácter supranacional, aunque distan del grado de cesión de soberanía de los países alcanzado en la Unión Europea.
En algunos textos estas dos categorías son utilizadas como atributos absolutos, y tal como se detalla en este apartado, en la práctica son matizadas por varias dimensiones. Un enfoque más radical, expuesto por Torrent (2006) señala que su utilización lleva inevitablemente a confusiones, y que lo relevante es analizar las diferencias entre “derecho primario” y “derecho secundario”.
A continuación se presentan algunas de las dimensiones a analizar a fin de aproximarnos a conocer si se trata de un Acuerdo regional –donde predomina el carácter intergubernamental– o supranacional, recordando que siempre se trata de una cuestión de grado. 1. Conformación de las instituciones e intereses representados. Cuando los funcionarios no representan a su país y deben bregar por el interés del conjunto de los socios (regional o comunitario), se podría decir que predomina un carácter supranacional. No siempre es fácil lograr esta forma de representación, debido a que los funcionarios nunca son de países ajenos a los socios y, por lo tanto, deberá evitarse que en forma velada respondan a intereses nacionales. Se debe crear una burocracia con sentido de pertenencia supranacional, que pueda visualizar como logros propios aquellos objetivos que vayan más allá del interés nacional de sus miembros. 2. Reglas de toma de decisiones en las instituciones. Incluso un organismo que esté integrado sólo por representantes nacionales que velen exclusivamente por el interés de cada país, de carácter intergubernamental, podrá revestir cierto carácter supranacional de acuerdo con su mecanismo decisorio. Si las decisiones se toman por consenso o unaminidad, sin duda será intergubernamental, dado que todos los países tienen derecho a veto. Si por el contrario, las decisiones se toman por mayoría (simple o especial), entonces el país que votó en contra y en minoría interpretará en cierta forma que las reglas aprobadas son de carácter supranacional. Un aspecto adicional que será relevante cuando no se aplica el consenso es la forma de representación, pudiendo ser esta nominal (1 país - 1 voto) o que se lleve a cabo con alguna ponderación, ya sea por el tamaño económico (PBI), por población o algún otro criterio. 3. Internalización del derecho emanado de instituciones regionales o comunitarias. Es el grado de automaticidad con el cual el derecho emanado de los órganos del Acuerdo se efectiviza con fuerza legal en los países miembros. En este sentido, la UE tiene supranacionalidad en ciertas normas que tienen “efecto directo”, pero otras normativas operan con mayor inter33
Universidad Virtual de Quilmes
gubernamentabilidad, dado que requieren un proceso de adaptación de la normativa nacional para su efectiva adopción. 4. Competencias delegadas. En forma adicional a los tres puntos anteriores, es relevante analizar el grado de profundización del acuerdo y las áreas en que se ha aceptado que sean motivo de negociación. Incluso, en el caso de dos acuerdos que se asimilen en cuanto a tener instituciones que representen el interés regional, con decisión por mayoría y cuyas normas tengan efecto directo, podrán diferir en el grado real de supranacionalidad en función de las competencias delegadas a dichos órganos. Así, en los acuerdos en los cuales sus miembros hayan delegado a los órganos establecidos el manejo del arancel externo común y las negociaciones comerciales externas, la administración de políticas sectoriales y/o sociales, la regulación de incentivos nacionales para atraer inversiones, etc., se podrá decir que tiene un mayor grado de supranacionalidad que un acuerdo en el que sólo se hayan cedido competencias relativas a la fijación de un arancel externo común. 5. Mecanismo de solución de diferencias. La posibilidad de acceder a un mecanismo ágil para dirimir posibles controversias en la interpretación del acuerdo, y que su aceptación sea obligatoria –exista o no una instancia de apelación al interior del mismo sistema– para los países miembros, si bien no es sinónimo de supranacionalidad, pone un límite a posibles renegociaciones en torno a la interpretación del mismo. Si no existe un mecanismo de este tipo, podría ocurrir que un país incumpla sus compromisos, provocando efectos imitativos o represalias de otros miembros, erosionado las bases de la integración. En síntesis, en situaciones extremas es fácil señalar que un determinado acuerdo regional reviste un mayor grado de supranacionalidad que otro. Sin embargo, en muchos otros casos en donde las cinco dimensiones analizadas no se ordenan claramente a favor de categorizar en forma opuesta a uno u otro acuerdo, buscar una respuesta general resulta inconducente. En estas situaciones, la definición dependerá crucialmente de la materia o problema que nos ocupa, para lo cual habrá que indagar acerca de las competencias delegadas, el carácter comunitario o nacional en la representación en el órgano encargado del tema, su mecanismo de decisión, etc. a fin de poder señalar para un determinado aspecto cuál acuerdo reviste un carácter más supranacional o más intergubernamental.
34
2 La teoría básica de la integración comercial: los efectos estáticos
Objetivos •• Analizar la integración económica desde la perspectiva de los modelos basados en la teoría pura del comercio internacional. •• Contextualizar históricamente el debate teórico sobre la integración económica, en referencia con la evolución del Sistema Multilateral de Comercio. •• Conceptualizar los efectos del proceso de reasignación de recursos productivos impulsado por las políticas de integración. •• Avanzar en una primera discusión sobre los costos y beneficios relativos de la integración económica, en términos comparativos con las estrategias de economía cerrada y de apertura unilateral. •• Considerar los problemas de orden teórico, práctico y político que puede presentar una evaluación empírica cuando analiza procesos concretos y temas sensibles.
2.1. Introducción La discusión teórica sobre la integración económica es relativamente reciente. Las contribuciones sistemáticas sobre este problema comienzan a principios de la década de 1950, en paralelo con el desarrollo del proceso de integración en Europa, y se han concentrado en las cuestiones de la integración comercial y de la integración monetaria. En esta unidad y en las dos siguientes discutiremos sólo la primera de esas cuestiones y analizaremos los aspectos monetarios más adelante, cuando se considere el avance del proceso de coordinación de políticas macroeconómicas y, finalmente, la adopción de una moneda común en el caso de la Unión Europea. Cabe aclarar que, si bien sus efectos no son necesaria y totalmente similares, no distinguiremos inicialmente entre ALC (Áreas de Libre Comercio) y UA (Uniones Aduaneras) para analizar las consecuencias teóricas de la integración comercial. En este caso, no haremos más que seguir la metodología que los autores más significativos han utilizado: salvo que se aclare expresamente –y porque se trate de aspectos donde la existencia o no de AEC (Aran35
Universidad Virtual de Quilmes
Jacob Viner (1892-1970). Nacido en Canadá, dirigió junto con Frank Knight la Escuela de Chicago durante el período de entre guerras. Trabajó en muy diversos campos pero se destacó especialmente en la historia del pensamiento económico y en la teoría del comercio internacional. http://eumed. net/cursecon/economistas/viner.htm
Siglas en inglés del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles.
36
cel Externo Común) hace la diferencia–, en lo que sigue ALC y UA van a ser considerados como sinónimos de integración comercial. Vale comentar algunos antecedentes significativos que se encuentran en la literatura económica. En su obra Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones (1776), Adam Smith revisa algunos efectos de la política comercial discriminatoria y, en particular, el impacto de las preferencias comerciales sobre el país que las recibe, que es beneficiado por ellas. En su opinión, este país obtendría grandes ventajas de ello, en la medida que podría aprovecharse del aumento de su demanda potencial, producto del acceso preferencial a un nuevo mercado. De hecho, éste parece ser “el sentido común” de las políticas de integración: sacar ventajas de un acceso preferencial del que no disfrutan otros competidores. Sin embargo, veremos inmediatamente que la teoría moderna de la integración varió este ángulo de enfoque –por lo menos, inicialmente– y, en vez de preguntarse –como Smith– por los efectos sobre quien recibe las preferencias, se concentró sobre quién las otorga. Más de un siglo después, esta intuición de Smith es discutida por Frank Taussig (1892). Según su análisis, tanto el tamaño de la ventaja obtenida como quién será el que saque beneficio de ella dependerán de las condiciones de mercado. A este efecto, revisa la situación de sendas preferencias comerciales otorgadas por Estados Unidos a Haití –sobre el azúcar– y a Australia –sobre la lana. En el primer caso, se trata de un pequeño productor en el mercado mundial, cuya oferta no influye sobre las condiciones del mercado. Así, las preferencias otorgadas al ingreso de azúcar haitiano no supondrán una baja significativa de precios para los consumidores norteamericanos, ya que Haití es un productor marginal. En cambio, los productores haitianos –según Taussig– podrán disponer de una renta extraordinaria por sus exportaciones a Estados Unidos. En el segundo caso, la oferta australiana en el mercado de lana es lo suficientemente importante como para influir sobre el precio medio del producto. Si Estados Unidos concede un acceso preferencial a su mercado de lana a los productores australianos, probablemente los consumidores norteamericanos se beneficien de una rebaja en los precios que enfrentan. Así, Taussig introdujo en la discusión también la perspectiva del país donante e hizo más complejo el análisis acerca de quiénes y por qué pueden beneficiarse con las ventajas que, intuitivamente, provoca el acceso preferencial a un mercado determinado.
2.2. Los principios constitutivos: creación y desvío de comercio La primera contribución sistemática para el desarrollo de una teoría de la integración comercial aparece en 1950, cuando el economista Jacob Viner publica su Teoría de la Unión Aduanera. Es importante situarse en el contexto histórico de su contribución: el análisis de Viner es contemporáneo, por un lado, al establecimiento del GATT y a su accionar e influencia a favor del alcance del libre comercio por la vía del multilateralismo y, por el otro, a los momentos fundacionales del proyecto de integración europea, que nucleaba a los entonces principales países del viejo continente.
Integración Económica
Más allá de la historia posterior de relativa convergencia entre el desarrollo de las comunidades europeas y los principios de libre comercio, en aquella coyuntura ambas iniciativas aparecían como relativamente contradictorias.
Ubicándose en las antípodas de Adam Smith en esta materia, Viner analiza el problema de la integración comercial exclusivamente desde la perspectiva del país donante de la preferencia, y marca con esta impronta el desarrollo teórico en los 25 o 30 años siguientes a su obra.
aa
Su marco de referencia es la teoría pura del comercio internacional y las conclusiones que de ella se derivan, en el sentido de que el óptimo de bienestar sólo puede ser alcanzado en una situación de libre comercio pleno. Desde este paradigma, para Viner, una situación de integración es, en principio, siempre una situación subóptima o no óptima –desde el punto de vista del bienestar mundial–, ya que supone liberalizar sólo parcialmente el comercio (entre algunos países y no con todos). Los países integrados sólo comercian libremente entre ellos y mantienen restricciones de acceso para el resto del mundo. Es decir, la integración no se basa en la apertura unilateral al comercio mundial, por lo que, desde el marco teórico con el que la analiza Viner, no podría constituir nunca una situación óptima. Sin embargo, al menos intuitivamente, podría concluirse que, en la medida en que los países que se integran comercialmente son menos “proteccionistas” que antes de integrarse y pasan a comerciar libremente entre ellos, se estaría dando un paso en la dirección del libre comercio mundial, un paso en la dirección de ese óptimo teórico. Y, efectivamente, esta es la pregunta esencial en el análisis de Viner: ¿es la integración entre dos o más países un cambio de situación que acerca siempre la economía mundial a su óptimo de bienestar?
Una vez más conviene tener presente el contexto y los hechos de la realidad que motivan esa pregunta: ¿era el proyecto de integración entre Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo –la mayoría de ellos actores importantes del sistema internacional– compatible con los Acuerdos del GATT y los objetivos de liberalización del Sistema Multilateral de Comercio?
aa
La contribución principal de Viner –y la piedra basal de su análisis y de todo el edificio teórico posterior– reside en el desarrollo de dos conceptos: el desvío y la creación de comercio. Cuando dos o más países se otorgan preferencias comerciales y, por lo tanto, se facilitan mutuamente el acceso de los bienes que ellos producen a sus respectivos mercados, es de esperar que el comercio entre esos países aumente. El impacto esperado de las preferencias comerciales –de la integración, en suma– es que aumente el volumen del comercio intrazona. Viner propone que ese incremento de los intercambios es, en realidad, un resultado de dos “efectos” con consecuencias totalmente diferentes: 37
Universidad Virtual de Quilmes
G.2.1. Esquema de Viner
Si el país A le otorga preferencias comerciales al país B, aumentarán las importaciones desde B. Estas mayores importaciones pueden deberse a que B produce más eficientemente que A (cuya protección arancelaria ha desaparecido), o a que B –favorecido por la preferencia arancelaria– puede competir ventajosamente en el mercado de A con un tercer productor C, cuya oferta es gravada con el arancel pleno. En el primer caso, la producción importada desde B reemplazará a la producción local de A que no puede competir sin la protección arancelaria. Este es el efecto de creación de comercio para Viner. En el segundo caso, la producción importada de B desplazará a las importaciones que antes provenían de C, ahora discriminadas en relación con B por la permanencia del arancel para los despachos de ese origen. Este otro es el efecto de desvío de comercio para Viner.
Es evidente que el efecto de creación de comercio se corresponde con las proposiciones de la teoría pura: el libre comercio especializará a los países en aquello para lo que tengan ventajas. El libre comercio entre A y B permite que, en los sectores en los que B produzca con mayor eficiencia relativa, las importaciones desde B desplacen a la producción local relativamente ineficiente. En cambio, el efecto de desvío de comercio aparece como consecuencia de la política comercial discriminatoria. Como B se beneficia de la protección que A sigue manteniendo frente a C, sus productores –aunque sean relativamente menos eficientes– pueden desplazar a los de C en el mercado de A. Es decir, la creación de comercio sería una consecuencia (positiva, ya veremos) de la liberalización comercial entre A y B, y el desvío de comercio sería una consecuencia (negativa, también veremos) de la protección que A sigue manteniendo frente a C.
aa
Aquí está la clave del análisis de Viner, quien razona y construye su modelo con los supuestos del enfoque neoclásico, concurrencia perfecta, productos homogéneos, funciones de producción homogéneas, ausencia de costos de transporte y rendimientos constantes a escala. De acuerdo con este modelo, los precios resultan idénticos a los costos de producción. Por lo tanto, en la situación de libre comercio pleno, los con38
Integración Económica
sumidores de todos los países del mundo podrían acceder a todos los bienes producidos con los costos de producción comparativamente más bajos. Por ello, el óptimo de bienestar y de la asignación de recursos estaría dado por el libre comercio mundial, que permitiría producir todos los productos con el máximo de eficiencia. Siguiendo a Viner, cuando se está frente a una situación de desvío de comercio se incurre en pérdidas de bienestar, porque algunos productores relativamente eficientes a nivel mundial (los del país C, en nuestro ejemplo) son reemplazados por otros productores relativamente ineficientes (los de B). Hay menos bienestar para los consumidores de A y para el mundo, en general, porque en este caso el productor más eficiente a nivel mundial pierde mercados. En cambio, en la situación de creación de comercio, los consumidores del país A dejan de consumir lo producido por sus propios productores relativamente ineficientes y lo reemplazan por productos producidos en el país B, en condiciones de mayor eficiencia. Hay un aumento de bienestar, tanto para los consumidores de A, como para el mundo en general, ya que un productor más eficiente (en este caso, B) ampliará su producción, su oferta y su participación en el mercado mundial. Si la creación de comercio implica siempre aumento de bienestar y el desvío de comercio, por el contrario, implica siempre pérdida de bienestar, se cuenta entonces con un criterio para evaluar, objetivamente, los efectos de la integración económica. Éste es el antes y después de Viner en la teoría de la integración. Cuando el efecto creación predomine sobre el efecto desvío, habrá una ganancia neta de bienestar, para los países que se integraron y para el mundo en general. Si el desvío supera a la creación, el resultado es inverso: habrá una pérdida neta de bienestar.
Viner tiene una respuesta contundente para su pregunta original: sólo si predomina el efecto de creación de comercio, un acuerdo de integración es un paso en la dirección del óptimo de los óptimos; en cambio, si predomina el efecto de desvío, la situación de integración resulta incluso menos beneficiosa que la situación de mayor protección inicial y se aleja aún más del óptimo teórico.
aa
Aparece, entonces, una paradoja que dará lugar posteriormente a la llamada teoría del segundo mejor: de acuerdo con el marco teórico básico de Viner, puede ocurrir que algunas medidas parciales de liberalización comercial (la integración preferencial) no conduzcan al (más aun, que se alejen del) beneficio esperado de la liberalización comercial plena.
rr
Por lo tanto, de acuerdo con el análisis de Viner, hay indeterminación teórica sobre los beneficios potenciales de la integración económica. Si el punto de partida es una situación de protección, la integración entre dos o más países puede o no (depende del efecto que predomine, creación o desvío de comercio) ir en la “dirección correcta” (el óptimo del libre comercio, según el enfoque neoclásico y la teoría pura del comercio internacional). 39
Universidad Virtual de Quilmes
Veamos un modelo simple de tres países, un producto, costos de producción constantes y oferta ilimitada. G.2.2.
En este ejemplo, si hubiera libre comercio pleno, el país A sería el único productor y abastecería su propio mercado y los de B y C. Sin embargo, tanto B como C aplican un arancel (t) a efectos de proteger su propia industria. En el país B el arancel (t) es eficaz para este propósito: los costos de producción de B resultan inferiores al precio al que puede acceder A, una vez devengado el arancel. Por lo tanto, en B la producción local satisface la demanda. No es el caso del país C, en el que, a pesar del arancel (t), los productores de A siguen siendo más competitivos que los domésticos, que tienen costos de producción superiores al precio de ingreso de A. A su vez, los productores de B no pueden competir en C porque el arancel (t) los deja fuera del mercado. En la situación inicial, entonces, A abastece su propio mercado y el de C y el país B se autoabastece. Supongamos que los países A y B firman un acuerdo de integración y establecen libre comercio entre ellos. En este caso, los productores de A, más eficientes que los de B, desplazarán a estos últimos. La eliminación del arancel (t) en B hizo que las importaciones desde A reemplazaran a sus productores relativamente ineficientes. Es un caso de pura creación de comercio. Volvamos a la situación anterior y supongamos ahora que son los países B y C los que se integran, liberalizando su comercio mutuo. Sin estar gravados por el arancel (t) en el mercado de C, los productores de B son más competitivos que los de A (quienes siguen penalizados por el arancel). Por lo tanto, ahora el mercado de C es abastecido por B que, gracias a la política comercial discriminatoria aplicada por C, ha ganado mercado a expensas del relativamente más eficiente A. Es un caso de puro desvío de comercio. En un caso puro desvío y en el otro pura creación. En un caso (la integración entre B y C) la situación se aleja del óptimo, y en el otro (la integración entre A y B) se acerca. Aquí está la indeterminación teórica que surge del análisis de Viner: la evaluación sobre la pertinencia y conveniencia de la integración económica, de acuerdo con lo que hemos desarrollado hasta el momento junto a Viner, dependería de cada caso en particular. El modelo supersimplificado que hemos utilizado para la representación gráfica anterior nos entrega una primera información sobre algunos factores que inciden para el predominio de uno u otro efecto: por un lado, los costos relativos de producción; por otro, la naturaleza de la política comercial (nivel de aranceles). Veremos enseguida que no son los únicos elementos a considerar.
40
Integración Económica
A esta altura del desarrollo del tema conviene insistir en que la propuesta de Viner se sustenta en la identificación biunívoca y permanente entre creación y aumento de bienestar y entre desvío y pérdida de bienestar. Ahora bien, anticipando algunas críticas que recibió el análisis de Viner, podemos ir pensando cómo se modificarían estas conclusiones si: a) en lugar de basarnos en los costos de producción, nos basamos en los precios de mercado; b) en lugar de suponer que los recursos desplazados de una producción se reasignan hacia otra inmediatamente, suponemos que pueden quedar ociosos por un tiempo.
rr
Viner desarrolló su propuesta en términos apreciativos y no incluyó ninguna formalización precisa. Quince años después, el economista norteamericano Harry Johnson (1965) publicó un artículo en el que presentó, aplicando un modelo convencional de equilibrio parcial, un intento de formalización que mejoró sustantivamente la propuesta original. En la contribución de Johnson, no sólo aparecen con precisión los conceptos de creación y desvío de comercio, sino que están los elementos que permiten comenzar a evaluar el ajuste estructural asociado al proceso de integración. Aparecen en escena ganadores y perdedores y la naturaleza de las transferencias que se desencadenan. Aquí utilizaremos la conocida versión gráfica del modelo, en la que se representa la situación del país que ha otorgado la preferencia comercial (una vez más, prima la perspectiva del donante en el análisis). Tal como en la versión original, en este modelo se supone que tanto la oferta internacional como la del país socio en la integración son ilimitadas y a costos constantes. G.2.3. Modelo de Johnson
41
Universidad Virtual de Quilmes
Siendo: PI el precio del productor mundial más eficiente. PS el precio del país asociado. (t) el arancel aplicado. PL el precio en el mercado local (PL = PI + t).
La expansión de comercio no fue analizada por Viner, quien suponía demanda totalmente inelástica en su modelo, sino por sus continuadores. Entre ellos, la creación de comercio podía provenir tanto por ganancias de eficiencia (Viner puro), como por expansión del ingreso real y el consumo.
42
Inicialmente, dado el precio vigente en el mercado doméstico (PL = PI + t), la cantidad demanda alcanza a q’1. Esta demanda es satisfecha en parte por la producción local disponible a ese precio (q1) y en parte por las importaciones M1, provenientes del productor mundial más eficiente, quien recibe el precio PI. El Estado recauda en concepto de aranceles la cantidad (M1 * t), equivalente a la suma de los rectángulos K y D. Supongamos que se otorga una preferencia comercial al país socio S, cuyo costo de producción está dado por el nivel PS, superior a PI, pero inferior a PL. Como las importaciones provenientes de S no devengan arancel, el nuevo precio doméstico será PS. En el segundo momento, entonces, dado que el precio local bajó de PL a PS, la cantidad demandada internamente se expande a q’2. Este nivel de demanda es satisfecho con una reducida oferta local (q2, menor a la anterior porque cayó el precio) y por las importaciones M2, mayores a las de la situación inicial porque al nuevo precio se amplió la brecha entre oferta y demanda domésticas. Ahora, todas las importaciones M2 provienen del país socio S, porque su precio de acceso al mercado es inferior al del productor mundial más eficiente, quien continúa gravado con el arancel (t). Dada esta situación, el Estado no recauda en concepto de aranceles. La integración incrementó el comercio entre los socios. De hecho, en la situación inicial no había comercio con el país S y después de la integración pasó a importarse M2. Una parte de este incremento se explica por un efecto de desvío y la otra parte por un efecto de creación. Las nuevas importaciones M2 pueden descomponerse en tres porciones: una es equivalente a las anteriores M1, otra es equivalente a la reducción de la oferta local por la baja del precio (q1-q2), y la tercera es equivalente al aumento de la demanda interna por esta misma razón (q’2-q’1). La primera porción corresponde al desplazamiento del productor mundial más eficiente, quien, a pesar de tener costos más bajos que S, no puede competir por efecto de la política comercial discriminatoria. Esta sería una medida de las cantidades desviadas. La segunda porción corresponde al desplazamiento de productores locales más ineficientes que los de S: salen del mercado, cae la oferta local y se la reemplaza por importaciones con costos más bajos. Esta sería una medida de las cantidades creadas. La tercera porción corresponde al aumento del consumo local provocado por la baja del precio interno. Esta sería una medida de las cantidades expandidas. En tanto y en cuanto esta última expansión supone un aumento de bienestar (más consumidores y más consumo por el aumento del ingreso real disponible), puede ser asimilada a un efecto de creación de comercio. En el gráfico de Johnson, el desvío de comercio en que se ha incurrido en este ejercicio de integración es equivalente al rectángulo D, resultante de valorizar por las diferencias de costos respectivos a las importaciones desviadas desde el productor mundial más eficiente hacia el país socio S. A su vez, la creación de comercio es equivalente a la suma de los triángulos C y E. El triángulo C resulta de valorizar por las diferencias de costos respec-
Integración Económica
tivos a las importaciones desde S que desplazaron a los productores locales relativamente ineficientes. El triángulo E representa el aumento del ingreso disponible que financia la expansión del consumo al nuevo precio. El desvío y la creación de comercio han quedado formalmente determinados: si {(C+E) > D}, habría ganancias netas de bienestar. Si predomina el desvío, {D > (C+E)}, habría pérdidas netas de bienestar.
Tugores Ques, J. (1994), “Cap. 6. Integración comercial”, en Economía internacional e integración económica, Mc. Graw Hill, Madrid.
oo oo
Bleger, M. (1984), “Integración económica: visión panorámica analítica”, en BID, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1984.
1. Rehaga el gráfico anterior, suponiendo –como Viner lo hacía– que la demanda en el país A es totalmente inelástica. Cuando se pasa de una situación de economía cerrada a una de integración:
cc
a. ¿Qué diferencias aparecen con el caso analizado en el texto? b. ¿Sigue habiendo desvío de comercio? c. ¿Por qué razón sólo aparece uno de los dos efectos de creación de comercio que analizamos en el modelo de Johnson? d. ¿Por qué no tuvo en cuenta Viner el efecto del cambio de precio sobre el consumo en el país A?
2.3. Integración y ajuste estructural Analicemos con un poco más de detalle el pasaje de una situación a otra. Podemos ver que, como resultado de la aplicación de una política comercial preferente, se modificó el precio interno, aumentó el consumo, desaparecieron algunos productores locales, crecieron las importaciones, cambió el proveedor internacional y el Estado perdió recaudación arancelaria, entre otras consecuencias importantes. Cambiaron las condiciones de competencia y en la economía doméstica se procesó un ajuste estructural significativo.
La integración económica supone siempre una modificación estructural de gran alcance y, en función de las nuevas condiciones que se establecen, se desencadena un proceso de transferencias de ingresos explícitas e implícitas entre diferentes sectores sociales y agentes económicos. Algunas de estas transferencias y ajustes pueden ser identificados con ayuda del modelo y el gráfico que estamos analizando.
aa
Vimos que en la situación inicial, el Estado recaudaba el equivalente a la suma de los rectángulos K y D: después de la integración ese ingreso es transferido, en parte a los consumidores locales (el rectángulo K) –ya que la eliminación 43
Universidad Virtual de Quilmes
del arancel permitió una rebaja del precio desde PL hasta PS– y en parte a los productores del país socio (el rectángulo D) –ya que estos se benefician de la protección vigente frente a terceros. Es evidente que los consumidores no se benefician de toda la rebaja del arancel, como habría ocurrido si en lugar de la integración preferencial con S se hubiera aplicado una apertura unilateral. Es decir, el excedente del consumidor es transferido al país S. Desde este punto de vista, el desvío de comercio (D) es equivalente al subsidio implícito al país socio generado por la preferencia comercial, que compensa su diferencia de costos con el productor más eficiente a nivel mundial. Por otra parte, este último también transfirió implícitamente al país S el ingreso representado por el rectángulo R, equivalente al valor de las importaciones M1. El ingreso total de los productores locales también se ha reducido sustantivamente con el cambio de política y de situación. Antes de la integración, la oferta local equivalía a la cantidad q1, valorizada al precio PL. Después de la integración, la oferta local es q2 y es vendida al precio PS. El ingreso total de los productores locales se redujo por una combinación de caídas en la producción y en el precio. En parte, ese ingreso se transfirió a los consumidores locales –por la reducción del precio–, y en parte se transfirió a los productores del país socio –por la reducción de cantidades ofrecidas.
Este ejemplo sencillo y simplificado pone de relieve la magnitud de los cambios potencialmente asociados a un programa de integración, la complejidad de los efectos que se desencadenan y la necesidad de atender al problema de la distribución de costos y beneficios de una política como esta. Volveremos más adelante sobre este punto.
rr
Bianchi, P. (1997), “Cap. 2. Economía política de las uniones aduaneras y económicas”, en Construir el mercado. Lecciones de la Unión Europea, Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Bernal.
oo
2. En el capítulo indicado como lectura obligatoria, Patrizio Bianchi se refiere a las coaliciones sociales a favor y en contra de la integración económica que pueden constituirse cuando se está en presencia de un acuerdo de esa naturaleza.
cc
a. ¿Qué es lo que, según usted, define a esas coaliciones? b. Piense y desarrolle algún ejemplo que conozca o que imagine sobre ese tipo de grupos en el caso del Mercosur (o, si prefiere, de cualquier otro esquema de integración existente). c. ¿Quiénes estarían a favor y en contra en los diferentes países socios y por qué?
44
Integración Económica
Una vez establecido por Viner el criterio de evaluación de la pertinencia de la integración económica (el predominio de la creación sobre el desvío de comercio), una de las líneas de continuación del desarrollo teórico y de fundamentación de propuestas normativas pasó a ser el análisis de las condiciones que garantizaran ese resultado. Por ejemplo, ¿bajo qué condiciones se minimiza el desvío de comercio y se maximiza la creación? Nuevamente, el gráfico anterior nos brinda algunos elementos de ayuda. Cuanto más eficientes sean los productores del país socio, cuanto mayor sea la diferencia de costos con los productores locales y cuanto más altos fueran originalmente los aranceles que se desmantelan, mayores parecerían ser las ganancias potenciales de bienestar. Dos cosas son evidentes hasta aquí: i)
Estas conclusiones preliminares dependen de los supuestos de partida para el análisis y de la preocupación y las preguntas esenciales de Viner. ii) Estas condiciones no se aplican en plenitud a los países en desarrollo. También sobre estas cuestiones volveremos más adelante.
3.
cc
a. Grafique dos casos diferentes en los que se cumpla la siguiente combinación: en uno, mucho efecto de creación y poco efecto de desvío; en el otro, la situación inversa. b. Compárelos y analice todos los factores que intervienen para explicar esas diferencias. c. ¿Por qué se suele afirmar –a partir de la teoría desarrollada hasta ahora– que a un país no desarrollado sólo le conviene asociarse con uno desarrollado?
2.4. Los continuadores de Viner: los efectos de sustitución y las funciones de bienestar “no económicas” La obra de Viner dio lugar de manera casi inmediata a diversas elaboraciones complementarias que, sea explorando cuestiones no abordadas por aquél, sea a través de críticas y replanteos de sus supuestos y análisis, tendieron a enriquecer el marco teórico en construcción. Veremos en primer lugar los aportes realizados dentro del modelo teórico original por quienes pueden ser considerados, entonces, “los continuadores” de Viner. En líneas generales, los primeros comentarios (Meade, 1955; Lipsey, 1957) tendieron a cuestionar la correspondencia establecida entre los efectos de creación y desvío de comercio y su impacto neto sobre el bienestar. En efecto, la disminución del precio interno –aun cuando se desplaza la oferta de importados hacia un productor internacional, el país socio, que opera con costos relativamente más altos– aumenta el ingreso real disponible para los consumidores de la zona y permite la sustitución de productos y la expansión del consumo. Del mismo modo, la importación de insumos desde el país socio en condiciones preferenciales puede reducir el precio interno de los mismos –nue-
45
Universidad Virtual de Quilmes
vamente, aunque sus costos de producción sean relativamente superiores– y generar efectos encadenados de disminución de costos y precios internos. En este caso, aun cuando se trate de una evidente situación de desvío de comercio (el país socio es relativamente ineficiente a nivel internacional), hay aumento de bienestar dentro de la zona integrada. Por supuesto, sigue habiendo una pérdida de bienestar en el resto del mundo, pero el efecto neto sobre el bienestar en el mundo (zona integrada + resto del mundo) queda teóricamente indeterminado. Por otra parte, está claro que, en condiciones de libre comercio entre los países socios, cada uno de ellos debería especializarse según sus ventajas relativas, orientando el proceso de reasignación de recursos dentro de cada país y maximizando, de este modo, los niveles de producción e ingreso en todos ellos. Ahora bien, el proceso de reasignación de recursos (esto es, la reubicación en las actividades “eficientes” de aquellos recursos humanos y de capital desplazados de las actividades “ineficientes” por las nuevas importaciones desde el país socio) podría no ser ni automático ni inmediato, dejando recursos ociosos durante un cierto período. Si la reasignación de recursos y el ajuste a la nueva situación tienen un costo intertemporal –que es obvio–, incluso cuando se trate de un evidente caso de creación de comercio (el país socio es relativamente más eficiente que los productores locales), hay pérdida de bienestar en el país importador y el efecto neto sobre el bienestar en la zona integrada queda teóricamente indeterminado.
Debe quedar claro que estas contribuciones no cuestionan el aparato conceptual de Viner. Los conceptos de creación y desvío de comercio siguen siendo fundamentales para el análisis, en la medida que permiten dar cuenta de la naturaleza de los cambios en las corrientes comerciales, de los cambios en las posiciones relativas de los diferentes agentes y de las transferencias entre ellos. Lo que queda cuestionado es la fuerte conclusión vineriana acerca de las condiciones en las que un proceso de integración podría ser o no considerado como un paso en la dirección del óptimo de bienestar. Pero, al mismo tiempo, sigue incólume la conclusión acerca de que la integración económica sólo puede ser una situación subóptima y que en ninguna condición podría ser más ventajosa que el libre comercio pleno.
aa
La pregunta original de Viner sobre si las ALC o las UA representaban un movimiento en la dirección del libre comercio es reformulada, entonces, a la luz de las elaboraciones que la teoría había ido produciendo. Si la integración no es más ventajosa que el libre comercio, ¿por qué no practicar una política de apertura unilateral en vez de una política comercial discriminatoria? Debe tomarse nota que en esta formulación las ideas de “libre comercio” (una situación objetivo) y de “apertura unilateral” (una estrategia política) aparecen como sinónimos y equivalentes perfectos. Algo más adelante se discutirá sobre la importancia de distinguir bien y claramente entre ambas, pero, por ahora, permanezcamos en esa confusión a la que nos someten los continuadores de Viner. 46
Integración Económica
4. Si bien le proponemos permanecer en esta confusión por el momento, sólo lo hacemos como un recurso para seguir desarrollando los argumentos en la secuencia histórica que fueron apareciendo. Usted puede hacer su propio ejercicio de anticipación:
cc
a. ¿Qué diferencias habría entre “el libre comercio” y “la apertura unilateral”? b. ¿Por qué sería importante distinguir bien entre ambos conceptos? c. ¿Qué trampa encierra esa confusión?
La nueva pregunta era inevitable si se atiende al contexto de la década de 1960, cuando se la formula. Luego de un período de transición en el que se habían establecido las instituciones y los criterios básicos, la Europa de los 6 estaba desde 1959 avanzando a pleno con su proceso de integración comercial, con la meta de completar las instituciones de la UA para finales de la década. Al mismo tiempo, y seguramente inspiradas por esa experiencia europea, las propuestas de desarrollo económico para América Latina contemplaban la integración regional como una herramienta necesaria. De hecho, todos los países sudamericanos y México establecieron en 1960 un proyecto de ALC, con plazos similares a los europeos (ALALC, Asociación Latinoamericana de Libre Comercio), los países centroamericanos acordaron para la misma época constituir el Mercado Común Centroamericano (MCC) y los países del Caribe se sumaron con un proyecto propio (CARIFTA, Caribbean Free Trade Association), también con plazos de ejecución relativamente breves. Una línea de respuesta a aquella nueva pregunta la encontramos en Johnson (1960) y en Cooper y Massel (1965). En ambos casos, la línea argumental es que no habría razones económicas para una decisión de esa naturaleza.
Francia, Italia, Alemania, Luxemburgo, Países Bajos y Bélgica.
Como no habría ningún beneficio potencial de la integración económica que no pudiera ser proporcionado por la apertura unilateral y como, al mismo tiempo, los beneficios de aquélla serían siempre inferiores a los de ésta, la conclusión de estos autores es que no habría racionalidad económica en la preferencia por una estrategia de integración. Dicho en otros términos, la integración, a diferencia del libre comercio (de la apertura unilateral, recordemos la “confusión”), no maximiza el bienestar económico (que para esta escuela de pensamiento, recordemos también, se asimila a la maximización del consumo presente). La opción por una estrategia de integración sería, entonces, “irracional”, desde un punto de vista estrictamente económico.
aa
En el marco de este tipo de argumentación, cabría pensar que hay sociedades con funciones de bienestar alternativas, en las que se contemplarían motivaciones no económicas. Para Johnson, por ejemplo, éstas podrían estar dadas por el interés en pertenecer a un club político de países. La pertenencia a un bloque de países integrados comercialmente podría satisfacer este objetivo o interés “no económico”, sacrificando porciones de bienestar económico. 47
Universidad Virtual de Quilmes
Quienes estén interesados en este tipo de discusión, pueden consultar Cooper, C. y Massell, B., “Toward a General Theory of Customs Unions for Developing Countries”, en Journal of Political Economy, vol. 73, octubre 1965. Editado en español en S. Andic y S. Teitel, Integración Económica, México, 1977. Considerar, por ejemplo, que los trabajos de la CEPAL en esa dirección ya eran conocidos desde finales de la década de 1950.
Dentro de la misma línea, la preocupación de Cooper y Massel apunta más bien a considerar el interés que la integración económica había despertado en los países en desarrollo (PED), como los latinoamericanos. Según su propia pregunta, ¿cuál será la función de bienestar contemplada por las sociedades de los PED? La respuesta que estos autores elaboran está muy influida por el caso latinoamericano, en el que la integración económica era pensada en ese momento como herramienta para acelerar el proceso de industrialización. Habría en este caso, según aquéllos, una preferencia por la industrialización, una expectativa de la sociedad por alcanzar un grado determinado de desarrollo industrial, aun a costa de hacerlo ineficientemente. Esta preferencia social, basada probablemente –según los autores– en expectativas de diversificación del aparato productivo (el desarrollo como un problema de “efecto demostración”), es la que explicaría la opción por la integración. Una vez más, esta decisión estaría sacrificando dosis de bienestar y resultaría “irracional”.
Bleger, M. (1984), “Integración económica: visión panorámica analítica”, en BID, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1984.
oo
El gatt y los acuerdos preferenciales de comercio El debate teórico y lo que la teoría va considerando como los problemas principales de la integración tiene, por supuesto, consecuencias normativas e influye poderosamente y en particular sobre la arquitectura del sistema internacional de comercio. En el marco de los objetivos del GATT de avanzar hacia la liberalización general del comercio por vías multilaterales, la aplicación del principio de la nación más favorecida (NMF) constituye la base fundamental del esquema. Precisamente, el principio nmf tiende a evitar toda acción con efectos discriminatorios en materia de política comercial y, al mismo tiempo, se convierte en el mecanismo propagador de la apertura comercial. nmf significa que ningún socio comercial puede estar más favorecido que otro dentro de la política de cualquier país miembro del GATT y, por lo tanto, en la medida que los países fueran gradualmente desmantelando sus propias restricciones al comercio este proceso tendría un alcance general. Por definición, los acuerdos preferenciales de comercio resultan contradictorios del principio NMF: la conservación del tratamiento preferencial que se le da a los socios de un esquema de integración supone no extenderlo a terceros países. El tratamiento que se dio a esta contradicción en la normativa multilateral apuntó, esencialmente, a impedir que los acuerdos preferenciales implicaran, en la práctica, un mayor proteccionismo por parte de los países firmantes. Al mismo tiempo, se procuró que fueran efectivamente un medio para ir liberalizando lo más posible el comercio de los países socios, al menos entre ellos. A efectos de cumplir con estos propósitos, el artículo XXIV del GATT estableció tres condiciones para que un acuerdo en el que intervinieran los países miembros del sistema multilateral pudiera autorizarse y homologarse. De hecho, esta cláusula es la que ha regulado el proceso de integración comercial y económica hasta la actualidad. De acuerdo con el artículo XXIV:
❘❚❚ “Las partes contratantes reconocen que es deseable incrementar la libertad de comercio desarrollando, por medio de acuerdos libremente firmados, una integración más estrecha de las economías participantes en tales acuer-
48
Integración Económica
dos. Las partes reconocen igualmente que el establecimiento de una Unión Aduanera o de una Zona de Libre Comercio debe tener por objeto la facilitación del comercio entre los territorios constitutivos y no la oposición de obstáculos al comercio entre otras partes contratantes y esos territorios.” ❚❚❘
A este fin, se establece que: a) el acuerdo preferencial debe alcanzar a una parte sustancial del comercio entre los socios del acuerdo; b) el AEC, en el caso de una UA, no puede resultar, en promedio, mayor a los aranceles vigentes en los países miembros antes de la firma del acuerdo; c) la liberalización total del comercio entre los países firmantes del acuerdo debe alcanzarse en un período razonablemente breve. Estas tres condiciones tratan de generalizar el libre comercio entre los países firmantes en un plazo relativamente corto y, a la vez, impedir políticas de “fortaleza proteccionista”. Al mismo tiempo, la vaguedad con la que están definidas abre un amplio espacio de controversia en cada caso. Por ejemplo, no hay una medida única para referenciar a “una parte sustancial” del comercio (¿el 50%? u ¿el 80%?) o a la brevedad de los plazos (¿5 años? o ¿10 años?). En cuanto a los AEC, ¿qué promedio de qué aranceles?, ¿los aranceles homologados ante el GATT por los países signatarios o los efectivamente vigentes en ellos? En este caso, la jurisprudencia posterior ha consagrado que se trata del promedio ponderado por el comercio entre los socios de los aranceles máximos homologados por el GATT. Por supuesto, esta interpretación habilitó a que, en el marco de una UA, un país aplicara frente a terceros aranceles mayores a los que regulaban esa relación previamente.
2.5. La importancia de las economías de escala En síntesis, en el marco del modelo de análisis introducido por Viner, los avances teóricos que hasta aquí se habían desarrollado resultan relativamente insuficientes. Por una parte, se concluye en una relativa indeterminación sobre los efectos netos de la integración sobre el bienestar. Por la otra, la integración aparece como una solución “de inferior calidad” a la situación de libre comercio y, por extensión, a una estrategia de apertura unilateral –es decir, de liberalización completa frente al mundo–, por lo que aquella opción sólo podría estar inspirada en motivos no económicos o extraeconómicos. Pero, a principios de los años 1970, las contribuciones de Bhagwatti (1971) y Corden (1972) introducen un salto cualitativo en este panorama, al considerar en el análisis y en el modelo la presencia eventual de economías de escala. Hasta aquí, todos los trabajos habían supuesto funciones de producción con rendimientos constantes o decrecientes a escala. Es decir, se suponían curvas de costos constantes o crecientes a medida que aumentara la producción. Cabe señalar que el propio Viner había reconocido, en una nota de pie de página en su texto sobre las UA, que la consideración de economías de escala llevaría a modificar fuertemente sus conclusiones; sin embargo, en la misma nota, minimizó la importancia y significación de las mismas en la economía de su tiempo (sin duda, un tremendo error de apreciación).
Jagdish Bhagwati (1934) es un economista hindú, conocido por su defensa del libre comercio frente a las críticas contra la globalización. Actualmente, es profesor de economía en la universidad de Columbia. Su obra In Defense of Globalization, fue publicada por la Oxford University Press en 2004. Warner Max Corden (1927) es profesor de economía internacional de la Universidad John Hopkins. Conocido por su trabajo sobre la teoría de la protección del comercio, incluido el desarrollo de la ‘enfermedad holandesa’, modelo de comercio internacional, también trabajó en campos como los sistemas monetarios internacionales y políticas macroeconómicas de países en desarrollo.
49
Universidad Virtual de Quilmes
La importancia de los aportes de Bhagwatti y Corden está, precisamente, en subsanar este error y acercar el modelo de análisis a algunas de las condiciones imperantes en la economía real.
Recordemos que, en presencia de economías de escala, el costo unitario de producción de un bien es decreciente a medida que el volumen de producción de ese bien aumenta. En otros términos, en este caso, un aumento de la producción lleva a ganancias de eficiencia. Por lo tanto, si el acceso preferencial a un nuevo mercado –promovido por las políticas de integración comercial– genera un aumento en la producción del país exportador, su costo medio de producción disminuirá, se moverá en la dirección de la relativamente mayor eficiencia a nivel internacional y su precio disminuirá, tanto en su propio mercado como en el mercado de su país socio. Es decir, la ampliación de mercado que resulta de la integración llevará a ganancias de eficiencia, a partir del aprovechamiento de las economías de escala, con el consecuente efecto positivo sobre el bienestar en la zona integrada y en el resto del mundo.
aa
Economías de escala e integración económica (Corden, 1972) G.2.4. Situación I
Supongamos dos países (A y B), con idénticas curvas de costos unitarios (CU) y de demanda (Da, Db). La función de producción opera con rendimientos crecientes a escala, por lo que CU es decreciente. Operando en condiciones de economía cerrada, en ambos países el punto de equilibrio se alcanza con una producción de (Qayb), a un precio (Payb). Ese precio resulta superior al precio internacional (Pi). Si los países A y B establecen un acuerdo de libre comercio entre ellos, la demanda potencial para los productores de ambos se duplica (recordar que se trata de funciones de demanda idénticas). Gráficamente, la curva de demanda se desplaza hacia la derecha, convirtiéndose en (Da+Db). En las nuevas condiciones, el volumen de demanda (Qa+b) es igual a la suma de la demanda en cada uno de los respectivos mercados nacionales, el costo medio de producción se redujo (hay un desplazamiento hacia abajo a lo largo de CU por el aumento en los volúmenes producidos) y, por lo tanto, el nuevo precio para ambos mercados (Pa+b) también es menor. 50
Integración Económica
Las ganancias de eficiencia son evidentes: el precio vigente en la zona integrada (Pa+b) se ha acercado al precio internacional. Es muy importante tomar nota de que el supuesto que está detrás de esta posibilidad es que se haya reducido el número total de productores entre los que se distribuye la demanda conjunta de ambos países en el mercado ampliado (si no, los productores no podrían aprovechar individualmente la reducción potencial de costos). G.2.5. Situación II
Corden distingue un segundo caso posible, en el que las ganancias de eficiencia son tales que la zona integrada (A+B) se convierte en el productor más eficiente a nivel mundial. El nuevo precio (Pa+b) resulta inferior al precio internacional (Pi) vigente hasta ese momento. Al primer caso (Situación I) lo denomina como de supresión de comercio, en la medida que, a pesar de que se han producido ganancias de eficiencia, se sigue incurriendo en desvío de comercio (Pi>Pa+b). Al segundo caso (Situación II) lo denomina como de reducción de costos, aludiendo al hecho de que se ha alcanzado una nueva frontera de costos a nivel internacional y el nuevo precio internacional será el de la zona integrada. Reaccionando frente a las propuestas de que la integración económica sólo se fundamentaría en decisiones irracionales y motivos “no económicos”, esta línea de argumentación comienza a encontrar razones económicas, entre otras, por ejemplo, de ganancia de eficiencia, que justificarían la opción por la integración.
La clave parece estar en la revisión y actualización de los supuestos del modelo original de Viner, los que, por un lado, resultan impropios para las condiciones de la economía contemporánea y, por el otro, inducen a conclusiones erróneas. La consideración de economías de escala va en esa dirección y lo mismo puede hacerse con la mayoría de aquellos supuestos. Sin embargo, si bien de este modo la integración encuentra razones valederas (desde el punto de vista de la economía tradicional), seguiría siendo una solución de menor calidad que la apertura unilateral.
rr
Tugores Ques, J. (1994), “Cap. 6. Integración comercial”, en Economía internacional e integración económica, Mc Graw Hill, Madrid.
oo
51
Universidad Virtual de Quilmes
2.6. La integración como segundo mejor Sigamos recorriendo los pasos sucesivos que se dieron en la construcción del marco teórico de análisis de la integración económica. Desmontemos los supuestos de Viner, por ahora, y saquemos las nuevas conclusiones. ¿Cuáles eran estos supuestos? Además de suponer condiciones de demanda inelástica y de rendimientos constantes a escala –cuestiones que ya han sido tratadas anteriormente y cuya modificación lleva a concluir, como demostramos, en ganancias de bienestar y eficiencia–, el modelo original está basado también en: i) ausencia de costos de transporte; ii) competencia perfecta en el mercado de productos; iii) productos perfectamente homogéneos; iv) funciones de producción perfectamente divisibles; v) términos del intercambio invariables. •• En ausencia de costos de transporte, el nivel de eficiencia relativa de los potenciales proveedores está dado solamente por los costos de producción. Cuando se consideran costos de transporte, se entiende que los países más cercanos (esquemas de integración regional) puedan resultar las fuentes de aprovisionamiento más eficientes, aun cuando no registren los costos de producción más bajos. Precisamente, la noción de bienes regionales alude a aquellos productos que, en un escenario de libre comercio, tienden a ser intercambiados entre países vecinos o muy cercanos. Se trataría de bienes relativamente poco transables internacionalmente, en los que la relación “costo de transporte-precio del bien” es relativamente elevada. •• Si en lugar de regir condiciones de competencia perfecta, las economías se desenvuelven en condiciones de competencia imperfecta –en las que los productores monopólicos u oligopólicos pueden hacer uso de su poder de mercado para fijar precios y obtener de ese modo rentas extraordinarias– la liberalización del comercio en el mercado ampliado por la integración puede aumentar los niveles de competencia entre los productores. En este caso, pueden producirse rebajas de precios en la zona integrada. •• Cuando se supone total homogeneidad de productos, la maximización de bienestar del consumidor sólo depende de la ecuación ingreso-precio. En cambio, en condiciones de diferenciación de productos, la disponibilidad de una mayor variedad puede aumentar los niveles de satisfacción del consumidor. En este caso, la integración puede ampliar en cada uno de los mercados la diversidad de oferta disponible y contribuir a la elevación del bienestar de los consumidores. •• Si las funciones de producción fueran perfectamente divisibles y continuas, el peso de los costos fijos en los costos unitarios no dependería del nivel de producción. En cambio, si las actividades de producción están sujetas a un umbral de capacidad instalada, es decir, si tienen un tamaño mínimo de planta por debajo del cual la producción no resulta eficiente, la dimensión del mercado al que se va a abastecer resulta esencial. En este caso, la relación “tamaño del mercado/tamaño óptimo de planta” es clave para definir la eficiencia relativa del emprendimiento. La ampliación del mercado generada por la integración comercial puede permitir aprovechar mejor la capacidad instalada de planta y ganar eficiencia.
52
Integración Económica
Puede apreciarse, entonces, que la remoción de los supuestos ultra restrictivos del modelo de análisis original y su reemplazo por consideraciones que se aproximan más y mejor a las condiciones de la economía contemporánea llevan a un cambio de perspectiva. Bajo las nuevas condiciones supuestas, la integración tendría siempre beneficios potenciales en términos de ganancias de eficiencia y de mayores niveles de satisfacción. Es decir, a diferencia de algunas de las conclusiones de Viner, por un lado, y de Johnson y Cooper y Massel, por el otro, la decisión de integración podría explicarse también por razones económicas, ya que potencialmente promueve un aumento de los niveles de eficiencia y de bienestar en los países asociados. Más aún, los efectos de mayor eficiencia y mayor competencia pueden conducir a una rebaja generalizada de los precios de exportación de estos países, beneficiándose de este modo también el “resto del mundo”. En este caso, entonces, los términos del intercambio entre los países integrados y el resto del mundo no sólo no permanecerían constantes, sino que se moverían a favor de este último. En otros términos, no sólo habría ganancias de bienestar netas dentro de la zona integrada, sino también para el resto del mundo.
Recapitulemos. En el punto en el que estamos ahora, los conceptos de creación y desvío de comercio siguen siendo válidos, pero ya no lo es más su identificación absoluta con ganancias y pérdidas de bienestar, respectivamente. Por otra parte, en la medida que la integración puede promover ganancias generalizadas de eficiencia y de bienestar, sería, desde un punto de vista teórico, siempre un paso en la dirección del óptimo. Sin embargo, no sería el óptimo el que sólo podría alcanzarse a través del libre comercio pleno. Debe advertirse que –siempre dentro del marco teórico en el que nos hemos desenvuelto– cualquiera de los beneficios potenciales de la integración que han sido considerados hasta ahora (más escala, más especialización, más variedad, más competencia) serían proporcionados en mayor medida todavía por una estrategia de integración completa y sin restricciones con el mundo.
aa
Es decir, está claro ahora que la integración es una estrategia racional, que se basa en argumentos económicos, que tiene beneficios por sobre una estrategia de alta protección y economía cerrada, pero también que proporciona menos beneficios que el libre comercio. ¿Por qué, entonces, algunos países y sociedades insistirían en ella? Una vez más la pregunta-problema (la que nos lleva a tratar de concebir una respuesta teórica que nos satisfaga plenamente) debe ser reformulada y así fue hecho en la literatura económica sobre integración a principios de la década de 1980.
Replanteémonos la pregunta, entonces: ¿qué nos puede dar la integración económica que no nos da la apertura unilateral? Hay que tomar nota de una diferencia más que sutil: la literatura empieza a distinguir entre “libre comercio” y “apertura unilateral”. Los beneficios teóricos
rr
53
Universidad Virtual de Quilmes
del libre comercio están claros, pero ¿es lo mismo hablar de los beneficios de la apertura unilateral? Veamos.
2.7. Las ventajas de la integración sobre la apertura unilateral En 1981 se publicó un artículo de los economistas canadienses Ronald Wonnacott y Paul Wonnacott, en el que los autores se preguntan cuál será el eslabón perdido que explica aquel desencuentro entre la teoría económica y la práctica política en materia de integración o comercio preferencial: ¿habrá algún factor que la teoría no considera y cuya ausencia es clave para tal desencuentro? Nuevamente, es importante tener el cuenta el contexto en el que esta discusión se inscribe. Canadá y Estados Unidos habían establecido a finales de la década de 1960 un acuerdo de libre comercio restringido al sector automotriz y diez años más tarde se debatía sobre la conveniencia de extenderlo a un universo más amplio de bienes. Ya en ese momento el nivel arancelario en Estados Unidos era, en líneas generales, muy reducido, pero un conjunto importante de barreras y restricciones no arancelarias regulaban eficazmente el acceso de productos importados al mercado norteamericano. Los avances en el plano multilateral, el GATT, habían sido muy insuficientes en las materias no arancelarias. Para los intereses canadienses, mejorar las condiciones de acceso al mercado de su gran vecino era una cuestión central en la formulación de sus políticas económicas y externas. Los Wonnacott concluyen que el factor ausente en las consideraciones teóricas es, precisamente, que en el mundo real predominan las barreras al comercio (arancelarias y no arancelarias). En un mundo de libre comercio, la integración resulta una estrategia subóptima porque la apertura unilateral encontraría naturalmente reciprocidad de condiciones de acceso al mercado mundial, o a los principales mercados mundiales. Pero si, por el contrario, se está en presencia de un mundo de aranceles (de restricciones al comercio, en general), una estrategia de apertura unilateral llevada adelante por cualquier país no garantiza su libre acceso al mercado mundial y, por lo tanto, tampoco garantiza que reciba los beneficios esperados de la situación de libre comercio. En un mundo de aranceles (el dato central ausente en las consideraciones teóricas desarrolladas hasta aquí), una estrategia de acuerdos comerciales preferentes, de integración económica entre un conjunto de países devenidos en socios, garantiza reciprocidad. Dentro de la zona integrada se instalan efectivas condiciones de libre comercio.
Después de esta discusión queda claro que una estrategia de apertura unilateral necesita –para alcanzar los efectos esperados– condiciones de libre acceso al mercado mundial; en cambio, una estrategia de integración económica desarrolla condiciones de libre acceso al mercado de los países asociados. Aquí aparece, entonces, una ventaja potencial de la integración (una estrategia activa) sobre la apertura unilateral (una estrategia pasiva).
rr
54
Integración Económica
Podemos replantear esta argumentación en términos de las opciones que se le presentan a un país cualquiera para moverse desde una estrategia de economía cerrada hacia políticas de mayor liberalización comercial. País A
Opciones
Contexto
Apertura unilateral
Mundo de restricciones comerciales
Acuerdo preferencial
En la opción de apertura unilateral, el resto del mundo podrá acceder libremente al mercado del país A, pero no necesariamente el país A mejorará sus condiciones de acceso al resto del mundo. En cambio, en la opción de acuerdo preferencial se puede llegar a negociar reciprocidad de acceso y aprovechar las ventajas potenciales del libre comercio en el mercado ampliado.
Además de estar conscientes sobre la importancia de que los supuestos de partida del modelo analítico sean efectivamente representativos, es necesario también advertir el cambio de enfoque que ha posibilitado llegar a nuestro nuevo nivel de conclusiones. Viner y la mayoría de sus continuadores pensaron el problema de la integración económica desde la óptica de la economía donante de la preferencia, es decir, desde el punto de vista de la economía importadora. La visión que acabamos de presentar implica un giro copernicano que, en cierto sentido, nos devuelve a la mención de Adam Smith sobre los acuerdos preferenciales: el país que recibe una preferencia comercial obtiene una gran ventaja, la ventaja sobre otros competidores potenciales que le da el acceso preferente a un mercado determinado. La cuestión ahora está invertida: en vez de situarnos como un país importador en un mundo de libre comercio pleno, nos hemos situado como un país exportador en un mundo de restricciones al comercio.
aa
Podemos replantear el famoso gráfico introducido por Johnson en 1965: G.2.6
Supongamos que el país B aplica un arancel (t) sobre el precio internacional (Pi), lo que define que el precio en el mercado de B es (Pi+t). Por supuesto, el
55
Universidad Virtual de Quilmes
precio recibido por cualquier exportador, por ejemplo, el país A, es (Pi). Dada su curva de oferta, a ese precio, el país A exporta la cantidad (q1). Si los países A y B establecen un acuerdo de libre comercio entre ellos, las condiciones de acceso de A al mercado de B se modifican. Siendo que para los otros competidores el arancel (t) –que determina el precio interno en B– se mantiene, el nuevo precio para la oferta exportable de A pasa a ser (Pi+t), es decir, el precio vigente en B. A ese nuevo precio, las exportaciones de A aumentan hasta (q2). En la situación inicial, el ingreso total de los productores del país A era igual a {(Pi)*(q1)}; después de la integración, su masa de ingresos se incrementó, pasando a ser {(Pi+t)*(q2)}. Los efectos de creación y desvío de comercio implícitos en el ejercicio han favorecido el aumento de las exportaciones y del ingreso total del país A. Podemos imaginar un caso simétrico en el que B sea el país exportador al mercado de A. En un mundo de restricciones al comercio, la integración favorece el desarrollo de estrategias de especialización y complementación entre los países socios y abre la posibilidad de generalizadas ganancias de eficiencia.
La integración aparece como una estrategia que combina algunas ventajas de la situación de libre comercio (mayor eficiencia, mayor competitividad, mayor variedad) con algunas otras de la situación de protección (la garantía de un acceso preferencial al mercado –en este caso, ampliado– de la zona integrada). Lo interesante es que, precisamente, dadas las múltiples ganancias eventuales de eficiencia, el costo teórico de la protección en un mercado ampliado puede ser francamente menor que el correspondiente a una situación de protección pura del mercado interno de cada una de las economías intervinientes en el esquema. En definitiva, si hay un caso válido para la protección, la integración puede maximizar las ventajas y potencialidades del mismo. Volveremos a insistir sobre este punto un poco más adelante.
aa
Dornbusch, R. (1986), “Los costos y beneficios de la integración económica regional”, en Integración Latinoamericana, N° 113, intal.
oo Wonnacott, P. & Lutz, M. (1989), “Is there a case for free trade areas?”, en Schott, J. (ed), Free trade areas and U.S. trade policy, IIE, Washington.
56
Todo el análisis realizado hasta aquí se ha basado en consideraciones de estática comparativa. Hemos tomado dos situaciones –una de protección y otra de integración entre un grupo de países– y hemos analizado qué es lo que cambia por el pasaje de una a la otra. Partiendo de una situación de protección a escala de cada uno de los países, hemos verificado cuáles efectos se producían si suponíamos que esos países establecían condiciones de libre comercio entre ellos, mientras mantenían restricciones para los intercambios con el resto del mundo. De ese modo, hemos distinguido diversos impactos sobre las economías asociadas y sobre las restantes. En líneas generales, podemos decir que en el paso de una situación a otra cambian las condiciones de competencia en los mercados respectivos, lo que induce un proceso de reasignación de recursos entre actividades y sectores,
Integración Económica
dentro de cada país y entre ellos. Los efectos advertidos son el resultado de dicho proceso de reasignación y relocalización de recursos. Tanto las eventuales ganancias de eficiencia y rebajas de precio, como los eventuales cambios en la estructura del comercio, resultan de los cambios generados en el patrón productivo de cada economía.
Por definición, analíticamente, estos cambios se producen “de una vez y para siempre”. Se establece un acuerdo de comercio preferente, cambian las condiciones de competencia, los recursos se asignan en función de las nuevas señales de mercado y se alcanza una nueva situación de equilibrio. Por este motivo, a los efectos del cambio de situación analizado hasta aquí se los llama efectos estáticos. Los efectos estáticos de la integración económica, los efectos de desvío y de creación, los efectos de eficiencia asociados a los cambios en la especialización y en la escala de producción, son todos efectos provocados en el proceso de reasignación de recursos que va de una situación a otra.
aa
Desde mediados de la década de 1970 hubo una importante producción de modelos econométricos –basados en condiciones de equilibrio parcial o de equilibrio general– tendientes a estimar y medir los efectos estáticos. Por ejemplo, estimaciones disponibles para el caso europeo promediando la década de 1980 –realizadas en el marco de la discusión sobre el proceso de ampliación a un mayor número de países de la entonces Comunidad Económica Europea– indicaban que las ganancias estáticas de la integración podían alcanzar en total una proporción equivalente del 3% al 5% del PBI europeo. No es poco, pero, en verdad, no parece demasiado rédito si se considera la magnitud del esfuerzo de política involucrado.
2.8. Las ideas en debate: la discusión empírica y teórica en el Mercosur Anteriormente hemos realizamos una amplia y profunda discusión en relación con los efectos estáticos de la integración, entre los que se encuentran como conceptos centrales la creación y el desvío de comercio (apartado 2.2). Se explicó la lógica y los supuestos que atribuyen un impacto positivo a la creación de comercio y uno negativo al desvío, señalando que ambos resultados pueden ser relativizados aun bajo el análisis de los efectos estáticos con sólo levantar algunos supuestos de la visión neoclásica (pleno empleo, economías constantes a escala, importación de insumos, presencia de monopolios u oligopolios, etc., desarrollados en los apartados 2.5 y 2.6). En forma complementaria a la presentación de los diversos enfoques es interesante analizar cómo en un trabajo empírico al intentar medir estos efectos se soslayan algunos problemas conceptuales y metodológicos, y a partir de una supuesta medición “rigurosa” de la creación y el desvío de comercio en el caso del Mercosur se arriba a conclusiones temerarias, tanto para evaluar este proceso de integración en particular como para la consideración en términos generales del impacto de los Acuerdos Regionales sobre el Multilateralismo. 57
Universidad Virtual de Quilmes
Cabe recordar que la “no discriminación” es el principio más relevante del Sistema Multilateral de Comercio (SMC), y el otorgamiento de preferencias entre los socios de un Acuerdo Regional justamente constituye una práctica discriminatoria. Más allá de que existe un interesante debate en cuanto a la compatibilidad entre regionalismo y multilateralismo –que se analizará en profundidad en la Unidad 3–, en términos generales la integración puede tener un resultado ambiguo para los socios, pero en la mayoría de los casos sería adverso para los no socios, dependiendo este último de la magnitud del desvío de comercio. Sin embargo, por diversas razones el GATT contempla la excepción de los acuerdos regionales y los regula en su artículo XXIV –como se señaló en el apartado 2.4–, intentando minimizar el efecto perjudicial sobre los miembros no socios, para lo cual establece condiciones para la aceptación de estos acuerdos discriminatorios. Sobre esta preocupación inherente a la tensión que existe entre ambas iniciativas, el autor que se analiza a continuación intentó obtener conclusiones a partir de la medición del desvío de comercio en el Mercosur, y también emitir juicio sobre el impacto de este proceso para sus socios.
2.8.1. Alexander Yeats: la fortaleza proteccionista del Mercosur y los perjuicios para el mundo En relación con las genuinas preocupaciones señaladas en los párrafos anteriores, un economista del Banco Mundial, Alexander Yeats, intentó en 1997 demostrar los efectos perniciosos del Mercosur, no solo para el resto del mundo, sino también para sus socios, aunque como veremos con un enfoque muy particular. El título de por sí es sugerente: Does Mercosur’s Trade Performance Justify Concerns About the Effects of Regional Trade Arrangements? Yes! (La afirmación final estuvo en el título de las primeras versiones, y luego fue suprimida en la publicación oficial del Banco Mundial).
Antecedentes y contexto del debate
Estos puntos son una síntesis de los argumentos presentados en el artículo de la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería Argentina “El Mercosur: regionalismo abierto o un building block?”
58
El trabajo que se presenta a continuación se relaciona directamente con la pregunta sobre la compatibilidad de la proliferación del regionalismo y el funcionamiento del SMC que nos hiciéramos anteriormente. De hecho, esta pregunta se constituye en uno de los ejes del debate del siguiente trabajo. Tomando el marco teórico neoclásico y centrándose en los conceptos de creación y desvío de comercio, el economista del Banco Mundial, Alexander Yeats lleva la pregunta genérica de Regionalismo versus Multilateralismo a un caso concreto: “¿Justifica el desempeño comercial del Mercosur las preocupaciones respecto de los efectos de los acuerdos regionales de comercio sobre el SMC?”. Cabe señalar que en la segunda mitad de la década de 1990 los países protagonistas del Mercosur señalaban el dinamismo de este proceso de integración a partir del sostenido incremento del comercio intrarregional, lo cual era considerado como una prueba del éxito de este emprendimiento. Los principales hallazgos de Yeats En su trabajo de 1997, Yeats presenta una serie de conclusiones que pueden resumirse en los siguientes puntos:
Integración Económica
•• “El Mercosur ha generado una zona de crecimiento artificial del comercio al crear barreras a la competencia externa.” •• “Los productos más dinámicos del comercio interno del Mercosur generalmente son bienes de capital intensivos que los países miembros no han podido exportar competitivamente a mercados externos.” •• “Los rubros del comercio que más crecieron son los correspondientes a los bienes que requieren grandes inversiones de capital y que son producidos en el Mercosur de una manera ineficiente.” •• “El Mercosur está generando gran cantidad de comercio e inversiones en sectores erróneos.” (por ejemplo, industria automotriz) •• “Al proteger a sus mercados de la competencia externa, el Mercosur perpetúa la ineficiencia industrial y no otorga a los productores locales incentivos para tratar de lograr una performance a nivel mundial.” •• “Las barreras comerciales del Mercosur están generando un impacto adverso sobre industrias más eficientes de terceros países.” El autor concluye que esto conforma
❘❚❚ “La más convincente e inquietante evidencia existente hasta el momento de que los acuerdos regionales de comercio pueden ser perjudiciales tanto para los miembros como para los demás países.” (Yeats, 1997) ❚❚❘
Claramente, esta conclusión se inscribe en las ideas de Johnson y de Cooper y Massel que –tal como se presentó en el apartado 2.4– señalan que la integración carece de racionalidad económica. A continuación exponemos con más detalles las ideas y la evidencia empírica que llevaron a Yeats a estas conclusiones, y posteriormente se señalan las críticas que diversos autores realizan a sus “evidencias” y a las “lecturas” que hizo este prestigioso economista. 1. La participación de las exportaciones intra Mercosur respecto de las exportaciones totales del bloque tomado en conjunto creció del 6,7% en 1984/1986 al 19,5% en 1994, mientras que en los mismos períodos se redujo la importancia de Europa, y el NAFTA mantuvo su participación. De estas cifras el autor concluye que, como consecuencia de la creación del Mercosur, ocurrió un importante cambio en la orientación de las exportaciones hacia adentro del bloque. 2. Seguidamente, Yeats encuentra que el 63% del crecimiento del comercio intrarregional consiste en bienes manufacturados, mientras que en las exportaciones globales del bloque a terceros mercados, estos bienes representan 15 puntos porcentuales menos. A partir de estas estadísticas concluye que los productos manufacturados constituyeron el “catalizador del incremento de las exportaciones dentro del Mercosur, teniendo el transporte y la maquinaria un rol predominante”. El segundo grupo en importancia –alimentos– representa un cuarto del comercio intrabloque (frente a una proporción de un tercio en el comercio del Mercosur con terceros países). Yeats decide no analizar estos productos debido a que su importancia en el comercio del bloque viene disminu59
Universidad Virtual de Quilmes
yendo desde principios de la década de 1980 y porque es muy difícil determinar las ventajas comparativas al tratarse de bienes muy protegidos en los mercados mundiales.
El índice de orientación regional (RO) se define como la relación entre la participación de un producto en las exportaciones intrazona respecto a la participación de ese producto en las exportaciones totales a terceros países. El índice toma valores entre cero e infinito. Cuando toma el valor uno, indica que las exportaciones de un producto se dirigen al bloque y al resto del mundo en igual proporción. Yeats (1997) expone (tablas 4 a 6 del trabajo señalado) que en los principales productos exportados, el RO aumentó considerablemente entre 1988 y 1994, lo cual indica que las exportaciones se “reorientaron” hacia el bloque. El índice de ventajas comparativas reveladas se define según la siguiente ecuación (propuesta por Balassa): Cj = [Xoj ÷ Xto] ÷ [Xwj* ÷ Xw*] .100 donde X oj representa el valor de exportaciones de un producto “j” hacia terceros países; X to representa el total de exportaciones del bloque a terceros países; Xwj* y Xw* representan las exportaciones totales mundiales del producto “j”, y las exportaciones totales del mundo, excluidas las exportaciones intrazona (esto último representa una modificación del índice originariamente propuesto por Balassa). A mayor valor del índice, mayor competitividad del productor respecto al mundo. Es importante señalar que este índice tiene implícito los modelos de comercio tradicional, ya que no conferiría ventajas comparativas a un sector con un alto índice de comercio intrarrama.
60
3. Luego de haber determinado que desde la creación del Mercosur ocurrieron cambios en el nivel, composición e intensidad de comercio entre sus miembros, se pregunta si estos movimientos son consistentes con las ventajas comparativas. Para responder esta cuestión, toma como evidencia significativa los treinta productos de mayor crecimiento en el comercio intrarregional entre 1988 y 1994. El autor encontró una elevada concentración de las exportaciones de estos bienes dentro de la región, la que fue creciente entre 1988 y 1994 (para medirla, utilizó un índice de orientación regional). A su vez, determinó que estos bienes no pudieron ser colocados con igual éxito por el Mercosur en el resto del mundo, lo que a su entender demostraría que los países del bloque tienen una desventaja comparativa para este tipo de productos (para ello, utiliza un índice de ventajas comparativas reveladas). Seguidamente, Yeats determinó que el comercio intra Mercosur está involucrando bienes relativamente intensivos en capital. Esta relación es justamente elevada para los treinta bienes de mayor crecimiento previamente determinados (para medir esto utiliza un índice de intensidad de factores). Afirma, entonces, que estos resultados son “problemáticos” ya que la teoría económica sostiene que los países del Mercosur no tienen ventajas comparativas para los productos capital intensivos. 4. Finalmente, concluyó que son las propias barreras del Mercosur las que explican esta evolución del comercio. Así, muestra que los productos de mayor crecimiento en el comercio intrarregión son los que presentan mayores preferencias recíprocas y mayores barreras hacia terceros países. En contraste, los productos que se orientaron hacia afuera de la unión aduanera, tuvieron barreras arancelarias inferiores al promedio.
2.8.2. La otra cara de la moneda: el efecto combinado de la apertura regional y multilateral y la discusión de ciertos ‘supuestos’ El artículo de Yeats publicado por el Banco Mundial generó un gran debate en función no sólo de la importancia de la institución, sino también por las implicaciones de sus conclusiones, tanto para el Mercosur como para el tratamiento y condiciones que el GATT establece para los Acuerdos Regionales.
En cuanto a sus instrumentos para conformar una Unión Aduanera, el Mercosur representó un quiebre importante respecto al proceso de integración bilateral entre la Argentina y Brasil que fue su principal antecedente. Así, a mediados de la década de 1980 se buscaba una complementación productiva, preferentemente con comercio intraindustrial, para lo cual se eligió un proceso gradual, no automático y con un importante
aa
Integración Económica
involucramiento del sector público atendiendo a los objetivos señalados y a los equilibrios sectoriales. Posteriormente, a principios de la década de 1990 la conformación del Mercosur priorizó una lógica comercialista, con mecanismos automáticos y rápidos, prevaleciendo la lógica del mercado como asignador de actividades en la región. En este sentido, el Mercosur de la década de 1990 en gran medida estaba imbuido de la visión ortodoxa sobre el comercio y de alguna forma la crítica que estamos analizando surge de un ámbito en el cual el diseño de este proceso había buscado sustento teórico. Cabe recordar que el Banco Mundial fue uno de los artífices del denominado Consenso de Washington que orientó y condicionó la mayoría de las reformas de la década de 1990, y en el plano de la política comercial se llevó adelante un fuerte proceso de apertura unilateral que coexistió con el proceso de integración.
Los autores que responden a Yeats no sólo son muchos sino también de un variado arco de instituciones y aproximaciones teóricas. El análisis de estas respuestas permitirá ver cómo conceptos que pueden parecer ‘objetivos’ y ‘cuantificables’ y, por lo tanto, de los cuales automáticamente se deberían deducir ciertas conclusiones, en la práctica son mucho más complejos y estarán influidos por marcos teóricos, aspectos metodológicos, supuestos sobre variables y comportamientos y caracterización del contexto, entre otros factores. En primer lugar, la respuesta inmediata a las conclusiones de Yeats llegó del mismo Banco Mundial. Otro economista, Julio Nogués (1997), también con un enfoque ortodoxo, le responde a Yeats arribando a la conclusión contraria, un “¡No!” en cuanto a las preocupaciones planteadas por el autor. Claramente, esta réplica desde el mismo Banco Mundial indica que las conclusiones tenían un alto grado de subjetividad o un marcado sesgo. Más allá del debate interno en el seno del Banco Mundial, un texto institucional posterior del Banco Mundial, Trade Blocks (2001), señala enfáticamente la conveniencia de las integraciones Norte-Sur respecto de las Sur-Sur, ya que las segundas suelen generar mucho desvío de comercio en comparación con las primeras que son portadoras de eficiencia a través de la creación de comercio y del contagio de ‘sanas prácticas institucionales y regulatorias’. Esto lleva a pensar que la postura oficial del Banco Mundial le ha otorgado más relevancia a los enfoques que Yeats le dio a estos temas. En segundo lugar, la Cancillería Argentina también presentó un trabajo refutando las conclusiones de Yeats, señalando imprecisiones y errores en el aspecto estrictamente económico de dicho estudio (SREI, 1997). Adicionalmente, señaló que la construcción del Mercosur debía entenderse en un marco más amplio, como una política de Estado que reflejaba la principal estrategia de relacionamiento externo de nuestro país. Esto último está en línea con que la función de bienestar contemplada por la sociedad incluye aspectos no económicos analizados hacia el final del apartado 2.4. Así, la obtención de un mayor poder de negociación en el ámbito internacional o garantizar la estabilidad democrática de los países miembros pueden considerarse como elementos relevantes de las funciones de bienestar de estas sociedades. 61
Universidad Virtual de Quilmes
Yeats, A. (1997), Does Mercosur’s Trade Performance Justify Concerns About the Effects of Regional Trade Arrangements?, Policy Research Working Paper 1729 International Trade Division, International Economics Department, The World Bank, Washington DC. Nogués, J. (1997), Does Mercosur’s Trade Performance Justify Concerns About the Effects of Regional Trade Arrangements? NO!, The World Bank, Washington DC, mimeo, diciembre. SREI, (1997), El Mercosur: Regionalismo abierto o un building block?, Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería Argentina. Bouzas, R. (1997), “El Mercosur en la picota”, en Clarín, Suplemento Económico, sección Primer Nivel. Devlin, R. (1997), “En defensa del MERCOSUR”, en Archivos del Presente, Año 2, Nº 7, Buenos Aires, eneromarzo. Nagarajan, N. (1998), ‘La evidencia empírica sobre el desvío de comercio en el Mercosur’, en Integración y Comercio, bid/intal, Nº 6, septiembre-diciembre.
Al analizar estos conceptos es importante revisar el apartado 2.7., donde se analizan las ventajas de la integración sobre la apertura unilateral.
62
En tercer lugar, un académico argentino, Roberto Bouzas (1997), responde en un medio masivo de comunicación a través de una nota con un lenguaje accesible al público no especializado y marca a grandes rasgos los sesgos en el enfoque e interpretación del trabajo de Yeats. En cuarto lugar, un economista de otro organismo internacional, Robert Devlin (1997) del BID, presentó sus contraargumentos al trabajo de Yeats en un artículo cuyo título –“En defensa del Mercosur”– no deja lugar a dudas de la postura de dicho organismo (ya que este trabajo antes de publicarse constituyó un documento interno). A su vez, este artículo fue reeditado por una revista de política y relaciones internacionales. Por último, confirmando lo antedicho, es el mismo BID quien encarga un trabajo empírico a un especialista en comercio internacional, Nigel Nagarajan (1998), a fin de evaluar el impacto comercial del Mercosur tanto para los países socios como para los no socios. Las principales críticas que surgen de estos artículos en contra de las evidencias halladas por Yeats se sintetizan en los siguientes puntos, intentando seguir el mismo orden con el que se presentaron las conclusiones: 1. En primer lugar, tanto Bouzas, como Devlin y Nagarajan señalan que es incorrecto medir el desvío de comercio y obtener conclusiones analizando las exportaciones, sino que se debería aplicar alguna de las metodologías conocidas sobre las importaciones (las más comunes son: elasticidad precio o elasticidad ingreso de las importaciones). En segundo lugar, Bouzas, Devlin y la SREI explican claramente que el proceso del Mercosur se produjo en forma paralela a una apertura unilateral no discriminatoria (recordar el Consenso de Washington y la consolidación arancelaria en la OMC) y, por lo tanto, más allá de los efectos de las preferencias regionales, de todas formas hubiese aumentado el comercio entre los países socios. En este sentido, Nogués ejemplifica el incremento del comercio con Chile y sostiene que es difícil de explicar por factores distintos a la reducción unilateral de aranceles previamente mencionada. Con respecto a las fuentes del incremento del comercio, Nogués argumenta que las dotaciones de factores entre los países miembros del Mercosur difieren marcadamente, y que la lógica económica apunta a que en estas circunstancias una reducción unilateral de aranceles provocaría el crecimiento de los flujos comerciales. En este punto hay entre ambos trabajos del Banco Mundial, el de Yeats y el de Nogués, una discusión metodológica con respecto a cómo se debe medir la dotación relativa de factores. A su vez, este mismo autor plantea que con economías con alto grado de complementariedad, y con altos niveles de protección vigentes por muchos años, también es de esperar que la sola reducción general de aranceles produzca importantes incrementos en los flujos comerciales dentro del bloque. En este sentido, el trabajo de la SREI también señala que el incremento del comercio con los socios es típico de todo proceso de integración (tal como sucedió en países de la Unión Europea y en Canadá respecto a EE.UU.). Al mismo tiempo, presenta una tabla con datos de 1988, 1991 y 1995 donde se demuestra que el aumento del comercio argentino no se dio exclusivamente con el Mercosur, lo cual refuerza la idea del paralelismo entre apertura unilateral e integración.
Integración Económica
2. Respecto a la exclusión de los productos primarios que realiza Yeats, Nogués realiza la crítica metodológica de que una evaluación del Mercosur debería incluir todos los bienes debido a que no sólo en los productos primarios hay importantes barreras no arancelarias (BNA). Incluso, según Nogués, en caso de existir un patrón ‘distorsionado respecto a las ventajas comparativas’ entre los países del Mercosur, este podría ser la consecuencia de las BNA que no permiten la correcta especialización de nuestras economías. En otras palabras, no se puede ‘penalizar’ a un país porque su inserción internacional no es la ‘teóricamente adecuada’ cuando estamos frente a un mundo de restricciones comerciales, y justamente los Acuerdos regionales son un instrumento para ir quitando estos obstáculos entre un grupo de países. 3. Otra crítica con respecto a la metodología utilizada es presentada por Nagarajan, quien realiza nuevas estimaciones readecuando la metodología de orientación regional a las importaciones del bloque, discriminando entre intrazona y extrazona y recalculando los desvíos de comercio. Por su parte, Nogués señala que la interpretación de las ventajas comparativas hecha por Yeats es muy simplista o rústica, y que las pruebas estadísticas utilizadas por él son inadecuadas y no demuestran que el crecimiento del comercio dentro del bloque se esté dando en aquellos bienes para los cuales los países no tienen ventajas comparativas. Según este autor, una correcta interpretación de la teoría de las ventajas comparativas no dice que los países de la región deberían exportar bienes intensivos en trabajo, sino que cuando hablamos de países con dotaciones factoriales intermedias, se tendrán ventajas comparativas de acuerdo con la dotación factorial del otro país. Así, Argentina puede ser relativamente abundante en trabajo respecto a EE.UU. pero relativamente abundante en capital respecto a Uruguay, lo cual indica que se esperarán distintas exportaciones a dichos destinos. En la misma línea de las críticas metodológicas, la discrepancia también se extiende al contenido factorial de las exportaciones, y el trabajo de la SREI presenta un cuadro con la intensidad salarial y arriba a conclusiones distintas a las de Yeats. Con respecto a este punto, es interesante ver en el trabajo de Yeats, que su fuente para identificar la intensidad factorial es una clasificación de las industrias de EE.UU. de finales de la década de 1960, y que citando a otros trabajos señala que no difiere mucho de las correspondientes a otros países. Dado que en realidad es sabido que tanto los salarios como las tasas de interés son claramente distintos entre EE.UU. y los países del Mercosur, es poco probable –excepto en el caso de que la tecnología actual incluya sólo una técnica– que en los mismos sectores se elijan las mismas proporciones de capital y trabajo para los procesos productivos. Por lo tanto, transpolar en forma acrítica la función de producción de EE.UU. al Mercosur, y con un desfasaje de más de veinte años parece no ejemplificar el rigor analítico que intenta exhibir este autor. Por otra parte, muchos de los trabajos citados señalan que un análisis de los efectos estáticos no alcanza a captar la real dimensión de las ganancias de eficiencia que generan los procesos de integración en general y del Mercosur en particular. En este sentido se señalan la potencialidad de
Entre los sectores intensivos en capital que integran el conjunto analizado por Yeats hay varios muy protegidos internacionalmente: tabaco, hierro y acero, azúcar procesada y lácteos.
De la evidencia empírica, Nagarajan señala que en ciertos productos se generó desvío de comercio, pero demuestra que de los treinta primeros productos importados por Argentina desde el Mercosur (en forma creciente) sólo en ocho Brasil no sería un productor eficiente. En forma análoga, de los primeros treinta productos que importa Brasil desde Argentina, solo en doce de ellos Argentina no sería un productor eficiente.
63
Universidad Virtual de Quilmes
las economías de escala (analizadas en 2.5.), el comercio intraindustrial (que no se deriva del modelo neoclásico) y los efectos de aprendizaje en el comercio Sur-Sur (que se analizarán en la Unidad 3), la ampliación gradual y el “inicio y aprendizaje” de las pymes en sus exportaciones regionales, la relación entre comercio e inversiones, etcétera. Por último, en todos los autores, con distinto énfasis y con diversos argumentos, está presente que el Mercosur es un proceso evolutivo y que –en ese momento– estaba en sus comienzos, y que particularmente el período analizado por Yeats no comprende los años posteriores a la formalización de la Unión Aduanera. Por otra parte, durante ese período el Mercosur no sólo aumentó el comercio con el resto del mundo (importaciones y exportaciones), por lo cual no constituyó una fortaleza, sino que la mejor asignación de recursos a nivel regional generó un crecimiento adicional de sus economías que terminó impactando en una mayor demanda de importaciones del resto del mundo.
Manuales de estudio y ejemplos sesgados
rr
64
En uno de los materiales de estudio más difundidos a nivel mundial, el Manual de Economía Internacional de Krugman y Obstfeld (desde la 5ª edición al menos hasta la 7ª del año 2006), se presenta en el capítulo 9: “La Economía Política de la Política Comercial” un Caso de Estudio sobre “Desviación de comercio en América del Sur”, basado en el trabajo de Yeats. Es interesante observar cómo los autores del manual, no solo no mencionan ninguna crítica u observación metodológica al trabajo, sino que además señalan que el Banco Mundial, luego de que se filtrara una primera versión del artículo de Yeats recibió protestas de los gobiernos del Mercosur y debido a las presiones que éstos ejercieron tuvo que retrasar su publicación oficial y suavizar las conclusiones. De esta manera, un trabajo que –como analizáramos anteriormente– tiene un claro sesgo analítico en cuanto a su enfoque ‘ultra ortodoxo’ –ya que es discutido desde autores ortodoxos– y que a su vez está plagado de problemas teóricos y metodológicos, es presentado como una evidencia empírica válida que permite obtener conclusiones sobre los efectos perjudiciales de un Acuerdo Regional (el Mercosur) tanto para sus socios como para terceros países discriminados. Así, es claro que tratándose la economía de una ciencia social y con un alto componente político en el caso de los procesos de integración, en vez de considerar las conclusiones de un “estudio empírico” como un hecho no discutible, debemos indagar acerca de los presupuestos teóricos y los aspectos metodológicos de esos trabajos para saber en qué grado se puede suscribir o compartir dichos resultados. Y como vimos, este problema no sólo es para académicos, sino que está presente en nuestros materiales corrientes de estudio que intentan ilustrarnos con ‘hechos objetivos’.
3 Integración y desarrollo: los efectos dinámicos y los problemas distributivos
Objetivos •• Introducir el paradigma “desarrollista” de la integración económica. •• Analizar la integración económica desde la perspectiva de las teorías del crecimiento. •• Conceptualizar los efectos del proceso de desarrollo impulsado por las políticas de integración. •• Discutir la integración entre países no desarrollados como un caso particular, a la luz de estas propuestas teóricas. •• Analizar el problema de la distribución de los beneficios y costos de la integración, considerando en particular los eventuales movimientos de relocalización de inversiones.
3.1. El paradigma “desarrollista” Si bien es cierto que el conjunto de mejoras introducidas sucesivamente al modelo básico de análisis –en particular, la consideración de mercados imperfectos, economías de escala y restricciones específicas al libre comercio mundial– habían aproximado a la teoría económica con la política de integración comercial preferente, los avances continuaban siendo insuficientes para analizar el caso de la integración entre países en desarrollo. Más aún, desde un punto de vista normativo, parece evidente que el análisis teórico fundamenta mucho mejor la integración de un país en desarrollo o uno subdesarrollado con un país desarrollado (en la jerga, la integración Norte-Sur), que la integración entre aquéllos (la integración Sur-Sur). En principio, los efectos estáticos de ganancias de eficiencia serían mayores en el primer caso que en el segundo. Y, si además, como se mencionó en la Unidad anterior, los efectos estáticos no parecían ser demasiado satisfactorios, la integración del tipo Sur-Sur quedaba cuestionada teóricamente. Otra vez, entonces, la pregunta que va guiando nuestra exposición y nuestra búsqueda teórica necesita ser reformulada: ¿La integración entre países en desarrollo representa un caso particular? y ¿puede la integración acelerar el crecimiento y mejorar las condiciones de desarrollo de los países no desa65
Universidad Virtual de Quilmes
rrollados? Está claro que no partimos de cero: los argumentos basados en las economías de escala y en la posibilidad de un comparativamente menor nivel de protección en situaciones de integración son muy fuertes a la hora de analizar el nuevo caso que tenemos por delante. Pero la respuesta puede ser todavía más elaborada y mejor fundamentada. De hecho, desde fines de la década de 1950, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), bajo el liderazgo del economista argentino Raúl Prebisch, venía proponiendo que algunos de los problemas que afectaban las posibilidades de desarrollo de la región podrían encontrar solución en el marco de un mercado ampliado regional. Para Prebisch, la clave del desarrollo latinoamericano pasaba por acelerar y difundir la industrialización y argumentaba que este proceso podría concretarse más eficazmente si los países se integraban en un esquema de alcance regional. De acuerdo con el diagnóstico elaborado por la CEPAL, el subdesarrollo latinoamericano se relacionaba estrechamente con una estructura económica muy especializada en la producción de materias primas –de origen agrícola o mineral–. En la medida en que, tendencialmente, los precios de las materias primas se deterioraban en relación con los de los productos industriales y que la demanda por estos últimos era más dinámica que la de aquéllas, el nivel de ingreso de América Latina tendía a crecer menos que el de los países industrializados y, por lo tanto, la brecha de desarrollo entre unos y otros se iría ampliando progresivamente.
Por ello, la CEPAL recomendaba la industrialización acelerada y diversificada como vía para salir de la trampa del subdesarrollo y planteaba la necesidad de remover los factores que habían venido restringiendo el desarrollo industrial en estos países. Entre estos, los que la misma institución señalaba como los más importantes eran la estrechez del mercado interno a nivel nacional y la escasez de capital para instalar y emprender nuevas actividades.
aa
Para la CEPAL, una de las claves para promover el crecimiento de las actividades industriales pasaba por aumentar la escala de producción potencial, es decir, la escala del mercado y de la demanda potencial para esos nuevos productores.
rr
Ciertamente, para esa época, algunos de los países latinoamericanos habían alcanzado ya un grado relativamente importante de industrialización, principalmente a través de la producción de bienes de consumo no durables o semidurables dirigidos a sus respectivos mecados internos. Este proceso se había dado en los países más grandes de la región –Argentina, México, Brasil– y de un modo más incipiente en los medianos –Colombia, Venezuela, Chile y Uruguay–; en todos ellos, sin embargo, los niveles de eficiencia de la producción y las características tenológicas de los bienes eran bastante más pobres que los registrados en los países industrializados. La hipótesis cepalina del déficit de escala parecía igualmente válida para explicar esta brecha, en la medida en que los altamente protegidos mercados nacionales en dichos países no proporcionaban el estímulo suficiente para modernizar procesos y productos o para avanzar hacia la producción de bienes más complejos. 66
Integración Económica
Por lo tanto, según este diagnóstico, tanto la ausencia completa de producción industrial en algunas economías –las más pequeñas, insulares o del continente-, como el insuficiente o débil desarrollo manufacturero en los otros países latinoamericanos estaban relacionados con la estrechez de los respectivos mercados nacionales. La integración regional, esencialmente, una estrategia para ampliar mercados, podría establecer una plataforma idónea para iniciar o profundizar, según los casos, el desarrollo industrial.
aa
Debemos apreciar una clara diferencia entre este “paradigma desarrollista” y el abordaje teórico que vimos en el capítulo anterior: la preocupación principal está en el desarrollo de nuevas actividades y no en una eventual reasignación de recursos entre las ya instaladas.
rr
Cabe señalar que esta preocupación no se daba exclusivamente en América Latina y el Caribe o en África, donde también la integración regional y la industrialización comenzaban a evaluarse como una respuesta posible a los problemas del subdesarrollo y la pobreza. En Europa misma, algunas escuelas de pensamiento se orientaban a generar análisis y recomendaciones específicas para acelerar y profundizar la industrialización y enfrentar los desafíos de aumento de la escala productiva que planteaba la extensión del modelo “fordista” de producción. Entre ellas, la escuela francesa de economía regional –o de geografía económica, en una denominación más difundida actualmente–, liderada intelectualmente por François Perroux, tuvo importante influencia en el debate en torno a las características que debía asumir el proceso de integración europeo.
Perroux concibió la idea de los “polos industriales” como un sistema territorial de producción en torno a un gran núcleo industrializador, compuesto por una actividad de gran escala con la capacidad de desarrollar encadenamientos productivos “hacia atrás” (proveedores) y “hacia adelante” (manufacturadores). Estos centros de producción, que articulaban un núcleo con diversos círculos concéntricos de actividades vinculadas y que parecían adaptarse convenientemente a la evolución tecnológica que presentaban los llamados “complejos de industrias básicas” (siderúrgica, metalmecánica, petroquímica, celulósico-papelera), serían portadores de mayor crecimiento cuanto mayor escala alcanzaran y, en esta perspectiva, la integración entre países limítrofes resultaba conveniente.
aa
3.2. La integración como un “bien público” Robson (1989) dio un paso importante para una mejor conceptualización de la integración económica cuando reexaminó los viejos argumentos de Cooper y Massel (la preferencia “irracional” por la industrialización) desde la perspectiva de la teoría de los bienes públicos. El Estado es el encargado de proveer los bienes de naturaleza colectiva cuya “producción” no se rige por condiciones de rentabilidad privada –y que, por lo tanto, la actividad privada no concibe 67
Universidad Virtual de Quilmes
ni asume–, pero que resultan imprescindibles para el funcionamiento social y para la maximización del bienestar social. Puede pensarse, por ejemplo, que la aplicación de una masa de recursos en programas de industrialización –o, más en general, de diversificación productiva hacia actividades de mayor complejidad tecnológica– es una propuesta que, si bien distrae recursos del consumo presente, supone una maximización de los ingresos y consumos futuros. En otros términos, la preferencia por la industrialización puede implicar pagar algunos costos por ineficiencia en el corto plazo (lo cual, según la teoría convencional, sería una asignación “incorrecta” de recursos), para expandir los ingresos esperados en el largo plazo. Si la integración puede favorecer y acelerar el tránsito hacia actividades de mayor valor agregado en los países asociados y, de este modo, expandir el ingreso y el empleo, mejorar la calificación de la mano de obra y propender a una mayor equidad distributiva, la aplicación de recursos presentes a un programa de esa naturaleza supone una ganancia intertemporal. Es decir, el aparato productivo que resultará de las nuevas condiciones de competencia debería proveer un nivel de ingreso superior al tendencial. La decisión de integración es, entonces, de acuerdo con este análisis de Robson, un bien público destinado a garantizarle, en el tiempo, a esa sociedad, una mejor calidad de vida. Si hay ganancias intertemporales de bienestar, la decisión de integración será racional, en el sentido de que proveerá más réditos que si no se la ejecuta.
Hay una diferencia metodológica marcada y fundamental entre este enfoque y los que se habían seguido hasta aquí. La integración podría provocar no sólo efectos “de una vez y para siempre” –los efectos estáticos–, sino efectos acumulativos en el tiempo que llevarían a un sendero de crecimiento diferente.
aa
Este, entonces, a diferencia del anterior, es un enfoque dinámico que analiza no sólo los efectos producidos en el pasaje de una situación a otra, sino además los efectos de crecimiento que se generan y que se van acumulando a partir de las nuevas de condiciones de competencia establecidas por el mercado ampliado. Los “efectos dinámicos” son muy importantes para considerar la integración entre países no desarrollados, ya que producirían una elevación tendencial de la tasa de crecimiento a largo plazo de esas economías.
Robson, P. (1989), “Uniones aduaneras y ‘bienes públicos’”, en Salgado, G. (comp.), Economía de la integración latinoamericana. Lecturas seleccionadas, INTAL-BID, Buenos Aires.
oo 1.
cc
a. Sistematice los efectos resultantes de la especialización entre países, tal como están desarrollados en el artículo de Robson de lectura obligatoria.
68
Integración Económica
b. A partir de la información y el conocimiento que disponga sobre la economía y la estructura productiva de Argentina y de Brasil, estime cuál podría ser el resultado de un ejercicio de especialización entre ambos países.
3.3. Teorías del crecimiento e integración económica Cabe señalar que, siendo muy atractiva la idea de la existencia de efectos dinámicos de crecimiento, no ha habido una sistematización teórica acabada de los mismos dentro de lo que podríamos llamar la teoría de la integración comercial. Sin embargo, podemos recurrir con provecho a la discusión dentro de la teoría del crecimiento. Sabido es que, para la teoría convencional, siendo el producto –o ingreso– (Y) una función de las cantidades de factores [capital (K) y trabajo (L)] utilizadas en su elaboración, la variación del producto (^Y) será, a su vez, una función directa de las cantidades adicionales (positivas o negativas) de factores insumidas (^K;^L) y de los cambios en la productividad de sendos factores. En la versión más simple de este modelo (Solow), la productividad es una función del estado de la técnica, y los cambios en la productividad de los factores dependerán del progreso técnico (T).
Siendo Y = f (K ; L)
^Y = f (^K; ^L; T)
Nótese que el progreso técnico es, en este modelo, una variable exógena y no controlada y su impacto es medido en forma residual. Toda variación del producto no explicada por la variación en la cantidad de los factores es explicada, entonces, por el progreso técnico. Pero éste, a su vez, está concebido más como un invento ocasional que como un esfuerzo sistemático y deliberado. En este modelo no hay ninguna explicación sobre la dinámica del progreso técnico. La debilidad de este modelo teórico se hace evidente desde el mismo momento en que uno de los factores explicativos principales del crecimiento –esto es, las condiciones que determinan el nivel de productividad de los factores de la producción– no es analizado y su contribución sólo puede ser medida como un residuo. Las llamadas teorías del crecimiento endógeno (o “nuevas teorías del crecimiento”) vinieron a llenar este vacío explicativo y a incorporar los avances que, paralelamente, se habían alcanzado en la comprensión de los factores principales del desarrollo tecnológico. De acuerdo con esta nueva formulación, el progreso técnico mismo es concebido como una función del crecimiento económico, es decir, la búsqueda de crecimiento implica la búsqueda de progreso técnico a efectos de maximizar el crecimiento. A diferencia del modelo anterior, el crecimiento pasa a ser en parte explicado por un factor cuya búsqueda es deliberada y cuyo ritmo de incorporación viene dado por el esfuerzo involucrado en conseguirlo. Una política de estímulo al progreso técnico pasa a ser, entonces, una política esencial para el crecimiento. En el marco de las teorías del crecimiento endógeno, se han formulado diversos modelos explicativos, según sean los factores considerados claves para estimular el desarrollo tecnológico, su generación, su difusión y su aplicación. Los más importantes están basados en: i) el desarrollo de economías de especialización (el problema smithiano de la división del trabajo); ii) el desarrollo de economías dinámicas de escala (Helpman-Grossman); iii) la 69
Universidad Virtual de Quilmes
inversión en capital humano (Lucas); iv) el desarrollo de nuevas capacidades y competencias a través del aprendizaje productivo –learning by doing– (Romer); v) el desarrollo y la aplicación de innovaciones –en sentido amplio– (Romer, Aghion-Howitt). Dados el stock de capital y la tasa de crecimiento de la población, la tasa de crecimiento a largo plazo puede ser incrementada operando positivamente sobre esos factores. G.3.1.
¿Podemos establecer algún vínculo entre este cuerpo teórico y la integración? Veamos. Las teorías del crecimiento endógeno proponen la existencia de un círculo virtuoso de crecimiento. Dejemos de lado, por un momento, los factores específicos que podrían disparar y sostener el proceso y concentrémonos en la descripción de la dinámica de tal círculo. Podemos suponer un evento que incrementa la productividad general de la economía, lo que tiene efectos positivos sobre la rentabilidad e impulsa, por consiguiente, nuevas inversiones. Como consecuencia, se expanden la capacidad instalada, la demanda de factores y la oferta potencial; el resultado es un incremento del ingreso agregado y del propio mercado y, por lo tanto, del producto total. Como la productividad es una función positiva del aumento de producción, si esto último ocurre, la productividad se instala en un nuevo escalón más arriba y la dinámica descrita se reproduce. Después de cada vuelta completa del círculo, la economía es más grande (ha crecido). El círculo virtuoso se explica por los efectos dinámicos de crecimiento. El crecimiento se explica por la internalización de los incrementos sucesivos en la productividad. Los modelos citados anteriormente se diferencian, precisamente, en la consideración de los factores que impulsan los incrementos de productividad y “disparan” la dinámica de crecimiento. La integración económica aparece directamente vinculada con, al menos, tres de esos factores: economías dinámicas de especialización, economías dinámicas de escala y estímulos a la innovación y difusión del proceso innovativo. Nótese que, en nuestro análisis sobre los efectos de la integración desarrollado hasta aquí, tanto las posibilidades de una mayor especialización como las de una mayor escala provenían de un salto por una única vez debido a la reasignación de recursos (efectos estáticos). La novedad que estamos introduciendo es que tanto las ganancias de especialización como de escala aparecen promoviendo, a su turno, nuevas ganancias de especialización y de escala (efectos dinámicos). 70
Integración Económica
La clave está en los efectos que se derivan del proceso de ampliación del mercado que la integración significa e instala. La ampliación del mercado permite y promueve, a la vez, desarrollar procesos de especialización productiva, aprovechando economías de escala y estimulando alzas en los niveles de productividad de las economías intervinientes. Mejora las condiciones, también, para acelerar la difusión del proceso innovativo: éste resulta una función directa de los gastos en Investigación y Desarrollo (I+D), los que están sujetos a umbrales mínimos, en muchos casos lejanos al tamaño de mercados individuales. Un mercado ampliado, en este caso, puede justificar y mejorar la eficiencia de los gastos en I+D y favorecer el proceso de aprendizaje tecnológico y la difusión de externalidades positivas en los países socios del esquema.
aa
Llegados a este punto, es conveniente que introduzcamos una breve consideración sobre el grado de desarrollo de las economías y la naturaleza de los efectos dinámicos. En líneas generales, el aprovechamiento de economías de especialización y de escala no depende del grado de desarrollo de los países. La actividad innovativa, en cambio, requiere de un determinado umbral de capacidades o habilidades acumuladas. Puesto en el plano microeconómico: una unidad productiva cualquiera, una empresa por ejemplo, producirá eficientemente sólo después de un cierto período de aprendizaje que le permitirá optimizar los procesos; un trabajador sumará habilidades e incrementará su productividad más que proporcionalmente a medida que su nivel de información y de entrenamiento sea mayor. Trasladados estos ejemplos al plano macro, podemos pensar que a mayor desarrollo económico e institucional, mayor capacidad de absorción de cambio tecnológico e innovaciones y de fortalecimiento de las capacidades locales.
rr
Ahora bien, en teoría, la concreción de estos beneficios potenciales implica –ceteris paribus– el alcance de un nivel más alto de la tasa de crecimiento a largo plazo (el tiempo es clave para el desarrollo de los efectos dinámicos), en comparación con la que se obtendría en ausencia de la integración. Precisamente, a finales de la década de 1980 y principios de los años 90, se realizaron un conjunto de estudios (por autores como Cecchini, Padoa Scoppa, Baldwin) –basados en modelos econométricos de simulación– tendientes a estimar los costos de la “no Europa”, esto es, cuánto perdían los países europeos (en términos equivalentes a crecimiento de PBI) si no completaban, perfeccionaban y profundizaban su proceso de integración. Las conclusiones de estos trabajos sugieren que, al menos para el caso de Europa, los efectos dinámicos resultaban no menos de 5 veces superiores a los efectos estáticos (es decir, promovían ganancias agregadas equivalentes a no menos de 30% del PBI continental).
Bleger, M. (1984) “Integración económica: visión panorámica analítica”, en BID, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1984.
oo
71
Universidad Virtual de Quilmes
Pérez, W. (1993) Efectos dinámicos de la integración económica. Aproximaciones analíticas, Serie Industrialización y Desarrollo tecnológico, Informe N° 14, CEPAL.
oo
3.4. Economías de aprendizaje e integración económica La existencia de economías de escala –estáticas y dinámicas– resulta el argumento más contundente a favor de la integración económica, y la posibilidad de aprovechar tales economías constituye, a su vez, el principal incentivo para que se concreten decisiones empresariales de instalar o aumentar la producción, de especializarse en determinadas franjas de productos y de complementarse con productores de los países socios del esquema regional para diversificar su oferta en sus respectivos mercados. La mayor escala potencial que se deriva de la constitución del mercado ampliado no sólo justifica la instalación de actividades o líneas de producción que tienen elevados umbrales de inversión y tamaños óptimos, sino que, además, permite ganar eficiencia al reducir los costos medios unitarios a medida que se expande la producción.
Sin embargo, el aumento de la escala de producción no es la única fuente posible de mayor eficiencia. La optimización de los procesos productivos y organizativos a lo largo del tiempo y las mejoras incrementales en las relaciones con proveedores, clientes y eventuales competidores son otros canales a través de los que un productor puede ir reduciendo sus costos de producción. Notemos que no estamos hablando de alcanzar mayor eficiencia productiva modificando la tecnología o los procesos, sino aprendiendo a utilizarlos y aprovecharlos en todo su potencial.
aa
La propia práctica de producir, por una parte, y de relacionarse y competir en la cadena de producción en la que cualquier productor individual está inserto, por la otra, lo lleva a obtener un mayor rendimiento de los procesos que gestiona. En la literatura económica, estas dos formas de aprendizaje (el learning by doing y el learning by interacting) son reconocidas como importantes fuentes dinámicas de mayor eficiencia. Las economías de aprendizaje están en la base del conocido argumento de “la industria infantil”: el desarrollo de una nueva actividad requiere de un cierto tiempo de maduración hasta alcanzar su máximo nivel de eficiencia potencial. El tiempo en cuestión estará en función directa de la complejidad de los procesos involucrados, y de la pertinencia del entorno en que dicha actividad se desarrolla.
El corolario más importante para nosotros en este momento es el siguiente: en la medida en que una actividad esté caracterizada por la existencia de economías de aprendizaje, las diferencias de eficiencia entre dos productores en un momento determinado pueden explicarse porque se encuentran en distintos puntos de ese proceso. Con el tiempo, el productor relativamente “más atrasado” puede alcanzar el nivel ya logrado previamente por su colega.
rr
72
Integración Económica
G.3.2
El efecto “aprendizaje” está representado en el Gráfico G.3.2 por la curva en “S”. Toda actividad pasaría por tres fases: una primera en la que las ganancias de eficiencia son lentas y menores, mientras se instala y se comienza la producción y se desarrolla la red de vinculaciones y el entorno apropiado; una segunda, en la que el aprendizaje y la práctica desarrollados en la primera permiten optimizar los procesos y los vínculos, redundando en importantes ganancias de eficiencia individual; y una tercera, en la que la actividad alcanzó ya su grado de madurez plena y, por lo tanto, su máximo nivel de eficiencia potencial. Imaginemos dos productores, (a) y (b), produciendo en países diferentes, (A) y (B). En el país (A) el productor (a) comenzó esa actividad un largo tiempo atrás y ha podido alcanzar ya el máximo nivel de eficiencia, mientras que en el país (B) el productor (b) está recién en la fase inicial de desarrollo de la actividad. Si los pusiéramos a competir en igualdad de condiciones, primaría la mayor eficiencia ya alcanzada por el productor (a) y el país (B) no podría mantener dicha actividad. Es absolutamente cierto que, en ese momento, el país (A) es más eficiente que el país (B) en esa actividad, pero sólo porque la inició antes y ha tenido las condiciones para que su productor (a) aprendiera. Si le damos el tiempo y las condiciones necesarias a (b) para aprovechar las economías de aprendizaje implícitas, es posible que, en un momento futuro, el país (B) sea tan eficiente como el país (A) en esta actividad.
El argumento de “la industria infantil” plantea que, si quiere desarrollar esa actividad, el país (B) deberá proteger a sus productores durante un tiempo de la competencia de los productores del país (A), lo que supone que, mientras dure dicha protección, en el país (B) deberán afrontarse los mayores costos de esa ineficiencia relativa.
aa
73
Universidad Virtual de Quilmes
3.5. Una síntesis de los efectos esperados de la integración económica Recapitulemos muy sintéticamente: de la integración pueden esperarse dos tipos de efectos. Los efectos estáticos derivan del proceso de reasignación de recursos y comprenden los beneficios resultantes de los aumentos de eficiencia y la mayor presión competitiva. Los efectos dinámicos son acumulativos en el tiempo, mejoran la tendencia de crecimiento a largo plazo y reconocen tres orígenes principales: aumento de la especialización, aumento de la escala y aumento de la actividad innovativa. Efectos estáticos
→Reasignación de Recursos
↑Eficiencia ↑Presión competitiva
+ Efectos dinámicos →Crecimiento a largo plazo
Cuánta protección y por cuánto tiempo es, para cualquier decisión de política industrial, la incógnita fundamental. Obviamente, el peligro principal está en que, en lugar de “financiar” la curva de aprendizaje, la política se convierta en un mecanismo de transferencia de rentas extraordinarias permanentes.
↑Especialización ↑Economías de escala ↑Innovación
Podemos decir que los efectos estáticos se producen a partir de la liberalización del comercio entre los países socios. La posibilidad de generación de efectos dinámicos, en cambio, justifica –desde un punto de vista teórico– el nivel de protección que el Acuerdo en su conjunto (UA) o cada uno de los países por separado (ALC) establezca frente al resto del mundo. La idea de que hay un tiempo necesario para el aprendizaje, la acumulación de capacidades y la evolución de los saberes e instituciones específicas y, por lo tanto, para maximizar los efectos potenciales de crecimiento y desarrollo, es la que está detrás de la política de relativa protección. Si existen fallas de mercado, si el mercado no es un mecanismo perfecto de asignación, la protección puede ser definida como una intervención tendiente a igualar, en el tiempo, las capacidades competitivas. Considerando la potencialidad de los efectos dinámicos, la integración económica tiende a reducir los costos de esa protección necesaria. Así planteada, la integración resulta un mix de políticas de liberalización y de políticas de protección, combinando las ventajas teóricas de ambas. De un lado, recursos mejor asignados; del otro, mayor diversificación productiva y posibilidades de una mejor administración y gestión de las situaciones de balanza de pagos. Pero, también se sabe que ambas políticas tienen sus propios costos y la integración no los evita totalmente: de un lado, perspectivas de destrucción de ciertas capacidades y de desocupación –al menos temporal– de algunos recursos; del otro, reproducción –quizás, también temporalmente– de niveles de ineficiencia relativa en algunos sectores. Balance de la integración económica
74
Políticas de
Beneficios
Costos
liberalización
Mayor eficiencia asignativa Mayor competitividad
Posibilidad de desempleo
protección
Diversificación productiva Mejor gestión de la balanza de pagos
Mayores costos por ineficiencia
Integración Económica
Por lo tanto, siempre que haya un proceso de integración, se generará una combinación dada –ex post– de beneficios y costos. El proceso de coordinación de políticas (como veremos en la Unidad 6) debería ser idealmente una actitud y una aptitud para maximizar esas ventajas potenciales y, al mismo tiempo, minimizar esos costos potenciales. Es de esperar que, si los segundos fueran mayores que los primeros, el proceso de integración no sería ni sustentable ni conveniente.
aa
El esquema anterior puede ser aplicado provechosamente para una consideración sobre la evolución histórica de los objetivos y los contenidos de los esquemas de integración económica. Pensemos un momento en la experiencia de América Latina en este campo. En líneas generales, los esquemas predominantes en esta región en la década de 1960, cuando la integración era asociada fundamentalmente a la construcción de nueva capacidad industrial, respondían a un mix de políticas en la que los instrumentos de protección predominaban claramente sobre los de liberalización. Los AEC previstos eran elevados y también lo eran los plazos para alcanzar el libre comercio entre los socios y las excepciones que se establecían. En los años 90, en cambio, en los que la integración es concebida más bien como parte de las reformas de apertura comercial (hablaremos un poco más adelante del “regionalismo abierto”), aquel mix es inverso y los instrumentos predominantes también: bajos AEC y rápida liberalización.
3.6. Integración económica y patrón de especialización Incorporando esta perspectiva, la integración económica no sólo resulta interesante para el alcance de un objetivo de mayor eficiencia, sino, fundamentalmente, como política de promoción y aceleración del crecimiento. Esta conclusión, apoyada en un marco teórico más complejo y completo que la teoría pura del comercio internacional, induce consecuencias normativas muy importantes: vincula las políticas de comercio preferencial y, más en general, de integración económica a la discusión sobre estrategias de desarrollo, y da una mayor y mejor fundamentación a la integración entre países no desarrollados.
Cabe recordar que, tal como lo ha expuesto claramente Robson (1987), a diferencia del caso de los países ya desarrollados, la integración entre los países no desarrollados no tiene como objetivo principal la racionalización de las pautas de comercio existentes, sino, fundamentalmente, la mejora y la diversificación de su patrón de producción.
aa
En otros términos, las potenciales ganancias por mayor especialización, escala e innovación redefinen las ventajas comparativas de cada uno de los países y nos llevan a considerar la integración como un proceso de construcción de nuevas ventajas dinámicas y, por lo tanto, de un nuevo patrón de especialización. Ahora bien, los efectos de crecimiento en cada uno de los países socios pueden llegar a ser muy asimétricos y comprometer, a la larga, el proceso de integración. Esta cuestión remite al problema del tipo de especialización
Robson, P. (1987), The economics of international integration, Allen & Unwin, Londres. Robson, P. (1989), “Integración económica entre países en desarrollo”, en Salgado, G. (comp), Economía de la integración latinoamericana. Lecturas seleccionadas, INTAL-BID, Buenos Aires.
75
Universidad Virtual de Quilmes
y de patrones de intercambio que puede generarse al interior de una zona integrada. La distribución geográfica de las ganancias de bienestar que resultan de los cambios en la especialización internacional de las economías y de los procesos de integración regional son objeto de un fuerte debate teórico y empírico. Si bien es cierto que la integración tiende a estimular el crecimiento de la actividad industrial, es posible que sus efectos (costos y beneficios) no sean distribuidos equitativamente. Dadas determinadas ventajas comparativas y competitivas, los diferentes países involucrados pueden estar especializándose en ramas productivas diversas. En ese caso, el bloque regional puede estar accediendo a ganancias netas en términos de beneficios acumulados por productores y consumidores, pero, en tanto los efectos dinámicos sean mayores en una rama o sector de actividad económica que en otros, habrá una concentración de las ganancias de bienestar en el país de “mejor” especialización.
Por ello es que los enfoques modernos de la integración regional asocian positivamente tanto la cuestión de las ganancias potenciales de competitividad por parte de los países del bloque, como el problema de una equitativa distribución de los beneficios, entre ellos y las perspectivas de crecimiento del comercio intraindustrial, es decir, la expansión simultánea de exportaciones e importaciones en el seno de una misma rama. Se supone que los costos del ajuste estructural (de reasignación y relocalización de recursos) en ese tipo de especialización son menores y más fácilmente administrables que los derivados de una especialización de tipo intersectorial, que implica la concentración de las actividades productivas en un número limitado de sectores y el abandono de otros. En otros términos, en el caso virtuoso de minimización de costos, el comercio recíproco estaría basado en contenidos factoriales y tecnológicos homogéneos y, por lo tanto, las estructuras de producción e ingresos podrían evolucionar dentro de un sendero convergente.
aa
Como sabemos, a partir de las formulaciones de las llamadas “nuevas teorías del comercio internacional”, el comercio intraindustrial no se explica por las diferencias en la dotación de recursos o en la productividad de los factores, tal como suponen los modelos convencionales. En cambio, la consideración y el desarrollo de hipótesis de rendimientos crecientes a escala y de posibilidades de diferenciación de productos permite dar cuenta de este fenómeno predominante en la economía mundial y, a la vez, establece un primer vínculo entre tecnología y comercio. Las diferencias internacionales de niveles tecnológicos y de capacidades innovativas estarían en el origen de la dinámica de las ventajas competitivas y las especializaciones comerciales de cada una de las economías. En esta línea, dichas ventajas son adquiridas por cada economía en función de su capacidad para incorporar y difundir las innovaciones. Así, la distribución internacional de las capacidades tecnológicas influye sobre las características de la especialización comercial, impacta decisivamente sobre los niveles de ingreso disponible y su distribución en cada país e induciría una jerarquía determinada de economías nacionales. Pero, al mismo tiempo, debe reconocerse que las ventajas de los países y firmas innovadores reveladas por el comercio tienden a ser temporarias, hasta tanto los imi76
Integración Económica
tadores mejoren su capacidad tecnológica y cierren la brecha respectiva, de forma tal de afectar significativamente la distribución de los flujos de comercio internacional y modificar las jerarquías en la división internacional del trabajo. Los estudios empíricos disponibles dan cuenta de la importancia del comercio intraindustrial dentro de los bloques regionales existentes, en particular en la Unión Europea, y también en los intercambios entre los países fuertemente industrializados. Veremos en la unidad correspondiente que aparece una tendencia en la misma dirección en los intercambios intra Mercosur, lo que estaría indicando una dimensión virtuosa del proceso regional para las economías del Cono Sur. Ahora bien, sabemos también que el análisis del comercio intraindustrial supone un problema de definición y otro de estimación: ¿a qué nivel de la rama/sector/producto se puede constatar la presencia de una función de producción homogénea (es decir, con contenidos factoriales equivalentes y, por lo tanto, productos semejantes)?, y ¿cuál sería el nivel de agregación estadística que captura dicha situación? Un conjunto de trabajos relativamente recientes ha avanzado metodológica y operativamente en esta discusión, introduciendo la distinción entre los procesos de diferenciación horizontal o vertical de la producción. La diferenciación horizontal alude a la existencia de una variedad de productos similares, en los que las diferencias de precios se explicarían estrictamente por cuestiones de mercado (preferencias del consumidor o estrategias de comercialización de los productores) y no por diferencias en la función de producción. La diferenciación vertical, por el contrario, indica que diversos productos pertenecientes a un mismo grupo, en apariencia similares, están basados en funciones de producción diferentes. En este caso, las diferencias de precios corresponderían a diversos contenidos factoriales y a variados rangos de calidad y complejidad en el producto mismo y, muy probablemente, en los procesos productivos respectivos.
La importancia de esta precisión radica en que sólo en el caso de un comercio intraindustrial de productos diferenciados horizontalmente tenderían a desarrollarse en buena medida los patrones de dinamismo y convergencia esperados de los programas de integración regional y, consecuentemente, los efectos positivos sobre los niveles de ingreso y su distribución. El comercio intraindustrial de productos diferenciados verticalmente, en cambio, expresaría más bien un perfil de especialización semejante al de las relaciones de intercambio de tipo intersectorial, en las que los beneficios esperados tienden a concentrarse en el país de estructura productiva más avanzada.
aa
Recientes estudios realizados sobre el comercio intraeuropeo muestran que no sólo predominan en términos absolutos los intercambios verticalmente diferenciados, sino que también serían los más dinámicos. En otros términos, la construcción del mercado único en Europa no estaría resolviendo por sí sola la heterogeneidad productiva y tecnológica regional.
Ocampo, J. (1991) “Las nuevas teorías del comercio internacional y los países en vías de desarrollo”, en Pensamiento Iberoamericano, N° 20, Madrid.
77
Universidad Virtual de Quilmes
2.
cc
a. Revise el ejercicio ya desarrollado en el marco de esta misma unidad sobre un posible patrón de especialización entre Argentina y Brasil. b. De acuerdo con sus ideas, ¿qué tipo de especialización predominaría entre ambos?, ¿habría especialización intraindustrial?, ¿con diferenciación vertical u horizontal?, ¿por qué?
Insistimos en el carácter puramente especulativo y experimental de este ejercicio. Ya tendremos ocasión de comparar la conclusión a la que usted esté arribando ahora cuando analicemos más adelante las tendencias efectivamente verificadas en el Mercosur.
3.7. Integración y redefinición del espacio económico La distribución espacial de actividades económicas dentro de un país en un momento dado del tiempo es consecuencia de un proceso histórico en el que se han combinado dos factores principales: la localización de sus recursos naturales y las aglomeraciones de población. Las fuentes de materias primas –factores de producción no móviles– y el tamaño del mercado –los bolsones principales de demanda– determinan en gran medida las tendencias de localización de los sectores primarios, por un lado, y de los sectores manufactureros y de servicios, por el otro. En estos últimos, las decisiones específicas de localización resultarán de un arbitraje entre las economías de escala (diferentes tamaños relativos de los nucleamientos de población, es decir, diferentes tamaños de los “submercados” que componen el mercado doméstico) y los costos de transporte entre la unidad de producción y los “submercados” abastecidos por ella. La política económica puede intervenir en este proceso, creando incentivos específicos a la localización de actividades en determinados puntos o regiones del país o desarrollando infraestructura de transporte y comunicaciones y modificando, de este modo, la ecuación ex ante entre la escala y la distancia. La geografía, la política económica y la distribución de la población condicionarán, entonces, la distribución de actividades económicas dentro de un país, en un proceso dinámico y evolutivo en el que solamente las actividades extractivas vinculadas a los recursos naturales están sometidas a una fuerte restricción de localización. Esta restricción es total para algunas (en general, las de recursos no renovables, por ejemplo, la minería) y puede tener algún margen para otras en las que el cambio tecnológico puede ampliar o extender parcialmente la frontera productiva (la agricultura, por ejemplo, a través de la incorporación a la producción –a través de programas de riego o fertilización– de tierras no aptas naturalmente). Por su parte, las actividades manufactureras y de servicios tenderán a establecerse, fundamentalmente, cerca de los asentamientos de población más importantes, es decir, próximas a los mercados principales. Si bien es cierto que el tamaño relativo del mercado induce la localización de determinados actividades, también lo es que el desarrollo de éstas y su crecimiento tenderá a atraer nuevos contingentes de población, los que, a su turno, aumentan la talla del mercado en cuestión. La nueva población requerirá servicios adicionales, estimulando la ampliación de las instalaciones existentes, impulsando la localización de otras nuevas y favoreciendo la demanda de factores productivos. 78
Integración Económica
Los factores de atracción y de crecimiento de la actividad, la población, los ingresos y –en consecuencia– el mercado se refuerzan mutuamente. Esta es una consecuencia de las economías de escala presentes en la provisión de bienes y de servicios. El aprovechamiento de las economías de escala impulsa y tiende a la concentración espacial de actividades y población. A su vez, las economías de aglomeración refuerzan aún más esta tendencia a la heterogeneización del espacio económico y social del país.
aa
Ahora bien, si pensamos en términos de comercio internacional, el costo de acceso al mercado de un país determinado estará regulado por factores “geográficos” (los que determinan el costo de transporte para cualquier proveedor eventual) y por factores de política económica (especialmente la política comercial, en general, y los niveles arancelarios, en particular). Supongamos, para simplificar, que el costo de acceso al mercado resulta de la suma del costo de transporte más el arancel. La integración económica modifica sustancialmente el costo de acceso al mercado entre los respectivos socios: elimina el arancel y deja como único factor determinante los costos de transporte. La integración, a su vez, ha “creado” un nuevo espacio económico que resulta, precisamente, de la integración plena de los respectivos espacios de los países socios, con la única restricción (tal como veíamos cuando describíamos el proceso dentro de un país) de los factores geográficos. En ese nuevo espacio (el del mercado ampliado), la distribución y localización de las actividades económicas estará sometida a la tensión entre los costos de transporte (el costo de acceso al mercado) –que alienta la localización de actividades en la proximidad de cada “submercado”– y la escala – que impulsa la localización de actividades sólo en los “submercados” relativamente más grandes. Supongamos un ejemplo muy simple para aclarar y subrayar el argumento. Imaginemos dos países vecinos, A y B, el mercado de B es cinco veces más grande que el de A. En ambos se ha desarrollado la industria automotriz para abastecer los sendos mercados domésticos, localizándose en los respectivos centros urbanos más importantes. Los aranceles vigentes en ambos países impiden el eventual comercio entre ellos. A y B establecen un acuerdo de integración y eliminan los aranceles para su comercio mutuo. El costo de acceso al mercado se circunscribe al costo de transporte entre A y B. En este caso, si las economías de escala son lo suficientemente importantes, la industria automotriz tenderá a concentrarse en B; el mercado de A pasará a ser un “submercado” del espacio (A+B) no atractivo para la localización de industria automotriz.
Los beneficios que se derivan de la proximidad entre unidades productivas de un mismo sector o de sectores vinculados y que constituyen externalidades positivas para todas ellas.
Por lo tanto, la política de integración –en la medida que instala nuevos términos en el arbitraje entre la distancia (geografía) y la escala (estructura económica) entre los países asociados y en cada uno de ellos– interviene activamente en la configuración del espacio y en la distribución de las actividades económicas. En primer lugar, puede impulsar la relocalización de algunas actividades desde un país a otro; en segundo lugar, puede alentar la instalación de nuevas actividades concentrándolas sólo en alguno/s de los países socios. Así como la lógica económica de con-
aa
79
Universidad Virtual de Quilmes
centración y aglomeración tiende a hacer heterogéneos los espacios económicos nacionales, los procesos de integración pueden tener efectos de heterogeneización no deseados sobre el nuevo espacio regional.
También, al igual que a escala de cada país, la política económica puede intervenir (con mecanismos e instrumentos específicos) para “corregir” esta situación, en función de criterios de desarrollo armónico. Este problema nos remite directamente a la cuestión de los mecanismos de redistribución de beneficios en los esquemas de integración.
Terra, J. y Vaillant, M. (1994), Cambios en el patrón de especialización regional. Viejas ventajas comparativas y nuevas economías de escala, Doc. 8/94, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo.
oo
3. Piense en el mapa económico de la Argentina, tal como se localizan y se distribuyen en su geografía actualmente las principales actividades económicas. Distinga aquellas relativamente más determinadas por la cercanía a las fuentes de materia prima y aquellas más relativamente determinadas por la cercanía al mercado.
cc
a. ¿Conoce usted localizaciones de ciertas actividades que puedan haber sido principalmente inducidas por instrumentos de política? b. ¿Qué actividades (y por lo tanto, localizaciones) cree usted que pueden verse más afectadas (positiva o negativamente) por la integración de Argentina en el Mercosur? ¿Por qué?
3.8. La integración económica y la Inversión Extranjera Directa Hemos sugerido ya que la integración económica puede, por distintas vías, estimular el proceso de inversión. La oportunidad de aprovechar economías de escala para abastecer el mercado ampliado y la mayor certidumbre derivada de los compromisos de política acordados pueden alentar nuevas expectativas de los inversores potenciales. En particular, las condiciones de competencia instaladas por la integración pueden atraer a nuevos inversores de extrazona o pueden hacer variar la estrategia de aquellos que ya estuvieran radicados en uno o varios de los países asociados. En este apartado analizaremos algunas características probables de la interrelación entre la integración económica y la inversión extranjera directa (IED). La IED contempla todos aquellos flujos de capital a través de los cuales un agente externo a (no residente de) la economía en cuestión instala, amplía o pasa a controlar en ésta activos y actividades productivas (sean de bienes o de servicios). Es decir, la IED supone por parte de empresas o inversores no nacionales la radicación de nuevas empresas o actividades, la ampliación y modernización de la capacidad de instalaciones ya existentes y controladas o 80
Integración Económica
la compra (total o parcial) de empresas locales. En líneas generales, los flujos de IED representan y vehiculizan el proceso de internacionalización de la producción y tienen como resultado y contrapartida la constitución y expansión de las empresas transnacionales (ET). Los trabajos de John Dunning (1988, 1994) y los inspirados o coordinados por él y realizados en el marco de la Unctad (1992, 1995) desarrollan un esquema metodológico y conceptual atractivo para analizar las características de los flujos de IED y de las estrategias de las ET. Presentaremos a continuación una apretada síntesis de esta propuesta teórica –conocida como el “enfoque ecléctico” sobre la IED, en la medida que articula diversas teorías previas, todas ellas con un alcance explicativo parcial sobre este fenómeno–. Esta propuesta puede ser aprovechada ventajosamente para nuestra discusión sobre el vínculo entre la integración comercial y la IED. Siguiendo a Dunning, entonces, los flujos de IED resultan de una decisión por parte de las firmas de internacionalizar su producción –es decir, establecer una red internacional de filiales productivas–, aprovechando las ventajas de localización ofrecidas por un país o región determinados y haciendo uso de capacidades propias o endógenas (sus ventajas de propiedad) que le permiten posicionarse mejor que otros inversores, potenciales o existentes, en el mercado receptor. Si los costos de incorporación y organización de una nueva unidad productiva (propia) dentro de la red de activos e instalaciones de la empresa son menores que los costos de transacción que implica la transferencia de aquellas capacidades a un productor local (su ventaja de internalización), entonces la empresa decidirá invertir y relocalizar o incrementar la producción en dicho mercado. Sólo en este caso, la firma en cuestión preferirá internacionalizarse y ocupar dicho mercado, en vez de abastecerlo vía exportaciones u otorgarle una licencia a un productor local. En general, las ventajas de internalización, es decir, la opción de retener el control total del proceso productivo internacional dentro de la estructura de la firma, derivan de dos factores diferentes: el carácter estratégico de los activos productivos y tecnológicos de la empresa, o la dificultad de organizar el proceso productivo a través del mercado. A su vez, tanto las ventajas de localización (propias del país receptor) como las de propiedad (detentadas por la empresa) varían y se recrean en el tiempo y, por otra parte, interactúan, redefiniéndose permanentemente. Las ventajas de localización pueden ser: i)
naturales: fuerte disponibilidad de recursos naturales o de mano de obra no calificada; ii) adquiridas o acumuladas en el tiempo: desarrollo de capacidad manufacturera o de infraestructura, mercado interno extenso y dinámico, disponibilidad de recursos humanos calificados; iii) creadas políticamente: reservas de mercado, liberalización de la operatoria para las ET. Las ventajas de propiedad residen en la naturaleza de los activos productivos, financieros o tecnológicos que disponga y controle la firma, incluido el hecho de que ya se hubiera desarrollado como una empresa multinacional. Dunning reconoce cuatro estrategias principales de IED, en las que se combinan ventajas específicas de propiedad y localización tendientes a:
81
Universidad Virtual de Quilmes
a) explotar la disponibilidad de recursos naturales o humanos; b) aprovechar el tamaño, el dinamismo o las posibilidades del mercado interno, sea a escala nacional, o bien ampliado en el marco de un área comercial preferente; c) hacer más eficiente la propia estructura internacional de la corporación, integrando activamente –a través de acciones de especialización y complementación– la red de filiales y racionalizando sus funciones y ofertas específicas; d) adquirir o incorporar nuevos activos estratégicos (sean firmas existentes o, más en general, capacidades tecnológicas y de gestión), incrementando, de este modo, las capacidades de la ET y su posicionamiento competitivo global. Las dos primeras estrategias explicarían más bien las formas iniciales de radicación de IED en una economía receptora –es decir, constituirían su modalidad de ingreso a un nuevo mercado– y supondrían una integración relativamente simple de esa nueva filial en la estructura de la corporación, circunscripta más que nada a la recepción de tecnología, insumos y financiamiento y a la remisión, por su parte, de productos y utilidades. Las otras dos estrategias, en cambio, serían parte de un proceso de consolidación de la participación de la ET en la economía huésped y, sobre todo, establecerían un vínculo entre la filial y la corporación más intenso, que podría ir desde una mayor interacción con la estructura productiva internacional hasta la radicación en la filial de funciones productivas y de gestión estratégicas para la corporación. En la medida que se supone que la IED implica poner en juego ventajas de propiedad significativas (principalmente, cuando se trata de aquéllas de cuño productivo y tecnológico), estos dos últimos tipos de inversión deberían tener, según Dunning, un mayor efecto sobre el desarrollo de capacidades competitivas del país receptor que los dos primeros. La primera estrategia es la que predominó, por ejemplo, en el caso de Argentina a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, cuando se radicaron inversiones externas tendientes a explotar los recursos agrícolas y reexportar las materias primas o sus derivados más simples al mercado mundial. También es la que predominó a principios de la década de 1970 en el sudeste asiático, o a partir de los años ochenta en la llamada industria de “maquila” en el norte de México, en ambos casos para aprovechar los grandes bolsones de mano de obra barata disponibles. La segunda estrategia es la que predominó también en Argentina o en Brasil, entre otros, pero a partir de la década de 1950 y en conexión con el desarrollo del mercado interno y la industrialización por sustitución de importaciones. En estos casos, el tamaño y las fronteras del mercado fueron reforzados por políticas de protección relativamente altas, que estimularon el ingreso de IED para producir localmente. La tercera estrategia supone para su implementación un cambio en las condiciones de competencia en las que se venían desenvolviendo las filiales ya instaladas. Supongamos que una corporación ha instalado filiales en sendos mercados en los que predominaban políticas de reserva de mercado y de economía más bien cerrada. En este caso, las filiales (F) son una especie de réplica en miniatura de la casa matriz (M) y tienden a producir lo mismo en cada uno de esos mercados, adaptando su respectiva escala de producción. En la estructura de la corporación, los flujos económicos (productivos, financieros o tecnológicos) principales se desarrollan entre F y M, sin que tienda a haber vínculos entre las diversas filiales. 82
Integración Económica
G.3.3
En cambio, si tales mercados dejan de ser cerrados, la lógica de la inversión se modifica y la matriz puede decidir especializar a cada filial en una línea de producción determinada y desarrollar una complementación entre ellas, obteniendo, de este modo, ganancias de escala y de especialización. Las filiales redefinen su perfil productivo, en lo que puede considerarse una típica estrategia “pro eficiencia”, y la corporación redefine su estructura de organización y producción, ampliando y haciendo más compleja su red global de intercambios. Como resultado de esta acción, los países huéspedes de las respectivas filiales tienden a modificar también su patrón de inserción internacional. La cuarta estrategia, finalmente, es la que predominó en la década de 1990 en los flujos de IED, principalmente entre los países desarrollados. Se trata de intercambios de paquetes accionarios y desarrollos de proyectos comunes entre diferentes firmas, a efectos de potenciar su capacidad competitiva en los mercados mundiales, en un movimiento que constituye la base del acelerado proceso de adquisiciones y fusiones empresarias que se ha dado a nivel internacional en los últimos años. Este proceso ha tenido lugar tanto en los sectores de cambio tecnológico más dinámico –las telecomunicaciones, la informática y la biotecnología, por ejemplo–, como en aquellos que están en una fase más bien madura –automotriz o energético, entre otros–. Al mismo tiempo, comprende tanto un movimiento de fusión entre productores de un mismo rubro como la adquisición de capacidades tecnológicas cuyo desarrollo in house resultaría incierto o muy costoso. Expuesto el marco de análisis y a efectos de analizar el vínculo entre la integración y la IED, la pregunta relevante es: ¿el hecho de ser miembro de un acuerdo de integración crea, refuerza o aumenta las ventajas de localización de los países socios? Si la respuesta fuera afirmativa, podría concluirse en que la integración económica atraería flujos adicionales de IED. Por otra parte, ¿qué tipo de estrategia de inversión por parte de las ET resultaría mayormente promovida en un escenario de integración económica? Consideremos entonces la naturaleza de las llamadas ventajas de localización y el probable impacto de la integración sobre las estrategias de internacionalización de las empresas. La disponibilidad de recursos (entendidos en sentido amplio, para comprender también a los recursos humanos no calificados) es una función directa de la dotación de factores naturales con que cuenta cualquier economía. Una política de integración comercial preferente no tiene influencia alguna sobre este factor, no modifica su cantidad ni su calidad. A su vez, se trata de países 83
Universidad Virtual de Quilmes
receptores con ventajas de costo de materias primas o bien con salarios comparativamente bajos, lo que fundamenta su competitividad-precio en ese tipo de sectores, los que, por lo tanto, tienden a tener escasa o nula protección. En líneas generales, las estrategias de IED asociadas a este factor suelen explicar la mayor parte de las exportaciones de estos países hacia los mercados de los países más desarrollados. En otros términos, un acuerdo de integración comercial no mejora ni fortalece este tipo de ventajas de localización.
Distinto es el caso cuando consideramos las estrategias tendientes a aprovechar el mercado interno de los países receptores. Aquí debemos tener en cuenta dos circunstancias. La primera es el efecto de la ampliación de mercado que se deriva de las nuevas condiciones establecidas entre los países integrados. El tamaño absoluto de mercado crece y esto puede dar lugar a economías de escala que justifiquen una inversión no prevista ni rentable cuando se considera a cada una de las economías por separado. Esta ventaja puede incluso reforzarse si, como se espera teóricamente, los efectos dinámicos de la integración económica elevan la tasa de crecimiento a largo plazo de las economías en cuestión. El segundo hecho importante es que, en la medida que se imponen condiciones de libre comercio entre los países asociados, se generan estímulos para el desarrollo por parte de las ET de estrategias de especialización y complementación entre las filiales. En otros términos, la integración puede fortalecer las ventajas de localización asociadas al tamaño y dinamismo de los países potencialmente receptores de IED y estimular, al mismo tiempo, la implementación de estrategias del tipo “pro eficiencia”.
aa
Se sugiere que se trataría de montos adicionales a la IED que cada uno de los países en cuestión recibiría en ausencia del esquema de integración. Por otra parte, las posibilidades de desempeño en condiciones de mayor eficiencia no se presentarían sólo para las filiales de ET, sino para cualquier firma. Sin embargo, aquéllas estarían relativamente en mejores condiciones, precisamente por su estructura internacional, de desarrollar y aprovechar una estrategia de especialización y complementación dentro de la zona integrada.
Hemos establecido que la integración puede atraer montos adicionales de IED y contribuir a hacer más eficiente el desempeño de las filiales de las empresas internacionales. A su vez, a medida que estos factores interactúan y se van redefiniendo las estrategias productivas y de internacionalización de las firmas, tienden a producirse modificaciones en las corrientes de comercio. Por un lado, si el mercado ampliado atrajo nueva IED tendiente a sustituir importaciones, puede disminuir el flujo de comercio con los países de extrazona, o bien modificarse su composición (por ejemplo, reemplazando las anteriores importaciones de productos finales por importaciones de insumos destinados a componer la nueva producción doméstica). Por otra, la red de filiales que operan en los diversos países integrados dará lugar a nuevas corrientes de comercio intrazona, en este caso, de carácter intrafirma. Si bien es de esperarse que la zona integrada –considerada en conjunto– se beneficie de corrientes adicionales de IED, esto no nos dice nada acerca de la localización de esa nueva inversión potencial dentro de la zona. Es decir, se abre un problema potencial de distribución de los flujos de IED y, por supuesto y muy importante, de sus efectos potenciales entre los países socios.
Nada garantiza que se produzca una distribución relativamente homogénea de la nueva IED, ni que las estrategias de racionalización y eficientización de la estructura de filiales no lleven al desmantelamiento de las capacidades instaladas en uno o más de los países asociados. En
rr 84
Integración Económica
líneas generales, podemos pensar que dentro de la zona los países socios tenderán a “competir” entre sí por la atracción de IED. Esta situación puede llevar a que, además de “ofrecer” las ventajas de localización de tipo estructural que les sean específicas, estos países podrían entrar en una suerte de “guerra de incentivos” para beneficiarse relativamente de mayores flujos.
En estos casos, la experiencia indica no sólo que los costos de estas políticas suelen ser excesivos en relación con los beneficios económicos y sociales efectivamente devengados, sino que, además, los conflictos entre los socios perjudican seriamente la marcha del proceso de integración. Esto nos remite nuevamente a las cuestiones ya tratadas anteriormente sobre la distribución de los beneficios potenciales de la integración y a la necesidad de una adecuada coordinación de políticas e instrumentos entre los países socios.
3.9. Los mecanismos de redistribución de beneficios en los esquemas de integración Al aplicar una estrategia de integración económica, se espera obtener dos tipos de beneficios: por un lado, cambios positivos en la estructura productiva y, por el otro, una mayor fortaleza institucional. Los beneficios del primer tipo son relativamente obvios: se aspira a que, aprovechando las ventajas potenciales de la construcción y el desarrollo del mercado ampliado, se alcance en los países asociados una estructura productiva más diversificada, más dinámica, con niveles de crecimiento más elevados y sostenidos, con mayores niveles de desarrollo tecnológico y de capacitación, y calificación de sus recursos propios. A su vez, a partir de esta mayor “calidad” estructural se espera también mejorar en los aspectos de equidad distributiva y de oportunidades. Por su parte, las aspiraciones de una mayor calidad institucional están basadas en las ventajas potenciales de la coordinación de política económica entre los países socios. Acá hay dos cuestiones diferentes a considerar: una es la que tiene que ver con el fortalecimiento del poder de negociación de estos países en los foros y organismos internacionales y, más en general, frente al resto del mundo. La otra tiene que ver con los efectos internos de los compromisos internacionales (en el marco del acuerdo de integración) que cada país está asumiendo. En la medida que estos compromisos implican una creciente coordinación y ordenamiento normativos y una fuerte dificultad para que sean desconocidos de modo unilateral establecen, por un lado, un marco de disciplinamiento para cada país y, por el otro, una mayor claridad y certeza a largo plazo sobre las reglas de juego. Estos dos efectos pueden contribuir a moderar la incertidumbre que los agentes económicos tienen frente a los procesos económicos y a facilitar las decisiones de inversión.
Beneficios esperados de la integración
Cambios en la estructura productiva Coordinación de las políticas económicas
Mayor dinamismo Mayor diversificación Mayor desarrollo tecnológico Mayor calificación de recursos Mayor poder de negociación internacional. Mayor certidumbre a largo plazo sobre las reglas de juego
85
Universidad Virtual de Quilmes
A medida que se vaya avanzando en el proceso, estos dos tipos de beneficios pueden tender a retroalimentarse de modo virtuoso. Una mayor coordinación de políticas entre los países socios –tal como se verá en la siguiente unidad– puede acelerar el desarrollo de los efectos estructurales deseados. A su vez, la mayor solidez y dinamismo de las economías pueden facilitar la adopción de los cambios institucionales necesarios para profundizar el proceso de integración y mejorar su posicionamiento político a nivel internacional. Ahora, tal como hemos visto anteriormente, es posible que, si bien emergen los beneficios esperados en la zona integrada en su conjunto, no todos los países socios participen en igual medida de ellos. En este caso, si costos y beneficios, ventajas y desventajas, tienden a concentrarse asimétricamente entre los socios del acuerdo, es de esperar que el proceso de integración pierda dinamismo en el tiempo y no sea sustentable.
La distribución de los beneficios potenciales pasa a ser, entonces, un tema clave para la definición de una estrategia de integración. Esto lleva a considerar los distintos tipos de mecanismos activos de redistribución de beneficios que pueden establecerse y que permitan “corregir” o, al menos, moderar las tendencias inequitativas en este sentido. Cabe señalar que aquellos países relativamente más débiles, con menores recursos y menor grado relativo de desarrollo, deberían preocuparse particularmente por que los esquemas de integración en los que participen contemplen medidas eficaces de redistribución. En general, la lógica del crecimiento y de la localización de actividades en el mercado ampliado puede evolucionar por sí sola en términos de concentración y de desarrollo heterogéneo, por lo que, a su turno, la integración podría tender a ampliar la brecha económica y social existente en el punto de partida.
aa
En la experiencia de los acuerdos de integración más importantes desarrollados a partir de la segunda mitad del siglo XX se han aplicado tres tipos diferentes de mecanismos de redistribución de beneficios o, más en general, de políticas específicas de tratamiento y gestión de la brecha de desarrollo entre los países socios: i)
mecanismos de índole comercial; mecanismos de índole financiera; iii) mecanismos de índole productiva. ii)
Comentaremos brevemente las características de cada uno de ellos. Los mecanismos comerciales Comprenden principalmente la utilización de preferencias no recíprocas y de reglas de origen no semejantes para los países asociados. Dependiendo de las circunstancias específicas, estos mecanismos pueden, a su vez, ser establecidos en forma temporaria y por plazos estipulados –atados o no al cumplimiento de metas de convergencia de determinados indicadores económicos–, o bien en forma permanente. Las preferencias no recíprocas suponen el establecimiento de diferencias formales –en materia arancelaria– en las condiciones de acceso a los respecti86
Integración Económica
vos mercados. Las reglas de origen no semejante suponen el establecimiento de estándares diferenciales para la determinación del carácter “nacional” (o nacionalmente producido) de los productos y, por lo tanto, para su libre circulación en el ALC en cuestión. En líneas generales, ambos mecanismos tienden a reconocer las diferencias de competitividad estructural que pueden existir entre los países miembros en el punto de partida del acuerdo. Supongamos que se establece un ALC entre el país D (plenamente desarrollado, con fuerte diversificación productiva y alto ingreso per cápita) y el país N (poco desarrollado, con una economía monoproductiva y de bajo ingreso per cápita). En este caso, y a efectos de facilitar la transición y un mejor aprovechamiento en el tiempo de los beneficios potenciales de la integración, el país D puede conceder márgenes de preferencia sobre sus aranceles mayores a los que recíprocamente concede N. Del mismo modo, y con el propósito de estimular particularmente el desarrollo de una nueva oferta exportable por parte del país N, sus productos pueden ser tratados con una regla de origen que suponga un menor contenido nacional, por ejemplo, que el requerido para que los productos producidos en D sean considerados “nacionales”. En ambos casos, el tratamiento diferencial que recibe N dentro del acuerdo apunta a contrarrestar la asimetría estructural que lo desfavorece relativamente. Los mecanismos financieros Contemplan diferentes formas de transferencia de recursos, por vías directas o indirectas, entre países o regiones de diferente desarrollo relativo dentro de un esquema de integración, a efectos de promover deliberadamente una mayor convergencia de sus estándares económicos. El establecimiento de tales políticas de transferencias puede responder –tal como en el caso de los mecanismos de naturaleza comercial– al reconocimiento de diferencias estructurales de partida, o bien a la gestión de algunos efectos de heterogeneización producidos en el curso del proceso de integración. En este último caso, se trataría efectivamente de paliar efectos no deseados del proceso de reasignación de recursos y de relocalización de actividades inducido por las nuevas condiciones de competencia. Los instrumentos de este tipo más utilizados son: i) la asistencia financiera y crediticia en términos concesionales, con o sin afectación específica; ii) los fondos específicamente constituidos para el desarrollo de infraestructura o para la ejecución de programas de reconversión; iii) las transferencias fiscales directas, sean de gobierno a gobierno o ejecutadas en el marco de un presupuesto comunitario. En líneas generales, el desarrollo y la operación de estos mecanismos requiere de algún tipo de institucionalidad regional, con capacidad para administrar y para supervisar la aplicación y ejecución financiera de acuerdo con los criterios establecidos. Los objetivos más usuales de las acciones de esta índole son la mejora de la integración física, la capacitación y recalificación de recursos y la promoción de nuevas actividades productivas. En cualquier caso, la implementación de estos mecanismos supone un consenso sobre la conveniencia de un desarrollo relativamente equilibrado dentro del espacio integrado, ya que implican una intervención directa sobre la distribución de ingresos.
Debe notarse que es probable que un país como D tenga ya aranceles relativamente bajos y un país como N, por el contrario, practique una política de mayor protección en aquellos sectores cuya producción local pretenda incentivar. En este caso, puede ocurrir que el efecto buscado por los márgenes de preferencia no recíprocos sea totalmente anulado y que los productores de D (N) resulten relativamente más (menos) “protegidos”en el mercado de N (D) frente a terceros.
Los mecanismos productivos Contemplan la asignación directa de inversiones y de capacidad productiva entre los países asociados y la formación o constitución de empresas o unidades productivas de carácter regional –desde el punto de vista del origen y 87
Universidad Virtual de Quilmes
propiedad de sus activos–. Si bien tienen un cierto parentesco con los mecanismos financieros, se diferencian de estos fundamentalmente porque su ejecución supone una mayor y fuerte dosis de planificación y de asignación centralizada de recursos. La distribución programada de capacidad productiva apunta, por un lado, a desarrollar rápidamente las ventajas de la especialización y complementación entre los países asociados y, por el otro, a difundir el mismo tipo y calidad de capacidades en el conjunto de la zona integrada. A su vez, la formación de empresas regionales –públicas o privadas– apunta a fortalecer las posibilidades de los actores locales para aprovechar las ventajas potenciales del mercado ampliado y mejorar su posición competitiva.
Estos tres tipos diferentes de mecanismos de redistribución han sido utilizados en varios acuerdos preferenciales de comercio y otros esquemas de integración con objetivos más ambiciosos. Los de naturaleza comercial han resultado los de utilización más frecuente y pueden entenderse perfectamente las razones para ello: no requieren la afectación de recursos financieros ni profundos acuerdos estratégicos de orientación productiva o similares. Más allá de su potencial impacto positivo sobre la oferta exportable de los socios menos desarrollados, el tratamiento arancelario relativamente más favorable que se les ofrece a estos apunta también a disuadir eventuales resistencias internas frente a la mayor liberalización comercial propuesta. Por su parte, los mecanismos financieros y de inversión han sido muy utilizados en la experiencia europea. Entre las iniciativas latinoamericanas de integración, los países andinos incorporaron –sin éxito, como se analizará oportunamente– criterios de programación industrial a finales de la década de 1960.
aa
Ffrench Davis, R. (1989) “Distribución de beneficios y eficiencia en la integración económica”, en Salgado, G. op. cit.
oo cc
4. Continuando con el ejercicio especulativo sobre la integración entre Argentina y Brasil, a partir de las conclusiones que ya ha elaborado sobre el patrón de especialización y los efectos de relocalización: a. ¿Cree que sería necesario en este caso utilizar mecanismos de redistribución? b. En caso afirmativo, ¿de qué tipo y por qué?
88
4 Las nuevas líneas de avance de la teoría de la integración en los años 90. Regionalismo y multilateralismo
Objetivos •• Dar cuenta de los cambios en el contexto internacional que han impulsado a reconsiderar los ejes de debate sobre la integración. •• Revisar el tratamiento teórico de la relación entre multilateralismo y regionalismo. •• Analizar la coexistencia e interacción del GATT-OMC con la proliferación de los Acuerdos Regionales. •• Presentar una caracterización de los Acuerdos Regionales que se han constituido en los últimos años. •• Reflexionar acerca de los dilemas que plantea la membresía de un país a más de un tratado.
4.1. El nuevo contexto internacional desde la década de 1990 Hemos visto que los modelos utilizados y los problemas sucesivamente jerarquizados en las investigaciones y contribuciones sobre la teoría de la integración comercial han estado fuertemente influidos por el contexto histórico. Las formas que fueron asumiendo desde la década de 1950 los esquemas y las políticas de integración económica impulsaron, a su paso, la renovación y la reformulación de las preguntas y de las preocupaciones que guiaban el análisis teórico. En la década de 1990, cuando, precisamente, el regionalismo alcanzó una dimensión inédita, estas preguntas dejaron de considerar como problema prioritario el análisis de los efectos esperados de la integración para los países que se asociaban, y pasó a analizar su impacto sobre el sistema mundial de comercio. Con cierto parentesco con alguna de las preocupaciones originales de Viner (véase Unidad 2), la teoría de estos años instaló las siguientes cuestiones: ¿es el regionalismo contrario o coadyuvante al multilateralismo? y ¿por qué proliferan más que nunca los acuerdos preferenciales?
Establecimiento de acuerdos comerciales preferentes de carácter regional, subregional o incluso entre áreas geográficas alejadas.
89
Universidad Virtual de Quilmes
Ciclo de negociaciones de carácter multilateral iniciadas en 1986.
Analicemos primero algunos elementos del contexto internacional. En la bisagra entre las décadas de 1980 y 1990, la llamada Ronda Uruguay del GATT se encontraba estancada y su fracaso era ya considerado como la alternativa más probable. En las sucesivas Rondas de negociación emprendidas desde los tempranos años 60 se había avanzado sustantivamente en la disminución de los niveles arancelarios y en el establecimiento de algunas normativas sobre disciplinas comerciales y prácticas desleales. Hasta ahí, el multilateralismo había sido exitoso para avanzar en la liberalización del comercio de productos manufacturados, especialmente entre los países desarrollados. El contenido principal de la Ronda Uruguay presentaba, en cambio, temas de difícil negociación y acuerdo. Entre ellos: i)
el desmantelamiento del llamado “proteccionismo sutil” –un conjunto de barreras paraarancelarias poco transparentes, lo que dificulta tanto su identificación como su tratamiento; ii) la liberalización del comercio agrícola, resistida principalmente por países que, como Estados Unidos o los europeos, conservan un peso significativo en las decisiones dentro del sistema multilateral; iii) el tratamiento de los llamados “nuevos temas” de la agenda comercial internacional –un conjunto amplio de cuestiones tan diversas como comercio de servicios, propiedad intelectual, normas ambientales o incentivos a la inversión, para las que resultaba difícil determinar estándares comunes. El impasse en la negociación y la irreductibilidad de las posiciones en conflicto sobre estos puntos aparecían como una amenaza potencial al sistema multilateral de comercio. La concreción de los Acuerdos de la Ronda Uruguay en 1994 implicó un Sistema Multilateral de Comercio (SMC) más abarcativo –incluyó la mayoría de los temas previamente señalados– y fortalecido, que derivó en una nueva institución internacional, la Organización Mundial del Comercio (1995), que incorporó un sistema de solución de diferencias obligatorio para todos sus miembros reforzando así la aplicación de la normativa del GATT (tanto la histórica como la incorporada en dicha ronda). Paralelamente, el contexto económico internacional presentaba también algunas novedades. A mediados de la década de 1980 aparecieron algunos signos de que la hegemonía norteamericana sobre el sistema de producción y comercio mundial estaba erosionada. En particular, la economía de Estados Unidos registraba un dinamismo mucho menor que la economía de Japón y del cinturón de países del Sudeste Asiático y, al mismo tiempo, resignaba crecientes cuotas del mercado internacional en productos y sectores de alta tecnología, que eran precisamente los segmentos más dinámicos del comercio mundial. Esta pérdida de competitividad relativa de Estados Unidos no tenía un diagnóstico único –problemas del nivel del tipo de cambio, de la organización microeconómica, de la estructura productiva, o del sistema de innovación, según diferentes analistas–, pero era reconocida por todos como un dato que preanunciaba un escenario conflictivo de disputa hegemónica y de ¿guerras comerciales? Cabe señalar también que se vivía un período especialmente dinámico de cambio y avances tecnológicos –la difusión del paradigma de la microelectrónica y las tecnologías de información y comunicación– y de modificación de las formas de competencia y cooperación entre las empresas. En este contexto, Estados Unidos concreta un amplio acuerdo de libre comercio con Canadá e inicia negociaciones para que México se incorpore al 90
Integración Económica
mismo, constituyéndose finalmente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En América Latina, tras la década de la crisis de la deuda externa, marcada por un escenario de fuertes desequilibrios y condicionamientos, tomarán preeminencia las ideas emanadas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, conocidas como el Consenso de Washington, que impulsarán una serie de reformas estructurales orientadas al mercado, la privatización, la desregulación (incluyendo mayor apertura comercial), las cuales impactarán, entre otras áreas en los procesos de integración regional. En adición a una mayor orientación al mercado de los procesos existentes en la región, esta tendencia conoce su máxima expresión en la negociación del ALCA Contemporáneamente, la Europa comunitaria supera una fuerte discusión sobre las perspectivas de su propio proceso de integración y resuelve profundizarlo, desmantelando todo obstáculo al comercio interno, estableciendo metas precisas para la unificación monetaria y concretando un importante proceso de ampliación hacia los países del Este. Por su parte, las economías asiáticas, con Japón a la cabeza, si bien no se encuentran vinculadas por un sistema regional de comercio e inversiones preferentes de naturaleza e instituciones formales, de hecho lo reproducen informalmente en la práctica. En el marco de los pronósticos de “guerra”competitiva, los principales países y actores del sistema internacional tendían a constituir y liderar bloques económicos. Si el estancamiento de la Ronda Uruguay aparecía como un símbolo del fracaso del multilateralismo, la fuerza de estas iniciativas de integración representaban, por el contrario, el auge del regionalismo. Así, multilateralismo –y por extensión, la globalización– y regionalismo parecen convertirse en términos y opciones contradictorias. El regionalismo tiende a ser asimilado –insistimos, en ese momento particular– mucho más a un proceso de fragmentación de la economía mundial que a una forma constitutiva del movimiento de globalización económica y funcional para su desarrollo –tal como se lo ha considerado más adelante–. El fantasma del proteccionismo exacerbado y las guerras comerciales de las décadas de 1920 y 1930 reaparece en la literatura de principios de la década de 1990. No debe extrañar, entonces, que en el debate y la elaboración analítica sobre la integración económica reaparezca también la pregunta sobre la relación entre el regionalismo y el multilateralismo. Desde principios de este siglo, si bien existen algunas continuidades con el contexto que fuera señalado para la década de 1990, se observan importantes cambios que incidirán en los rumbos de algunos de los procesos regionales y en su interacción con el SMC. A continuación señalaremos los más relevantes.
NAFTA, por sus siglas en inglés.
Este tema se abordará en la Unidad 9.
El proceso europeo se analiza en profundidad en la Unidad 5.
En el escenario internacional, la idea de la globalizacion de mercado como un proceso continuo y no conflictivo (la preeminencia del capitalismo junto a la democracia liberal) va cediendo lugar a una fase de mayor conflictividad en diversos planos. Las sucesivas crisis financieras internacionales (Sudeste Asiático, Rusia y Brasil) fueron erosionando la idea de la globalización, en su formato ‘neoliberal’, como un horizonte de promesas, y se multiplicaron las voces intelectuales y los movimientos de protesta contra la globalización. En otro orden de temas, los acontecimientos de septiembre de 2001 posicionaron a la agenda de seguridad como el eje de la política exterior de EE.UU. Mientras en los años noventa la política comercial podía definirse como el resultado de las demandas de actores internos que eran limitadas por los tratados internacionales, posteriormente esta pasó a orientarse por las necesida91
Universidad Virtual de Quilmes
El estado actual y las perspectivas de la integración en las Américas se analizarán en la Unidad 9.
En economía internacional se emplea la sigla BRIC para referirse conjuntamente a Brasil, Rusia, India y China, que tienen en común una gran población (Rusia y Brasil por encima de los ciento cuarenta millones, China e India por encima de los mil cien millones), un enorme territorio (casi 38.5 millones km²), lo que les proporciona dimensiones estratégicas continentales, una gigantesca cantidad de recursos naturales y, lo más importante, un enorme crecimiento de su PIB y de participación en el comercio mundial en los últimos años, lo que los hace atractivos como destino de inversiones. http://es.wikipedia. org/wiki/BRIC
La Ronda Doha se inició en 2001 y hacia finales del 2010 aún no está concluida, especulándose con una “ventana de oportunidad” para concluir las negociaciones durante el año 2011. En la unidad anterior se analizó la relación entre integración económica y desarrollo, en la presente unidad, cuando corresponda, se incluirán las diferentes posiciones o estrategias relacionadas al grado de desarrollo de los países.
92
des de la agenda de seguridad y alianzas de la política exterior, quedando en un segundo plano los intereses comerciales de los actores económicos internos –aunque ciertos temas como la seguridad, la geopolítica y los intereses de empresas petroleras suelen estar interrrelacionados. Por su parte, la Unión Europea avanzó en la ampliación de su proceso de integración con la incorporación de países del Este, alcanzando un total de 27 miembros, en el marco de sus objetivos de afianzar la estabilidad en sus fronteras más próximas. En América Latina en particular, tras el dinamismo de la primera mitad de la década de 1990, impulsado por las reformas estructurales del Consenso de Washington, se revela la falta de sustentabilidad de los modelos aplicados y se asiste a un proceso de desarticulación productiva y regresión social, con lo cual se asiste a importantes replanteos en sus modelos de desarrollo e inserción internacional, lo cual repercute en sus procesos de integración. La irrupción de China en el escenario internacional, seguida de India, y el dinamismo de otros países asiáticos ha otorgado una mayor gravitación en el comercio a la cuenca del Pacífico, desplazando así la del Atlántico, que fue predominante durante el siglo XX. Por otra parte, a estos dos colosos demográficos y económicos se les suman Rusia y Brasil, y a este conjunto de cuatro países se los conoce como BRIC, constituyendo un contrapeso de potencias intermedias a la tradicional tríada compuesta por Estados Unidos, Europa y Japón –país que tuvo un marcado estancamiento en los noventa–. Así, la coordinación para enfrentar problemas globales cada vez más requiere del consenso de este grupo de países en desarrollo, lo cual instala la dinámica del conflicto Norte-Sur. También han pasado al centro de la escena temas que no aparecían como centrales en la década de 1990 y que en la actualidad forman parte de las agendas de negociación –en forma implícita o explícita– y deben ser tenidos en cuenta al momento de evaluar las tendencias en los AR. Así, el grueso de la literaruta económica de dicho periodo se ha centrado en los efectos de los AR en el crecimiento, el bienestar, la eficiencia, etc., sin considerar la existencia de recursos no renovables –que han recuperado su carácter de estratégicos– o la aparición de problemas de orden global que pueden poner en jaque el modelo actual de producción y consumo. Temas como el agotamiento del petróleo y el cambio del modelo energético comienzan a entrecruzarse con los biocombustibles y el problema de la seguridad alimentaria a escala planetaria y, a su vez, esto se enmarca en las discusiones del recalentamiento global como una de las tantas facetas de los desequilibrios medioambientales. Ante estos problemas pueden surgir alianzas en torno a recursos estratégicos que inciden en la formación de bloques regionales y, por otra parte, puede suceder que al interior de estos bloques comiencen a darse iniciativas de coordinación para minimizar los impactos medioambientales que luego puedan ser expandidas a otras regiones. En cuanto al SMC, ha quedado claro que los resultados de la Ronda Uruguay implicaron una distribución asimétrica entre costos y beneficios en desmedro de los Países en Desarrollo (PED), lo cual implica una encrucijada para estos países dada la dificultad de obtener en las actuales negociaciones de la Ronda Doha un nuevo balance que modifique el status quo adverso. La proliferación de acuerdos regionales no se detuvo, y así desde principios del presente siglo se asiste a un escenario de negociaciones simultáneas que han ampliado y profundizado los temas en disputa, lo cual constituye en especial un desafío para la capacidad de los PED en articular posiciones en diversas agendas.
Integración Económica
4.2. Regionalismo y multilateralismo 4.2.1. Principales enfoques respecto al conflicto o la complementariedad entre Regionalismo y Multilateralismo En el contexto de reordenamiento de la economía capitalista de posguerra se reconoce la necesidad de tener un marco internacional de regulación del comercio que evite las guerras comerciales conducidas mediante prácticas proteccionistas y evite la formación de áreas económicas de influencia de las potencias que exacerben la rivalidad, lo cual podía dar lugar a mayores hostilidades. Nos interesa destacar entre las bases del GATT de 1947 (que fue un sustituto de la fallida Organización Internacional del Comercio), el método de consolidación de aranceles y el principio de Nación Más Favorecida (NMF). El primero lleva a los países a fijar mediante negociaciones un techo a los aranceles que podrán aplicar a futuro –aunque el efectivamente aplicado puede ser menor– colocando así un límite a una eventual guerra proteccionista. El segundo hace referencia a la no discriminación entre los miembros del SMC, lo cual obliga a multilateralizar cualquier preferencia –o restricción– al comercio que un país le otorgue a otro. Como fuera analizado, la conformación de Acuerdos Regionales constituye una contradicción con este principio y está aceptada como una excepción, aunque con ciertas exigencias que figuran en el artículo XXIV del GATT, como ya analizamos en la Unidad 2. Mientras que los Acuerdos Regionales en los inicios del GATT constituían una excepción tolerada, en la actualidad su proliferación ha llevado a que sean la regla, y así los han constituido en un eje central de las relaciones comerciales internacionales. Casi todos los países miembros de la OMC forman parte de uno o más AR, propiciando la coexistencia superpuesta de ambas iniciativas, el regionalismo y el multilateralismo. Estas instancias tienen múltiples canales de interacción, y según sobre cuál de ellos se focalice y la perspectiva teórica de los autores, se arribará a conclusiones en las que predomina la complementariedad o la rivalidad entre el regionalismo y el multilateralismo. Bhagwati, uno de los principales defensores del multilateralismo, hace ya casi dos décadas planteó la siguiente pregunta: ¿building blocks o stumbling blocks? –¿construcción a partir de bloques o los bloques como un obstáculo?–. Por su parte, esta disyuntiva también puede ser analizada desde una perspectiva de los PED, y podemos encontrar una primera controversia. Una posición podría vincularse a quienes ponderan los beneficios del GATTOMC considerando que los países pueden formar coaliciones en torno a sus intereses, y dado que la toma de decisiones requiere formalmente del consenso –en la práctica, que no exista un grupo de cierto peso que se oponga–, los PED en conjunto puede hacer valer sus intereses. Bajo esta perspectiva, la proliferación de los AR tiende a debilitar al SMC como ámbito de negociación y dejará lugar cada vez más a negociaciones bilaterales en las cuales las asimetrías de poder se expresan sin posibilidad de ser contrarrestadas. En consecuencia, reforzar a la OMC constituye la única vía de mantener cierto equilibrio en las relaciones comerciales. Por el contrario, si se consideran algunas dimensiones económicas que van más allá de las disciplinas reguladas por la OMC, los AR pueden cumplir objetivos que no se alcanzarían en el SMC, especialmente en el caso de los PED. En este sentido, Maito y Makuc señalan:
93
Universidad Virtual de Quilmes
❘❚❚ “La alternativa a esta integración de la economía mundial que se está delineando por efecto de la globalización de la producción de bienes y servicios y los movimientos de capitales está en los procesos de formación de acuerdos regionales que se registran en todos los rincones del planeta con muy pocas excepciones.” (Maito y Makuc, 1996) ❚❚❘
De este modo se estaría frente a dos miradas, una en la cual los AR erosionan la iniciativa de negociaciones multilaterales abriendo el paso a tratados bilaterales, lo cual pone en clara desventaja a los PED, y otra, en la cual la realización de estos acuerdos es para dichos países la vía que les permitiría construir un camino alternativo a ser meros receptores en el proceso de globalización. También cabría pensar que ambas miradas no son necesariamente divergentes, ya que la asociación de los PED en AR les permitirá negociar en forma conjunta en el SMC ganando peso en las decisiones y al mismo tiempo fortaleciendo el multilateralismo. Sin embargo, esta última propuesta presenta dos flancos débiles: a) que no es necesario realizar AR para formar coaliciones en el seno del SMC, e incluso definir las mismas a partir de estos AR podría llevar a debilitarlas, dado que la membresía múltiple de muchos países en diversos AR es una fuente adicional de fragmentación en las posiciones negociadoras. b) que los AR no necesariamente serán entre PED, y como se analizará más adelante, los TLC que vinculan a algunos de estos PD tienen importantes efectos contraproducentes sobre los restantes PED y también en la dinámica del SMC. ¿Qué tipos de Acuerdos Regionales cree usted que podría evitar los flancos débiles señalados en a) y b)?
rr
Una presentación de las motivaciones y conformación de diversas coaliciones por parte de los PED en la Ronda Doha puede encontrarse en Makuc y Vega, 2006.
La pregunta respecto a la complementariedad o rivalidad entre el regionalismo y el multilateralismo se puede abordar desde distintos enfoques: la eficiencia económica y las posibilidades de crecimiento del comercio mundial por un lado, y aquel vinculado con la economía política que incide en la dinámica de las negociaciones comerciales, pudiendo alterar la distribución de los beneficios que surgen de las mismas. En el primer aspecto, según el predominio de elementos de la ortodoxia o la heterodoxia en los modelos utilizados y las particularidades de los AR estudiados, las conclusiones oscilan entre posiciones más cercanas a la armonía o el conflicto. Así, las diversas evaluaciones que intentan cuantificar la mejora en la asignación de recursos (creación y desvío) y los efectos sobre el incremento del comercio tienden a identificar vínculos de complementariedad, sin que hayan surgido ejes de análisis radicalmente diferentes. En la segunda dimensión se presentan las mayores novedades, lo cual en parte está relacionado a la cantidad de AR que han sido suscriptos en la última década, y en especial a la variedad en cuanto a sus integrantes, tanto por el número, el tamaño y nivel de desarrollo de quienes lo conforman, como por los formatos adoptados. Todo esto ha dado lugar a variados modelos interpretativos de economía política que abonan tanto relaciones de conflicto como de complementación entre regionalismo y multilateralismo.
94
Integración Económica
Considerando la primera dimensión, en cierto sentido, es Paul Krugman quien relanza esta discusión entre regionalismo y multilateralismo en 1991: propone un modelo en el que supone la ausencia de costos de transporte y un mundo de “bloques simétricos” (es decir, iguales entre sí), constituidos por un idéntico número de países y una idéntica dotación de recursos y capacidades. Las conclusiones de un modelo de esta naturaleza implican que el número de bloques tiende a reducirse progresivamente, lo que aumenta el tamaño y el poder de mercado de los bloques remanentes. El peor escenario para el multilateralismo es aquel en el que el número de bloques es el menor posible (dos, dadas las condiciones de simetría supuestas), ya que considerando el poder de mercado de ambos, el nivel de proteccionismo resultante será el máximo. De acuerdo con este modelo de Krugman, el regionalismo aparece como un proceso contrario al espíritu del multilateralismo.
Paul Krugman (1953) es economista, divulgador y periodista norteamericano, cercano a los planteamientos neokeynesianos. Actualmente es profesor de Economía y Asuntos Internacionales en la Universidad de Princeton. En 2008 fue galardonado con el Premio Nobel de Economía. http://es.wikipedia. org/wiki/Paul_Krugman
El concepto de poder de mercado al hablar de bloques presenta tres aspectos. En primer lugar, la capacidad de influir en los precios internacionales a partir de políticas comerciales en frontera (el concepto de arancel óptimo). En segundo lugar, el poder de negociación que otorga ofrecer un mercado de tamaño relevante. Por último, el tamaño de mercado constituye una plataforma para lograr economías de escala por medio de la protección comercial o la aplicación de políticas activas que requieren una masa crítica como piso para su viabilidad.
aa
Sin embargo, el propio Krugman revisa estas conclusiones algunos años más tarde, al cambiar los supuestos de su modelo original. En un artículo publicado en 1994, supone la existencia de elevados costos de transporte entre continentes. Las conclusiones son relativamente obvias y contrarias a las que surgen del modelo anterior: la protección natural (“instalada” por la geografía) determina que todo el comercio se realice al interior de los diversos bloques continentales. El óptimo de liberalización se alcanzaría, entonces, cuando se llegue al menor número posible de bloques (uno por cada continente), ya que no existen posibilidades de comercio entre continentes (bloques). Asumidos estos supuestos, el regionalismo es perfectamente compatible con el multilateralismo; es más, de hecho sería la única forma posible del libre comercio pleno. Se trataría de “bloques naturales”, determinados por la geografía y no por las políticas.
Es importante tener en cuenta que alrededor del 50% del comercio mundial se realiza en condiciones preferenciales (BID, 2002). Asimismo, una lectura desagregada geográficamente de los flujos de comercio indica que no se tiende a una “regionalización” sobre tres “bloques geográficos” –América, Europa y Asia– (OMC, 1995). Por lo tanto, si bien el peso de los bloques es relevante, no confirmaría una fragmentación del comercio mundial.
aa
Debe notarse que estas conclusiones sugieren la opción de un mundo de libre comercio dividido en áreas específicas: América, Europa, Asia y ¿África?
De todas maneras, la idea de “bloques simétricos” fue también discutida en la literatura de la década de 1990, y los modelos fueron revisados para adap95
Universidad Virtual de Quilmes
tarlos a un supuesto de bloques desiguales. En este caso, las conclusiones respecto del vínculo entre regionalismo y multilateralismo resultan ambiguas y no concluyentes.
4.2.2. El análisis de los efectos estáticos y el impacto del regionalismo en el multilateralismo Alejándonos del enfoque de “geografía y comercio” que presenta Krugman, y retornando al análisis de la eficiencia económica con que operan estos AR, necesitamos cuantificar los efectos de desvío y creación de comercio. Recordemos (véase Unidad 2) que el primero tiene una connotación generalmente negativa y el segundo positiva, tanto en lo que respecta a los socios como al resto de los miembros, siempre que se consideren válidos los supuestos neoclásicos –u ortodoxos– en cuanto a las bondades del libre comercio y la especialización con base en las ventajas comparativas. Más allá de las controversias señaladas en la Unidad 2 acerca de los efectos del desvío de comercio en el bienestar de los países socios, en términos generales estos países estarán mejor si la creación es mayor al desvío. Este razonamiento es también aplicable al conjunto de la economía mundial, aunque de todos modos los países excluidos de los AR –que perdieron mercado en los países socios– quedarían en una situación peor, aun cuando para el mundo el resultado sea positivo gracias al predominio de la creación de comercio entre los países del AR (Pomfret, 1991). En otros términos, cuando la formación de AR lleva a que la creación de comercio supere al desvío, los beneficios obtenidos por los socios excederán a las pérdidas sufridas por los no socios; por lo tanto, la economía mundial como un todo estará mejor, y aunque existan perdedores, no habría motivos para desalentar estos acuerdos preferenciales. De acuerdo con un estudio del BID (2002), los AR presentan en términos generales efectos de creación neta, lo cual en muchos casos se debe a que en los años noventa el auge de este tipo de acuerdos fue paralelo a tres condiciones que tienden a morigerar el desvío de comercio:
Como se señaló en la Unidad 2, en efecto, los resultados pueden ser controvertidos, por ejemplo, los estudios sobre Mercosur realizados por Yeats y Nagarajan (en trabajos del Banco Mundial y del BID, respectivamente), que discrepan en cuanto a los resultados empíricos y a las conclusiones.
96
a) la apertura preferencial se dio en forma simultánea a la liberalización unilateral y/o la multilateral, b) la ampliación de acuerdos ya existentes, que junto con a) promovió la utilización del término Regionalismo Abierto (concepto que presentaremos más adelante), c) la novedad de AR entre países desarrollados del “Norte” y no desarrollados del “Sur”. Sin embargo, la evidencia empírica no es clara en cuanto al predominio de la creación o del desvío. Desde mediados de la década de 1990 existe abundante literatura acerca de si en los AR predomina la creación o el desvío de comercio, y como ya fuera señalado, se llegan a conclusiones diversas dependiendo de los casos que se analicen, del marco teórico considerado y de las decisiones metodológicas adoptadas. Por otra parte, dentro del análisis económico no se pueden dejar de lado los efectos de las economías de escala y los impactos dinámicos, lo cual es reconocido en un trabajo de la OMC (1995). Este señala que los mismos tenderían a fortalecer los beneficios generados
Integración Económica
por los AR para todos los países miembros del SMC. Como fuera señalado, los conceptos de creación y desvío de comercio corresponden a un análisis estático, y a su vez la connotación positiva y negativa de éstos, depende crucialmente de algunos supuestos de la visión ortodoxa de la economía. Por último, si se adoptan criterios del pensamiento heterodoxo, las preguntas centrales son radicalmente diferentes y se orientan a evaluar los impactos dinámicos de un AR e incluir dimensiones más amplias dentro de la perspectiva económica. Así, si nos preguntamos si estos procesos contribuyen a lograr cambios en la estructura productiva que sustente exportaciones caracterizadas por ser manufacturas complejas con alto valor agregado y encadenamientos difundidos, tener creciente participación de aquellas ramas más dinámicas en cuanto a la innovación tecnológica y que utilicen recursos más calificados, obtener un mercado ampliado como plataforma para sustentar con mayor eficiencia políticas activas, etc., en este marco, la comparación de los efectos del desvío y la creación de comercio pasan a tener una menor relevancia.
Si un grupo de PED está evaluando la conveniencia de realizar un AR, poseen sectores en los cuales se estima que pueden desarrollarse ventajas comparativas y en estos existen recursos ociosos –capital específico y trabajo calificado– y con clara complementariedad entre los países, ¿una evaluación que indique que predominarán los efectos de desvío de comercio debería llevar a no realizar dicho Acuerdo dada la imposibilidad de obtener beneficios económicos? En dicho contexto, ¿existirían posiblidades para que el resto de los países que no participan del Acuerdo no empeoren su situación?
rr
4.2.3. El regionalismo como respuesta a los problemas de la negociación multilateral Tal como lo señalamos en unidades anteriores, las motivaciones para la constitución de AR pueden ser múltiples, desde económicas en un sentido amplio hasta geopolíticas. Al presentar el nuevo contexto internacional en el que surgieron las nuevas líneas de análisis se hizo referencia al período en el cual la Ronda Uruguay se encontró estancada y no era claro el futuro del SMC, y muchos países comenzaron a realizar AR como estrategia defensiva, a fin de garantizar el acceso a ciertos mercados (Krugman, 1997). Otra variante de la interacción entre los AR y el GATT está relacionada a los tiempos y a las dificultades que adquieren las negociaciones en el SMC, tanto para avanzar en la liberalización comercial como en otras disciplinas. Por su parte, el gran número de miembros que desde mediados de la década de 1980 componen el SMC ha llevado a que, no sólo es complejo acordar una agenda para iniciar negociaciones –cabe recordar el fracaso de 1999 para lanzar la Ronda del Milenio en Seattle–, sino que una vez que estas se inician demandan varios años en concluirse. Así, muchos países consideran que con los AR alcanzan objetivos que si bien pueden ser más modestos, se logran en plazos menores, y sus agendas negociadoras suelen estar más en línea con las necesidades y objetivos de los países socios. Por otra parte, existe cierta tensión entre el principio de NMF y la reciprocidad, que se centra en el problema de los comportamientos free rider, debido
Este comportamiento se observa cuando un agente económico (persona, empresa o país) intenta obtener beneficios de una acción colectiva sin asumir los costos o compromisos que se requieren para obtener dicho resultado. En ciertas traducciones se encuentra como el “comportamiento del polizón”, aludiendo al pasajero que no paga.
97
Universidad Virtual de Quilmes
Otra forma de garantizar mayor reciprocidad es a través de la exclusión de aquellos sectores en donde tienen ventajas los países que otorgan menos concesiones. En la historia del GATT fueron excluidos los sectores textil y de agricultura, los de mayor interés de los PED, quienes no estaban obligados a dar concesiones equivalentes.
En esta Unidad se considera el conjunto de los PED como si fuera un grupo homogéneo, pero en su interior existen grandes diferencias, tanto en el tamaño de los países como en su grado de desarrollo. Así, Uruguay y China son claramente distintos a pesar de estar ambos dentro del conjunto de los PED y también se encuentran los Países Menos Adelantados (PMA); por lo tanto, en temas de trato especial y diferenciado pueden existir discrepancias al interior de los PED.
98
a que países que no realizan concesiones pueden verse beneficiados por la multilateralización de las preferencias. Este problema ha sido morigerado en la medida que cada país, al iniciar la negociación bilateralmente en el seno del GATT, ofrece las concesiones a su principal abastecedor, quien al ser el más beneficiado de dicha reducción arancelaria estará dispuesto a ofrecer una concesión equivalente al país que le concedió la disminución en la tarifa. De este modo, a pesar de la multilateralización de ambas reducciones arancelarias a todos los miembros, son los países que realizaron la negociación bilateral quienes incrementarán en mayor cuantía sus exportaciones (Hoekman y Kostecki, 1995).
Este mecanismo, si bien logra compatibilizar los principios de reciprocidad y NMF, adolece del mismo problema que el trueque: la “doble coincidencia”, esto es, que cada uno de los países que negocian bilateralmente esté dispuesto a ofrecer acceso a mercados en productos que el otro país tiene interés. Por este motivo, una vez agotados estos emprendimientos de negociación principalmente bilateral y producto a producto, se ha recurrido en el GATT a rebajas en conjuntos más amplios de productos impulsadas por los principales miembros, mediante la utilización de fórmulas generales.
rr
Si bien entre una situación de comportamiento free rider y un AR es fácil establecer que en este último hay una mayor reciprocidad entre los países, al abandonar esta comparación extrema no es sencillo determinar cuándo las concesiones alcanzan un equilibrio en términos de la reciprocidad entre los países. Los AR suelen constituir una solución a este problema por dos motivos: primero, porque el país que no realiza concesiones no ingresa en el acuerdo y, segundo, porque al establecer el libre comercio para el conjunto de los socios, todos ellos están obligados a abandonar la protección, motivo por el cual existiría una reciprocidad plena en dichas negociaciones. De este modo, países que tienen iniciativas de mayor ambición en cuanto a la liberalización comercial y sólo encuentran reciprocidad plena en pocos socios comerciales tendrán mayor incentivo a realizar AR que a otorgar concesiones en el SMC. En las Rondas del GATT se utilizaron fórmulas para lograr reducciones arancelarias que intentaban respetar el principio de reciprocidad, algunas fueron lineales y otras afectaron en mayor medida a los aranceles más altos, lo cual ha llevado a discusiones a la luz de otro concepto: la equidad. La equidad no se deriva necesariamente de la reciprocidad, ya que los niveles de desarrollo y protección en que se encuentran los diversos países son muy disímiles, por lo tanto, “la reciprocidad plena en las concesiones” puede implicar esfuerzos muy distintos para las partes. Es en este sentido que los PED han reclamado en diversas instancias “el trato especial y diferenciado” a fin de obtener concesiones “con reciprocidad no plena pero equitativas”, teniendo en cuenta las diferencias en sus situaciones iniciales en cuanto al grado de desarrollo. Teniendo en cuenta las consideraciones teóricas trabajadas en la unidad anterior, y que cada vez más los procesos de integración incluyen países con alta disparidad en su grado de desarrollo, se han discutido con mayor profundidad los temas de reciprocidad y equidad, más aún cuando se ha debilitado
Integración Económica
considerablemente el paradigma basado en el libre comercio y las ventajas comparativas que pronosticaban niveles de convergencia entre los países. Estos temas serán objeto de análisis en las siguientes unidades correspondientes a los principales procesos de integración.
4.3. Los costos de exclusión, la liberalización a dos velocidades y la integración profunda actual 4.3.1. La discriminación comercial y los costos de exclusión Cambiando el ángulo de enfoque, la idea de la existencia de fuertes motivaciones defensivas para que un número creciente de países tienda a incorporarse o constituir acuerdos de integración de carácter regional es presentada por Richard Baldwin (1997), en un artículo denominado “Las causas del regionalismo”. Este autor se interesa por la proliferación de acuerdos preferenciales de comercio firmados desde fines de la década de 1980 y en los primeros años de la década siguiente y distingue dos grupos diferentes: •• Los de integración profunda (también llamados en otros textos – por ejemplo, Garay, 1997– acuerdos de segunda generación), un número reducido de acuerdos en los que los objetivos de armonización van más allá de las preferencias comerciales; la Unión Europea (UE), el NAFTA y, probablemente, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) serían casi los únicos ejemplos. •• Los de integración superficial (o acuerdos de primera generación), la mayoría circunscriptos a la negociación de preferencias arancelarias.
Richard Baldwin es profesor de Economía Internacional del Graduate Institute of International Studies de Ginebra (Suiza) así como miembro del Consejo de la Asociación de Economía Europea y del Centre for Economic Policy Research.
Baldwin revisa también los argumentos expuestos hasta ese momento en la literatura para explicar este auge del regionalismo y los agrupa de acuerdo con dos hipótesis fuertes: a) Las explicaciones basadas en la eventual existencia de una frustración respecto del GATT: las dificultades para armonizar posiciones entre más de un centenar de países, las dificultades para armonizar multilateralmente el desmantelamiento del proteccionismo sutil o la incompatibilidad institucional con las prácticas predominantes en las economías asiáticas. b) Las explicaciones basadas en un eventual cambio de situación y de posición de los Estados Unidos: su pérdida de liderazgo en la economía mundial o su conversión al bilateralismo (NAFTA, Iniciativa de las Américas, finalmente, ALCA) en términos comerciales; en cualquier caso, el resultado habría sido la menor posibilidad o disposición de los Estados Unidos de impulsar su tradicional posición a favor del multilateralismo. El mismo autor encuentra poco satisfactorias ambas líneas explicativas. Por un lado, las tratativas multilaterales siempre han sido y son llevadas adelante bajo liderazgos explícitos o implícitos que concentran poder de negociación y la ampliación del número de países participantes no contradice ni entorpece esta lógica. Por otro, siendo que la gran mayoría de los numerosos acuerdos nuevos (alrededor de un centenar) son del tipo tradicional (integración super99
Universidad Virtual de Quilmes
ficial), no cubren ni tratan los aspectos vinculados al proteccionismo sutil y, por lo tanto, es difícil pensar que ésta haya sido su motivación. En cuanto a los cambios en Estados Unidos, la evolución comparada de las principales economías industrializadas en la década de 1990 desmiente las hipótesis de su caída relativa dentro de la Tríada (más plausibles en la década anterior) y, por otra parte, la política comercial norteamericana desde las posguerra –más allá del discurso y la retórica– siempre combinó dosis variables de multilateralismo y bilateralismo. Para Baldwin, en cambio, la situación puede ser mejor descripta si se considera la posibilidad de un “efecto dominó” o un “efecto contagio”. A partir de un evento dado que dispara la nueva tendencia, la multiplicación de acuerdos preferentes y la aceleración del regionalismo se explicarían por la acción de un mecanismo de propagación que haría que la mayor parte de las economías se comporten del mismo modo (o que, como sucede con las fichas de dominó apropiadamente alineadas, la caída de una se vaya transmitiendo y provoque el derrumbe de todas). En este caso, el evento, el shock de integración, estaría dado por la decisión europea en la segunda mitad de los años 80 en el sentido de ampliar y profundizar la integración continental, o por la decisión relativamente contemporánea de los Estados Unidos de impulsar la “Iniciativa para las Américas” y de concretar el NAFTA, o por ambas. El mecanismo de propagación se explicaría por los potenciales costos de exclusión que una política de naturaleza discriminatoria conlleva para los países no socios.
En efecto, tal como puede deducirse de los análisis sobre los efectos de la integración que hemos ido sucesivamente presentando, quienes no sean miembros de un acuerdo de integración, serán potencialmente afectados por situaciones de desvío de comercio y de desvío de inversiones. Su perjuicio puede ser mayor cuanto mayores sean sus flujos de comercio reales o potenciales con los países de la zona integrada. Quienes se quedan fuera del juego de preferencias corren el riesgo de perder mercados –absoluta o relativamente–y de ver debilitadas sus ventajas de localización. Los costos de exclusión potenciales se medirían en términos de menores exportaciones y de menores inversiones y, en el tiempo, de menores tasas de crecimiento. Ahora bien, cuantos más países se incorporen a los esquemas de integración (es decir, cuanto más se extienda el regionalismo), mayores son en perspectiva los costos de exclusión, más perjudiciales son los efectos de la discriminación negativa sobre los “menos” que se quedan afuera. La acción del “efecto dominó” implica, por sí misma, la aceleración y generalización del proceso.
aa
La idea de “costos de exclusión” representa, entonces, una motivación defensiva. Extremando el argumento, no se trataría de considerar y buscar los efectos positivos (estáticos y dinámicos) de la integración, sino de evitar las consecuencias de un tratamiento comercial discriminatorio. Esto lleva a una cuestión muy importante desde el punto de vista de las relaciones y las negociaciones económicas internacionales. Si un país entiende que su exclusión de un acuerdo de integración dado le puede reportar perjuicios, puede estar dispuesto a hacer ciertas concesiones para convertirse en miembro del mismo. En otras palabras, los costos de exclusión tienen como contrapartida los bole100
Integración Económica
tos de entrada. La incorporación de un país a un esquema de integración en marcha puede ser entendida como una negociación en la que se discute cuál será el “precio” a pagar por ese nuevo socio para acceder a los beneficios potenciales y para evitar el costo de su aislamiento.
El boleto de entrada estará configurado, en lo sustancial, por decisiones de política económica y de política externa, esto es, por las modificaciones en los instrumentos y en los parámetros de tales políticas que, en el juego de exigencias de unos y resistencias y adaptaciones de otro, el país candidato a nuevo miembro decida finalmente introducir. Sólo a título de ejemplo, podemos mencionar lo siguiente: renunciar a la estructura arancelaria propia y adoptar el arancel externo común ya negociado por los otros países; desmantelar una estructura dada de incentivos a la inversión y armonizar el tratamiento con los socios; adoptar normativas sobre determinadas prácticas comerciales más estrictas y restrictivas que las vigentes en el plano multilateral; apresurar la política de liberalización comercial y financiera. Más allá de estos ejemplos, podemos afirmar que la magnitud (el “precio”) del boleto de entrada dependerá de un balance de los costos y beneficios mutuamente esperados (por los países integrantes y por el país candidato) de la incorporación del nuevo socio.
aa
La dinámica descripta de los costos de exclusión también puede analizarse a través de la idea de la liberalización en dos velocidades. Esta visión se corresponde con Dornbusch (1996), quien señala que las prácticas de libre comercio a escala regional permitirían avanzar más rápido en el desmantelamiento del proteccionismo sutil y en el tratamiento de los nuevos temas de la agenda comercial, cuestiones muy difíciles de armonizar en el plano multilateral por la gran diversidad y asimetría de situaciones presentes. Así, tendería a establecerse un multilateralismo tendencial, que el regionalismo impulsaría a través de una marcha a distintas velocidades. En la medida que existen países con mayor interés en abrir sus economías –o con otros objetivos incluso no económicos– y entre estos logran formar un AR, se imprime una mayor velocidad a la liberalización a nivel regional. Como consecuencia de estas iniciativas, aquellos miembros del SMC que no integran dicho AR pierden mercados de exportación a causa de los costos de exclusión, y de este modo, a partir de estrategias defensivas por parte del resto de los miembros se produce el “efecto dominó” de Baldwin, que se describió anteriormente.
Baldwin, R. (1997), The causes of regionalism, DPS Nº 1599, Centre for Economic Policy Research, Londres. Rudiger Dornbusch (1942-2002). Economista alemán especializado en economía internacional y en crisis económicas, colaboró con el Fondo Monetario Internacional y prestó una atención especial a las economías latinoamericanas durante muchos años. Su principal contribución a la economía fue la serie de papers que escribió sobre la tasa de cambios.
Esta lógica tiene mayor intensidad para aquellos sectores con escasos avances en cuanto a las rebajas arancelarias obtenidas multilateralmente o excluidos del GATT.
4.3.2. La interacción entre las iniciativas y las respuestas de los países La idea de la complementariedad entre regionalismo y multilateralismo, entre otros aspectos, supone que la respuesta de los países excluidos de los AR sería presionar para que en nuevas rondas multilaterales se obtengan bajas de los aranceles con lo que tenderían a licuarse las preferencias entre los socios de los AR y, de este modo, se reducirían los costos de exclusión. Un grupo de países inicia una mayor liberalización en el nivel regional y, en la medida que 101
Universidad Virtual de Quilmes
esto acelera las negociaciones de rebajas arancelarias en el SMC, el resto de los miembros se incorpora a ese mayor grado de liberalización (Lawrence, 1996). En este sentido, diversos autores señalan que el dinamismo que imprimió Estados Unidos para lograr las sucesivas rondas del GATT fue una respuesta, en parte, a los costos de exclusión derivados del proceso de integración europeo (Winters, 1998). Al mismo tiempo se verifica que también los miembros de los AR han impulsado las rondas del SMC, a pesar de la licuación de sus preferencias recíprocas (OMC, 1997). Por su parte, Jagdish Bhagwati (1994) es menos optimista y, si bien reconoce que las iniciativas regionales contribuyeron para concluir la Ronda Uruguay, sostiene que finalizada ésta los esfuerzos de liberalización comercial se deberían haber concentrado sólo en el nivel de la OMC. Esta necesidad se debe a que los AR llevan a una distracción de recursos y capital político en desmedro del SMC, teniendo así los países menores incentivos a concluir acuerdos multilaterales, incluso por mantener el acceso preferencial en los AR alcanzados. Para Bhagwati, por ejemplo, en la medida que los países encuentren ventajas en el comercio intrabloque, no tendrían voluntad de facilitar las negociaciones multilaterales ni estarían dispuestos a generalizar las reglas multilaterales; en esta misma dirección, Panagariya y Findlay (1994) postulan que la práctica de comercio preferente tendería, en la mayoría de los casos, a favorecer condiciones y coaliciones proteccionistas al interior de los bloques. Por el contrario, otros artículos elaborados con posterioridad a la finalización relativamente exitosa de la Ronda Uruguay concluyen en la existencia de una relación armónica entre ambos procesos. La OMC (1997) supone que, al interior de cada bloque, tenderá a imponerse la estructura de protección del socio más eficiente, lo que impediría su constitución como “fortalezas proteccionistas”.
El impacto que los AR tengan en el SMC a partir de los costos de exclusión dependerá en gran medida de cómo reaccionan los socios de los AR y los países excluidos –resto de los miembros del SMC. En forma sintética, se debería analizar lo siguiente:
aa
• El incentivo de los países que forman un AR a: -- admitir nuevos socios (estableciendo los “boletos de entrada”), -- proseguir negociaciones en el nivel multilateral, -- incrementar su nivel de protección y/o discriminación tendiendo a una mayor autarquía. • La respuesta de los países discriminados del AR, la cual puede orientarse principalmente a tres opciones: -- intentar ingresar en el AR (es relevante que los “boletos de entrada” tienen costo creciente en el tiempo), -- realizar un acuerdo preferencial entre los países excluidos del AR antedicho, -- presionar individualmente o en forma conjunta para lograr nuevas rebajas arancelarias en el SMC, erosionando así las preferencias establecidas entre los socios del AR.
102
Integración Económica
A partir de la interacción presentada, de manera estilizada podríamos preveer tres escenarios: optimista, intermedio y pesimista, en función de cómo se ordenen los incentivos antes nombrados. En el escenario optimista, los socios de un AR están dispuestos a aceptar nuevos países y al mismo tiempo los países excluidos desean ingresar y, si sus negociaciones son fructíferas (el precio de los “boletos de entrada” es razonable para ambas partes) se asiste a una ampliación del AR. En el límite, si se lograra la ampliación continua de un bloque regional preponderante se llegaría por la vía del regionalismo al libre comercio mundial (un caso extremo del “efecto dominó” de Baldwin). Una variante de este escenario optimista, sería que se expandan en forma paralela unos pocos AR y estos centralicen y faciliten una negociación “minilateral” (por ejemplo, tres grandes bloques) que represente a todos los miembros del SMC. Por su parte, el escenario pesimista sería que se consoliden AR, pero sin incentivos a realizar, ni ampliaciones, ni negociaciones multilaterales, tendiendo a un comercio mundial fragmentado en bloques relativamente cerrados o “fortalezas proteccionistas”. Este resultado sería similar al de “bloques naturales” propuesto por Krugman. A diferencia de los escenarios descriptos, una alternativa intermedia parece haber sido el camino transitado, alcanzándose un entramado de AR superpuestos entre sí en coexistencia con un SMC con un importante grado de interdependencia. Los análisis de los organismos internacionales si bien podrían incluirse dentro de este último escenario, no necesariamente coinciden en cuanto al grado de compatibilidad futura de ambas iniciativas (regionalismo y multilateralismo). Así, la OMC y el BID, al considerar aspectos sistémicos de la lógica de la negociación, señalan entre otros elementos que casi todos los miembros de AR también integran el SMC y adoptan sus normativas, por lo cual prevalecen los vínculos de complementación entre el regionalismo y el multilateralismo (OMC, 1997; BID, 2002). Por su parte, el Banco Mundial ha sido más cauteloso, y en su trabajo Trade Blocks, manifiesta una marcada preocupación por la convergencia entre regionalismo y multilateralismo (World Bank, 2000).
Winters, A. (1997), Regionalism versus Multilateralism, DPS Nº 1525, Centre for Economic Policy Research, Londres.
4.3.3. La integración profunda y el ámbito de la negociación Hasta aquí se colocó el énfasis en temas arancelarios y en el comercio de bienes, pero cada vez más los AR y el SMC han comenzado a negociar nuevos temas, los que se consideran como parte de la “integración profunda” en contraposición a la “integración superficial” que predominó en el GATT hasta la Ronda Uruguay.
En términos generales, se define la integración superficial (o débil) como aquella que se limita a la supresión de las barreras aduaneras –sean arancelarias o paraarancelarias– (Lawrence, 1996). Son las medidas que se aplican en frontera y se relacionan exclusivamente con el comercio. En tanto, la integración profunda incluiría el tratamiento de un conjunto de regulaciones de carácter interno que impactan en diversos grados en el resultado del comercio entre los socios (créditos a sectores productivos, regulaciones ambientales y laborales, etc). No existe un límite pre-
aa
103
Universidad Virtual de Quilmes
ciso entre ambos conceptos, pero cuando las negociaciones van más allá de temas de acceso a mercados aplicados en frontera, se considera que se avanza hacia una integración profunda.
En cierta forma, la integración profunda es un resultado de los avances logrados bajo el GATT en temas de integración superficial, dado que con el descenso de los aranceles se tornaron relevantes temas de políticas internas que son propios de la “diversidad nacional” e históricamente se los consideraba de estricta soberanía de cada país. Este tema remite a la idea de “nivelar el campo de juego”, que es la demanda de los sectores privados de tener condiciones “razonablemente semejantes” para acceder a un mayor grado de liberalización recíproca frente a empresas de otros países.
Un “campo de juego nivelado” ayuda a que se establezca una competencia justa entre los empresarios de los distintos países, y si bien es muy intuitivo y didáctico pensar que jugar un partido de fútbol en una cancha “inclinada” resultará adverso para uno de los rivales, pueden existir otros determinantes que hagan un partido “inequitativo”, más allá de que la cancha esté nivelada –la edad de los jugadores, en qué área hay más barro, sesgos en el arbitraje, etc. En el mismo sentido, en referencia al comercio es materia de discusión qué debe incluirse para una competencia “justa”: igual costo de la energía, de los salarios, la inexistencia de ayudas del Estado, similar sistema tributario, etc. Además de ser discutible definir cuáles son los temas que se deben “equilibrar”, si se buscase una “nivelación amplia y/o total” se tendería a eliminar las diferencias entre los países que son una de las fuentes del comercio internacional –básicamente entre naciones con diferencias en su dotación relativa de factores que intercambian bienes muy diferentes. ¿Considera que para las variables mencionadas previamente el “campo de juego” está nivelado al interior de un país? Si no es así, ¿qué efectos ocasiona y por qué motivos cree que existe mayor tolerancia respecto a una situación similar entre distintos países?
rr
Kahler, M. (1993); “Régimen Comercial y Diversidad Nacional”, en América Latina / Internacional, Vol. 1, N° 1, FLACSO- Miño y Dávila. Lawrence, R. (1996), Regionalism, Multilateralism, and Deeper Integration, Washington, Brookings Institution
El principio de subsidiariedad establece que un servicio o regulación debe ser provisto desde un nivel superior al ámbito que lo recibe cuando exista una clara conveniencia. Al interior de muchos países, provincias o ciudades existen discusiones acerca del grado de descentralización que debe tener la decisión, el diseño y la implementación de políticas públicas, lo cual demuestra la posible coexistencia de distintos marcos regulatorios. Este tema se analizará con mayor profundidad en la unidad correspondiente al proceso de integración europeo.
104
Existe cierta ambigüedad sobre si la integración profunda se relaciona con la amplitud de los temas tratados o con los mecanismos para tratarlos. Algunos autores identifican el proceso de integración profunda claramente con la necesidad de armonización y estandarización de las regulaciones internas de cada país. Otros, en cambio, señalan que ésta se relaciona con la variedad de temas que abarca la negociación, pudiendo incluir para estos otras soluciones diferentes a la armonización, como el reconocimiento mutuo –en temas de normas técnicas de los bienes– o bandas amplias de armonización en regulaciones de otra índole. Por otra parte, la discusión sobre compatibilidad de normas y el espacio territorial más adecuado para su aplicación no es privativa de la relación entre AR y SMC; se debe recordar que el mundo en su conjunto no es necesariamente el área óptima para definir los marcos regulatorios más apropiados. En realidad, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, aparece un escalonamiento según cada tema, pudiendo ser: subnacional, nacional, regional, plu-
Integración Económica
rilateral y sólo unas pocas veces multilateral. En este sentido, la tradicional pregunta ¿construcción por bloques u obstáculo de los bloques?, podría sustituirse por ¿qué rol pueden jugar los AR en este proceso multinivel?, y ¿cómo se puede asegurar que las medidas tomadas en los diferentes niveles sean compatibles? En otras palabras, una forma de ordenar este dilema consistiría en acordar cuáles son las regulaciones que deberían tener un alcance multilateral, cuáles podrían quedar en el nivel regional y cuáles podrían permanecer bajo la soberanía nacional, sin afectar la coherencia del SMC. La lógica de las demandas por una mayor nivelación del campo de juego explica, en parte, la incorporación de nuevos temas –o disciplinas más rigurosas– tanto en las negociaciones correspondientes a AR como a las del SMC. En ambas instancias los países pueden estar dispuestos a un mayor grado de apertura en la medida que logran cierta armonización en regulaciones que tienen efectos en el comercio internacional, pero es indudable que esta profundización es más fácil de lograr en AR donde la cantidad de socios es sensiblemente menor que en el SMC. Adicionalmente a la explicación mencionada, las disciplinas y temas que van más allá del GATT (denominadas OMC-plus) pueden surgir de estrategias ofensivas no necesariamente relacionadas con la nivelación del campo de juego. En este sentido, países que no logran introducir ciertos temas en los acuerdos multilaterales, a pesar de tener un peso relevante, sí tienen éxito en instancias bilaterales o en AR. Esta forma de negociar puede llevar a dos resultados, o bien coexisten a escala mundial un mapa heterogéneo de “integración profunda” o, retomando la idea de “integración a dos velocidades”, los nuevos temas o disciplinas se van incorporando al SMC. En este último caso, la función de los AR permitió una especie de “ensayo de laboratorio” para disciplinas OMC-plus, lo cual podría hacer más fácil su aceptación en futuras negociaciones multilaterales ya sea por estar “probadas” o por haber menos países que se opongan. Esta situación es propia de AR entre países de tamaño y/o grado de desarrollo muy diferente –básicamente, los denominados Norte-Sur (N-S)–, lo cual se traduce en las negociaciones en una tendencia hacia a una “armonización imperial” o asimétrica (Prada y Rossi, 2001: 8; Lawrence, 1998: 3). Claramente, esta situación tiene impactos negativos sobre los PED, tema que tratará en especial cuando se analice del proceso de integración de las Américas. Por otra parte, cuando estas iniciativas de “profundización” se dan en forma paralela y discordante en diversos AR pueden generar regulaciones incompatibles que luego resulten una traba para una futura negociación multilateral (Prada y Rossi, 2001; De Lombaerde y Garay, 2006). No obstante, este riesgo podría estar acotado debido a que, en la medida que se multiplican los acuerdos N-S, las regulaciones del Norte se imponen y, en la mayoría de los casos estas tienden a converger (por la influencia de acuerdos previos en el seno de la OCDE, de regulaciones privadas que diseminan las empresas transnacionales, agricultura transgénica y no transgénica, sistemas diferentes de TV digital , etcétera).
La demanda por mayor nivelación del campo de juego también puede llevar a la aparición de un neoproteccionismo, como ha sido el intento por parte de los PD de introducir en el GATT-OMC estándares laborales, tema que fue rechazado por los PED en la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996. Dado que el GATT en este tema básicamente contiene disciplinas acerca de subvenciones, en el contexto de los AR pueden tratarse otras asimetrías que serían muy difíciles de abordar en el nivel multilateral.
4.3.4. La caracterización actual de los Acuerdos Regionales La gran diversidad de acuerdos regionales que se han formado desde el inicio del GATT no permite dar la razón a uno u otro de los enfoques presentados, 105
Universidad Virtual de Quilmes
aunque una presentación de ciertos hechos estilizados permitirá matizar el debate presentado, o incluso dar una idea de la mayor o menor relevancia de diversas opiniones en distintos contextos.
Los acuerdos notificados al GATT de 1948 a 2010 •• De los acuerdos hoy vigentes, la mayor parte entró en vigor a partir de 1993, a razón de un promedio entre 15 y 20 AR por año. Hacia 2010 se contabilizan alrededor de 250 acuerdos vigentes y más de 400 notificados. •• Desde la década de 1990 se registra una tendencia creciente en el número de Acuerdos vigentes, la cual sólo se interrumpe con cierta estabilidad entre los años 2004 y 2008. En dicho período, si bien una gran cantidad de AR entra en vigor, un grupo similar pasa a estar inactivo. •• Entre 2005 y 2007 con el ingreso de ciertos países del Este a la UE se registra el mayor número de acuerdos que se transforman en inactivos. En efecto, en dicho proceso se cancelan los múltiples acuerdos bilaterales que tenían entre los países del Este y los de cada país con el bloque de la UE. •• Dado que este fenómeno de la UE no se repetiría con igual intensidad, y un mayor número de países tienden a negociar AR, es probable que a mediano plazo continúe la tendencia creciente que se registra desde principios de1990.
Los acuerdos vigentes en el año 2006 Análisis por bienes y servicios, y por tipos de países •• Más del 70% de los AR (169) se refieren al comercio de bienes. Los países desarrollados participan en el 43% de los mismos (72 acuerdos). Los países en desarrollo son los que más participan en acuerdos sobre servicios (35 acuerdos contra 30 de los desarrollados). •• La mayor cantidad de acuerdos está dada por el par Países Desarrollados (PD) - Países en Desarrollo (PED), también denominados Acuerdos NorteSur. De estos, la mayor parte entró en vigor a partir de 1995 en bienes y de 2000 en servicios. En ambos casos se nota un aumento significativo de acuerdos a partir de 2003. •• En cuanto a frecuencia, le siguen los Acuerdos sólo entre PED, luego entre Economías en Transición y, por último, entre PD. •• Para los pares PD-PD y PED-PED, la relación acuerdos sobre servicios/ acuerdos sobre bienes es similar (en torno al 35%). La diferencia radica en la cantidad (7 y 15 respectivamente) y en las fechas de entrada en vigor (a partir de 1985 para los PD y de 1995 para los PED). Análisis por modalidad de acuerdos realizados •• Se observa que, de los acuerdos vigentes, la gran mayoría (84%) corresponde a TLC, por sobre los otros tipos de acuerdos (dividiéndose en partes iguales los acuerdos de alcance parcial y las uniones aduaneras). •• Esta tendencia se establece a partir de la década de 1990, mientras que en el período previo desde 1948, la cantidad de acuerdos de alcance parcial, las uniones aduaneras y los TLC no presentaban grandes diferencias. •• Se observa que el sesgo hacia los TLC se irá agudizando en los próximos 106
Integración Económica
años, en tanto que la enorme mayoría (92%) de los acuerdos en negociación corresponden a esa categoría. •• Se puede apreciar la significativa disminución de los acuerdos de unión aduanera en el universo de las negociaciones de AR. Si bien su participación en los AR en vigor alcanza el 8%, solo representa el 1% de las negociaciones por AR futuros. Análisis por la cantidad de socios •• Cerca del 80% de los acuerdos vigentes son bilaterales. •• Al igual que con las uniones aduaneras, la participación de los acuerdos plurilaterales en el total tiende a disminuir. Se observa una clara tendencia a la mayor proliferación (por sobre la proporción vigente) por tratados bilaterales, en detrimento de los acuerdos plurilaterales. Incluso, en 2006, el 100% de los propuestos. Análisis por tipo de países para los AR en bienes y los PD firmantes en los Acuerdos Norte-Sur •• Considerando aquellos AR relativos a bienes y vigentes al año 2006, el 75% correspondió en partes iguales a la siguiente composición: entre países en transición, entre PED, y entre PED y PD. •• Por su parte, de los AR Norte-Sur firmados hasta 2006, focalizando sobre los países desarrollados, los países europeos (UE + EFTA) participan en más del 50% (25 casos), le siguen, por regiones: Norteamérica (Estados Unidos, 8, Canadá, 4); países oceánicos (Australia 4 y Nueva Zelanda 3) y Japón con 3. Análisis por la cobertura geográfica (intra o interregional) •• En cuanto a la región abarcada, en el año 2006, cerca del 90% era intrarregión, y se dividían en partes iguales entre intrarregión y interregión, tanto los propuestos como los firmados y/o en negociación. •• Importantes cambios se observan al actualizar los datos al año 2009, cuando de los acuerdos vigentes, el 54% corresponde a tratados intrarregión. Esta proporción es profundamente alterada si tomamos en cuenta los acuerdos ya firmados pero no vigentes, o aquellos en curso de negociación. Del primer grupo, ninguno corresponde a la categoría intrarregión, mientras que solo el 15% del segundo pertenece a esa categoría. •• Pareciera que “saturado” el espacio intrarregión para realizar más AR, los países se lanzan a negociaciones con países de otras regiones, recordando que predominan de acuerdos bilaterales y con el formato de TLC.
1.
cc
a. A partir de la información de los Acuerdos Regionales notificados a la OMC, analice en qué medida las tendencias señaladas para el total de miembros de la OMC es observada para los principales países de América Latina (considere los socios del Mercosur, Chile, Perú, Venezuela, Colombia y México).
World Trade Organization (2007), “The Changing Landscape of Regional Trade Agreements: 2006 Update”, Discussion Paper Nº 12, Regional Trade Agreements Section, Trade Policies Review Division. WTO Publications, Geneva, Switzerland.
107
Universidad Virtual de Quilmes
b. China ingresó a la OMC en el 2001. ¿Ha firmado AR, o se ha conformado con obtener el trato de NMF de los miembros de la OMC? En caso de ser un país activo en estos acuerdos, ¿concentra con alguna región estos tratados? A partir del año 2008 ¿se observa algún cambio en el patrón geográfico de estos acuerdos?
Para obtener información detallada de fechas y acuerdos consulte el Sistema de Información sobre los Acuerdos Comerciales Regionales (SIACR) de la OMC: http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx
Las denominaciones, conceptos y otros criterios de la base se encuentran en: http://rtais.wto.org/UserGuide/RTAIS_USER_GUIDE_EN.html#_top
Un acceso más rápido y visual puede encontrarse en los siguientes mapas interactivos:
Para ver todos los acuerdos de cada país: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/rta_participation_ map_s.htm
Para ver los miembros de un determinado acuerdo: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/rta_plurilateral_map_s. htm?group_selected=437
La OMC y los acuerdos preferenciales de comercio Las consideraciones desarrolladas más recientemente sobre los efectos esperados de la integración y sobre la tensión entre el multilateralismo y el regionalismo han sido incorporadas también en las discusiones de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Si bien el tratamiento que se le da dentro del acuerdo multilateral a los convenios de integración o de comercio preferencial se sigue rigiendo por las disposiciones genéricas establecidas en el artículo XXIV (véase Unidad 2) se ha generado una fuerte corriente de opinión tendiente a revisar en parte esos criterios y promover, de ese modo, una más rápida difusión de las reglas multilaterales. En lo sustancial, estas nuevas recomendaciones apuntarían a definir más estricta y precisamente los criterios para la homologación de los acuerdos y a garantizar niveles de protección relativamente reducidos. Las propuestas en discusión para la reforma del artículo XXIV son las siguientes: • Adoptar –en el caso de las UA– los aranceles efectivamente vigentes en cada país como base para la negociación del AEC, en lugar de los aranceles máximos consolidados ante la OMC (autorizados). • Establecer un cronograma preciso y definido –tal que pueda ser eficazmente monitoreado– para completar el proceso de desarme arancelario entre los socios y para reducir o armonizar –según el caso– toda disposición de efectos restrictivos sobre el libre comercio intrazona. • Adoptar –en el caso de las ALC– reglas de origen precisas y no restrictivas y procedimientos de certificación transparente y eficaz. • Adoptar los estándares multilaterales –como mínimo– en materia de prácticas y disciplinas comerciales, normas técnicas, sanitarias y alimentarias y requerimientos de contenido local y en materia de inversiones. • Establecer un cronograma preciso, definido y relativamente breve para la efectiva implementación de tales estándares. 108
Integración Económica
• Establecer una “cláusula de acceso” genérica y estandarizada que fije un marco preciso para las negociaciones de ampliación de los esquemas y de incorporación de nuevos países asociados. Esta cláusula debería regirse por los principios anteriores y, en la medida que impone un formato de negociación único, tendería a evitar los tratamientos ad hoc en cada caso de nuevas incorporaciones. Estas recomendaciones forman parte de las actuales negociaciones de la Ronda Doha de la OMC. A su vez, respecto del libre comercio intrazona, existen propuestas que buscan cuantificar el concepto de “lo esencial”, indicando un umbral el 80% del comercio. En cuanto a las reglamentaciones aplicables al comercio intrazona, se discute si son aplicables las Salvaguardias del artículo XIX o los derechos antidumping. En ambos casos, las dudas no sólo hacen referencia a la efectiva liberalización del comercio intrazona sino también a en qué medida dichas disciplinas pueden implicar “reglamentaciones comerciales más rigurosas” hacia los terceros, lo cual no estaría permitido. La utilización de políticas de competencia que utilizan ciertos AR para contrarrestar los efectos indeseados de la discriminación de precios entre sus socios es distinta a las políticas antidumping utilizadas respecto a los no socios y posiblemente podrían ser más proclives a sancionar más a estos últimos ante situaciones semejantes, lo cual podría interpretarse como una violación del artículo XXIV. En la misma línea de razonamiento existen controversias acerca de si las reglas de origen diferentes entre países socios y no socios pueden constituir una “reglamentación más rigurosa” contra los terceros, y estos problemas se tornan más complejos cuando la superposición de AR permite realizar una acumulación para determinar el origen de los bienes. Un punto que continúa entre las preocupaciones de muchos países miembros es la coherencia al tener sistemas de solución de diferencias regionales que coexisten con el de la OMC. Esto puede derivar en la existencia de jurisprudencia contradictoria al evaluar temas similares, generándose conflictos sobre qué instancia tiene preeminencia y las posibles consecuencias que podrían acarrear los fallos regionales sobre los multilaterales. Una propuesta que mitiga algunos de estos problemas es la elección de foro, el cual evita que un hecho pueda ser “juzgado” dos veces y minimiza la posibilidad de que exista jurisprudencia contradictoria.
El resultado de las investigaciones bajo estas dos disciplinas –que tienen en común el aumento de importaciones y la existencia de daño a la industria nacional– puede derivar en la afectación del comercio intrazona evitando que se encuentre liberalizado “lo esencial de los intercambios”. Por otra parte, mientras las medidas antidumping discriminan por país o por empresa, las salvaguardias se aplican a todos los miembros.
4.4. La membresía múltiple y el modelo de ejes y rayos La proliferación de acuerdos preferenciales en los años 90 presenta otras características inéditas que han despertado también interés analítico. Entre éstas, es conveniente considerar el problema de “las membresías múltiples”. Se alude de este modo al hecho de la participación simultánea de un país en varias ALC o UA o, inclusive, al establecimiento de mecanismos de libre comercio entre diferentes esquemas de integración. Esto da lugar a una red compleja de acuerdos, que excede en mucho a las prácticas más tradicionales y conocidas de bilateralismo comercial. Esta situación presenta: i)
un problema jurídico (de compatibilización de instituciones, normas y procedimientos), ii) un problema de gestión (de extensión, armonización, preservación y garantía de los tratamientos preferenciales) y iii) un problema económico (la distribución de los beneficios y la coordinación de políticas y objetivos y de análisis). En América Latina esta situación, aunque es bastante antigua, se ha recreado y profundizado en la década de 1990. La ALADI (previamente, ALALC) cobija 109
Universidad Virtual de Quilmes
Se conoce como El Magreb –que en árabe significa ‘lugar donde se pone el sol’– la región situada en el noroeste y norte de África. Comprende cinco estados: Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y Mauritania y el territorio del Sahara occidental. En la actualidad aporta la cuarta parte de la riqueza del continente. http://www.portalplanetasedna.com.ar/paises_menu11.htm La Unión Aduanera de África Austral o SACU (acrónimo del inglés Southern African Customs Union) aglutina a cinco países de África Austral: Botsuana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica y Suazilandia.
a la CAN (previamente, Pacto Andino) y al Mercosur. México, que es también miembro de la ALADI, integra el G3 (junto a Venezuela y Colombia, socios de la CAN) y ha establecido acuerdos preferenciales parciales con países miembros del MCCA. Chile, asociado parcialmente al Mercosur, practica una extensa red de acuerdos bilaterales, que incluye a varios países andinos y a México. Los países del Mercosur, en bloque y algunos también por separado, han establecido negociaciones de liberalización con la CAN y sus países miembros y con México, además de con un actor extrarregional como es la UE. A su vez, todos los países de las Américas y el Caribe (a excepción de Cuba) se involucraron en negociaciones para desarrollar el ALCA. Los objetivos, alcances y reglas de todas y cada una de estas iniciativas son diferentes (y, en ocasiones, muy diferentes). De aquí se deriva un problema de convergencia (ya que ésta no se produce naturalmente) y un problema de administración del tratamiento preferencial buscado en cada caso (podría decirse, un serio problema de “ingeniería” de la política comercial). Esta membresía múltiple también se encuentra en otros continentes. La Comunidad Europea tiene acuerdos con países del Norte de África (ex colonias del Mediterráneo, región denominada el Magreb) y con la Unión Aduanera Sudafricana. Ahora bien, de acuerdo con nuestro interés principal en esta unidad, consideremos alguna discusión que ha aparecido en la literatura de los años 90, con el propósito de revisar desde la teoría los efectos económicos de las membresías múltiples. En este caso, la pregunta apunta a capturar las diferencias de impacto para los socios entre, por un lado, un eventual ALC en el que participan varios países y, por el otro, una red de acuerdos bilaterales entre algunos de esos mismos países. Wonnacott (1996) ha propuesto un análisis basado en un modelo de ejes y rayos para tratar esta problemática. G.4.1. Modelo de ejes y rayos
El gráfico G.4.1 intenta reproducir parcialmente la situación en América Latina hacia finales de la década de 1990. Tal como se describió anteriormente, el Mercosur mantiene acuerdos preferenciales con Chile y Bolivia y pretende establecerlos con la Comunidad Andina (que en dicha época incluía a Venezuela); a su vez, Chile mantiene, entre otros, acuerdos bilaterales con México y con Venezuela. La CAN, por su parte, ha establecido también otras negociaciones con el mismo propósito. Aparece así una red compleja en la que los diferentes países van asumiendo distintos posicionamientos. Por ejemplo, el Mercosur se convierte en el eje de un conjunto de acuerdos bilaterales que lo tienen como protagonista y en el que cada uno de sus países socios se des110
Integración Económica
empeñan como rayos del esquema. Al mismo tiempo, Chile es el eje de un sistema en el que Bolivia, Venezuela y México son los rayos. Lo que distingue al país-eje es que tiene acuerdos preferenciales con varios otros, y estos (los países-rayo), por su parte, no tienen acuerdos entre sí. La pregunta que Wonnacott se formula frente a este panorama es: ¿qué diferencia teórica se establece entre un esquema de “país-eje / países-rayo” y un ALC pleno entre esos países? G.4.2. Modelo de ALC
El gráfico G.4.2 supone un ALC (el análisis permanece válido si se considerara una UA) en el que, por definición, todos los países socios tienen libre acceso a sus respectivos mercados; es decir, el comercio es libre dentro de la zona y se generarán los efectos estáticos y dinámicos resultantes de esa situación. En un esquema de ejes y rayos, en cambio, sólo el país-eje tiene libre acceso al mercado de todos sus socios, mientras que estos países-rayo comercian libremente con el eje pero no pueden hacerlo entre sí sin aranceles. En este caso, los beneficios potenciales se generarán dentro de cada uno de los acuerdos bilaterales en los que el país-eje participa y articula.
Las conclusiones de Wonnacott se refieren tanto a la masa de beneficios potenciales producidos en uno y otro caso, como a su distribución. En primer lugar, sugiere que –en teoría– las ganancias esperadas de un ALC entre un conjunto determinado de países serán mayores que las que resultarían de agregar los beneficios producidos en un sistema de eje y rayos protagonizado por esos mismos países. En segundo lugar, concluye –de un modo comparativamente más consistente– que, en este último caso, los beneficios tenderán a concentrarse en mayor medida y principalmente en el país-eje. El hecho de que los países-rayo no puedan acceder preferencialmente a sus respectivos mercados implica que el país-eje se beneficiará de efectos de desvío de comercio y de inversiones a su favor. En particular, en la medida que “monopoliza” el acceso libre al mercado de todos sus socios, sus ventajas de localización se fortalecen significativamente.
aa
Es evidente que en una red compleja de acuerdos preferenciales de comercio, tal como la desarrollada en las Américas en los últimos años, un país puede ser el eje de un esquema parcial y un rayo en varios otros. De acuerdo con el G.4.1, por ejemplo, Chile es un país-rayo en el esquema que tiene al Mercosur como eje, pero es el país-eje de su esquema de relaciones preferenciales con Venezuela, México y otros. Por su parte, el Mercosur podría ser conside111
Universidad Virtual de Quilmes
rado un rayo del esquema de relaciones preferenciales de la UE. Frente a este panorama, la tentación especulativa es grande: ¿será más conveniente ser eje de un esquema con países-rayo pequeños o poco desarrollados, o rayo de un país-eje importante? (por aquello de cola de león o cabeza de ratón). Pero, no hay una respuesta teórica para este dilema, porque, entre otras razones, la respuesta depende en mucho de los objetivos específicos buscados, de los contenidos de la negociación y de las políticas de distribución de beneficios entre los países socios. Como fuera señalado al inicio de este apartado, la membresía múltiple además de incidir en aspectos económicos, también tiene otras implicancias: i)
un problema jurídico (de compatibilización de instituciones, normas y procedimientos) y ii) un problema de gestión (de extensión, armonización, preservación y garantía de los tratamientos preferenciales).
El autor de esta analogía (que significa ‘plato de tallarines’) es el profesor Jagdish Bhagwati, de la Universidad de Columbia.
112
Al discutir la relación entre regionalismo y multilateralismo se abordó la cuestión acerca de cuál es el área o nivel óptimo para ciertas regulaciones, y se señaló que podrían existir aspectos para los cuales sería adecuada las regulaciones multilateral, regional, nacional o subnacional. Sin embargo, dicha mirada se preocupaba por una adecuada armonización entre diferentes grupos de países que formaban distintos AR, pero no contemplaba las posibles consecuencias de las membresías múltiples. En la medida en que cada vez más asistimos a AR que en forma adicional al comercio de bienes abarcan otras áreas o temas (servicios, inversiones, solución de diferencias y otras regulaciones de “políticas internas”) se amplían los puntos de incompatibilidad que pueden aparecer entre las regulaciones de cada bloque. Así, al considerar estas dimensiones, los agentes que operan en países con membresía múltiple se enfrentarán a una superposición o “maraña” de regulaciones diferentes según con qué socio interactúen (importando o exportando bienes o servicios, disposiciones sobre inversión extranjera, etcétera). Al considerar que los agentes económicos de todos los países con membresía se enfrentan a estos problemas, es claro que disminuye la eficiencia de aquellas actividades relacionadas con la interdependencia de estos países. Esta consecuencia negativa de la superposición de diversas membresías múltiples es denominada spaghetti bowl. Si bien este fenómeno es parcialmente atenuado por el hecho que la mayoría de los países al ser miembros de la OMC comparten un conjunto de disciplinas y reglamentos en diversas áreas, en la medida que cada AR las profundiza o complementa en direcciones diferentes aparece la multiplicidad de normas o regulaciones que dan origen al spaghetti bowl. Un caso claro, es el hecho que un determinado proceso productivo realizado en un país podrá ser considerado originario o no del mismo según las reglas de origen negociadas con los distintos socios en los diversos AR. Así, un establecimiento industrial en vez de elegir el nivel óptimo, sujeto a una única regla de origen, entre el nivel de integración nacional e importación de partes y piezas, deberá modificarlo según el destino de sus exportaciones (aunque en todas tenga acceso arancelario preferencial), con lo cual desde el punto de vista de la eficiencia productiva (lay out, escalas, etc.) y la logística de abastecimiento se generan problemas de eficiencia. Imagínese una planta
Integración Económica
automotriz que, para un mismo modelo según el mercado de destino se modifique el máximo de autopartes importadas para poder conferir origen.
Wonnacott, R. y Wonnacott, P. (1996), “El TLCAN y los acuerdos comerciales en las Américas”, en DNP-BID, Américas: Integración económica en perspectiva, Bogotá.
oo 2.
cc
Presente las relaciones de ejes y rayos que encuentra a partir de analizar los Acuerdos Regionales negociados por México, Colombia, Chile y el Mercosur (alternativamente, Argentina o Brasil). a. ¿Encuentra diferencias con el esquema (G.4.1) de este apartado? Señale las más relevantes. b. ¿Algún país obtiene una situación privilegiada como eje?
Para obtener información detallada de fechas y acuerdos consulte el Sistema de Información sobre los Acuerdos Comerciales Regionales (SIACR) de la OMC: http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx
Las denominaciones, conceptos y otros criterios de la base se encuentran en: http://rtais.wto.org/UserGuide/RTAIS_USER_GUIDE_EN.html#_top
Un acceso más rápido y visual puede encontrarse en los siguientes mapas interactivos:
Para ver todos los acuerdos de cada país: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/rta_participation_ map_s.htm
Para ver los miembros de un determinado acuerdo: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/rta_plurilateral_map_s. htm?group_selected=437
113
5 La experiencia de la integración en la Unión Europea
Objetivos •• Analizar la evolución de la Unión Europea como una experiencia concreta de coordinación de políticas. •• Revisar el proceso de integración a partir de la dinámica institucional y los tratados que dieron forma a la Unión. •• Analizar los aspectos principales de la construcción del mercado interior europeo: la coordinación de las políticas comerciales y la evolución de la Política Agrícola Común. •• Describir el proceso de ampliación europeo y el impacto que produjo la adhesión de los países de Europa Central y Oriental al esquema de integración.
5.1. Introducción En esta sección analizaremos el desarrollo del proceso de integración de la hoy llamada Unión Europea (UE), conformada en la actualidad por 27 países y una población de casi quinientos millones de personas. Constituye el acuerdo de integración más numeroso y, a la vez, más profundo de todos los existentes, habiendo completado ya las fases de UA, de MC y –para 16 de sus integrantes– de UM. El comercio intrazona es relativamente mayoritario para todos los países socios de la UE, que cuenta con un conjunto importantísimo de instituciones y políticas comunes que, inclusive, exceden el campo de la política económica. La situación actual es producto de un proceso de más de medio siglo, que ha atravesado fases de rápida e intensa construcción institucional y otras de estancamiento y fuerte conflictividad en las negociaciones respectivas. Se ha discutido mucho sobre las razones que explicarían la posibilidad y la sustentabilidad de la trayectoria de la integración europea. Más allá de otras de naturaleza diversa, cuya importancia relativa varía para diferentes analistas, existe un consenso generalizado acerca de que el proceso ha contado con dos cualidades esenciales: una permanente visión estratégica y una firme decisión política.
Todos los de Europa Occidental, con la excepción de Noruega y Suiza y 12 países de Europa del Este. Además hay cuatro países aceptados como candidatos para ingresar al esquema de integración: Turquía, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia e Islandia. Esta conformación señala la diversidad que el esquema ha adquirido luego de la reunificación alemana.
115
Universidad Virtual de Quilmes
Es interesante observar que el proceso de la UE se ha desarrollado simultáneamente sobre dos ejes, cuya relación, como veremos inmediatamente, es potencialmente conflictiva: la ampliación (en varias etapas) del número de países miembros y la profundización permanente de los objetivos y compromisos de integración. Esta dinámica ha requerido cierta flexibilidad institucional, de modo de ir adaptando los sistemas de liderazgo y de toma de decisiones a la creciente diversidad de intereses específicos y a la creciente complejidad de las cuestiones involucradas. Al mismo tiempo, ha exigido una mayor consistencia, precisión y transparencia en las reglas y procedimientos. Por ello, la experiencia de la UE puede ser examinada como un “laboratorio” de coordinación de políticas: éste es, precisamente, el sentido con el que trabajaremos en esta sección y lo que vincula estrechamente el análisis que hagamos de aquí en más con los aspectos conceptuales del proceso de coordinación que veremos en la Unidad 6. Desarrollaremos, entonces, una visión “estilizada” de la integración europea, centrándonos en las políticas y estrategias implementadas para la construcción del mercado interior, la ampliación y los intentos de coordinación política.
5.2. La dinámica institucional
Estos últimos tres países eran integrantes de un acuerdo previo de libre comercio denominado Benelux.
A fines de 1950, y después de un proceso de negociación y establecimiento de diversos acuerdos que había comenzado en los principios de esa década, la entonces llamada Comunidad Económica Europea (CEE, constituida formalmente por el Tratado de Roma de 1957) inició su proceso de liberalización comercial preferencial. Seis países –Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo– participaban de esta iniciativa fundacional, orientada políticamente por dos principios básicos: la pacificación y la reconstrucción de las sociedades europeas a la salida de la Segunda Guerra Mundial. Esa Europa de “los 6” se amplió sucesivamente a nueve en 1973, a doce entre 1981 y 1986, a quince en 1995, a veinticinco en 2004, constituyendo la mayor ampliación, y a veintisiete en 2007 (G.5.1).
G.5.1. Cronograma de ingreso a la Unión Europea Año de Ingreso
Países ingresantes
1957
Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo
1973
Reino Unido, Irlanda y Dinamarca
1981
Grecia
1986
España y Portugal
1995
Suecia, Austria y Finlandia
2004
Chipre, Hungría, Polonia, Estonia, República Checa, Eslovenia, Lituania, Letonia, Eslovaquia y Malta
2007
Rumania y Bulgaria
Fuente: elaboración propia
116
Integración Económica
En la actualidad, hay cuatro países en la “lista de espera” –denominados países candidatos– en proceso de adhesión a la UE (Turquía, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia e Islandia) aunque con diferente grado de avance en las respectivas negociaciones. Como puede apreciarse, en el tránsito de más de 50 años de la CEE “de 6” a la UE “de 27”, se han ido incorporando no sólo nuevos países sino, fundamentalmente, una diversidad de situaciones estructurales, de realidades sociales y de estrategias de desarrollo y de inserción internacional. En cierto sentido, puede decirse que el proceso de ampliación significó introducir, en cada etapa, mayor heterogeneidad. Es evidente también que, a lo largo del proceso, los principios o preocupaciones políticas constitutivas originales, en la medida que iban siendo crecientemente aseguradas, fueron mudando hacia otras consideraciones estratégicas basadas más bien en la consolidación de la posición de Europa en el escenario político y económico mundial y en la difusión de las pautas de desarrollo hacia el conjunto de los países miembros. De este modo, la mayor heterogeneidad del agrupamiento forzó también la formulación de nuevas respuestas políticas. El fundador Tratado de Roma ya establecía los plazos y algunos mecanismos por los que la CEE se constituiría como una UA y fijaba también objetivos para un posterior tránsito hacia un MC. El proceso de liberalización comercial entre los socios y de adopción de un AEC fue completado antes de lo previsto y, paralelamente se fueron extendiendo los acuerdos y negociaciones para coordinar y unificar progresivamente políticas en diversas áreas, entre ellas las cambiarias y monetarias. Sin embargo, aunque la intención fue permanente, la profundización de los objetivos del proceso de integración no se tradujo necesariamente en su concreción inmediata. El pleno funcionamiento de la UA consagrada formalmente en 1968 y la consolidación del MC, esto es, la efectiva construcción de un mercado interior en el que estuviera plenamente garantizada la libre circulación de bienes, servicios y factores fue alcanzado a principios de la década de 1990 como resultado de los compromisos asumidos en el Acta Única Europea (AUE). A su vez, luego de pasar –con resultados variados– por diferentes alternativas y esquemas, la coordinación macroeconómica desembocó en la integración y unificación monetaria a fines de esta misma década.
El caso de Turquía es excepcional. A pesar de que su solicitud de adhesión se realizó en 1987 y las negociaciones son anteriores al pedido de adhesión de los países recientemente incorporados, aún no posee una fecha cierta de ingreso. Las razones que impiden el ingreso son tanto de orden económico, como político y cultural.
La coordinación de la política monetaria europea será desarrollada en la Unidad 6.
Acta Única Europea (AUE) El AUE firmada en 1986 tenía por objetivo eliminar las diferencias en las legislaciones nacionales que impedían la plena libertad de los intercambios en el seno de la Comunidad, en un período de seis años, y así poder llevar a cabo la realización del mercado interior. En el Acta se integraron tres grandes bloques de cuestiones. Con el primero, se introdujo la reforma institucional, a fin de agilizar la toma de decisiones en el Consejo, que se reforzó recurriendo a una más amplia utilización de la mayoría cualificada e incrementando los poderes del Parlamento, de la Comisión y del Tribunal de Justicia. El segundo bloque de cuestiones se refería a la definitiva emergencia de la llamada Europa sin fronteras; es decir, la verdadera conformación del Mercado Interior Único (MIU), incluyendo las cuestiones monetarias aunque no de forma muy explícita pero abriendo la vía para la integración monetaria que posteriormente quedaría instituida por el Tratado de Maastricht. Con el tercero y último grupo de asuntos, se cubrieron las políticas de investigación y desarrollo tecnológico, medioambiente y asuntos sociales, a base de programas comunes en el primer caso, criterios concertados en el segundo, y aspiraciones muy generales en el tercero (Coloma, 1998).
117
Universidad Virtual de Quilmes
Recuérdese la discusión sobre este punto en el apartado 4.3 de la Unidad 4.
Las bases del modelo y la arquitectura institucional fueron siempre las mismas desde un principio: una combinación de mecanismos de gestión del proceso y de solución de controversias de carácter regional y supranacional con mecanismos de conducción política y de representación de intereses de carácter internacional. En la práctica, esta combinación fue variando en su ponderación relativa y no siempre fue armónica, pero el modelo tripartito de Comisión Europea (supranacional, con funciones ejecutivas y de diseño técnico), Consejo Europeo (representantes del Poder Ejecutivo de los países socios, con funciones de conducción y supervisión), y Parlamento Europeo (representantes de los ciudadanos –por delegación de los Congresos nacionales en un primer momento y por voto directo a partir de 1981–, con funciones propositivas y legislativas) ha sido respetado durante todo el proceso. A este sistema se suman otras dos instituciones vitales para el funcionamiento de la UE; el Tribunal de Justicia (supranacional, con funciones de arbitraje y judiciales, vela por el cumplimiento de la legislación) y el Tribunal de Cuentas (supranacional, controla la financiación de las actividades de la UE). En líneas generales, más allá del “tironeo” entre la Comisión (en calidad de representante de los intereses europeos) y el Consejo (en calidad de representante de los diversos intereses nacionales), las modificaciones introducidas en el diseño institucional apuntaron a democratizar las formas de participación y a comprometer fuertemente a los países con la marcha del proceso de integración. Hemos mencionado anteriormente que la incorporación por etapas de nuevos miembros (el eje de ampliación) y, en paralelo, la adopción progresiva de nuevos objetivos y compromisos de coordinación de políticas (el eje de profundización) encierra aristas conflictivas, especialmente por la diversidad de situaciones, de intereses y de efectos que deben ser administrados. El proceso de ampliación fue regido por un principio básico: cada nuevo país miembro –luego de un período de transición– ingresa con todos los derechos y obligaciones de los que ya son socios. En la práctica, esto quiere decir que la incorporación de un nuevo país no incluye ni significa la revisión de los compromisos ya acordados y de los estándares ya establecidos (lo que en la jerga de las relaciones internacionales se conoce como el principio del simple undertaking). En otros términos, un nuevo candidato no tiene la posibilidad de discutir “para atrás”. Se podría decir que en la UE el “boleto de entrada” implica la aceptación del grado de integración ya alcanzado por el esquema previamente.
Una Constitución para Europa Desde el inicio de la década del 2000, los Parlamentos nacionales, el Parlamento europeo y representantes de los Estados nacionales y de la Comisión europea, trabajaron en conjunto para darle una Constitución a la UE. Conocida como la Constitución Europea o el Tratado Constitucional, el “Tratado por el cual se estable una Constitución para Europa” (denominación oficial) tenía por objetivo reunir en un solo texto todos los tratados anteriores e introducir algunas modificaciones para adaptar al esquema a la nueva estructura de 27 países. Entre los cambios más importantes se encontraban ordenar la legislación que la UE había acumulado desde 1957, esclarecer las competencias de la Unión y de los Estados nacionales, simplificar la estructura institucional y normativa y otorgar mayor participación a los ciudadanos europeos en el proceso de toma de decisiones frente al protagonismo gubernamental que había prevalecido hasta entonces.
118
Integración Económica
El 29 de octubre de 2004 se firmó el tratado para darle una Constitución a Europa. Si bien se consideraba este proyecto como la Constitución Europea, el texto estaba lejos de serlo; se trataba de un nuevo tratado internacional con una modalidad diferente de elaboración pero con las mismas competencias. Sin embargo, el proyecto no consiguió la ratificación en todos los Estados de la UE. El referéndum popular en Francia y Holanda fue negativo mientras que sólo en España y Luxemburgo la consulta fue positiva y en trece países de la Unión fue aprobado por el Parlamento (sin referéndum), el resto de los países no hicieron la consulta porque a esa altura el proyecto había sido abandonado. Como consecuencia de la negativa a ratificar el texto del Tratado Constitucional, la presidencia de la UE, en ese momento a cargo de Alemania, decidió poner fin al proceso de referéndum y proponer un nuevo texto con las reformas necesarias para la nueva Unión de 27 Estados pero sin el peso y la connotación de la palabra “Constitución”. Así nace el Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007 que incluye en su mayor parte todas las modificaciones propuestas por el proyecto anterior.
Por supuesto que este principio no excluye de ninguna manera la discusión “para adelante”, es decir, acerca de cómo avanzar en la profundización de compromisos en un marco de creciente heterogeneidad de situaciones estructurales y, probablemente, también de visiones estratégicas. Esta tensión puso a prueba entre finales de 1970 y de 1980 a la institucionalidad de la integración europea y a sus modalidades específicas de coordinación de políticas. En sus comienzos y por alrededor de 20 años, la CEE basó su sistema de toma de decisiones en el consenso pleno de todos los miembros y su estrategia de coordinación predominantemente en la unificación de las normas y la sustitución de las vigentes a escala nacional. De este modo, cualquier país miembro tenía derecho a veto absoluto y, por otra parte, la unificación plena de la normativa no sólo era técnicamente dificultosa sino que, esencialmente, podía contrariar prácticas y tradiciones muy arraigadas en los diferentes países. La solución a estos dilemas estuvo en la puesta en práctica de un sistema de decisión por mayoría de países y en la adopción del principio del “reconocimiento mutuo” de los estándares nacionales como base de armonización para diversas políticas a escala comunitaria. En la actualidad, las decisiones adoptadas por el Consejo se acuerdan por mayoría simple, mayoría cualificada y unanimidad que sólo se aplica cuando se trata de cuestiones muy importantes tales como la modificación de los tratados, la puesta en marcha de una nueva política común o la adhesión de un nuevo país. Asimismo, el Tratado de Lisboa, en vigencia desde diciembre de 2009, modifica el proceso de toma de decisiones ampliando los ámbitos políticos donde la legislación comunitaria debe ser aprobada por codecisión (Consejo de Ministros nacionales y Parlamento Europeo) y establece que a partir del año 2014 todas las decisiones del Consejo de Ministros deben ser aprobadas por mayoría cualificada basándose en el principio de doble mayoría.
Es decir, sin modificar su arquitectura institucional y política básica y sin resignar sus objetivos fundamentales, la CEE (luego UE) flexibilizó y adaptó permanentemente sus reglas y procedimientos para hacer frente a realidades internas e internacionales cambiantes.
rr
Volveremos sobre este concepto en el apartado sobre la construcción del mercado interior. El sistema de toma de decisiones por mayoría cualificada es el más utilizado ya que implica que una decisión para ser adoptada debe recibir un número mínimo de votos. La mayoría cualificada supone la obtención del 73,9% de los votos o lo que es lo mismo 255 votos sobre un total de 345 (Consejo de la Unión Europea y Consejo Europeo). El principio de doble mayoría se alcanzará cuando los votos favorables representen, como mínimo, el 55% de los Estados miembros (en la actualidad 15 de los 27 Estados miembros) y el 65% de la población. Al mismo tiempo, para impedir que un grupo pequeño de países pero con muchos habitantes obstaculice la adopción de decisiones, las minorías de bloqueo deben estar formadas por cuatro Estados como mínimo. Si esto no se cumple se considera que hay mayoría cualificada aunque estrictamente no se cumple con el criterio de población (Tratado de Lisboa).
119
Universidad Virtual de Quilmes
Tratado de Lisboa El Tratado de Lisboa entró en vigencia el 1º de diciembre de 2009, luego de años de negociaciones sobre cuestiones institucionales y del intento fallido por alcanzar la Constitución Europea. El nuevo Tratado modifica los tratados de las Comunidades Europeas y la UE pero no los sustituye. Las principales modificaciones que introduce se relacionan con el proceso de toma de decisiones y la estabilidad institucional. En el primer caso, se otorga mayor protagonismo al Parlamento Europeo y a los Parlamentos Nacionales en temas de legislación, presupuesto y firma de tratados internacionales y se establece el principio de doble mayoría para las decisiones que se tomen por mayoría cualificada. En el segundo caso, se definen con mayor precisión las competencias de los Estados miembros y de la UE, se prevé por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro pueda retirarse de la Unión, se crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo por dos años y medio y se reafirman los valores democráticos y las libertades políticas, económicas y sociales de los ciudadanos europeos.
1.
cc
a. Visite el sitio http://europa.eu y busque las principales formas institucionales de la UE. b. Consulte la información agregada del presupuesto comunitario y analice sus principales fuentes de ingreso y aplicaciones del gasto.
5.3. La construcción del mercado interior El mercado interior europeo garantiza la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales (las llamadas en los documentos oficiales de la UE “las cuatro libertades”). Este proceso transitó por el establecimiento de las reglas y condiciones de funcionamiento de un MC y requirió un elevado grado de formulación y coordinación de políticas, tanto para el desmantelamiento de todas las restricciones existentes, como para la puesta en vigencia del tratamiento preferencial para los socios. En este apartado, vamos a revisar dos instancias importantes de esta construcción: •• La coordinación de las políticas de acceso al mercado (para simplificar, políticas comerciales). •• El diseño y la evolución de la política agrícola común (PAC). La coordinación de las políticas comerciales tuvo dos etapas bien definidas en el tiempo: en la primera, se abordó el desmantelamiento arancelario entre los socios y el AEC; y, en la segunda, se eliminaron o armonizaron otras barreras de carácter no arancelario. La PAC, a su vez, dirigió la construcción del mercado interno “agrícola”; su análisis es importante por esa razón, pero también porque constituye un caso paradigmático –con fuerte impacto en el escenario internacional y multilateral– de una política de promoción y protección sectorial sobre bases regionales.
120
Integración Económica
5.3.1. La coordinación de la política comercial El proceso por el cual se alcanzó la libre circulación de mercancías dentro del espacio único europeo fue regido por dos principios básicos: la gradualidad y la equivalencia. De acuerdo con el primero, en cualquiera de los campos en los que se instrumentaron medidas de liberalización o de unificación de estándares se lo hizo en forma progresiva o escalonada y dentro de un período de transición determinado. En virtud del segundo, no se aplicaron discriminaciones o tratamientos particulares en relación con los países miembros. A su vez, este proceso fue desarrollado a través de cuatro instrumentos básicos: i)
el desgravamiento arancelario entre los socios; la política comercial común hacia terceros (el AEC y políticas selectivas de tratamiento preferencial); iii) la eliminación de las barreras no arancelarias y de las medidas de efecto equivalente; iv) la regulación de los monopolios públicos y sus efectos. ii)
El diseño de la política comercial europea ha sido central para la definición de la modalidad de inserción internacional de cada uno de los países miembros de la UE. Se trata de una política con una jerarquía de prioridades bien definida: la primera ha sido la liberalización de los intercambios intrazona, la segunda ha sido una agenda –que ha sufrido variaciones en el tiempo– de tratamientos preferenciales a terceros países. Esta última dimensión, la política comercial externa de la UE, ha tenido al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) como instrumento y base principal, pero ha sido movilizada a través de diferentes acuerdos de carácter bilateral. En este esquema hacia el resto del mundo, la UE también ha definido jerarquías claras: i) los países miembros de la ex Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), que se fueron incorporando en el proceso de ampliación de la UE; ii) los países ACP (Asia, Caribe, Pacífico), un grupo numeroso de ex colonias europeas; iii) los países del Mediterráneo (costa Sur y Este), antiguos socios “naturales”; iv) los PECO (países de Europa Central y Oriental), los nuevos socios “naturales”, después del desmembramiento del bloque soviético; v) los países de América Latina; y, vi) los países de Asia (no ex colonias). Con la excepción de Estados Unidos, Japón y muy pocos más, los países europeos aplican un rango variado de tratamiento preferencial en todas sus relaciones comerciales.
aa
En cierto sentido, esta matriz de objetivos y prioridades de la política comercial pasada y presente de la UE se corresponde bastante con la estructura de sus relaciones y flujos comerciales.
121
Universidad Virtual de Quilmes
G.5.2. Intercambio Comercial de la UE (datos de 1998) Participación de UE (15) en el comercio mundial total
39.7%
Participación del comercio intra UE en el comercio total de la UE
67.0%
Participación del comercio extra UE en el comercio total de la UE
33.0%
Sobre el total de comercio UE: Comercio UE con Asia
9.3%
Comercio UE con Europa Central y Oriental
5.6%
Comercio UE con Oriente Medio
2.8%
Comercio UE con África
2.6%
Comercio UE con América Latina
2.5%
Fuente: elaboración propia con base en datos de Eurostat
Puede apreciarse, a partir de los datos presentados en G.5.2, el grado de interdependencia alcanzado por los países europeos: en el promedio para la UE en su conjunto, dos tercios de su comercio exterior es de carácter intrazona (regido por las condiciones de comercio libre y preferente dentro del mercado ampliado). Cabe señalar, además, que ningún país miembro intercambia menos del 50% de su comercio total con sus socios regionales. La UE constituye, por lo tanto, un bloque comercial muy significativo en la economía mundial y presenta, al mismo tiempo, una estructura geográfica de relaciones comerciales bastante diversificada. Esta evidencia sugiere que el diseño de la política comercial del bloque ha respondido eficazmente a los objetivos sucesivamente planteados.
El desmantelamiento arancelario Los plazos y mecanismos para el proceso de desgravación arancelaria entre los países miembros fueron establecidos ya en el Tratado de Roma y entraron en vigencia a partir del 1º de enero de 1958. Se fijó un período total de 12 años para alcanzar la liberalización completa, estableciéndose tres etapas intermedias con sendas metas de reducción de los aranceles. En su diseño original, se previó una secuencia de desgravación relativamente más lenta al principio y su aceleración y profundización en la última etapa; de este modo, se procuraba facilitar la adaptación de los productores a las nuevas condiciones de competencia que se iban estableciendo. En cuanto al procedimiento, se combinaron originalmente dos criterios: •• Uno genérico, según el cual todas las posiciones arancelarias debían ser reducidas en determinada proporción –como mínimo– en cada una de las tres etapas; •• Otro selectivo, según el cual los porcentajes de reducción establecidos se aplicaban al conjunto de la masa arancelaria recaudada (se tomó el año 1956 como base para esta estimación). La aplicación del criterio selectivo permitía –dentro de los límites fijados por el criterio genérico– un cierto margen de maniobra para acelerar o retrasar relativamente la liberalización en diferentes sectores o productos, ya que al 122
Integración Económica
aplicar los coeficientes de reducción sobre la masa total, éstos podían alcanzarse combinando diferentes reducciones sobre los aranceles individuales. Este diseño original sufrió algunos cambios que, en general, tendieron a profundizar el proceso de liberalización. En primer lugar, después de haberse registrado algunos problemas de administración y de presiones empresariales en torno a la aplicación del criterio selectivo de desgravación, la Comisión recomendó –y fue aceptada– su eliminación; en consecuencia, la secuencia de desgravación fue uniforme para todos los productos, de acuerdo con las metas establecidas por el criterio genérico. En segundo lugar, se exceptuaron de este mecanismo los productos agrícolas, cuya libre circulación pasó a ser un tema de la PAC y alcanzada aun antes que para los productos manufacturados. En tercer lugar, se echó mano en diferentes oportunidades de la llamada Cláusula de Aceleración, según la cual los países socios podían decidir apresurar el proceso –acordando desgravaciones arancelarias superiores a las establecidas en las metas mínimas–. Como consecuencia de estas decisiones, la desgravación arancelaria para el comercio entre los socios se completó (es decir, se llegó al arancel 0) a mediados de 1968, casi dos años antes del plazo originalmente previsto. En términos de flujo de comercio, el desmantelamiento arancelario implicó un aumento del comercio intrarregional. Como puede apreciarse en G.6.3, el comercio interno de la CEE pasó de representar 29% en 1958 a explicar el 51% en 1968, alcanzando un crecimiento de 22%. Este aumento de comercio fue muy importante para que los 6 países reunidos bajo el esquema de integración europeo decidieran apostar a una profundización y ampliación del esquema. G.5.3. Comercio intrarregional de la CEE 1958 -1968 Participación de las importaciones sobre las importaciones totales Miles de millones de u$s a precios corrientes.
Fuente: elaboración propia con datos de OMC – Comtrade UN
De la revisión del proceso de desmantelamiento arancelario para el comercio intrazona seguido por la ex CEE, podemos remarcar tres cuestiones interesantes para tener en cuenta respecto de cualquier proceso de liberalización comercial preferente: i) la gradualidad en la secuencia de desgravación; ii) la uniformidad en el tratamiento a cada producto y la discusión sobre los problemas de la selectividad; iii) la posibilidad de
rr
123
Universidad Virtual de Quilmes
aplicar tratamientos excepcionales a determinados sectores, fundados en razones específicas.
El arancel externo común
Véase el detalle sobre estos acuerdos presentado en la Unidad 2.
124
De acuerdo con el Tratado de Roma, el plazo para la negociación, definición y adopción del AEC era el mismo que para la desgravación arancelaria intrazona. Es decir, se trataba claramente de un proyecto de UA y no de ALC. A este efecto, se resolvió establecer también un movimiento gradual y por etapas –las mismas de la desgravación interna– de aproximación de los aranceles nacionales hacia el AEC. Obviamente, este criterio obedeció a una decisión de facilitar el ajuste de los sectores productivos de cada país a los cambios en la estructura de protección resultantes. Por lo tanto, una vez definido el AEC –lo que debió hacerse al inicio mismo del proceso, dada la decisión de una aproximación sucesiva a esa estructura de referencia–, cada país debía cubrir proporcionalmente en tres etapas la “distancia” entre el arancel aplicado a escala nacional y el AEC. La negociación del AEC en la ex CEE realizada a finales de la década de 1950 tuvo dos “externalidades” importantes. Por una parte, aceleró el proceso de normalización internacional de las nomenclaturas arancelarias, ya que, para llegar a una estructura arancelaria única entre varios países, se hacía imprescindible contar con una nomenclatura básica y armonizada. De hecho, la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB) resultó del proceso de armonización de las respectivas nomenclaturas nacionales de los seis países integrantes de la CEE en ese momento. Recién una vez que se dispuso de esta base única, pudo comenzar a negociarse el AEC. Por la otra, fijó jurisprudencia sobre cómo debían interpretarse y aplicarse en la práctica los principios de autorización de los acuerdos preferenciales de comercio establecidos por el GATT. Los principios del GATT establecían que, “en promedio”, el bloque no podría tener un nivel de protección mayor al que tenían previamente cada uno de sus países integrantes. Esto abría dos discusiones: ¿cuál es la medida del nivel de protección? y ¿qué tipo de promedio y entre quiénes? La medida del nivel de protección fue asimilada por la CEE –y aceptada por el GATT– a los aranceles consolidados ante ese organismo, los que podían ser –y generalmente lo son– mayores a los efectivamente vigentes en cada uno de los países. En cuanto al promedio, se dispuso que se tratara de la media aritmética de los respectivos aranceles nacionales. Puede afirmarse que la interpretación que impuso la CEE fue relativamente proteccionista: para definir el AEC se promediaban los aranceles máximos de todos los países miembros, con independencia de su grado de apertura comercial y de su tamaño económico. Inclusive, se permitió la elevación de los aranceles autorizados en algunos países –general en Italia y parcial en Francia–, lo que, obviamente, incrementaba el promedio resultante. Asimismo, para algunos productos agrícolas se estableció un AEC más elevado que el promedio. Siendo el AEC un promedio de los aranceles nacionales, la convergencia al mismo implicaba que, a nivel de producto, algunos países reducían efectivamente su nivel de protección mientras que otros lo elevaban. Como dijimos anteriormente, esta convergencia “hacia arriba” o “hacia abajo”, según los casos, se desarrolló en distintas proporciones en tres etapas sucesivas. Al igual que en el caso de la desgravación interna, se previó y se utilizó un pro-
Integración Económica
cedimiento de aceleración de esta secuencia, adoptándose plenamente el AEC –y, por lo tanto, completándose el establecimiento de la UA– a mediados de 1968. Lo interesante es que, a esa altura, el AEC acordado por los países miembros difería bastante del que se había negociado originalmente y para cuya definición se habían adoptado, preventivamente, criterios relativamente proteccionistas. A lo largo de dos Rondas multilaterales (la Dillon en 1963 y la Kennedy en 1967), los niveles arancelarios de los miembros del GATT ya se habían reducido significativamente y, a su vez, el excelente desempeño de las economías europeas en esa década alentó también un proceso de mayor apertura en ellas. Como consecuencia, el AEC de “llegada” resultó mucho menos proteccionista que el de “partida” en el proceso de negociación.
La revisión de la experiencia europea en la negociación e implementación del AEC plantea algunas interesantes cuestiones de validez más general: i) también aquí, la gradualidad en el proceso de transformación de las estructuras arancelarias nacionales; ii) la duda acerca de si una estructura arancelaria definida simplemente con base en promedios es efectivamente la apropiada para el nuevo bloque económico que resulta de la integración (no olvidemos que la estructura arancelaria es una poderosa señal para el proceso de asignación de recursos y que debe dar cuenta de las competitividades sectoriales relativas y de las preferencias estratégicas); iii) la necesidad de armonizar normativas y procedimientos aduaneros a efectos de que el AEC sea de cumplimiento pleno; y, iv) la necesidad de contar con una regla acordada de distribución del AEC (en el caso europeo, la recaudación en concepto de aranceles externos integra el presupuesto comunitario).
rr
Al mismo tiempo que el comercio intrarregional crecía significativamente (G.5.3), el comercio externo de la UE se fue reduciendo. El gráfico G.5.4 muestra cómo el comercio externo de la UE 6 pasó de representar el 71% en 1958 al 49% en 1968, generando una caída del comercio con los países externos del 31%. No es posible afirmar que esta reducción se deba únicamente a la aplicación del AEC, porque como se mencionó anteriormente el AEC final fue mucho menos proteccionista que el planteado al inicio del proceso, pero sí podríamos pensar en la eficacia del proceso de desgravación gradual que estimuló una mayor complementación entre los países socios y posiblemente la adaptación de las estructuras nacionales al comercio regional.
125
Universidad Virtual de Quilmes
G.5.4. Comercio extrarregional de la CEE 1958-1968. Participación de las importaciones del resto del mundo sobre las importaciones totales
Fuente: elaboración propia con base en datos de OMC – Comtrade UN
El desmantelamiento de las restricciones no arancelarias Habiéndose completado formalmente el proceso de constitución de la UA en 1968, la libre circulación de mercancías –que es su objetivo principal– no estaba, sin embargo, ni consagrada ni garantizada dentro de la CEE. No obstante, como hemos visto en los apartados anteriores, esto no impidió el crecimiento del comercio intrarregional pero sí lo limitó. El llamado “Libro blanco” o Informe Cecchini, publicado como documento oficial en 1985, estimaba que las diferentes restricciones remanentes al libre comercio entre los países socios implicaban una pérdida potencial equivalente al 6% del producto bruto comunitario.
Es en esa década y a propósito de estas preocupaciones que los documentos comunitarios comienzan a plantear la necesidad de construir efectivamente el “mercado interior” del bloque regional. Este concepto remite a la idea de un mercado comunitario sin fronteras (a semejanza de los territorios nacionales) y pretende señalar que el mercado ampliado por la UA requiere más coordinación y liberalización que la que resulta de la eliminación de aranceles entre los socios y de la vigencia de un AEC.
aa
De hecho, ya en la década de 1960, los países miembros habían eliminado las restricciones cuantitativas (barreras no arancelarias clásicas) para el comercio entre sí y habían establecido un régimen interno y temporario de salvaguardias, armonizando sus condiciones y términos de aplicación. Pero el Informe Cecchini había detectado la importancia (en concepto de limitaciones a la libre circulación) de cuatro tipos diferentes de “medidas de efecto equivalente” a los aranceles u otras restricciones. Se trataba de:
126
Integración Económica i)
barreras físicas, vinculadas fundamentalmente al funcionamiento aduanero; ii) barreras técnicas, derivadas de la insuficiente armonización de las normas y estándares técnicos; iii) barreras fiscales, por los problemas de armonización de los sistemas de tributación indirecta; iv) barreras públicas, introducidas por las regulaciones de acceso al mercado de las compras del sector público y sus empresas. Asimismo, el Informe había registrado diversos inconvenientes e incumplimientos en el proceso de liberalización del mercado de servicios. G.5.5 Comercio intra UE y extra UE 1980 - 1990. Participación sobre el comercio total
Fuente: elaboración propia con base en datos UNCTAD.
En los diez años siguientes a la publicación del Informe Cecchini, la UE avanzó sustantivamente en el desarme o armonización de estas diferentes restricciones. Puede decirse que, a mediados de la década de 1990, la construcción del mercado interior de la UE (15) estaba concluida. En lo referente a las barreras técnicas y al mercado de servicios, la clave del progreso en la coordinación estuvo en la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. En líneas generales, este principio implica que los países reconocen como válidos en su propio mercado los estándares y calificaciones aplicados a nivel nacional por los otros países miembros. Esta nueva metodología agilizó la circulación comercial de productos sometidos a regulaciones específicas y facilitó la prestación de servicios –especialmente, técnicos y profesionales– por personas no residentes. De hecho, la resolución del problema de armonización de las normas técnicas, sanitarias y de seguridad agilizó los procedimientos aduaneros de control. A este mismo efecto y con el fin eliminar casi por completo las “aduanas interiores” de la UE, el país emisor de la carga pasó a ser el responsable también del registro estadístico de las transacciones, de los efectos impositivos de las mismas y del control de la normativa sobre transporte. En cuanto a las barreras fiscales, si bien se avanzó considerablemente en la homogeneización del sistema de tributación indirecta (adopción generalizada del IVA –y armonización parcial de los distintos tipos de IVA– y disminución del alcance y la importancia de los impuestos específicos), de la base imponible y de las
La vigencia de este principio tendió a difundirse a partir de un fallo del Tribunal de Justicia en 1979 sobre restricciones implícitas en la normativa alimentaria alemana que perjudicaban algunas exportaciones francesas –el caso del Licor de Cassis de Dijon.
En este punto aún se continúa trabajando porque se avanzó mucho en la liberalización de los servicios pero la libre circulación de personas todavía no se ha logrado por completo. Si bien se trabajó mucho en la coordinación de las normas nacionales relativas al acceso a determinadas profesiones o al ejercicio de las mismas, determinadas categorías de trabajadores que desean residir o ejercer su actividad en otro Estado miembro al de pertenencia se encuentran con múltiples obstáculos.
127
Universidad Virtual de Quilmes
alícuotas respectivas, subsisten aún diferencias entre los países miembros. Esto hizo que en 1991 se decidiera que los impuestos indirectos se devengaran y recaudaran en el país de destino –lo que sigue en vigencia actualmente–, de modo de no alterar las condiciones de competencia entre los productos nacionales y los provenientes del resto de la UE en cada uno de los “submercados” nacionales. El caso de los llamados monopolios públicos es también interesante para analizar. Estudios realizados por la CEE mostraban que, por ejemplo, para el año 1986 las compras públicas de todos los países miembros equivalían al 15% del PBI comunitario. Es decir, el sector público tenía un peso considerable en la demanda interna del bloque. Al mismo tiempo, en ese mismo año, sólo un 2% de todas las compras públicas habían sido adjudicadas a proveedores de otros países de la CEE distintos del que efectuaba la compra. En otros términos, ese fenomenal poder de compra se concentraba exclusivamente sobre los productores nacionales (y no sobre los comunitarios), a partir de disposiciones explícitas o prácticas implícitas de acceso preferencial. Esos mismos estudios daban cuenta de maniobras de sobrefacturación en este tipo de abastecimientos. Este diagnóstico llevó a la Comisión a proponer diversas acciones que fueron progresivamente aceptadas y adoptadas por los gobiernos. Entre ellas, las más importantes fueron la desregulación progresiva de los mercados públicos nacionales, la extensión del principio de preferencia relativa a todos los abastecimientos comunitarios y el aliento a la formación de consorcios europeos –integrados por empresas de diversos países miembros de la UE–, tanto para las compras como para las ventas. G.5.6. Comercio intra y extrarregional (1991-2002). Participación sobre el comercio total
Fuente: elaboración propia con base en datos UNCTAD.
La eliminación progresiva de las restricciones al comercio ocurrió en paralelo con el aumento del comercio intrarregional. Los gráficos G.5.5 y G.5.6 muestran cómo la tendencia a una mayor interrelación entre los socios existente en la primera década de creación de la CEE se consolida a lo largo de las dos décadas siguientes.
128
Integración Económica
De la experiencia de la UE en relación con los efectos de un conjunto importante de restricciones al comercio que pueden subsistir después de que los aranceles hayan sido completamente eliminados también pueden derivarse algunas conclusiones generales: i) sin desconocer la importancia de la creciente aproximación de normas y estándares hasta su homogeneización plena, la aplicación del principio del reconocimiento mutuo facilita la transición y agiliza el comercio; ii) la coordinación explícita en este tipo de materias puede reducir, tanto para el sector público como para las empresas y ciudadanos, el costo implícito en la gestión y administración de registros y controles redundantes y, al mismo tiempo, incrementar su eficacia; y, iii) el concepto de “construcción del mercado interior” es útil para dar cuenta del grado de alcance del objetivo de libre circulación de mercancías y factores alcanzado por cualquier UA o MC.
rr
Bianchi, P. (1997), Construir el mercado. Lecciones de la Unión Europea, Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, capítulos 3, 4 y 5, pp. 71-134.
oo
Nicolaides, P. (1993), La supresión de las barreras al comercio dentro de las uniones aduaneras: requisitos previos y consecuencias, en La integración comercial y su dimensión aduanera: opciones de políticas públicas y requerimientos de gestión, CEFIR, Montevideo, pp. 24-32.
oo
Tamames, R. (1994), Historia de la Comunidad Económica Europea, Alianza Universidad, Madrid, capítulos V, VIII y X, pp. 119-238.
oo
5.3.2. La Política Agrícola Común Durante mucho tiempo la PAC fue considerada la única política verdaderamente común en la integración europea. Establecida a partir de 1962, promovió y protegió el desarrollo agrícola diversificado en todos los países miembros, aplicando un extenso programa de subsidios a través de diferentes mecanismos de intervención decididos centralizadamente. Al mismo tiempo, sus acciones y efectos han estado hasta la actualidad en el centro de un conjunto importante de conflictos comerciales de Europa en el plano multilateral y con otros países productores, ya que, al mismo tiempo que financia el vuelco de los excedentes estructurales europeos en el mercado mundial, constituye uno de los principales frenos para la demorada liberalización del comercio agrícola. En la gran mayoría de sus casi cincuenta años de existencia, los gastos asociados a la PAC insumieron más del 60% del presupuesto comunitario; en 1980, por ejemplo, alcanzaron casi el 80% del total presupuestario y en los años siguientes se mantuvieron en ese nivel hasta finales de la década, cuando se inició el período de reformas sucesivas (G.5.7). Estas cifras dan cuenta de la importancia asignada a los objetivos y a los beneficiarios de la PAC y, a la vez, del esfuerzo de financiamiento que implica para el resto de los sectores productivos europeos. Como puede apreciarse, la PAC es un típico ejemplo de la aplicación de mecanismos de redistribución específicos dentro de un acuerdo de integración económica.
Véase Unidad 3.
129
Universidad Virtual de Quilmes
Estos inconvenientes quedarán explicados a lo largo del apartado.
Debido a los inconvenientes internos y externos que ha generado esta política a lo largo de su existencia, en los últimos años ha estado sujeta a transformaciones considerables.
G.5.7. La agricultura en porcentaje del presupuesto total de la UE
Fuente: La Política Agrícola Común en detalle. Comisión Europea, Agricultura y Desarrollo Rural
Los objetivos originales de la PAC, ya previstos en el Tratado de Roma, fueron el alcance del autoabastecimiento alimentario y de un nivel de vida equitativo (en relación con el promedio de ingresos urbanos) de los agricultores. Adicionalmente, se buscaba aumentar la productividad del sector, estabilizar el ciclo de precios típico de este tipo de mercados y asegurar precios no excesivos (en relación con los internacionales) a los consumidores. A este efecto, los instrumentos principales de la PAC han sido la aplicación de una política de precios administrados y la utilización de mecanismos de control de importaciones y promoción de exportaciones. El desarrollo de estos objetivos e instrumentos principales fue encuadrado en el marco de tres principios reguladores básicos y fundamentales: i)
la unidad del mercado: garantiza la plena libertad de circulación de productos agrícolas entre los países socios (es decir, el libre comercio agrícola intrazona); ii) la preferencia comunitaria: garantiza la protección frente a productores no europeos (es decir, una fuerte frontera externa del bloque); iii) la solidaridad financiera: garantiza el financiamiento comunitario de los costos de la política de promoción y protección (es decir, una transferencia implícita entre países socios y entre sectores). El brazo ejecutor de la PAC en el inicio era el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola). El FEOGA cumplía con dos funciones, organizadas a través de sendas secciones: la sección de Orientación era la encargada de promover las acciones de reestructuración y modernización productiva y de orientar la capacitación y el cambio tecnológico en el sector; la sección de Garantía era la encargada de instrumentar el sistema de precios y subsidios. Podría afirmarse que la primera debía asegurar el incremento de la productividad agrícola, de modo tal que los costos implícitos en el accionar de la segunda fueran decrecientes en el tiempo. Si bien es cierto que la productividad europea en este sector ha crecido a lo largo de todo este período, los costos 130
Integración Económica
de la PAC también lo han hecho fuertemente; en todo caso, el presupuesto asignado a la sección de Garantía nunca ha sido inferior al 90% del total previsto para la PAC. Hacia 1964, es decir, a sólo dos años de su implementación, alrededor del 85% del sector agrario de la CEE (6) estaba bajo las regulaciones de la PAC y operando en condiciones de libre comercio intrazona. En ese momento, ya se habían constituido las unidades específicas de definición y aplicación de los mecanismos de intervención (precios y controles) para la mayoría de los productos agrícolas. Estas unidades son llamadas Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) y agrupan productos con ciclos de producción y características similares (hay OCM de cereales, frutas y verduras, carne vacuna, lácteos, aves y huevos, vinos, carne porcina, arroz, etc.). Para mediados de 1970, la mayor parte de las OCM ya eran excedentarias en relación con la demanda interna. En el gráfico G.5.8 se muestra cómo la producción agrícola general de la UE aumentó casi el 50% en el período 1960-1985. G.5.8. Producción Agrícola Bruta de la Unión Europea (1961 - 1985, en miles de millones de dólares)
Fuente: elaboración propia con base en datos de FAOSTAT
Anualmente, para cada OCM, y en referencia a un precio indicativo – estimado para asegurar el nivel de renta deseada para los agricultores– el FEOGA define un precio de intervención, al que garantiza la compra de toda la producción agrícola comunitaria. Al mismo tiempo, define un precio máximo de mercado para los consumidores. La diferencia entre el precio de intervención y el precio máximo es el costo principal de la PAC y el subsidio implícito a los productores europeos. Por otra parte, el FEOGA establece también el precio mínimo al que se permite el ingreso de importaciones desde extrazona; este precio umbral es el que protege la producción interna y garantiza la preferencia comunitaria. Definido el precio umbral, se establece un sistema de aranceles móviles (prélevement), de modo tal que se cubra siempre la diferencia de éste con los precios internacionales. En caso de que, a estos precios, se produzca un exceso de oferta sobre el consumo interno, los excedentes son volcados a la exportación. La diferencia entre el precio de intervención interno y el precio internacional es cubierta por restituciones a
aa
131
Universidad Virtual de Quilmes
la exportación, de modo que el productor europeo no resigne ingresos. Esto supone ventas externas a pérdida a cargo del FEOGA y constituye otro de los componentes del costo de la PAC y de los subsidios a la producción. Este sistema de precios se completa con mecanismos de cuotas de producción en algunos casos y, para aquellas producciones deficitarias (algodón u oleaginosas, por ejemplo), se habilita la importación de extrazona, pero se protege al productor comunitario con ayudas directas (transferencias de ingreso).
Hemos mencionado ya que la liberalización del comercio intrazona se alcanzó plenamente en este sector mucho antes que para los productos manufacturados.
Aplicando estos principios y mecanismos básicos, la PAC estableció un verdadero mercado común agrícola. También logró el autoabastecimiento de alimentos desde la década de 1980, evitó los efectos de las fluctuaciones de precios mundiales, aumentó sustantivamente el nivel de ingreso y de vida de los agricultores y evitó el desempleo en el sector y las migraciones masivas hacia los centros urbanos. Diseñada explícitamente para aumentar la renta agrícola y para mantener el carácter familiar de las explotaciones, contribuyó a una cierta homogeneización del espacio económico y poblacional europeo. Todos estos pueden ser contabilizados, sin duda, entre sus principales efectos positivos. En el balance debemos computar también sus efectos negativos. En parte, estos se sintetizan en los costos crecientes de la PAC y, consiguientemente, del esfuerzo presupuestario para sostenerla. Logrado el autoabastecimiento, las características de la política (incentivar la producción independientemente de las condiciones reales del mercado) impulsó y generalizó la formación de excedentes estructurales. Esto supuso por una parte, costos adicionales de financiamiento de los stocks y, por la otra, crecientes ventas a pérdida en los mercados internacionales, además de las distorsiones que introdujo en éstos y los perjuicios para otros países productores con agriculturas no subsidiadas (Argentina, por ejemplo). Cabe señalar que el proceso de ampliación implicó la incorporación sucesiva de países con estructuras agrarias significativas, lo que se tradujo en costos adicionales de la PAC. Asimismo, la naturaleza hiperproductivista del modelo de incentivos aplicado llevó a una intensificación de la producción agraria, con fuertes costos ambientales. Esta situación podría ser calificada como de una ineficiente asignación de recursos costosos para producciones sin consumo. Al mismo tiempo, la PAC no contempló efectos redistributivos dentro del sector hacia los productores más pequeños o con peores tierras; por una parte, las OCM de cereales, lácteos y carne recibieron unas dos terceras partes del presupuesto y, por la otra, se dio una fuerte concentración de la ayuda en un número relativamente menor de productores y explotaciones.
Cada vez que se amplió el número de países asociados en la UE se abrió un fuerte debate en torno a la PAC. El primero de los más importantes que se produjeron fue en la década de 1980, cuando se incorporaron tres países con alto potencial agrícola (España, Grecia y Portugal), los cuestionamientos fueron lo suficientemente importantes como para lanzar un primer proceso de reformas. En cada una de esas oportunidades, los temas más discutidos fueron el costo adicional de la PAC y la mayor competencia en el mercado europeo por la incorporación de
rr
132
Integración Económica
nuevos beneficiarios. A partir de entonces la PAC ha continuado con un proceso de reforma que tiene por objetivo alcanzar una producción agrícola eficiente y ambientalmente sostenible y con el menor gasto presupuestario, por supuesto. Los mayores cambios se produjeron con la preparación para el ingreso de los diez países de Europa del Este, todos con un potencial agrícola muy grande.
El sostenimiento de la PAC en sus condiciones originales durante casi veinte años y la impopularidad que iba adquiriendo esta política entre los consumidores y contribuyentes (a lo cual se suma la mirada negativa de los mercados internacionales) impulsó una serie de reformas con dos propósitos principales: •• Reducir el costo total de la misma (objetivo para el que se combina la presión interna sobre el tamaño del presupuesto comunitario y su asignación relativa y la presión internacional por el efecto distorsivo de los subsidios implícitos). •• Modificar el modelo productivo y de estructuración del sector. Con estos fines, en la primera reforma de la PAC –en la década de 1980– se impusieron sucesivamente cuotas de producción en algunos productos (con penalizaciones por los excedentes en ciertos casos como la producción de leche), limitaciones a la proporción de presupuesto asignada a la sección de Garantía del FEOGA, límites a la superficie cultivada o al número de animales por los que se podía solicitar ayudas, compensaciones decrecientes para excedentes de producción sobre límites preestablecidos, incentivos a la desafectación de tierras a la producción (al principio voluntaria y luego obligatoria para que dejaran una parte de sus tierras en barbecho), ayudas para la reconversión de agricultores desde producciones excedentarias a producciones deficitarias y regímenes de jubilación anticipada para agricultores. En 1992, la reforma MacSharry, introdujo un cambio importante basado en la reducción del apoyo a través del sistema de precios y el aumento de la ayuda directa condicionada a la reducción de la superficie de cultivo. Además, se hizo hincapié por primera vez en una agricultura respetuosa del medioambiente. En líneas generales, puede decirse que estas reformas han tendido a reducir los excedentes, pero, al mismo tiempo, la nueva PAC no ha sido menos proteccionista ni ha tenido un impacto redistributivo importante hasta el momento.
Se denomina así a las tierras que se dejan sin sembrar durante uno o más ciclos para su recuperación y acumulación de nitrato y agua para un buen crecimiento del siguiente cultivo.
Su nombre se debe a Ray MacSharry, responsable del área de políticas agropecuarias de la Comisión Europea en 1992 y propulsor de la reforma de la Política Agrícola Común.
133
Universidad Virtual de Quilmes
G.5.9. Producción Agrícola Bruta de la Unión Europea (1986 - 2005, en miles de millones de dólares)
Es importante destacar que en 1989 se creó el programa PHARE de preadhesión. Su objetivo era preparar a los países candidatos para la incorporación del acervo comunitario. En la Agenda 2000 se añadieron dos programas más a la estrategia de preadhesión: el ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, por sus siglas en inglés) y el SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development, por sus siglas en inglés), el segundo especialmente diseñado para el apoyo a la agricultura y el desarrollo rural. Posteriormente, el SAPARD fue reemplazado por el Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP) para el período 2007-2013 que pasó a ser el instrumento de ayuda único de los países candidatos. La ampliación de la UE a países de Europa Central y Oriental (12 en total) implicaba un incremento del número de agricultores de más del 70%. La agricultura es relativamente más importante en los PECO que en los países de la UE, la cifra de más de 10 millones de trabajadores agrícolas en los PECO-10 es alta respecto a los 7,5 millones de la UE, mucho más aún si se considera que la productividad de la agricultura es tan sólo el 11%, aproximadamente, del nivel de la UE (Comisión Europea, Agricultura).
134
Fuente: elaboración propia con base en datos de la FAOSTAT
Sin embargo, esta primera etapa de reformas tuvo poco impacto en el mercado agrícola europeo, tanto en términos de volumen como de participación presupuestaria. El gráfico G.5.9 muestra que a pesar de la reforma, la producción agrícola europea continuó aumentando a lo largo de este período. Al mismo tiempo, el efecto de estas reformas sobre la participación en el presupuesto fue mínima (G.5.7). El malestar de los países más influyentes de la UE crecía a medida que las reformas no se reflejaban en una disminución sustancial del porcentaje que la PAC representaba en la distribución de los recursos comunitarios, sobre todo pensando en la cercana incorporación de los PECO. La incorporación de diez de estos países en 2004 y dos más en 2007 tendría un impacto muy fuerte en esta política. A los 7,5 millones de personas que representaban la población agrícola de la UE 15 se sumarían 10 millones de agricultores más y 55 millones de hectáreas de tierras agrícolas nuevas (un aumento del 40%). A su vez, se estimaba un aumento de la producción que se ubicaría en un rango del 10 y 20%, lo cual reflejaba el gran potencial agrícola de estos países por explotar.
Integración Económica
G.5.10. Parte correspondiente a la agricultura en el PIB de cada uno de los países de la UE (año 2005, en %)
Fuente: La PAC en detalle – Comisión Europea, Agricultura y Desarrollo
Era evidente que para disminuir el impacto de la PAC sobre el presupuesto comunitario se requerían reformas más profundas. Así es como la reforma denominada “Agenda 2000”, en 1999, implicó cambios sustanciales. En primer lugar, se agregó un nuevo pilar a la PAC, una política de desarrollo rural que debía funcionar sin la asignación de nuevo presupuesto; y, en segundo lugar, para apoyar esta decisión se impuso un límite máximo al presupuesto que tranquilizaría a los contribuyentes. La política de desarrollo rural tenía por objetivo fomentar las iniciativas rurales y ayudar a los agricultores a reestructurar sus explotaciones, diversificar su producción y mejorar la comercialización de sus productos. Sin embargo, este impulso cualitativo no fue acompañado de un impulso cuantitativo, incluso cuando a lo largo del tiempo han ido aumentando los recursos que se destinan a este pilar. En la programación 2000-2006 sólo el 13,5% del presupuesto de la PAC estaba destinado a este conjunto de actividades. En el año 2003 se implementó la última reforma de la PAC, denominada Reforma Intermedia o Reforma de 2003 impulsada por la necesidad de mostrar cambios en la política común a los Estados miembros que reclaman una menor participación de esta política en el presupuesto comunitario y a los organismos internacionales, como los países en desarrollo en el marco de la OMC, que reclama menor intervención en el mercado agrícola. Las reformas implementadas previamente habían impuesto límites a la producción y habían conseguido reducir los excedentes pero no garantizaban la estabilidad del presupuesto ya que los pagos a los productores continuaban atados al volumen de producción y, por lo tanto, no disminuía la utilización de subsidios que era el principal reclamo internacional. En términos de reestructuración, se considera que esta es la reforma más importante que se realizó a la PAC. El objetivo central era incrementar la competitividad internacional del sector y establecer una directriz de política clara para el marco financiero 2007-2013. A diferencia del sistema de precios que regía como núcleo central de la PAC hasta ese momento, el nuevo sistema funcionaría basado en la demanda a partir de la introducción del régimen de pago 135
Universidad Virtual de Quilmes
La separación entre producción y ayudas directas es denominada “disociación” por la Comisión Europea. Dado el riesgo que este mecanismo implica, ya que podría conducir al abandono de algún tipo de cultivo, los Estados miembros pueden optar por aplicar un mecanismo de desconexión parcial de las ayudas en distintas proporciones según el tipo de cultivos.
único por explotación. Esto significa que los productores continúan recibiendo ayudas directas y fijas a la renta pero desvinculadas del nivel de producción (a partir del año 2005); es decir que independientemente de qué produzcan o cuánto produzcan, el monto de la ayuda siempre será el mismo. Esto evita la sobreproducción e incentiva a los productores a producir lo que necesita el mercado. Estas ayudas además serían reducidas en un pequeño porcentaje mediante un mecanismo de modulación que retiene un mínimo (que va del 3% en 2005 al 5% en 2007) del total destinado a cada explotación y pasará a financiar el segundo pilar de la PAC. Otra novedad del sistema es que las ayudas son condicionales al cumplimiento de normas medioambientales, sanidad vegetal y bienestar animal. El no cumplimiento de estas normas puede implicar la reducción de la ayuda recibida. Sin embargo, el sistema de desacoplamiento no se aplicará de forma estricta en todas las regiones y todos los cultivos. Para evitar que las zonas con bajos rendimientos abandonen la actividad agraria, se permitirá que los Estados nacionales conserven una vinculación relativa de las ayudas a la producción. Otro punto importante de la reforma fue la propuesta de medidas para generar una distribución transparente y equitativa de las ayudas hacia el interior del sector con el objetivo de corregir el efecto de concentración provocado por el sistema anterior. Para corregir la distorsión generada por el sistema de precios, las ayudas directas a las explotaciones de mayor tamaño serán reducidas y se aumentarán los fondos al desarrollo rural fomentando la aplicación de medidas de mejoramiento de la competitividad y sostenibilidad.
Recordemos que con el sistema de precios administrados, implementado en los inicios de la PAC, cuanto más producían los agricultores, más subvenciones recibían y, por lo tanto, tenían un incentivo muy fuerte a producir cada vez más. El nuevo sistema se basa en ayudas directas condicionadas. Los agricultores reciben una ayuda a la renta independientemente de la producción, lo cual les permite orientarse más por las reglas del mercado que por la regulación de la política. De esta manera el sistema consigue mantener un nivel de ingreso equitativo, controlar la producción y reducir el presupuesto de la PAC. Actualmente, la mayor parte de las ayudas a los agricultores pasan por este nuevo sistema.
aa
Para llevar adelante el nuevo sistema se reformó el órgano ejecutor de la PAC. Desde el 1º de enero de 2007 los dos fondos que guían el funcionamiento de esta política son el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), para todos los gastos derivados de la política de subsidio, y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que financia exclusivamente los programas de desarrollo rural.
Entonces, a modo de resumen, podemos decir que los condicionantes de la Reforma de 2003, por ser los más importantes, fueron: a) la ampliación al Este. b) los problemas presupuestarios, c) la legitimidad interna del gasto, y d) las presiones internacionales de la OMC (Atance y Sumpsi, 2007).
aa 136
Integración Económica
El resultado de todas las reformas implementadas en la PAC finalmente se tradujo en una reducción de la participación de la misma en el presupuesto total. En la década de 1970, la PAC absorbía casi el 70% del presupuesto comunitario y luego de casi cuatro décadas y varias reformas, la PAC insumirá, en virtud de la planificación presupuestaria que aplica la UE por períodos de 7 años, el 35% del presupuesto total de la UE durante el ciclo 2007-2013. Sin embargo, uno de los problemas que plantea la reforma del 2003 es el amplio margen de decisión nacional para su implementación, tanto en plazos como en tipo de aplicación de los nuevos mecanismos. Esta reforma permite
❘❚❚ “Múltiples opciones de desarrollo que abren un importante campo para el desarrollo de políticas agrarias nacionales que, obviamente, pueden perseguir objetivos muy diferentes en cada Estado. Y, fruto de tales opciones, nos encontramos cómo, al final del período 2005-2013, la aplicación de la Reforma de 2003 habrá generado sistemas de ayudas muy diferentes en cada Estado, lo cual sin duda complica o cambia los parámetros de futuras reformas y abre por completo la discusión sobre la renacionalización del primer pilar.” (Atance y Sumpsi, 2007). ❚❚❘
Por otra parte, a pesar de haberse previsto mecanismos para generar una mejor distribución del ingreso dentro del sector agropecuario, los resultados al año 2007 no mostraban mejoras en este aspecto ya que las ayudas continuaban beneficiando a un reducido número de grandes terratenientes que incluso destinan una parte de estas ayudas al mantenimiento de producciones no demandadas en el mercado doméstico derivando en la necesidad de subvencionar exportaciones o destruir producciones. Paralelamente, esta regresividad dentro del sector se reproduce en términos de países ya que la mayor parte del gasto agrícola se destina a los países de la UE 15 (G.5.11). De acuerdo con las perspectivas financieras 2007-2013, más del 90% del gasto es explicado por las ayudas otorgadas a los países de mayor ingreso de la UE. La PAC también fracasó en el objetivo más cercano al contribuyente, una elevada proporción de las explotaciones agrarias presenta importantes déficits de competitividad, el sector rural no ha dejado de despoblarse y el efecto sobre el medioambiente está lejos de poder ser considerado óptimo (Zubiri, 2007).
137
Universidad Virtual de Quilmes
G.5.11. Reparto de las ayudas entre los países de la UE 15 (% - media de 2002-2004)
Fuente: elaboración propia con base en Cejudo García y Maroto Martos (2010)
G.5.12. Reparto de las ayudas en los PECO (año 2005, en %)
Fuente: elaboración propia con base en Cejudo García y Maroto Martos (2010)
2. Ingrese al sitio www.europa.eu y a la oficina de estadísticas de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/eurostat):
cc
a. Elabore un cuadro con la participación de la agricultura en el PIB de cada uno de los Estados miembros. b. Compare ese cuadro con los gráficos G.5.11 y G.5.12 sobre el reparto de las ayudas agrícolas. c. Envíe a debates un breve comentario sobre lo que observa.
Reig, E. (1997), “La política agrícola común”, en Galdey, J. (ed.), Economía de la Unión Europea, Editorial Civitas, Madrid.
oo 138
Integración Económica
Cejudo García, E. y Maroto martos, J. (2010), “La reforma de la PAC 2003: desacoplamiento, condicionalidad, modulación, desarrollo rural”, en SCRIPTA NOVA, Universidad de Barcelona, Vol. XIV, N° 318.
oo
5.4. El proceso de ampliación Como hemos mencionado al inicio de esta unidad, a lo largo de sus más de cincuenta años la UE ha experimentado seis ampliaciones. La posibilidad de incorporar nuevos miembros estuvo presente desde la firma del Tratado de Roma aunque los criterios generales para la adhesión fueron establecidos con la firma del Tratado de la Unión Europea de 1992 en Maastricht. La adhesión a la UE es un proceso abierto a cualquier Estado europeo que respete el estado de derecho y los principios de libertad, democracia, derechos humanos y libertades fundamentales, tal como queda establecido en los artículos 6 y 49 del Tratado de Maastricht que se constituyen en el fundamento jurídico de toda ampliación.
Tratado de la Unión Europea Artículo 6, apartado 1 “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respecto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el estado de derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.” Artículo 49 “Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen. Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.”
En el artículo 49 también queda establecido el procedimiento que debe seguir un país para ser admitido en las negociaciones para la adhesión (“las condiciones de admisión… serán objeto de un acuerdo entre los Estados…”). Más allá de requerir el voto unánime del Consejo, es importante señalar que un país candidato podrá ingresar a la Unión siempre que cuente con el voto positivo de los ciudadanos de su país y de los distintos países que ya integran el esquema (“ratificación de todos los Estados contratantes”). Si esto no ocurre, como ha sucedido en varias ocasiones, el país candidato no podrá ingresar a la Unión, deberá esperar un tiempo y realizar nuevamente el referéndum popular hasta conseguir la aprobación requerida. Por otra parte, el haber obtenido el estatus de país candidato no implica la apertura inmediata de las negociaciones. Para ello es requisito indispen-
Dos ejemplos de esta situación son, por un lado, el doble veto francés al ingreso del Reino Unido en el inicio del esquema de integración, y por otro lado, la reiterada negativa de los ciudadanos noruegos a ingresar a la Unión.
139
Universidad Virtual de Quilmes
Los criterios de adhesión fueron definidos en el Consejo Europeo de Copenhague en 1993 y completados en el Consejo Europeo de Madrid en 1995.
sable que el país solicitante cumpla con los criterios de adhesión o criterios de Copenhague: ❘❚❚ • “Criterios políticos: la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías; •• criterios económicos: la existencia de una economía de mercado viable, la capacidad para hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE; •• la capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las políticas de la UE (acervo), incluida la adhesión a los objetivos de la Unión política, económica y monetaria; •• haber creado las condiciones para su integración mediante la adaptación de sus estructuras administrativas.” (Europa: Síntesis de la legislación de la UE, http://europa.eu) ❚❚❘
A partir del efecto que generaron las dos últimas ampliaciones en la Unión, tanto en términos reales como psicológicos en la población y los gobiernos, se ha sumado un elemento más a considerar antes de aprobar el ingreso de un nuevo socio. Desde 2006, la Unión también debe evaluar su capacidad de absorción o capacidad de integración para aceptar nuevos Estados miembros; esto es, la capacidad que tiene el esquema para ampliarse garantizando, a su vez, el correcto funcionamiento de sus instituciones y políticas e incluso debe garantizar que la adhesión de un nuevo socio no obstaculice la profundización del esquema de integración a futuro. Sin embargo, se sostiene que este paso es un criterio más a considerar pero en ningún caso debería ser un impedimento para que un país se convierta en Estado miembro sino que debe funcionar como un disparador para realizar los ajustes necesarios antes de que se produzca la ampliación. La contracara del proceso de ampliación es la posibilidad de que algún Estado miembro decida retirarse del esquema de integración. Sin embargo, hasta la firma del Tratado de Lisboa, en 2007, no había sido prevista la posibilidad de retirarse de la Unión. En este sentido, el Tratado de Lisboa modifica el Tratado de la Unión Europea y propone, por primera vez, una “cláusula de retirada voluntaria” mediante la cual se establece el procedimiento para que un Estado miembro abandone el esquema.
Tratado de la Unión Europea Versión consolidada (incluye las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa) Artículo 50 1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión. 2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo 140
Integración Económica
3.
4.
5. 6.
celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49.
Las últimas ampliaciones experimentadas por la UE fueron precisamente el detonante de la mayor parte de la legislación comunitaria sobre este tema. Esto ha sido así debido a la importancia singular que han tenido estas ampliaciones. La quinta y la sexta ampliación generaron para la UE grandes desafíos, no sólo por el gran número de países que implicaba sino también por la historia que habían atravesado esos países. Por estas razones en lo que resta de la unidad nos centraremos en repasar algunos aspectos claves de estos dos procesos de ampliación.
5.4.1. La quinta y la sexta ampliación La quinta ampliación, en 2004, incorporó diez países de Europa oriental: Polonia, Hungría, República Checa, Eslovenia, Chipre (cuya admisión a las negociaciones fue aprobada en el Consejo Europeo de Luxemburgo en diciembre de 1998), Eslovaquia, Letonia, Lituania y Malta (admitidos a las negociaciones en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999). La sexta ampliación, en 2007, incorporó otros dos países del Este: Bulgaria y Rumania, ambos habían sido admitidos a las negociaciones en el Consejo de Helsinki (1999), sin embargo, al momento de ingresar no cumplían con los criterios económicos y legislativos y por eso se postergó su ingreso. Estas ampliaciones han sido importantes por los desafíos económicos y políticos que implicaban, se trataba de la inclusión en la UE de 12 países que habían sido colonias soviéticas hasta la década anterior a su ingreso a la Unión con economías socialistas que se encontraban en pleno proceso de conversión a economías de mercado. En estos dos casos también es importante separar los conceptos de integración y adhesión porque mientras la incorporación de los PECO a la UE ha sido un proceso lento, su integración económica en el espacio europeo avanzó con mucha rapidez, de manera que es posible afirmar que en la quinta y sexta ampliación la integración de los mercados precedió a la integración política e institucional (Flores y Luengo, 2002). La institucionalización del proceso de adhesión de 2004 y 2007 fue más pausada debido a que implicaba cambios importantes en las políticas comunitarias.
141
Universidad Virtual de Quilmes
G.5.13. PBI per cápita de los Estados miembros de la UE 27 (año 2006, en u$s a precios actuales)
Fuente: elaboración propia con base en datos de EUROSTAT
La incorporación de estos países fue realmente singular. Los gráficos G.5.13 y G.5.14 muestran el cambio sustancial que se produjo en la Unión con la incorporación de estos países, no sólo por la diversidad cultural y política –como ya hemos mencionado– sino también por el tamaño de los países y su situación económica. Al momento de la incorporación al esquema, estos países representaban un tercio de los habitantes de la UE 15 pero con un PIB total que no alcanzaba el 6% del comunitario. También existía un enorme diferencial que separaba a estos países del promedio de la UE en términos del PIB per cápita, que en momentos de iniciar las negociaciones en 1998 era, en promedio, 70% inferior a la media europea (García Menéndez, 2004). En este sentido, es interesante observar que casi diez años después, en 2006, esa diferencia continuaba manteniéndose.
142
Integración Económica
G.5.14. Principales indicadores socioeconómicos de los países candidatos y de la UE 27 (año 2004) Población
Extensión
PIB
PIB pc 2004
millones
km
millones €
PPP, UE-27 = 100
República Checa
10,2
78.866
88.262
75
Estonia
1,3
45.000
9.685
57
Chipre
0,7
9.250
12.728
90
Letonia
2,3
65.000
11.176
46
Lituania
3,4
65.000
18.158
50
Hungría
10,1
93.000
82.740
63
Malta
0,4
316
4.515
77
Polonia
38,2
312.679
204.236
51
Eslovenia
2
20.273
27.136
86
Eslovaquia
5,4
48.845
33.994
57
Rumania
21,7
237.500
61.063
34
Bulgaria
7,8
111.910
20.387
35
PECO 12
103,5
1.087.639
574.080
--
UE 15
380,8
3.234.295
10.042.742
113
UE 25
459,2
3.972.524
10.535.349
104
UE27
488,7
4.321.934
10.616.801
100
País
2
Fuente: elaboración propia con base en datos de EUROSTAT y web Europa
Debido a las importantes brechas que separaban a los candidatos de los Estados miembros se establecieron desde el inicio programas de apoyo a la transición con el objetivo principal de preparar a los países para su ingreso a la UE y disminuir los impactos negativos que su ingreso podría causar en la economía regional y desde el año 2001 participaron de los programas preparatorios para la adhesión. Incluso considerando estos paquetes de ayudas se preveía que el impacto del ingreso de los PECO en el gasto presupuestario podría ser muy importante, sobre todo en lo referente a la PAC, ya que se trataba en su mayoría de países con una participación muy importante del sector agrícola. Para evitar desbordes presupuestarios se establecieron restricciones a los beneficios que podían obtener los nuevos Estados miembros. De esta manera, los PECO participarían progresivamente, en un período de 10 años, de las ayudas provenientes de las políticas comunes; por ejemplo, en el momento del ingreso en 2004 sólo recibirían el 25% de las ayudas que percibirían los agricultores de la UE 15 de acuerdo con un cronograma que culminaría con el 100% en el año 2013. Este acuerdo aceleró el proceso de ampliación porque los Estados miembros de la UE 15 observaron que de esta forma podían incorporar a los nuevos miembros sin modificar el gasto comunitario, incluso podrían reducirlo, pretendiendo además que el acuerdo no era discriminatorio ni afectaba la solidaridad entre países. Los principales canales de impacto de la ampliación hacia Europa Central y Oriental fueron:
Véase la pastilla sobre los programas de preadhesión PHARE, SAPARD e ISPA (subvenciona proyectos relativos al medioambiente y a la infraestructura de transporte) presentados en el apartado sobre la PAC.
El objetivo de estos programas era apoyar la mejora en infraestructura de transporte y medioambiente, la reforma estructural en el sector agrícola así como reformas institucionales y administrativas. Asimismo, la participación en los fondos estructurales y de cohesión tenía como meta contribuir a reducir las diferencias económicas y sociales entre los PECO y la UE 15.
Estos cuatro puntos han sido destacados por Melguizo y Taguas (2004) y por García Menéndez (2004) como los principales ámbitos económicos donde se sentirán los efectos del proceso de ampliación.
143
Universidad Virtual de Quilmes
1. Comercial 2. Financiero (movimientos de capital e IED) 3. Laboral (social – inmigración) 4. Presupuestario (fondos estructurales, de cohesión y PAC)
Otros países que tienen un papel importante como socios comerciales de los PECO, aunque muy alejados de Alemania, son Austria, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia; lo cual refuerza la importancia de la proximidad geográfica como característica determinante de las relaciones comerciales con los nuevos socios.
144
1. Comercial Retomando la teoría planteada en las unidades anteriores de la carpeta, el primer efecto esperado de la ampliación es el aumento del comercio bilateral debido a la eliminación de las barreras arancelarias entre los socios. La distribución homogénea de los costos y beneficios derivados del proceso es clave para alcanzar una convergencia real entre los niveles de desarrollo de los PECO y los de la UE 15. Diversos autores, apoyados en la teoría de las ventajas comparativas, han sostenido que las diferencias entre ambos grupos de países se incrementarán. Los PECO se especializarán en productos intensivos en mano de obra y recursos naturales mientras que los países de la UE 15 lo harán en productos intensivos en tecnología y capital humano. Si esta situación tuviera lugar se podría esperar un desplazamiento de los países que hasta antes del ingreso de los PECO ocupaban el lugar de los de menor desarrollo relativo: España, Portugal y Grecia. Sin embargo, en términos de intercambio comercial, no parece verificarse el desplazamiento de estos países sino un aumento moderado del comercio que se reproduce de forma generalizada entre la UE y los nuevos socios. Entre 1995 y 2003, el total del comercio comunitario de la UE 15 con los PECO se ubicó en torno al 6%, lo que representó un crecimiento de las ventas europeas del 62% y un aumento de las compras europeas del 88%. A su vez, la proximidad geográfica parece liderar este incremento del comercio bilateral. En este sentido, Alemania es el país que más relaciones comerciales tiene con los nuevos Estados miembros, no solo por su posición geográfica sino también por la cercanía cultural e idiomática. La relación de Alemania con los PECO es anterior al ingreso de estos a la Unión; en 1995, por ejemplo, el 44% de las ventas externas de los PECO eran absorbidas por Alemania y el 42% de sus importaciones tenían origen en Alemania (Luengo y Alvarez, 2007).
2. Financiero Los efectos principales que se derivan del canal financiero están asociados a la posibilidad de nuevas inversiones y al aumento en el número de países atractivos como receptores de inversión extranjera directa (IED). En este punto, al interior de la UE 15, se reproducen las dificultades mencionadas en el canal comercial. La tríada de países de menor desarrollo competirán con los PECO por la IED; para los otros doce, las posibilidades de beneficiarse estarán relacionadas al aprovechamiento de la mayor cantidad de oportunidades de inversión en los países de Europa del Este, siendo Alemania el principal inversionista. Para analizar los efectos de la IED retomemos el enfoque ecléctico de Dunning que presentamos en la Unidad 3. En este sentido, las ventajas de localización de los países de Europa del Este son muy importantes tanto en términos geográficos como en disponibilidad de mano de obra barata. De hecho, los datos apuntan que el 95% de los flujos de capital que salen de la UE 15 tienen como destino los PECO (García Menéndez, 2004). Asimismo, los países de Europa del Este cuentan con una ventaja adicional: su proceso de reestructuración genera un espacio importante para la atracción de empre-
Integración Económica
sas transnacionales, por ejemplo, la participación en las privatizaciones de empresas públicas. G.5.15. Flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) (años 2000 y 2006)
Fuente: elaboración propia con base en datos de UNCTAD
3. Laboral La situación de transición de una economía socialista a un sistema de regulación por el mercado podría determinar un aumento sustancial de la tasa de desempleo en los nuevos Estados miembros. Este incremento del desempleo podría mitigarse a partir de un proceso migratorio hacia los países de Europa Oriental, que podría tener lugar no sólo por el desempleo sino también por los amplios diferenciales de salario y las mejoras en términos de protección social y condiciones de vida que tendrían en países de la UE 15. La posibilidad de que se produzca una ola migratoria generó en los países de la UE 15 un debate muy fuerte impulsado por el temor de un impacto negativo en los mercados laborales locales que sólo fue posible superar mediante la autorización a los Estados miembros, en el Tratado de Adhesión de los PECO, para limitar la movilidad de trabajadores provenientes del Este por un período transitorio de siete años como máximo. G.5.16. Tasa de desempleo total en los PECO 12 Las medidas fueron diferentes entre países y abarcaron desde el establecimiento de límites a la percepción de beneficios sociales como es el caso de Reino Unido, Portugal e Italia, hasta el otorgamiento de permisos de trabajo sólo si un trabajador nacional no puede cubrir la plaza en los Países Bajos.
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Mundial.
145
Universidad Virtual de Quilmes
Los datos comparados (G.5.16) muestran que el desempleo en los PECO aumentó en casi todos los países hacia finales de la década de 1990. Hay dos razones que explicarían este aumento: por una parte, puede deberse al efecto “trabajador adicional” que se produce en la transición a una economía de mercado por el incentivo a mejorar la situación familiar; por otro lado, precisamente por ser economías en transición es posible que parte del desempleo que aparece sea “desempleo encubierto” bajo el antiguo régimen comunista. Este aumento de desempleo parece haber sido el indicador que impulsó a los países de la UE 15 a limitar la movilidad de las personas de Europa del Este al menos durante los primeros años de su ingreso a la Unión. Sin embargo, los estudios preliminares sobre movilidad en la UE no justifican todas las medidas tomadas por los países receptores ya que el desplazamiento de trabajadores ha sido muy bajo. Además las migraciones no fueron de igual intensidad en todos los países de la UE 15 sino que se concentraron especialmente en Alemania y Austria (cercanía geográfica, cultural e idiomática). 4. Presupuesto Como ya hemos mencionado anteriormente, el presupuesto comunitario fue uno de los puntos más conflictivos. La ampliación se producía en un momento de baja “europeidad” y, por lo tanto, representaba un riesgo económico sustancial en un período en que los países miembros no estaban dispuestos a aumentar el presupuesto de la UE. Por ello se decidió que el gasto de la UE no debía aumentar como resultado de la ampliación. Y esto se logró, primero, limitando sustancialmente las transferencias a los nuevos Estados miembros y posteriormente, en el diseño de las perspectivas financieras 2007-2013, manteniendo algunas de las limitaciones por períodos transitorios y reduciendo las transferencias a los antiguos Estados miembros que estaban peor situados y que previo a 2007 recibían más transferencias (Zubiri, 2007). Los principales impactos presupuestarios estuvieron asociados a las políticas estructurales y de cohesión social y a la PAC. El ingreso de doce países con una renta per cápita inferior a la media de la UE 15 generaba presiones también sobre la distribución del presupuesto porque la mayor parte de las ayudas se distribuye de acuerdo con la distancia que separa la renta per cápita de los países con la media de la UE. En este sentido, estaba claro que el efecto estadístico a favor de los nuevos Estados desviaría los fondos en detrimento de España, Grecia y Portugal, los tres países que anteriormente tenían los menores ingresos de la Unión. Sólo por poner un ejemplo, si consideramos el fondo estructural y de cohesión:
❘❚❚ “(…) con los criterios [que se aplicaban antes del ingreso de los PECO] todos los países [PECO] serían receptores del fondo ya que ninguno de ellos [tenía] una renta per cápita (en PPC) superior al 90% de la UE 25. Además, prácticamente la totalidad de las regiones de los nuevos países [serían] consideradas objetivo 1 a efectos de los fondos estructurales ya que solo las regiones de Praga, Bratislava, Budapest y todo Chipre [superaban] el 75% de la renta media de la UE 25 (en PPC).” (Zubiri, 2007). ❚❚❘
Para evitar una interrupción repentina del apoyo europeo a estos países se implementó un régimen de ayudas transitorias y decrecientes a aplicarse 146
Integración Económica
durante el período 2007-2013 para las regiones que dejaban de cumplir con los requisitos exigidos en las políticas comunes. Por otra parte, también se reformó la organización de los fondos estructurales y de cohesión económica y social, lo cual derivará no solo en una reasignación de apoyos hacia los PECO sino también al interior de la UE 15, donde países como Alemania y el Reino Unido, que tenían poca participación en los fondos, incrementarán su participación y España que recibía muchas ayudas perderá parte de estas.
Es importante comprender bien el impacto que produce el efecto estadístico en las políticas de cohesión económica y social. El ingreso de países con una renta per cápita menor a la media hace que el nuevo promedio de renta per cápita sea menor al anterior; por lo tanto, países que antes no alcanzaban la media ahora pueden estar mucho más cerca e incluso superarla. Esto significa que en términos estadísticos su posición mejora pese a que las condiciones imperantes no se modificaron. El efecto estadístico genera una ilusión de convergencia real.
rr
La discusión sobre el presupuesto iniciada en 1995 no fue producto solo de la incorporación de nuevos miembros sino también –como ya hemos señalado– de un descontento de los principales contribuyentes sobre los aportes y la distribución de esos recursos, sumado a la preocupación por la dificultad de disminuir los gastos asociados a la PAC. Por lo tanto, el marco financiero, presentado en 1999, como resultado de la reforma “Agenda 2000” no modificó el límite del presupuesto que se mantuvo en 1,27% del PIB comunitario, pero implicó una reasignación de fondos que impactó en todas las políticas comunitarias. El objetivo era mantener constante el porcentaje de gasto asociado a una estricta disciplina financiera y que la propia evolución del PIB ayudara a obtener los fondos necesarios para financiar la ampliación. En conclusión, las perspectivas financieras para el período 2007-2013, y seguramente para los siguientes también, disminuyen el presupuesto global, reducen marginalmente el gasto en agricultura y trasladan los fondos de cohesión de los países más pobres de la UE 15 a los nuevos miembros.
El ingreso de los países del Este no fue tan problemático como se preveía por los países de la UE 15. Si bien hubo ajustes, principalmente en la PAC y en las políticas estructurales, los impactos netos de la adhesión han sido positivos. Desde el inicio del proceso de transformación los PECO han recorrido un camino de convergencia lenta pero firme e incluso han conseguido la estabilidad macroeconómica, lo cual le permitió a cuatro de ellos (Eslovenia, Chipre, Malta y Eslovaquia) formar parte de la UEM en los últimos años. El aspecto negativo más importante que han afrontado fue el aumento desempleo como consecuencia de la transición de un sistema económico a otro.
aa
Cada una de las ampliaciones anteriores ha sido acompañada de aumentos relativamente importantes del gasto. Las excepciones fueron en 1995 con el ingreso de Austria, Suecia y Finlandia y en 2004 con el ingreso de los PECO. La razón por la cual no se aumentó el presupuesto en 1995 es natural porque se trataba de tres países de renta elevada y, de hecho, ingresaron y pasaron a ser contribuyentes netos de la UE. Sin embargo, en el 2004 la razón de no aumentar el presupuesto fue radicalmente distinta, se trató de una clara decisión de los Estados miembros de no incrementar sus aportes a la Comunidad e incluso de reducir el gasto derivado de las políticas comunes. Esta situación pone de manifiesto que la ampliación se ha hecho reduciendo las prestaciones de la UE (Zubiri, 2007).
García Menéndez, J. (2004), “La ampliación de la Unión Europea: efectos económicos y sociales”, en Comercio Exterior, Vol. 54, N° 5, mayo.
oo
147
8 El Mercosur: trayectoria institucional, tendencias económicas y alternativas de política
Objetivos Analizar la evolución institucional y los principales aspectos del proceso de coordinación de políticas en el Mercosur: •• Los antecedentes de negociación en la década de 1980. •• El lugar de la integración regional en las políticas de reforma estructural de la década de 1990. •• Los cambios en el proceso de integración en el nuevo milenio. •• La economía política de las negociaciones y los instrumentos acordados. •• El proceso de coordinación de políticas. •• Las perspectivas del proceso de integración. Analizar la evolución económica y los principales efectos del proceso de integración en el Mercosur: •• Las corrientes y los patrones de comercio intra y extrazona. •• Las corrientes de inversión y de las estrategias empresarias asociadas a la evolución de la integración regional. Apoyarse, a los fines de estos análisis, en los elementos de teoría, los conceptos y los debates introducidos en las anteriores unidades.
8.1. Introducción El proceso de integración en el Mercosur tiene ya una trayectoria de veinte años, a lo largo de los cuales se convirtió en un factor estratégico para la evolución de la economía argentina. En ese camino atravesó diferentes alternativas y coyunturas, tanto en lo que se refiere a su construcción institucional como a las tendencias económicas y comerciales que lo caracterizaron. Así, avanzó considerablemente desde su instalación formal en 1991 hasta la emergencia simultánea de crisis recesivas en Argentina y Brasil –y, por arras211
Universidad Virtual de Quilmes
Se entiende por “asimetrías” entre los países socios de un esquema de integración a diversos factores o situaciones (de carácter estructural u originados en políticas diferentes) que convergen para determinar capacidades competitivas desiguales entre ellos.
Véanse Unidades 7 y 9.
212
tre, también en Paraguay y Uruguay– a finales de 1998. Dentro de este primer período, recorrió una fase inicial en la que predominaron las negociaciones y la adopción de los instrumentos básicos del proceso, culminada a fines de 1994 con el establecimiento de la Unión Aduanera del Mercosur; inmediatamente ingresó en una segunda fase caracterizada por el auge del comercio intrarregional y por la consolidación de una mayor interdependencia económica entre los cuatro países participantes. La crisis que predominó en la mayoría de las economías sudamericanas entre finales de la década de 1990 y los primeros años del nuevo milenio alcanzó también a los países del Mercosur y, consecuentemente, al esquema de integración. Evidenciando un comportamiento procíclico, el comercio intrarregional se redujo en forma severa en ese período; paralelamente, las respectivas negociaciones sumaron nuevos conflictos y el incumplimiento de algunas de las normas y estándares previamente acordados deterioró la calidad institucional del acuerdo y sembró algunas incertidumbres sobre las perspectivas de profundización del proceso de integración regional. La recuperación de las economías de los países miembros a partir de 2003, en un contexto de fuerte crecimiento en toda la región latinoamericana, devolvió un fuerte dinamismo a los intercambios intrazona, modificando una de las condiciones que dificultaban el avance de la agenda integracionista. De todas maneras, la mejora de la situación económica y comercial no ha sido suficiente para superar los problemas de coordinación de políticas que siguen predominando; en particular, si bien dentro de un clima de afinidad política entre los respectivos gobiernos, el Mercosur transita actualmente por un fuerte debate interno sobre su diseño estratégico. Podemos identificar, en principio, tres factores que han incidido en los últimos años para alimentar este debate sobre el futuro del esquema. En primer lugar, hay cierta insatisfacción acumulada sobre su trayectoria de largo plazo: los beneficios potenciales de la integración no han madurado plenamente y su distribución entre los diferentes países y actores ha sido desigual; más aún, las asimetrías existentes entre los socios han tendido a acentuarse. Un segundo factor es el cuestionamiento al paradigma de desarrollo predominante en la década pasada: las reformas pro mercado, que influyeron en el diseño y la gestión de la integración regional, no produjeron la trayectoria de competitividad esperada y, por lo tanto, también la racionalidad de la integración quedó cuestionada. El tercer factor comprende al pronunciado bilateralismo de Estados Unidos –actor clave en la región– y de Europa, que contrasta con la coyuntura de impasse en las negociaciones multilaterales, y la propia situación de estancamiento o reversión de otros procesos regionales en las Américas. Adelantando una conclusión del análisis que efectuaremos a continuación, podríamos afirmar que es todavía incierta la posibilidad misma de constituir una Unión Aduanera (UA) en esta parte del continente. El Mercosur está definido actualmente como una UA, en la que para una mayoría de los bienes hay condiciones formales de libre comercio intrazona y de arancel externo común (AEC) frente a terceros países. Su negociación, desarrollada en lo sustantivo entre 1991 y 1995, coincidió con la adopción de reformas estructurales en cada uno de los países socios, en particular en los regímenes de comercio exterior. Este proceso de liberalización comercial simultánea en relación con terceros y –de modo preferencial– con los socios regionales, reproducido en otras experiencias latinoamericanas de la presente década, constituye un caso de regionalismo abierto. De hecho, el Mercosur
Integración Económica
ha sido considerado, por lo menos hasta 1998, como una experiencia exitosa de regionalismo abierto por dos razones: el dinamismo alcanzado por las relaciones comerciales internas y externas del bloque y el inicial cumplimiento de los compromisos de liberalización comercial negociados, a pesar de la urgencia de los plazos establecidos en los documentos fundadores. El regionalismo abierto supone un proceso de liberalización amplio, en el que el margen absoluto de preferencia para los socios es bajo, los mecanismos de protección son transparentes y se aplica la normativa sobre disciplinas comerciales acordada multilateralmente. Sin embargo, estos principios no resuelven por sí solos el modo en que se define y evoluciona la articulación entre la integración regional y la apertura general. El proceso de integración puede ser pensado, y ejecutado, como un tránsito que facilita y acelera la liberalización unilateral, o bien, como un espacio permanente de creación de ventajas dinámicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional. En la primera opción, la prioridad de la estrategia regional reside en una rápida convergencia hacia un reducido nivel de protección y, probablemente, en la incorporación al esquema de un socio fuertemente competitivo. En la segunda opción, en cambio, la preocupación principal se sitúa en garantizar la efectiva vigencia del mercado ampliado y en estimular ganancias de eficiencia a través de estrategias regionales de especialización y complementación. Desde un primer momento, la construcción del Mercosur quedó enmarcada en esta polémica sobre la racionalidad de la integración económica regional en tanto estrategia de desarrollo. La eventual superioridad de una forma de integración comercial sobre otra (la opción entre un Área de Libre Comercio – ALC– o una UA, por ejemplo) depende de la consideración que se haga de los efectos esperados. Los argumentos a favor de una ALC residen, fundamentalmente, en la mayor libertad de acción en materia de política comercial externa: el grado de protección frente a terceros de extrazona queda fuera de la negociación y sigue siendo un resorte exclusivo de cada país. En cuanto a los efectos estáticos, en principio, no habría diferencias entre ambos esquemas: tanto en una ALC como en una UA, la desaparición de barreras al comercio intrazona supone ganancias de eficiencia asignativa a niveles macro y microeconómico. Los argumentos a favor de una UA, apoyados en la teoría recibida y en la experiencia europea, combinan razones de diferente naturaleza. Algunas de esas razones remiten a problemas de política internacional: los compromisos de una integración profunda (el grado de coordinación de políticas requerido es sustancialmente más alto en una UA) pueden incrementar el poder de negociación de los países intervinientes, favoreciéndolos en términos de acceso a terceros mercados y a mayores flujos de capital. Las razones más importantes, de todas maneras, se derivarían de los efectos dinámicos potenciales: la UA tiende a maximizar la integración intraindustrial y otorga certidumbre a las condiciones de acceso al mercado ampliado, facilitando las decisiones de inversión. En teoría, si el AEC es relativamente bajo y la ampliación del mercado significativa, debería primar un efecto de “creación” de comercio, al tiempo que se incrementaría la tasa esperada de crecimiento a largo plazo en los países del bloque.
cepal, (1994), El regionalismo abierto en América Latina, LC/L, 808 (CEG.19/3), Santiago de Chile. Porta, F. (1991), Apertura comercial e integración regional en América Latina. Tendencias y escenarios alternativos, CENIT DT/7, Buenos Aires.
213
Universidad Virtual de Quilmes
1. Revise el debate y los conceptos sobre los efectos estáticos y dinámicos presentados en las unidades 2 y 3 y propuestos desde la teoría de la integración. ¿Por qué para un caso como el del Mercosur podría argumentarse que una UA resultaría más conveniente que un ALC?
cc
Es importante señalar que la construcción del Mercosur se desarrolló en un contexto de restricciones y asimetrías específicas. Más allá de un patrón de ventajas naturales relativamente complementario, existen significativas diferencias estructurales –a favor de la economía brasileña– en el tamaño relativo y el dinamismo del mercado, el parque instalado y las firmas de cada uno de los países miembros. A su vez, las tendencias de inestabilidad macroeconómica –efectivas o latentes, según los diferentes períodos atravesados en los 20 años de la existencia del esquema– han amenazado la sustentabilidad de las nuevas condiciones de competencia en el mercado ampliado y las “correcciones” unilaterales adoptadas en diferentes oportunidades por los diversos países miembros han perturbado las negociaciones y la marcha del proceso de integración. También hubo en diversas coyunturas fuertes diferencias entre los países del Mercosur en las prioridades y la jerarquía de los objetivos e instrumentos de política económica definidos a nivel nacional, aún cuando todos ellos hayan implementado en los años 90 reformas “pro mercado” e, inversamente, hayan practicado luego un mayor intervencionismo estatal en el período más reciente.
Considerando la polémica teórica y las respectivas recomendaciones normativas, las condiciones particulares en que se desarrolla el proceso de integración en el Mercosur sugieren la necesidad de una UA administrada con un doble objetivo: i) evitar la distribución inequitativa de los beneficios esperados; ii) maximizar las ganancias dinámicas de competitividad en cada una de las economías asociadas. El cumplimiento de estos objetivos tendería a darle mayor legitimidad y sustentabilidad de largo plazo al proyecto.
aa
La adopción de este enfoque institucional y normativo de la integración implica, para los países miembros, comprometerse no sólo en el avance del proceso de coordinación de las políticas comerciales y cambiarias, sino también en la definición de políticas comunes de reconversión y desarrollo industrial y tecnológico. Partiendo de estas premisas como marco de referencia, se analiza seguidamente la evolución del Mercosur, distinguiendo dos etapas cronológicas principales: •• La que se extiende durante buena parte de los años 90, caracterizada por la instalación de las principales instituciones y reglas del esquema y por un crecimiento marcado del comercio intrazona. •• La que recorre los años 2000, caracterizada por una crisis económica importante en los primeros años y por una recuperación posterior, en el marco de un proceso institucional cambiante y generalmente conflictivo. 214
Integración Económica
Para ambas etapas, se considera la trayectoria institucional en “clave económica”, es decir, en relación con la evolución y las políticas económicas predominantes; asimismo, se evalúan las principales características del comercio intrarregional y las tendencias de cambio en el perfil de especialización internacional de los países asociados, en un intento por determinar la magnitud y la calidad de los efectos del proceso de integración. Finalmente, se sintetizan las lecciones más importantes de este análisis de largo plazo.
8.2. La evolución institucional del Mercosur durante los años noventa 8.2.1. Las reformas “pro-mercado” y la constitución del Mercosur El estallido de la crisis de endeudamiento externo en 1982 cerró el ciclo de industrialización y crecimiento económico de América Latina que había sido motorizado por el proceso de sustitución de importaciones desde la década de 1940. A partir de ahí, la restricción externa –expresada por déficits crecientes en la balanza de pagos y presiones en el mercado de cambios– fue atendida y gestionada en la mayoría de los países de la región aplicando políticas de represión de la demanda interna. De este modo, conteniendo las importaciones, se obtuvieron saldos comerciales positivos, al tiempo que se profundizó la recesión doméstica y la brecha fiscal. En la segunda mitad de los años 80 se trató de superar dinámicamente el desequilibrio externo y fiscal a través del aumento de la orientación exportadora, en una estrategia llamada de “ajuste positivo”. Un tipo de cambio relativamente depreciado, diversos incentivos fiscales y crediticios y aranceles más bajos para insumos y bienes de capital fueron los principales instrumentos aplicados a fin de corregir el sesgo antiexportador propio de las economías cerradas . Dadas las incertidumbres reinantes en la economía mundial en esa década y la generalización de prácticas proteccionistas de diversa índole, la suerte de los proyectos de expansión rápida y sostenida de las exportaciones se vinculaba, de todas maneras, a la negociación de vías preferenciales de acceso a mercados determinados. De acuerdo con este concepto (selección de mercados preferenciales) y en el marco institucional acordado en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), Argentina, Brasil y Uruguay establecieron sendos acuerdos bilaterales tendientes a la expansión del comercio recíproco. Entre estos, el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), firmado en 1986 por los Presidentes Alfonsín y Sarney, de Argentina y Brasil, respectivamente, estableció negociaciones sectoriales, con el propósito de ampliar la complementación productiva en diversas ramas manufactureras. El PICE constituyó el antecedente más inmediato y más importante del Mercosur. En esta primera etapa, el proceso de integración entre Argentina y Brasil asumió un carácter selectivo –alcanzaba sólo a algunos sectores– y gradual – previéndose una incorporación progresiva de sectores al esquema– y no asumía plazos estrictos y definidos. La coordinación de políticas se circunscribió a los mecanismos de desgravación del comercio bilateral en los sectores seleccionados y a la normativa sobre competencia desleal o triangulaciones. Los resultados fueron alentadores. El comercio bilateral se había casi dupli-
Damill, M., Fanelli, J. y Frenkel, R. (1996), De México a México. El desempeño de América latina en los noventa, en Desarrollo Económico, Número Especial, Buenos Aires.
215
Universidad Virtual de Quilmes
Chudnovsky, D. y Porta, F. (1995), “Antes y después de la Unión Aduanera del Mercosur: prioridades de política”, en P. Bustos (ed.), Mas allá de la estabilización. Argentina en la época de la globalización y la regionalización, Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires.
cado para finales de 1989, con un predominio de los flujos de manufacturas, favorecidos por el avance de las negociaciones en las industrias de bienes de capital, alimentos y automotores. Sin embargo, la ausencia de políticas que alentaran la reconversión productiva de los sectores incorporados al Programa, en un marco de creciente incertidumbre macroeconómica, inhibió el desarrollo de los efectos dinámicos potencialmente asociados a las nuevas condiciones de mercado ampliado. Al mismo tiempo, mientras las coyunturas de alta inflación tendían a perpetuarse, las políticas cambiarias y monetarias se tornaron ineficaces. Los agentes económicos anticiparon esta crisis priorizando mecanismos de valorización financiera y, en algunos casos –Argentina, por ejemplo–, este proceso desembocó en crisis hiperinflacionarias, la virtual quiebra del Estado y la cuasi desaparición de la moneda local. Más allá de la amplia divergencia teórica sobre las causas estructurales específicas de la prolongada crisis de estas economías, la respuesta hegemónica a nivel de las políticas públicas se inspiró exclusivamente en el denominado Consenso de Washington.
En los años 1990, en Argentina y Brasil, y también en Paraguay y Uruguay –que se sumarían a aquellos en el Mercosur–, se implementaron reformas tendientes a liberalizar y desregular los mercados de productos, servicios y factores, al tiempo que se aplicaron planes de estabilización basados en diversos mecanismos de anclaje cambiario. En ese contexto, los previos acuerdos bilaterales de integración fueron sustancialmente redefinidos. Las políticas de apertura comercial facilitaron la adopción de un esquema de mayor generalidad, como el consagrado con la creación del Mercosur.
aa
En 1991, en el Tratado de Asunción, si bien se lo define como un proyecto de Mercado Común, se acordó de hecho la creación de una UA conformada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y su puesta plena en vigor a partir del primer día de 1995. Se estableció un programa de desgravación automática y secuencial para todo el comercio intrazona y se comprometió la definición del AEC. Con algunas excepciones, ambos procesos fueron completados para fines de 1994, tal como preveían los plazos originales. De acuerdo con el Tratado de Asunción, los cuatro países se obligaron a definir una política comercial común, a eliminar barreras no arancelarias y a armonizar políticas macroeconómicas, sectoriales y de competencia; todo ello como requisito esencial para otorgar certidumbre y sustentabilidad a las nuevas reglas de competencia en el mercado ampliado. Es decir, desde un principio, los objetivos de coordinación de políticas se plantearon metas sumamente ambiciosas. Este carácter quedaba particularmente subrayado por la brevedad de los plazos concertados, el contexto de inestabilidad macroeconómica predominante y la poca experiencia de los Estados participantes en la gestión de políticas de apertura. Es sabido que, en cualquier esquema de integración, cuanto menor es el grado de interdependencia entre las economías socias, menores tienden a ser la voluntad y los estímulos para avanzar en el proceso de coordinación entre los miembros. Pero, se sabe también que sin una coordinación de políticas eficaz y creciente resulta difícil ampliar y profundizar el relacionamiento 216
Integración Económica
estructural. En el caso del Mercosur, este dilema quedó crudamente planteado desde el mismo momento en que se acordó la constitución de la UA en un plazo de apenas tres años y medio. A mediados de 1992, en un documento conocido como la Agenda de Las Leñas, los socios del Mercosur acordaron un cronograma de metas que presentaba una mayor urgencia en la coordinación de los aspectos de política comercial y dejaba para el final las decisiones en materia de políticas estructurales y macroeconómicas. La posibilidad de armonizar en materia de aranceles internos, barreras no tarifarias, legislación antidumping y salvaguardas se veía favorecida por las políticas de liberalización unilateral ya avanzadas y por la convergencia hacia una normativa internacional existente, por lo que en estos temas las resistencias al proceso de integración fueron menores. El principal instrumento de esta etapa de transición fue el programa de desgravación del comercio interno por el que, ampliándose automáticamente las preferencias comerciales cada semestre, se arribó a un arancel 0 en la mayoría del universo productivo para fines de 1994 . Cabe señalar que, en paralelo con el establecimiento del programa de liberalización de comercio interno basado en la ampliación gradual de las preferencias arancelarias, cada uno de los países del Mercosur tuvo el derecho de exceptuar temporalmente algunos bienes de este mecanismo. Estas listas positivas de excepciones, pensadas para albergar productos considerados particularmente sensibles a la competencia intrazona, eran, de todas maneras, relativamente reducidas, alcanzando a menos del 5% del universo arancelario para los casos de Argentina y Brasil y llegando al 10% en el caso de los países menores. Al finalizar cada año del período de transición, la lista debía ser disminuida en un 25% de su cobertura original, de modo tal que, para el primer día de 1995, todos los bienes quedarían libres de arancel para el comercio intrazona. Salvo en lo que respecta al último tramo, que terminó constituyendo las excepciones al arancel 0 finalmente permitidas después de 1995, el proceso de eliminación progresiva de esta lista se cumplió también en tiempo y forma.
Bizzozero, A. y Vera, T. (1995), De Asunción a Ouro Preto, Doc. 1/95, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo.
oo
Paralelamente, se desarrollaron negociaciones específicas en algunas ramas industriales (maquinaria, petroquímica, papel, siderúrgica, electrónica, farmacéutica y textil) tendientes a administrar regímenes de comercio específicos. Tales negociaciones de carácter sectorial, amparadas en un difuso y poco eficaz mecanismo conocido como Acuerdos Sectoriales de Reconversión, reconocían que la sola liberalización de comercio podría ser insuficiente o costosa para orientar el ajuste estructural esperado. Sin embargo, la escasa o nula convergencia de las respectivas políticas industriales a nivel nacional dificultaron los acuerdos en esta materia. En este marco, las cláusulas de salvaguarda internas fueron aplicadas en diversas y repetidas oportunidades para atender varias de estas situaciones sectoriales específicas. La industria automotriz, por su parte, quedó in totum excluida del programa general de liberalización de comercio y regulada por un acuerdo específico de intercambio compensado a nivel de empresa y por cupos restringidos de comercio libre.
Makuc, A., Ablin, E. et al. (1997), “Cap. III, La Argentina y el proceso de integración en el Mercosur», Comercio Exterior, Errepar, Buenos Aires.
217
Universidad Virtual de Quilmes
La asincronía entre los plazos acelerados de liberalización comercial y los escasos avances en la reducción de las asimetrías estructurales y de políticas existentes generó un proceso relativamente caótico de tratamiento de situaciones puntuales. Al mismo tiempo, la persistencia de algunos desequilibrios macroeconómicos y la necesidad política de administrar los efectos de la apertura comercial precipitaron la adopción de medidas unilaterales por parte de los diferentes países socios que afectaron la marcha de las negociaciones.
aa
En el período de transición entre 1991 y 1995, la construcción institucional del Mercosur fue repetidamente alterada por contenciosos en la esfera comercial. Sin embargo, estos generalmente fueron resueltos en una dinámica de concesiones mutuas sucesivas, preservándose la decisión política original y el propio esquema.
8.2.2. La Unión Aduanera “incompleta” A pesar de las resistencias y los conflictos en torno a la “marcha forzada” del proceso de integración, la decisión política prevaleció, y en agosto de 1994 se llegó a un acuerdo en relación con el AEC que permitió consagrar una UA, si bien incompleta, a partir de 1995. De acuerdo con el Tratado de Ouro Preto de diciembre de 1994, al tiempo que se dio formalmente por instalada la UA del Mercosur, se acordó en un nuevo período de transición que, dependiendo de las materias en cuestión, debía finalizar entre los años 1999 y 2006 y en el que rigen algunas excepciones al AEC y al comercio intrazona sin aranceles y, a su vez, están permitidos diversos regímenes de incentivos a las exportaciones dirigidas al mercado regional. Por su parte, para los compromisos de coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales no se establecieron plazos definidos. Al momento de su firma, estos convenios resultaron sorpresivos ya que subsistían fuertes diferencias entre las propuestas técnicas y políticas de los cuatro países socios. El nivel promedio y la estructura de los aranceles a nivel nacional habían convergido relativamente, pero la amplitud de la divergencia en ciertos sectores trababan la negociación y un acuerdo definitivo sobre el AEC. Tampoco había acuerdo sobre la eventual aplicación de mecanismos de administración del comercio intrarregional ni sobre el tratamiento previsto para las exportaciones al Mercosur. Además, los gobiernos argentino y brasileño se enfrentaban alrededor del diseño institucional: mientras este último insistía en la ratificación de la UA, la propuesta argentina había virado hacia un menor compromiso regional en su política comercial externa, de manera tal de no entorpecer sus incipientes negociaciones para un eventual incorporación al NAFTA o para un acuerdo bilateral con los Estados Unidos. Consecuentemente con esta nueva prioridad, la propuesta argentina a mediados de 1994 se reducía a un ALC. Razones de índole variada explican el posterior acercamiento de posiciones. Desde un principio de las negociaciones por el Mercosur, la llamada “diplomacia presidencial” jugó un papel activo y otorgó una relativa rigidez a los compromisos asumidos. La debilidad de las instancias intermedias y la ausencia de instituciones propias había hecho depender fuertemente la mar218
Integración Económica
cha del proceso del debate y los acuerdos entre los respectivos presidentes. En ese marco, el sacrificio de metas u objetivos importantes habría implicado un alto costo para la política exterior de todos los socios. Por otra parte, si el gobierno argentino había especulado con un trámite rápido de acceso al NAFTA, las decisiones de la administración Clinton y sus conflictos con el Congreso norteamericano en materia de política comercial externa descartaron tal posibilidad ya en el segundo semestre de 1994. Hubo también razones económicas. De un lado, estaba el buen desempeño que mostraban las exportaciones argentinas al Brasil desde 1993, en un contexto de estancamiento o retroceso de las ventas a otros destinos y de creciente demanda brasileña asociada a la consolidación del Plan Real.
La falta de un acuerdo podría haber significado para Argentina la pérdida de las preferencias de acceso al mercado brasileño y de la posición competitiva alcanzada.
aa
Del lado brasileño, por su parte, una coalición “pro Mercosur” de intereses públicos y privados sostenía firmemente la tesis de la UA. Para el gobierno, la consagración en tiempo y forma era una doble señal: hacia afuera, de sus prioridades y definiciones en todos los ámbitos internacionales (NAFTA y GATT/ OMC, en particular), y hacia adentro, de los futuros mecanismos de protección y promoción y de los requerimientos de estabilización macroeconómica. Es probable que el apoyo empresarial haya estado asociado más al crecimiento registrado en las exportaciones hacia un mercado argentino en expansión, que a una evaluación del carácter estratégico de la UA. Pero, también debe señalarse que las centrales del empresariado industrial de los Estados del sur de Brasil siempre vincularon una redefinición favorable de su “lugar” en la economía brasileña a la efectiva constitución del mercado ampliado y a la expansión de sus negocios con los países vecinos. La presión brasileña durante 1994 para confirmar el objetivo de la UA debe ser entendida en un doble marco de prioridades de política interna, por un lado, y de evaluación de la situación argentina, por el otro. La formalización del Mercosur era entendida por Itamaraty (la cancillería brasileña) como un modo de amarrar y garantizar el cumplimiento de los compromisos de Argentina con sus socios, en rigor, con Brasil. Para los negociadores brasileños, la posición y las definiciones argentinas en materia de política exterior, de política comercial externa y de política industrial, así como la propia sustentabilidad del plan de convertibilidad (especialmente, del escenario de estabilidad) siempre fueron de pronóstico incierto. A su vez, la concreción de la UA también cerraba las puertas a algunas propuestas más liberales, o “comercialistas”, surgidas de Paraguay y Uruguay, ambos países con poco peso específico en las definiciones estratégicas del Mercosur.
Chudnovsky, D., Porta, F. et al. (1996), Los límites de la apertura. Liberalización, reestructuración industrial y medio ambiente, Cap. IV, Alianza Editorial, Buenos Aires.
El compromiso entre las diversas posiciones e intereses en juego se expresó en los Acuerdos de Ouro Preto, firmados en diciembre de 1994, por los que la UA del Mercosur entró en vigencia a partir del 1 de enero de 1995. Las excepciones temporarias a su vigencia plena no invalidan el alto grado de coordinación de políticas comerciales refrendado por los
aa
219
Universidad Virtual de Quilmes
países miembros, pero, al mismo tiempo, dan cuenta de las dificultades de la construcción institucional cuando se subrayan las diferencias de prioridades. Mientras Uruguay pretendía preservar condiciones preferenciales no recíprocas de acceso a los mercados argentino y brasileño, Paraguay aspiraba a mantener fronteras comerciales, formal o informalmente, débiles. Mientras Brasil buscaba afirmar la competitividad de su aparato industrial y proteger sus sectores de punta, Argentina quería consolidar la inédita expansión de su sector automotriz y administrar su creciente déficit comercial.
En función de los Acuerdos de Ouro Preto, se establecieron excepciones al arancel 0 para el comercio intra Mercosur hasta 1999 (Régimen de Adecuación) para determinadas listas nacionales (el tramo remanente de las originales listas de excepción), en las que predominaban productos textiles, siderúrgicos y papeleros. Se acordó también, inicialmente hasta el año 2000, un régimen especial para los sectores automotriz y azucarero que, respetando las respectivas regulaciones vigentes en Argentina y Brasil, administra bajo diversas modalidades el comercio tanto intra como extrarregional. Por otra parte, se definieron excepciones al AEC genéricas para los bienes de capital hasta el 2001 y para los productos de los sectores de informática y telecomunicaciones hasta el 2006 (con una pauta de convergencia gradual a la tarifa ya establecida). A su vez, cada país obtuvo un cupo de 300 excepciones adicionales (Paraguay, 399) al AEC, para las que se estableció un régimen de convergencia al nivel único establecido hasta el 2001. Se acordó también que, por un período de seis años, se mantendrían las condiciones vigentes de acceso preferencial al mercado argentino y brasileño de productos uruguayos negociados en los respectivos acuerdos bilaterales CAUCE y PEC. Estos productos podrían utilizar el régimen de admisión temporaria durante el mismo período y tendrían una regla de origen excepcional del 50%. De hecho, esto implicó una “perforación” adicional a la estructura del AEC. Asimismo, se admitieron los reintegros (devolución de impuestos indirectos) a las exportaciones intrazona y el financiamiento a largo plazo de las exportaciones intrazona de bienes de capital. Esta sucinta revisión revela que el grado de imperfección aceptado para la UA del Mercosur ha sido, desde el principio, importante. Entre otras consecuencias que debemos destacar, resalta el hecho de que para varios sectores y productos las estructuras de protección efectiva de cada uno de los cuatro países miembros han sido diferentes.
8.2.3. Las dificultades para profundizar la integración A poco de ponerse en marcha la UA, y a pesar del balance alcanzado en las negociaciones, los países miembros –en especial, Argentina y Brasil– introdujeron de modo unilateral algunas modificaciones de política comercial e industrial que despertaron nuevas incertidumbres sobre el compromiso real con el programa de integración. La crisis mexicana de diciembre de 1994 instaló una nueva coyuntura en la región y operó como un disparador de problemas en la administración de los programas de reformas estructurales y de estabilización. Más allá de la interpretación realizada por los gobiernos del Mercosur sobre las “lecciones” inferidas del caso México, las restricciones de financiamiento 220
Integración Económica
externo post tequila llevaron a redefinir los instrumentos de política comercial en el corto plazo. El “efecto tequila” constituyó para la economía argentina un shock externo de proporciones. El ingreso de capitales, ya parcialmente desacelerado en el segundo semestre de 1994 al compás de la tendencia en alza de las tasa de interés en los mercados internacionales, se redujo significativamente, al tiempo que los movimientos de salida y fuga de capitales llevaron al límite mínimo legal la posición de reservas requeridas por la Ley de Convertibilidad y desestabilizaron al sistema bancario local. La situación fiscal tendió a deteriorarse y el gobierno argentino puso en marcha un programa de ajuste de gastos e ingresos, impuso una sobretasa fiscal a las importaciones y renegoció metas y asistencia financiera con los organismos internacionales, a efectos de cubrir la brecha y revertir expectativas. El shock afectó la capacidad prestable del sistema financiero, desarticuló la cadena de pagos y tuvo consecuencias recesivas. En el caso de Brasil, ya en el segundo semestre de 1994 las importaciones mostraban un comportamiento expansivo, asociadas a la reactivación de la demanda interna y al retraso cambiario post Plan Real. Al mismo tiempo, el volumen físico de las exportaciones –favorecidas de todas maneras por la evolución de los precios de los commodities industriales– tendió a estancarse. Durante los primeros meses de 1995 estas tendencias se prolongaron y la balanza comercial acusó saldos mensuales negativos ininterrumpidos y crecientes. A partir de una lectura crítica de las experiencias argentina y mexicana, las autoridades brasileñas trataron de desacelerar el ritmo de crecimiento de la demanda agregada, ajustaron el sistema de bandas cambiarias, limitaron y encarecieron el crédito al consumo, penalizaron el ingreso de fondos de corto plazo e incrementaron algunos aranceles de importación. El impacto de esta nueva configuración de instrumentos sobre las condiciones de competencia en el Mercosur fue complejo. Por un lado, los mayores niveles de protección frente a terceros ampliaron los márgenes de preferencia para los socios regionales. Por otro, el manejo de la política cambiaria tendió a afectar la competitividad-precio de los productores no brasileños. Pero, probablemente, el perjuicio mayor estuvo una vez más en el cambio abrupto de posición sobre las reglas recientemente acordadas. Esta circunstancia, inspirada en las condiciones de la situación macroeconómica de corto plazo, debilitó las señales de largo plazo instaladas por los acuerdos constitutivos de la UA.
Chudnovsky, D., Porta, F. et al. (1996), Los límites de la apertura. Liberalización, reestructuración industrial y medio ambiente, Cap. IV, Alianza Editorial, Buenos Aires.
A partir de aquí, la construcción del Mercosur quedó marcada por una alternativa: el fortalecimiento de los mecanismos comunes de programación y administración a escala regional, de manera de consolidar reglas del juego claras y permanentes, o la sucesión de cambios unilaterales en las condiciones de acceso al mercado que perturban el proceso de inversión y la generación de efectos dinámicos.
aa
El programa Mercosur 2000, firmado por los países socios a finales de 1995 –una vez superadas las turbulencias más fuertes de la crisis mexicana–, constituyó un intento de respuesta positiva a este dilema. Este programa sintetizó la agenda interna del Mercosur: el perfeccionamiento de los mecanismos de libre comercio entre los socios y la profundización del proceso de integración. Para lo primero, se convino en acelerar la uniformación de los procedimientos en fron221
Universidad Virtual de Quilmes
tera y de la normativa aduanera y en armonizar definitivamente las normas técnicas y sanitarias. La segunda dimensión aparecía –y, de hecho, sigue siendo–, sin duda, más compleja. Contempla diversos aspectos, siendo los prioritarios la definición de los regímenes comunes de regulación de los sectores automotriz y azucarero, la liberalización del comercio de servicios, la asunción de códigos o normativas de defensa de la competencia en el marco comunitario y el establecimiento de un régimen de compras públicas. Cada una de estas materias, a su vez, deben compatibilizarse con los estándares OMC. Si bien el programa Mercosur 2000 no comprometía un cronograma específico, es evidente que la intención de los negociadores fue avanzar sustantivamente en todos estos aspectos hasta el año 2000, en parte también porque en esa fecha caducaban algunas de las disposiciones transitorias establecidas en Ouro Preto. Sin embargo, con la salvedad del cumplimiento automático de las respectivas pautas de convergencia al arancel 0 en los productos del Régimen de Adecuación y al AEC establecido en los bienes inicialmente exceptuados del mismo y de la armonización aduanera, poco fue lo que se adelantó en la satisfacción de esta agenda interna dentro del plazo establecido.
Visto en perspectiva, el proceso de eliminación de aranceles intrazona y de adopción de un AEC configuró la “etapa fácil” de la integración en el Mercosur; en cambio, ya desde la segunda mitad de la década de 1990, la constitución efectiva y plena del mercado interior ha concentrado todas las dificultades del proceso de coordinación de políticas entre los socios.
aa
Lucángeli, J. (1998), La integración de Argentina en el Mercosur, CECE, Serie Estudios, Nº 26, Buenos Aires, abril.
oo
En algunos casos por diferencias en los respectivos estándares nacionales, en otros por su insuficiente difusión y utilización y, probablemente, también por la arraigada práctica de convertirlas en barreras comerciales, los avances en materia de armonización de normas técnicas y sanitarias han sido menores a lo esperado y a lo necesario. Un punto de partida similar puede explicar que las políticas de competencia y de compras públicas tampoco hayan sido hasta ahora objeto no sólo de acuerdos concretos, sino de la atención debida. Las transformaciones recientes en la estructura económica y en las regulaciones domésticas y las novedades en la normativa multilateral han estimulado algunos acuerdos en el área de servicios. El Protocolo de Montevideo, firmado por los miembros del Mercosur en 1997, estableció un plazo de 10 años para la liberalización del comercio intrarregional de servicios, al tiempo que sentó las bases para la discusión y definición de una norma de origen que proteja las actividades y empresas efectivamente instaladas en la región. Los regímenes especiales previstos para los sectores azucarero y automotriz han corrido suerte diversa. En el primer caso, las dificultades se originan en la disímil historia reciente de esta actividad en Argentina y Brasil. Mientras la industria azucarera argentina está afectada por un ya largo proceso de desinversión, obsolescencia y caída de la productividad, su par brasileña ha crecido exponencialmente favorecida por un masivo plan de incentivos fiscales vinculado a decisiones de sustitución de energéticos. Esta asimetría ha sido 222
Integración Económica
resuelta durante todo el período con un sistema de administración del comercio intrarregional que protege a la industria argentina. En la medida que no se ha avanzado en soluciones de fondo –que, sin duda, pasan por una reconversión asistida de esta economía regional en Argentina–, el escenario más probable es la prolongación del tratamiento de excepción a fin de evitar graves consecuencias sociales en las provincias afectadas. El sector automotriz, sin dejar de atravesar por conflictos recurrentes, ha sido, en cambio, un espacio de relativa armonización de política industrial a nivel regional. Desde la constitución del Mercosur en 1991, el sector automotriz había quedado excluido de las pautas generales de liberalización del comercio intrarregional y regido por un sistema de cupos de intercambio. A partir de mediados de 1995, Brasil definió un régimen de promoción de esta industria similar al que se venía aplicando en Argentina desde 1990, tendiente a favorecer la especialización de la industria local en pocos modelos y a completar la gama ofrecida con importaciones. La mutua aceptación de los respectivos regímenes nacionales, la ampliación de los cupos de comercio, el compromiso de un régimen común de libre comercio a partir del 2000 y la sostenida expansión de la demanda en ambos países hasta mediados de 1998 estimularon la reconversión, modernización y ampliación de una industria ya decididamente instalada sobre las bases del mercado ampliado. El Mercosur tendió a constituirse en el segundo lustro de la década de 1990 como uno de los mercados y centros de producción emergentes más significativos, especialmente para las firmas automotrices europeas y norteamericanas. De todas maneras, el ejercicio de armonización en la industria automotriz regional no fue sencillo. De hecho, la decisión brasileña de cambiar su régimen interno en 1995 vulneró los acuerdos alcanzados en Ouro Preto apenas unos meses antes. La compatibilidad entre ambos regímenes y, fundamentalmente, la buena evolución posterior de las inversiones sectoriales en Argentina permitieron superar este primer conflicto. Más adelante, una vez confirmado que la estrategia predominante en las firmas contemplaba fuertes exportaciones intrarregionales y sólo ventas ocasionales a terceros mercados, los incentivos unilateralmente establecidos, en particular por Brasil, para atraer nuevas inversiones en el sector constituyeron un nuevo contencioso. A finales de la década de 1990, se convino entre Argentina y Brasil la base de un nuevo régimen, que incluyó un AEC elevado (35%, el máximo permitido por la OMC), un sistema flexible de comercio administrado intra Mercosur para las firmas con producción en ambos países y un régimen combinado de contenido de partes nacionales y regionales; su implementación, de todas maneras, sufrió percances por las discrepancias respecto al tratamiento a los incentivos a la inversión. En paralelo a las dificultades para coordinar políticas y profundizar la agenda interna de la integración, la agenda de relaciones externas del Mercosur se fue extendiendo y complejizando durante la década de 1990. Se compuso de dos dimensiones principales: por un lado, el proceso de ampliación regional del Mercosur, especialmente a partir de los convenios de asociación parcial firmados con Chile y Bolivia y vigentes a partir de 1996, por el que ambos países se convirtieron en miembros no plenos; por el otro, las negociaciones iniciadas para la constitución de sendas áreas de libre comercio con Estados Unidos (en el contexto de la llamada Área de Libre Comercio de las Américas -ALCA-) y con la Unión Europea. Al mismo tiempo, se agregó el frente multila-
Bastos, P. et al ., (1999), Cambio tecnológico y modernización en la industria automotriz en el Mercosur, en Integración y Comercio Nº 1, Buenos Aires.
223
Universidad Virtual de Quilmes
teral, a medida que se fue concretando la convocatoria a la llamada ronda del nuevo milenio en el marco de la OMC. Los acuerdos con Chile y Bolivia –ambas economías de una apertura comercial más temprana que las del Mercosur– establecieron sendas zonas de libre comercio de alcance parcial, incorporaron también muy parcialmente a esos dos países al proceso regional de decisiones y respondieron a una necesidad y a una evidencia. En primer lugar, agruparon, sintetizaron y prorrogaron previos acuerdos preferenciales que cada uno de estos países habían firmado bilateralmente con alguno de los miembros del Mercosur en el marco de la ALADI (el llamado “patrimonio histórico”), convenios que habían sido eficaces para expandir el comercio y cuya vigencia era incompatible en el marco de la UA. En segundo lugar, consagraron formalmente el hecho que los principales y crecientes flujos de comercio e inversiones de Chile y Bolivia en América Latina se concentran con el Mercosur. En esta negociación, los países del Mercosur obtuvieron, a su vez, concesiones preferenciales de acceso tanto a ambos mercados para algunos productos y sectores, como a una mejor infraestructura en vistas al área del Pacífico. En cierto sentido, la necesidad de coordinar materias con estos nuevos miembros instaló en el Mercosur el dilema –ya clásico en la Europa comunitaria– entre la profundización y la ampliación del esquema de integración. Al mismo tiempo, también insinuó alguna de las alternativas que podría haber seguido el proceso de liberalización comercial en el continente americano. El inicio de una negociación con los países de la Comunidad Andina (CAN) fue pensado para ampliar los acuerdos a una zona de libre comercio de Sudamérica, propuesta por Brasil a mediados de los años 90. A su vez, las negociaciones formalmente iniciadas en el primer semestre de 1998 para el establecimiento del ALCA parecían encaminadas a subordinar los diferentes esquemas regionales a una pauta de libre comercio hemisférico. Esta última iniciativa involucraba a todos los países americanos y caribeños –a excepción de Cuba– y preveía un cronograma de liberalización a ejecutarse a partir el año 2005; debemos tener presente que esta negociación tuvo a los Estados Unidos y al Mercosur –cuyos países integrantes actuaron como un bloque único en esta circunstancia– como sus actores políticos principales. En un primer momento, la negativa del Congreso de EE.UU. a la aprobación del fast track presidencial (la delegación constitucional de poderes para las tratativas de política comercial externa) para esta negociación fortaleció la propuesta del Mercosur –inicialmente liderada por Brasil– de avanzar gradualmente y sólo en tanto y en cuanto quedasen garantizadas las condiciones de acceso al mercado norteamericano.
En los países del Mercosur, la polémica alrededor de la factibilidad y la conveniencia del ALCA fue intensa desde un principio. Los argumentos a favor, además de un alineamiento genérico con la causa del libre comercio, se centraban en la supuesta capacidad disciplinadora de un acuerdo con los EE.UU. sobre los estándares comerciales y macroeconómicos domésticos y en las perspectivas de ingreso a ese mercado. A su vez, los cuestionamientos principales se basaban tanto en los efectos negativos de la licuación de las preferencias intra Mercosur y el consecuente desvío de inversiones potenciales, como en la disímil capacidad
aa
224
Integración Económica
–en relación con la economía norteamericana– de aprovechamiento de las oportunidades de mercado.
La generalización de los programas de reforma económica y la apertura comercial y financiera en América Latina fueron el antecedente inmediato para esta iniciativa de liberalización hemisférica. El interés de los EE.UU. en el ALCA se materializaba en tres objetivos principales: afirmar su presencia económica en una zona que lo ha tenido tradicionalmente como un actor político hegemónico, garantizar la irreversibilidad de las reformas “pro mercado” en los países latinoamericanos y evitar que sus acuerdos preferenciales, entre ellos el Mercosur, evolucionasen hacia modelos de “fortalezas comerciales”. Ahora bien, buena parte de los países de la región –especialmente, los del Mercosur– han desarrollado históricamente importantes flujos de comercio e inversiones con Europa. El Acuerdo Marco que el Mercosur y la Unión Europea firmaron a finales de 1995, y que tuvo entre sus objetivos principales la negociación de una zona de libre comercio entre ambas regiones, respondió a esta característica y, probablemente, a una intención compartida de equilibrar el escenario de influencias de las políticas internacionales. Sin embargo, las líneas y perspectivas de evolución del acuerdo entre el Mercosur y la UE han sido siempre difusas. La fecha de inicio del eventual proceso de liberalización fue fijada para el año 2015, diez años después de la convenida para el ALCA, lo que instaló una señal de morosidad e incertidumbre. Por otra parte, los principales contenciosos comerciales de los países socios del Mercosur con los miembros de la UE han estado, y siguen estando, vinculados al sector agrícola y a las políticas proteccionistas que Europa aplica en esta materia. Siempre ha sido poco probable una negociación exitosa entre ambos bloques sin avances sustantivos en la liberalización del comercio de productos agrícolas.
IRELA (1997), El Mercosur. Perspectivas de un bloque emergente, Madrid, agosto.
oo
8.2.4. Los problemas de la coordinación de políticas En este marco de dificultades, restricciones y compromisos diversos, dos cuestiones se revelaron como urgentes y sustanciales: i)
la institucionalidad y el proceso de toma de decisiones en el Mercosur, y ii) la coordinación de políticas macroeconómicas. A diferencia de Europa, o de la misma CAN, el Mercosur no se planteó instituciones de carácter supranacional y su funcionamiento se basó desde el principio en una dinámica de acuerdos intergubernamentales ad hoc, en los que las decisiones han sido adoptadas por consenso pleno de los países miembros. El propio ejercicio de negociación y la importancia creciente del bloque regional para las economías asociadas contribuyeron a la calificación de los equipos políticos y técnicos respectivos; sin embargo, el funcionamiento del Mercosur se tornó crecientemente dependiente de la llamada diplomacia presidencial (acuerdos en el máximo nivel de los 225
Universidad Virtual de Quilmes
respectivos poderes ejecutivos) y, en la práctica, de las alternativas del eje político Argentina-Brasil.
Probablemente, frente a la complejidad de la agenda y la necesidad de incorporar al esquema políticas de equidad y de atención a los problemas de desarrollo heterogéneo de zonas y sectores, se fue haciendo imprescindible construir algunas instituciones capaces de desarrollar una “mirada regional” del Mercosur.
aa
Por otra parte, en cualquier esquema de integración profunda, la coordinación de políticas macroeconómicas resulta esencial para garantizar las condiciones de competencia en el mercado ampliado y ha sido siempre una importante asignatura pendiente en el Mercosur. En un principio, su concreción no pareció viable (en parte, por la fuerte divergencia existente en las reglas y objetivos cambiarios y tributarios), pero tampoco fue necesaria para la administración del corto plazo. Desde 1995 y hasta mediados de 1998, con la consolidación del Plan Real y la estabilización de precios en Brasil, las paridades bilaterales internas tendieron a estabilizarse en torno a un real relativamente apreciado y la expansión de la economía brasileña absorbió mayores exportaciones de todos sus socios. Esta circunstancia dio lugar a una configuración macroeconómica que, considerando las diferencias de tamaño entre las economías participantes, resultó durante ese período no conflictiva para el proceso de apertura e integración regional. Al mismo tiempo, y por esas mismas razones, le quitó urgencia al problema de la coordinación deliberada de políticas.
Lavagna, R. (1996), Coordinación macroeconómica, la profundización de la interdependencia y derivaciones para el Mercosur. Notas sobre la oferta y demanda de coordinación, en Desarrollo Económico, N° 142, Buenos Aires.
oo
Sin embargo, frente a cada shock externo y sus consecuencias sobre los equilibrios internos el problema reapareció. La fortaleza del crecimiento brasileño contribuyó a paliar el “efecto tequila” en 1995 y el “efecto arroz” en 1997, en este último caso ayudado por una fase de reactivación de la economía argentina. Los coletazos de la crisis asiática y la crisis rusa en 1998 terminaron agravando los problemas fiscales de Brasil, cuya economía ingresó en una etapa recesiva y de fuerte fuga de capitales a partir del segundo semestre de ese año. La política de apreciación cambiaria predominante en este país hasta esa coyuntura fue abandonada, en un primer momento a través de un deslizamiento controlado de la banda de flotación de la paridad real/dólar. Posteriormente, en los primeros días de 1999 y ante el egreso masivo de fondos a pesar de las elevadas tasas de interés, se adoptó un esquema de libre flotación que implicó una devaluación nominal significativa.
Es decir, por primera vez desde la constitución formal de la UA y de la vigencia prácticamente plena de las condiciones de libre comercio intrarregional, desde principios de 1999 el Mercosur se enfrentó simultánea-
aa 226
Integración Económica
mente a condiciones de recesión en sus dos economías más importantes y de volatilidad cambiaria en su socio principal.
En el caso argentino, la rigidez del esquema de convertibilidad monetaria vigente le impedía cualquier ajuste en la paridad peso/dólar y, por lo tanto, no existía la posibilidad de administrar la política cambiaria para enfrentar la situación. En estas condiciones, las alternativas puestas en discusión se redujeron a la adopción por parte de Brasil de medidas de tipo comercial o financiero que tendieran a frenar el crecimiento de sus exportaciones y a no limitar el ingreso de las importaciones hacia y desde la región, respectivamente, o bien a la imposición por parte de los socios de medidas compensatorias de la devaluación brasileña o de otros instrumentos que inhibieran los efectos de una devaluación competitiva, medidas e instrumentos en todo caso no contemplados en los acuerdos existentes. Esta situación abrió paso a un período sumamente crítico y conflictivo en la evolución del Mercosur, caracterizado por un estancamiento en las negociaciones y por una caída relativa del comercio intrarregional. Al mismo tiempo, instaló una mayor urgencia en la producción de avances concretos en materia de coordinación de políticas económicas, como condición indispensable para superar la crisis.
2. Partiendo de los elementos proporcionados por las lecturas obligatorias sobre los aspectos institucionales e instrumentales en el Mercosur y en la Unión Europea (véanse unidades 5 y 6), sistematice las principales diferencias entre ambos esquemas en los siguientes aspectos:
cc
a. Objetivos principales de la integración. b. Mecanismos y formas de negociación. c. Instituciones comunes y formas de solución de controversias. d. Políticas de integración priorizadas.
8.3. La evolución económica del Mercosur en su primera fase 8.3.1. La conformación del bloque regional La adopción de marcos regulatorios similares y la mayor interdependencia generada en el espacio regional aproximaron fuertemente las economías de los cuatro países del Mercosur. También es cierto que las diferencias comparativas en la dimensión del mercado interno, en el grado de desarrollo industrial y en el patrón de inserción internacional de cada una de ellas han determinado trayectorias nacionales diversas y, fundamentalmente, una distinta intensidad relativa en el vínculo regional. De todas maneras, se observó durante la primera década de vigencia del esquema un crecimiento significativo en el grado de asociación con el mercado regional en los cuatro países socios y, si bien la importancia relativa del 227
Universidad Virtual de Quilmes
comercio intrarregional ha sido mayor en los dos miembros más pequeños (Uruguay y Paraguay), el impacto de la integración fue especialmente marcado para Argentina y Brasil. Es así que, entre principios y finales de la década de 1990, la participación relativa del Mercosur en el comercio total se duplicó o más para estos últimos dos países, mientras crecía un 25% y un 70% para Uruguay y Paraguay, respectivamente (véanse G.8.1a y G.8.1b). G.8.1a. Comercio total de los países del Mercosur (año 1990). Estructura por bloques regionales (en %) América del Sur NAFTA (resto)
Mercosur
UE
Resto del Mundo Total
16.23
8.33
18.00
29.97
27.47
100
6.99
4.53
23.84
26.97
37.67
100
Paraguay
33.95
3.38
9.53
21.83
31.31
100
Uruguay
37.08
3.92
11.89
21.88
25.23
100
Argentina Brasil
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional, Panorama del Mercosur, diciembre de 1998, Argentina.
G.8.1b. Comercio total de los países del Mercosur (año 1998). Estructura por bloques regionales (en %) Mercosur
América del Sur (resto)
NAFTA
UE
Resto del Mundo
Total
Argentina
30.13
7.72
15.98
21.69
24.48
100
Brasil
16.41
5.45
22.53
26.98
28.63
100
Paraguay
58.06
3.14
9.78
13.14
15.88
100
Uruguay
46.34
4.74
10.36
19.14
19.42
100
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional, Panorama del Mercosur, diciembre de 1999, Argentina.
Es evidente que el Mercosur está constituido de modo esencial sobre las economías de Argentina y Brasil y sobre su propio eje comercial bilateral, el que, por otra parte, se intensificó relativamente a lo largo de los años 90. Cabe señalar que, a finales de 1998, los respectivos volúmenes de comercio de Argentina y Brasil alcanzaban a más del 85% del intercambio intrarregional total y que el comercio bilateral entre ambos explicaba casi las tres cuartas partes de los flujos regionales. Sobre esta posición económica se ha afirmado, al mismo tiempo, un eje político equivalente: en líneas generales, el proceso de toma de decisiones al interior del bloque del Mercosur descansó fuertemente sobre acuerdos previos entre los gobiernos de las dos economías más grandes. En función de estas evidencias, en lo que sigue se privilegia el análisis de las especificidades de Argentina y Brasil dentro del bloque regional. La diferencia en el tamaño absoluto de ambas economías explica la mayor importancia relativa del mercado regional para Argentina, pero el crecimiento del vínculo ha sido igualmente importante para los dos países. Evidentemente, más allá de las particularidades de cada caso nacional, el simultáneo proceso de apertura unilateral y regional implicó una inédita expansión en ambos 228
Integración Económica
de las importaciones de cualquier origen, así como un considerable cambio en su respectivo perfil exportador, lo que sostuvo firmemente el proceso de integración comercial en el Mercosur. En los dos países se produjo un importante aumento de las compras externas provenientes de todos los orígenes, incluido de un modo algo más destacado el Mercosur. Las importaciones totales de Argentina aumentaron cerca del 650% entre 1990-1998 y las de Brasil lo hicieron en más del 170% en el mismo período; mientras que las compras al mercado regional crecieron más del 750% y cerca del 300%, respectivamente. Si bien en el caso brasileño el incremento de las importaciones originadas en el Mercosur casi duplicó al promedio general, cabe señalar que las provenientes de los otros dos orígenes principales, Unión Europea y NAFTA, exhiben un dinamismo semejante: 254% y 236% entre 1990-1998 (G.8.2).
G.8.2. Importaciones de la Argentina y de Brasil (años 1985-1997) Participación del Mercosur en las importaciones totales (en %) Años
Brasil
Argentina
1985
5,2
18,3
1991
10,8
22,3
1994
14,0
23,8
1997
15,8
24,9
Fuente: elaboración a partir de Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Argentina, y Secretaria de Comercio Exterior, Brasil.
A diferencia de lo ocurrido con las importaciones, el desempeño de las exportaciones argentinas y brasileñas fue muy desigual según los distintos mercados de destino. El mercado regional parece haber sido esencial para la dinámica de las exportaciones en ambos socios principales . Entre 1990 y 1998 las exportaciones argentinas al Mercosur aumentaron casi cinco veces (más de cinco a Brasil) y solamente un 55% las dirigidas al resto del mundo. Las ventas de Argentina a la región pasaron a representar en 1998 el 36% del total exportado por este país, con un salto importante producido en el bienio 199394. Este desempeño convirtió al Mercosur –en rigor, a Brasil– en el mercado principal de Argentina, superando a la Unión Europea (16%) y al NAFTA (9%), y en el único socio comercial importante con el que se sostuvo superávit comercial desde 1994 (G.8.3a y G.8.3b).
229
Universidad Virtual de Quilmes
G.8.3a. Exportaciones de los países del Mercosur (año 1990) Estructura por bloques regionales (en %) Mercosur
América del Sur NAFTA (resto)
UE
Resto del Mundo
Total
14.84
7.89
16.35
30.76
30.16
100
4.20
4.36
26.17
31.60
33.67
100
Paraguay
39.62
4.69
4.38
31.70
19.61
100
Uruguay
34.78
2.52
11.36
24.71
26.63
100
Argentina Brasil
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional, Panorama del Mercosur, diciembre de 1998, Argentina.
G.8.3b. Exportaciones de los países del Mercosur (año 1998) Estructura por bloques regionales (en %) Mercosur
América del Sur (este)
NAFTA
UE
Resto del Mundo Total
Argentina
36.14
12.37
9.11
15.15
27.23
100
Brasil
17.07
7.03
19.32
27.39
29.19
100
Paraguay
68.38
4.39
4.31
20.38
2.54
100
Uruguay
49.67
4.51
7.07
18.91
19.84
100
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional, Panorama del Mercosur, diciembre de 1999, Argentina.
En el caso de Brasil también se manifestó una diferencia sustancial entre el desempeño de sus ventas al Mercosur (especialmente, Argentina) y al resto del mercado mundial: sus exportaciones a la región crecieron un 585% entre 1990-1998, casi un 950% a la Argentina y sólo un 46% al resto del mundo. De este modo, el mercado regional devino en el tercer socio comercial de Brasil, después de la Unión Europea y el NAFTA (27% y 19% en 1998, respectivamente).
En otros términos, podemos afirmar que, en tanto el programa general de apertura fue determinante del comportamiento fuertemente expansivo de las importaciones en Argentina y Brasil, la evolución del Mercosur (considerando en conjunto el comportamiento de la demanda regional, la trayectoria de las negociaciones y la internalización de estas nuevas condiciones en las estrategias de las firmas) fue central para el desempeño exportador durante esos primeros años de cambio del régimen comercial.
aa
Da Motta Veiga, P. (1999), “Brasil en el Mercosur, política y economía en un proyecto de integración”, en Campbell, J. (ed.) Mercosur, entre la realidad y la utopía, Editorial Nuevohacer, Buenos Aires.
oo 230
Integración Económica
8.3.2. Las tendencias de cambio estructural La mayor interdependencia entre las economías que componen el Mercosur no se redujo al plano comercial, sino que fue acompañada por tendencias de especialización y complementación inter e intrasectoriales que provocaron movimientos de relocalización de actividades existentes o de instalación de nuevas, si bien con ritmo diverso a nivel de los diferentes sectores. Esta evolución se correspondió en el plano macroeconómico con el fuerte aumento registrado en las corrientes de inversión asociadas a la nueva geografía del mercado ampliado; en el plano mesoeconómico o sectorial, se tradujo en diversos procesos de reestructuración productiva relativamente difundidos; y en el plano microeconómico, se reflejó en la creciente consideración de la variable Mercosur como un elemento decisivo en la definición de la estrategia general de negocios de las diferentes firmas. Al mismo tiempo, de cara al modo particular en que estos dos países se iban insertando en la economía internacional, estos movimientos subrayaron y tendieron a consolidar un perfil de especialización dual, en el que el mercado regional cumplía un papel específico y significativo para las tendencias de internacionalización del sector manufacturero. En líneas generales, tanto para Argentina como para Brasil, la estructura de los abastecimientos originados en el Mercosur han replicado aproximadamente la pauta sectorial de sus importaciones globales, con un relativo deslizamiento en “automotores” a favor del mercado regional y en “bienes de capital” a favor del resto del mundo. Esta tendencia se mantuvo a lo largo de la década de 1990 y refleja una vez más el modo en que se articularon las aperturas general y regional en lo que hace al comportamiento y la evolución de las importaciones (G.8.4a y G.8.4b). G.8.4a Importaciones de la Argentina (años 1991-1998) Estructura por grupos de productos, según zonas comerciales (en %) Mercosur
Resto del Mundo
1991
1994
1998
1991
1994
1998
Bienes de Capital
10.2
16.7
17.6
19.3
31.6
28.0
Partes y Accesorios
17.7
20.0
18.5
13.7
14.4
18.1
Bienes Intermedios
52.2
38.8
39.6
45.9
29.3
30.8
5.4
9.8
8.5
1.8
5.5
4.3
14.5
14.7
13.1
19.3
19.2
15.6
Automóviles Bienes de Consumo Combustibles Total (u$s millones)
2.7 1804.4
5128.9
7587.8
3.2 6288.7
16415.1
22664.2
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional e Instituto Nacional de Estadística y Censos, Argentina.
231
Universidad Virtual de Quilmes
G.8.4b Importaciones de Brasil (año 1998) Estructura por grupos de productos, según zonas comerciales (en %) Mercosur Productos Primarios
Resto del Mundo
38.52
16.21
Agroindustrias
4.48
2.41
Industrias Tradicionales
8.57
5.53
Industrias Intermedias
10.82
26.92
Bienes de Capital Automóviles Otros
8.60
40.01
28.54
7.78
0.47
1.14
Fuente: elaboración a partir de Centro de Economía Internacional, Argentina.
La composición de las exportaciones, en cambio, da cuenta de la consolidación de un diferente patrón de especialización relativa según los mercados de destino. Entre las ventas argentinas al resto del mundo, han predominado ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o manufacturas fundamentalmente derivadas de éstas (MOA). En la pauta exportadora al Mercosur (y a Brasil), por el contrario, se acentuó progresivamente el predominio de las manufacturas de origen industrial (MOI). Una tendencia similar se reproduce para el caso brasileño: la fuerte participación relativa que en sus ventas al Mercosur (y a la Argentina, en particular) han tenido los productos industrializados de mayor grado de elaboración contrasta con la importante ponderación de los productos básicos y semimanufacturados entre sus exportaciones al resto del mundo. En la medida que estas tendencias observadas se acentuaron a lo largo de los años 90, es posible asociar, entonces, el avance de la integración comercial en el Mercosur con un proceso de mayor internacionalización del sector industrial en Argentina y Brasil. Es evidente que, si pudiéramos demostrar que los instrumentos negociados durante la constitución y vigencia del Mercosur (preferencias y políticas comerciales, principalmente) alentaron el desempeño exportador observado y que, al mismo tiempo, los cambios en curso en el patrón de especialización internacional de ambas economías dan cuenta de un proceso de relativo upgrading productivo, podría afirmarse que emergió una dimensión virtuosa del programa de integración regional. En el caso de cumplirse esas dos condiciones, estaríamos en presencia de una vinculación causal entre la constitución del Mercosur y el mejoramiento del perfil de inserción internacional de sus países miembros. En el período hasta aquí analizado (1991-1998), las exportaciones argentinas y brasileñas al Mercosur crecieron más que a otros destinos y más que las importaciones totales de los países miembros del Mercosur; esta evidencia da un primer pie para suponer que las preferencias comerciales negociadas y, más en general, que las nuevas condiciones de acceso a ese mercado regional contribuyeron positivamente a las ganancias de competitividad-precio de los productos argentinos y brasileños y, consecuentemente, a dinamizar sus ventas externas. A su vez, el análisis del contenido factorial y tecnológico de las exportaciones en cuestión revela también rasgos y cambios significativos a lo largo del período bajo análisis. El perfil de especialización exportadora en relación con 232
Integración Económica
el mercado mundial se afirmó en industrias basadas en recursos agrícolas y mano de obra intensivas, con un predominio casi exclusivo de actividades de baja y media-baja intensidad tecnológica para el caso argentino, y en industrias basadas en recursos agrícolas, intensivas en economías de escala y en mano de obra, con una participación predominante, aunque menos concentrada, en actividades de baja y media-baja intensidad tecnológica en el caso brasileño. El perfil productivo de las exportaciones de ambos países hacia el Mercosur, en cambio, ha presentado un mayor componente de industrias intensivas en escala y basadas en proveedores especializados (intensivas en mano de obra calificada), con una ponderación mayor de las actividades de media-alta y media-baja intensidad tecnológica tanto para Argentina como para Brasil. Por su parte, debe advertirse que siempre fueron escasas las exportaciones hacia cualquier destino originadas en industrias intensivas en I&D y de alta intensidad tecnológica (G.8.5 y G.8.6). G.8.5. Exportaciones argentinas de productos manufactureros (1986-1998) Estructura según intensidad tecnológica y según zonas comerciales (en %) Mercosur 1986
1991
Resto del mundo 1998
1986
1991
1998
Baja intensidad tecnológica
46.84
39.49
34.62
77.00
76.20
84.10
Media-baja intensidad
23.07
28.50
23.24
11.00
14.00
7.60
Media-alta intensidad
28.04
28.50
38.21
7.90
6.90
5.70
1.95
3.50
3.43
4.20
2.80
2.60
Alta intensidad tecnológica
Fuente: elaboración a partir de DATAINTAL y ALADI
G.8.6. Exportaciones brasileñas de productos manufactureros (1986-1998) Estructura según intensidad tecnológica y según zonas comerciales (en %) Mercosur
Resto del mundo
1986
1991
1998
1986
1991
1998
25.80
30.81
28.65
56.24
56.46
58.68
Media-baja intensidad
26.07
22.29
23.35
20.23
20.59
17.62
Media-alta intensidad
40.23
43.18
44.97
16.35
17.09
16.67
7.90
3.71
3.03
6.76
5.28
4.66
Baja intensidad tecnológica
Alta intensidad tecnológica
Fuente: elaboración a partir de DATAINTAL y ALADI
El perfil de inserción exportadora en el Mercosur se asentó, entonces, en una estructura de bienes de una relativamente mayor complejidad tecnológica y manufacturera. A su vez, con relación a lo observado a principios de la década de 1990, se ha presentado también una ligera tendencia de crecimiento en la contribución relativa de las exportaciones de media-alta intensidad tecnológica al mercado regional. Por lo tanto, si se considera el fuerte crecimiento de las exportaciones intrarregionales y su composición, podemos afirmar que la integración regional contribuyó a una mejora paulatina en el perfil de especialización de las economías locales. Sintetizando, el acelerado proceso de integración comercial de Argentina y Brasil en el Mercosur ha contenido un movimiento de
aa
233
Universidad Virtual de Quilmes
relativo upgrading de las exportaciones manufactureras, lo que da cuenta del impacto positivo de las preferencias comerciales regionales y de la maduración de algunos emprendimientos industriales asociados a la lógica del mercado ampliado.
8.3.3. Las estrategias intrafirma y el comercio intraindustrial En el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, las ramas manufactureras en las que se registraron flujos de comercio administrado e intrafirma lideraron el proceso de emergencia de nuevas exportaciones. Los índices de comercio intrasectorial más altos aparecen en los sectores de maquinaria, material de transporte y químicos, aunque se presentaron también flujos relevantes en las industrias de neumáticos, material fotográfico, aluminio, papel y cartón y algunos segmentos del complejo textil. Es probable que, en estos casos, la acumulación de ganancias de eficiencia derivadas de la mayor especialización y aprovechamiento de las economías de escala hayan acompañado y contrabalanceado el efecto de desvío de comercio asociado al cambio de situación (G.8.7). G.8.7. Intercambio comercial Argentina-Brasil (años 1991-1996) Coeficiente de comercio intraindustrial (en %) Ramas Industriales
1991
1996
Productos químicos
65.7
62.0
Material de Transporte y Bienes de Capital
60.2
63.3
Productos manufactureros diversos
73.5
56.2
Automóviles
68.8
72.3
Total manufacturas
49.0
58.5
Fuente: Lucángeli, J.: La integración de Argentina en el Mercosur, CECE, Serie Estudios Nº 26, Buenos Aires, abril 1998.
Una parte importante del aumento observado en el comercio intraindustrial en el Mercosur se explica por la emergencia de una lógica microeconómica de especialización y complementación productiva que, en el caso de las empresas transnacionales (ET), formó parte de un proceso de reestructuración intrafirma desarrollado en el segundo lustro de los años 90. En este sentido, se generalizó en ese período una dinámica de fusiones empresarias, concentración de mercados, acuerdos asociativos, ventas de paquetes accionarios e inclusión de socios tecnológicos. La mayor parte de estas iniciativas correspondieron al sector manufacturero (principalmente, en las actividades de alimentos y bebidas, autopartes y químicos), y más de una cuarta parte al de servicios, con predominancia de actividades bancarias, telecomunicaciones e informática (G.8.8).
234
Integración Económica
G.8.8. Acuerdos entre firmas de Argentina y Brasil, según tipo de impacto (hasta 1997) Tipo de impacto
Cantidad
Impacto productivo
182
Servicios
112
Impacto comercial Total
62 356
Fuente: elaboración a partir de Ministerio de Relaciones Exteriores, Informe de la Embajada Argentina en Brasil, 1998, Argentina.
A medida que se consolidaron los programas de apertura económica y, especialmente, los instrumentos de facilitación del comercio en el Mercosur, las empresas transnacionales tendieron a adoptar esquemas de complementación de naturaleza variada, ya sea entre filiales o estructuras propias, ya sea a través de acuerdos con otras firmas. Hubo una primera etapa en este ciclo en la que predominó la importación (y, por ende, la exportación de algún “socio”), sea de bienes finales para ampliar la variedad de la oferta en su mercado principal, sea de insumos para abaratar el costo de producción local. A mediano plazo, la estrategia tendió a desembocar en esquemas más permanentes de especialización y, por ende, de la estructura de los intercambios. El período de maduración de una estrategia de especialización que conlleve decisiones de relocalización física de la producción al interior del espacio regional difirió de sector a sector. Hay diferencias también al comparar las decisiones de firmas antiguamente establecidas, o sobre líneas de producción ya instaladas, con las opciones tomadas por los “recién llegados” y los parámetros de definición de los nuevos proyectos diseñados desde un principio a escala del Mercosur. Las empresas ya instaladas transitaron una estrategia de especialización relativamente lenta, en la que predominaron acciones de maximización de las capacidades existentes en el corto y mediano plazo.
Chudnovsky, D. y López, A. (1997), Las estrategias de las empresas transnacionales en Argentina y Brasil: ¿Qué hay de nuevo en los años noventa?, CENIT, DT 23, Buenos Aires. Porta, F., Kulfas, M. y Ramos, A. (2002), La inversión extranjera directa en la Argentina en los años ’90, CEPAL, Santiago de Chile y Buenos Aires.
En síntesis, la definición de una nueva estrategia en relación con el Mercosur combinó, en proporción distinta según el tipo y origen de capital de la firma y, fundamentalmente, según el sector principal de actividad industrial, un componente de progresiva especialización, un componente de mayor internacionalización –por vía del comercio y, menos generalizadamente, de nuevas inversiones– y un componente de mayor integración regional de las actividades en una estructura propia o en una red de asociaciones.
aa
Los flujos de Inversión Extranjera Directa se multiplicaron fuertemente a lo largo de los años 90 en Argentina y desde mediados de la década en Brasil. Si bien en ambos países el proceso de privatizaciones de empresas y servicios públicos ha sido un importante factor de atracción de las nuevas corrientes, las inversiones externas en el sector manufacturero y de servicios privados no fueron menores. En Argentina estos sectores lideraron la IED desde 1994 y en Brasil compartieron el dinamismo con un programa de privatizaciones más tar-
235
Universidad Virtual de Quilmes
dío. A diferencia de la estrategia de segmentación de mercados predominante en la IED asociada a las condiciones de economía cerrada, en líneas generales, las nuevas inversiones de la década pasada implicaron el aprovechamiento de las condiciones del mercado ampliado regional y, en consecuencia, una mayor integración entre las filiales localizadas en distintos países socios.
En otros términos, la consolidación del Mercosur redefinió las ventajas de localización para las ET, se constituyó en un nuevo factor de atracción para la IED y, fundamentalmente, impulsó la redefinición de las estrategias empresarias.
aa
8.3.4. Las debilidades del proceso Aun cuando la reactivación de la inversión externa en la región fue generalizada, los nuevos flujos tendieron a concentrarse en un grupo relativamente acotado de sectores específicos. Dentro de la industria manufacturera, las ramas que recibieron la mayor proporción han sido las industrias de bienes intermedios privatizadas (siderurgia y petroquímica), los sectores tradicionales basados en ventajas naturales (commodities y semimanufacturas de base primaria), las manufacturas de productos diferenciados de consumo masivo (alimentos, cosmética y limpieza) –que tendieron a adoptar una estructura de “bienes regionales”– y el complejo automotriz –para el que el Mercosur devino, por lo menos hasta 1998, en uno de los principales mercados y centros regionales de producción emergentes–. De todas maneras, en el caso del Mercosur, la mayor articulación regional de las filiales de ET (especialmente en las últimas dos categorías de productos señaladas) no fue acompañada de la localización de actividades de innovación o de gestión estratégica ni de funciones de “producto global” (world product mandate), por lo que continuaron ausentes importantes y potenciales externalidades positivas y efectos de derrame teóricamente asociados a la nueva fase de IED. La creciente integración al mercado regional reveló también síntomas de fragilidad en la evolución de la inserción exportadora. Por una parte, las exportaciones intrarregionales de los socios del Mercosur quedaron relativamente especializadas en pocos productos, en general, resultan afectados por factores exógenos o fluctuaciones de la demanda. El grado de concentración del comercio bilateral entre Argentina y Brasil ha sido asiempre muy acentuado y apenas disminuyó levemente en los años 90: sólo 100 ítems arancelarios (a 8 dígitos del nomenclador arancelario) explican el 97% de todas las exportaciones de Argentina a Brasil y el 92% de las de Brasil a Argentina en 1997. Más aún, los primeros 25 representan casi el 80% y el 60%, respectivamente. A su vez, entre estos, la mayoría se agrupa en materias primas o productos agrícolas de baja elaboración y productos del complejo automotriz y combustibles, para el caso argentino, y productos del complejo automotriz, minerales primarios o de baja elaboración, papel y cartón y productos primarios agrícolas, en el caso de las exportaciones brasileñas. La mayor parte de estos productos son sensibles ante factores que escapan al control de las políticas locales. Casi el 75 % de las exportaciones regionales dependen de la evolución de los precios internacionales de commodities (agrícolas o mineras), de necesidades y decisiones de abasteci236
Integración Económica
miento en condiciones de monopsonio –o similares– (combustibles) y de transacciones intrafirma y regulaciones en conflicto (complejo automotriz). Asimismo, se ha señalado reiteradamente la fuerte dependencia de las corrientes de comercio intrarregional respecto del nivel de actividad del país importador y, en menor medida, de la evolución de la paridad bilateral. A lo largo de la historia del Mercosur (incluida la etapa de los acuerdos bilaterales de la década de 1980) el crecimiento del comercio intrazona estuvo acompañado de fuertes oscilaciones en los niveles y el signo de los saldos respectivos. En la medida en que subsistan desequilibrios de orden macroeconómico e incertidumbre sobre su resolución a mediano plazo, la repetición de ciclos de stop and go en el nivel de actividad interna o la alteración en las paridades intrazona le confieren una alta inestabilidad a los flujos de intercambio.
El desempeño de las exportaciones al mercado regional en el período 1991-1998 da cuenta del carácter complejo de la integración en el Mercosur. Por un lado, para todos los países socios este ha sido su mercado más dinámico, al que se han desviado algunas viejas y creado algunas nuevas exportaciones, y sobre el cual se despliega un perfil de especialización que revela posibilidades de upgrading productivo y de incorporación de nuevos productos manufacturados. En este sentido, se han desarrollado líneas de cambio estructural tendientes a fortalecer el posicionamiento competitivo de las respectivas economías. Por otro, también en el mercado regional se reproducen viejos “vicios” del esquema de inserción internacional, tales como la excesiva concentración en pocos rubros o en mercados de comportamiento inestable. De este modo, ha persistido también una fuerte dependencia de factores exógenos y condiciones de incertidumbre que han debilitado las perspectivas de instalación de nuevas capacidades productivas que hubiesen permitido incrementar genuinamente la oferta exportable.
aa
Schwartzman, G. (1996), El Mercosur. ¿Regionalismo abierto o un building block?, mimeo, Buenos Aires.
oo
Yeats, A. (1996), Does Mercosur’s trade performance justify concerns about the effects of regional trade arrangements? Yes!, Working Paper, The World Bank, Washington.
3. Recupere el ejercicio realizado en el marco de las actividades propuestas para la Unidad 3 sobre un patrón de especialización tentativo para el caso de Argentina y Brasil dentro del Mercosur. Compárelo con la información y los análisis disponibles en esta unidad y en la bibliografía obligatoria.
cc
a. ¿Cuáles son las principales diferencias y por qué se habrían dado? b. ¿Qué elementos del proceso real –si hubiera alguno– no habrían sido tenidos en cuenta en aquel ejercicio especulativo?
237
Universidad Virtual de Quilmes
8.4. Algunas lecciones de las etapas iniciales de conformación y auge del Mercosur El Mercosur completó su programa de desgravación arancelaria y avanzó en el establecimiento y la adopción del arancel externo común en un período muy corto de tiempo. La exigencia de las metas y la brevedad de los plazos cumplidos, por una parte, y el crecimiento sustancial de la interdependencia económica entre los socios, por otra, lo señalaron como un caso exitoso de integración regional en el marco de la fase de “regionalismo abierto”. Esta evaluación podría ser aun más enfática, si se considera que esta evolución tuvo lugar en un contexto de débil institucionalidad regional, de cambios macroeconómicos profundos en los países que lo integran y, desde mediados de los años 90, de shocks externos importantes. La mayor interdependencia se desplegó en el plano comercial –los socios regionales se tornaron mayoritarios y estratégicos–, en el plano estructural –las firmas tendieron progresivamente a tomar decisiones con vistas al mercado ampliado regional– y, consecuentemente, sobre el plano macroeconómico, observando en particular la evolución y el comportamiento de la balanza comercial y del nivel de actividad.
Heymann, D. (1999), “Interdependencias y políticas económicas, reflexiones sobre el MERCOSUR”, en Campbell, J. (ed.) Mercosur, entre la realidad y la utopía, Editorial Nuevohacer, Buenos Aires.
oo
Bouzas, R. (1999), “Las perspectivas del Mercosur: desafíos, escenarios y alternativas para la próxima década”, en Campbell, J. (ed.) Mercosur, entre la realidad y la utopía, Editorial Nuevohacer, Buenos Aires.
oo
Siendo este el panorama general, es evidente que en el plano sectorial los diversos procesos de reestructuración productiva asociados a las nuevas condiciones de competencia marcharon a distintas velocidades. La heterogeneidad en el desarrollo sectorial fue la norma en el Mercosur. Una de sus consecuencias es que los cuantiosos y dinámicos flujos de comercio intrazona tendieron a concentrarse en una gama relativamente estrecha de productos: i) bienes primarios complementarios, ii) agroalimentos elaborados, iii) algunos bienes diferenciados de consumo masivo y iv) automóviles y sus partes. La dotación de recursos explica a los primeros, la relación precio/costo de transporte (bienes regionales) y la estrategia de las ET determinan a la segunda y tercera categorías y, nuevamente, la estrategia de regionalización de las ET más, en este caso, la política industrial explican los flujos automotrices. Con todo, el patrón de comercio intrarregional ha diferido, por su mayor contenido manufacturero y tecnológico, del que vincula a estas economías con los países desarrollados. De otro lado, la evidencia es demostrativa de que el mercado ampliado regional y la consolidación de los acuerdos del Mercosur han redefinido las ventajas de localización para las ET y se han convertido en un factor de atracción significativo para la inversión extranjera directa.
238
Integración Económica
Este perfil dual de inserción internacional está en el centro de una de las controversias que agitan la evaluación de la integración entre países en desarrollo: ¿se trata de bloques cerrados e ineficientes que desvían comercio o, por el contrario, de procesos de aprendizaje dinámico y maduración de capacidades y, al mismo tiempo, de administración de prácticas habituales en el comercio internacional?
rr
Estos “éxitos” del Mercosur se alcanzaron en un contexto de fuertes avances en la coordinación de políticas comerciales y, más en general, de acceso al mercado –favorecidos por la adopción simultánea de estrategias unilaterales de apertura comercial–, pero de muy escasa o nula coordinación macroeconómica y de políticas sectoriales y microeconómicas –excepción hecha de los acuerdos en el sector automotriz–. La situación macroeconómica de los países socios convergió ocasional y azarosamente hacia una configuración intrarregional estable desde 1994, desplazando de la escena y de las negociaciones hasta 1998 la cuestión de la armonización de metas y políticas cambiarias y fiscales. Es cierto también que la “oferta” diferente de instrumentos y objetivos macroeconómicos de cada país tornó dificultosa la posibilidad de una coordinación deliberada. En otro plano, las asimetrías en los propósitos y alcances de las respectivas políticas estructurales a nivel nacional dificultaron también su armonización y convergencia. Estos déficits en la coordinación de políticas macroeconómicas y estructurales han sido la causa de la mayor parte de los conflictos que aparecieron periódicamente en el plano comercial y perturbaron las negociaciones en el bloque. De todas maneras, la maduración de las diversas estrategias de reconversión sectorial le confirieron cierta solidez al proceso de integración en el Mercosur. Con todo, ya estaba claro a finales de la década de 1990 que la dinámica futura del Mercosur dependía en gran medida del desarrollo de su agenda de coordinación interna y de su agenda de negociaciones internacionales, y de la articulación entre ambas. La primera suponía completar y perfeccionar –desde el punto de vista de las disciplinas comerciales– la UA, superar el impasse en la armonización de políticas macroeconómicas, promocionales y de competencia, incorporar mecanismos de administración de los efectos del ajuste estructural –políticas de equidad– y avanzar en la liberalización del comercio de servicios. En un plano más lejano, aparecía la discusión sobre las posibilidades de unificar los mercados de trabajo y la moneda. Sin un desarrollo eficaz de esta agenda y la profundización de la integración, la alternativa que ya emergía como más probable era el estancamiento y hasta el progresivo debilitamiento del proceso. La resolución de este dilema ya se había convertido en un punto esencial de cara a la agenda externa, que aparecía tan compleja como la anterior. Por una parte, emergían las exigencias de los compromisos multilaterales que serían negociados en la siguiente ronda OMC; por otra, y en tensión, la opción del regionalismo subhemisférico –una eventual área de libre comercio para Sudamérica–, las perspectivas de libre convivencia en una zona comercial con los Estados Unidos (ALCA), cuya negociación ya estaba en marcha, y –no menos importante por los temas agrícolas y por una cuestión de equilibrio de poder– las negociaciones de liberalización preferencial con la UE.
239
Universidad Virtual de Quilmes
El desarrollo de esta agenda externa presentaba, al menos, tres problemas sustantivos: 1) la administración de negociaciones que se cruzaban e interferían en diversos puntos; 2) la definición estratégica de las prioridades del proceso de inserción internacional de los países miembros del Mercosur; 3) la definición y supervivencia del diseño institucional –político y económico– del Mercosur.
aa
El escenario inmediato en el que deberían ser desarrolladas y adoptadas las decisiones e instituciones de ambas agendas era ya, sin duda, adverso. Las amenazas latentes de combinación de ciclos recesivos en Brasil y Argentina o de volatilidad de las paridades bilaterales se hicieron efectivas a principios de 1999, por primera vez desde que el mercado ampliado comenzara a funcionar en condiciones de libre comercio. En parte por falta de previsión, en parte por vocación de las políticas predominantes y en parte por dificultades objetivas, los miembros del Mercosur enfrentaron esa coyuntura sin haber negociado ni consensuado mecanismos idóneos para administrar la emergencia. La voluntad de coordinación y de preservación de los principios básicos de la UA iban a ser permanentemente puestos a prueba a partir de esa coyuntura crítica.
Una evaluación ponderada de los resultados alcanzados por el proceso de integración en el Mercosur en su etapa fundacional y de los dilemas que tenía por delante ya estaba reclamando acciones que confiaran más en la ampliación del espacio de las políticas comunes y menos en el azar o la convergencia automática.
aa
8.5. Los años 2000: crisis y recuperación del proceso de integración en el Mercosur 8.5.1. Debacle y reactivación del comercio intrazona Tal como vimos, el período comprendido entre los años 1991 y 1998 concentró la primera gran expansión del comercio entre los socios. En este lapso, las exportaciones intrabloque crecieron a un promedio anual de 22,6%, casi cuadruplicando el ritmo de incremento de las ventas hacia otros mercados, que fue del 6%. Por su parte, las importaciones entre los socios del bloque se expandieron a razón del 20,6% anual, en promedio, superando también, aunque con mucho menor margen, al crecimiento de los abastecimientos con origen en extrazona, que fue del 16,5% promedio. Como resultado, la interdependencia comercial entre los socios pasó del 11,1% en 1991 al máximo histórico de 25% registrado en 1998. Podemos decir que, en un período en el que los países del Mercosur acumularon déficits comerciales importantes con el resto del mundo, la dinámica del mercado regional facilitó el surgimiento de una corriente exportadora que tuvo efectos relativamente compensatorios. Ahora bien, no todos los socios sacaron igual partido de la ampliación y crecimiento del mercado regional en este período; si bien es cierto que los cuatro países incrementaron sus exportaciones regionales, sólo Argentina ganó participación relativa, pasando de contribuir con el 38,7% de las ventas intrabloque en 1991 a superar el 46% en 1998. Los otros tres países perdieron 240
Integración Económica
participación en las exportaciones al mercado regional, siendo esta tendencia particularmente marcada para Uruguay y Paraguay, las dos economías más pequeñas, que vieron reducirse su ponderación relativa a menos de la mitad de los guarismos iniciales. Por otra parte, Argentina y Brasil también ampliaron su participación como socios compradores, aunque lo hicieron en fases distintas: Argentina tendió a absorber más importaciones originadas en sus socios hasta 1994 y Brasil pasó a ser la “locomotora” del esquema desde 1995. Los ciclos económicos internos de las economías más grandes impusieron así su sello a la evolución del mercado regional. Hacia 1998, el Mercosur era considerado el caso más exitoso del nuevo “regionalismo abierto”; si bien subsistían algunas críticas sobre el nivel arancelario de los segmentos más protegidos (más de 30% para automotores y algunos bienes de capital), se reconocía que el promedio arancelario (menos de 13%) era moderadamente bajo y, sobre todo, muy inferior al vigente en los países miembros sólo 10 años atrás. Además, aquella evaluación se fundaba, principalmente, sobre el notable desempeño comercial externo y sobre la muy dinámica evolución de los intercambios intrazona. Sin embargo, hacia finales de la década de los noventa, un conjunto de factores, entre los que destacan particularmente la volatilidad cambiaria de las principales economías del bloque y las crisis recesivas que afectaron a la región hasta 2003, impactó negativamente sobre los flujos comerciales de los socios, reduciendo la interdependencia comercial previamente alcanzada. A partir de 1999 y hasta 2002, las exportaciones destinadas al mercado común cayeron cerca de un 33% (a razón de 8,1% cada año). Por el contrario, las exportaciones de los países del Mercosur al resto del mundo se expandieron en el mismo período a una tasa anual promedio de 6,8%, para sumar una variación positiva total de 34,6%; como resultado de estas tendencias contrarias, en esos tres años la participación relativa de las ventas intrazona en las exportaciones totales del bloque se desplomó hasta registrar un 11,4% en 2002, sólo tres décimas por encima del nivel de 1991.
G.8.9. Exportaciones del Mercosur 1991-2006 (millones de dólares FOB)
Elaborado con base en datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
Del lado de las importaciones, en cambio, el movimiento fue homogéneo: tanto las compras a intrazona como las realizadas al resto del mundo declinaron abruptamente. Entre 1999 y 2002, las importaciones totales del bloque 241
Universidad Virtual de Quilmes
cayeron casi 30%; ciertamente, fue mayor el descenso de las importaciones de intrazona, 13,8% de variación anual negativa en promedio, frente a una tasa de -8,1% registrada para las importaciones provenientes del resto del mundo. La crisis recesiva predominante en el mercado regional, compartida por los cuatro países aunque con las expresiones más extremas en Argentina y Uruguay, explica el tipo de ajuste observado en el comercio exterior.
A partir de la maxidevaluación brasileña de principios de 1999 y de la evidencia de los desequilibrios acumulados en Argentina en el marco de su rígido régimen monetario y su alto nivel de endeudamiento, el Mercosur ingresó en una espiral de volatilidad cambiaria y, principalmente, de caída de los niveles de actividad y demanda interna. Las importaciones cayeron como consecuencia, fundamentalmente, del ajuste recesivo, mientras las exportaciones hacia fuera de la región mantuvieron su dinamismo, en parte, por haber mejorado su competitividad-precio, pero también, en gran parte, por un comportamiento contracíclico.
aa
En este contexto, el mercado regional dejó de funcionar como un vector dinámico del crecimiento de los socios para transformarse en un escenario de fuertes controversias comerciales y de progresivo incumplimiento de la normativa comunitaria.
rr
Las economías del Mercosur gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario importante, la generación de superávit fiscal permanente y la reducción del peso de los servicios financieros sobre sus flujos externos. A partir de la mayor consistencia de este cuadro macroeconómico interno, favorecidos por la situación de altos precios internacionales para varios de sus principales productos de exportación, y contando con amplios márgenes de capacidad instalada ociosa, los cuatro países han venido protagonizando desde 2003 un proceso de recuperación que, en espejo de la situación previa, tiene a Argentina como el caso más extremo. En estas condiciones, el mercado regional ha vuelto a recuperar dinamismo, aunque con un comportamiento bastante diferente al de su anterior etapa de auge en los noventa.
242
Integración Económica
G.8.10. Importaciones del Mercosur 1991-2006 (millones de dólares CIF)
Elaborado con base en datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
Entre 2003 y 2006, las exportaciones totales originadas en los países del bloque crecieron a tasas inéditas para la región, del orden de un 22% de promedio anual; no sólo los buenos precios internacionales explican esta trayectoria, también la emergencia de nuevos y muy dinámicos mercados, saltos de productividad considerables en algunos sectores productivos internos y, por supuesto, las mejoras de competitividad generadas por la política cambiaria. Esta fase expansiva del sector externo del bloque ha sido, nuevamente, acompañada por un comportamiento relativamente más dinámico de las transacciones intrazona; las exportaciones entre los países del Mercosur se incrementaron a razón de 26,1% anual en este período, por lo que la participación de las ventas intrazona ha alcanzado a representar el 13,5% del total en 2006. Es evidente que, en la presente fase, las exportaciones, en general, están jugando un rol dinamizador del crecimiento agregado de estas economías; el mercado regional ha vuelto a ser parte de este vector de arrastre, pero sin asumir el protagonismo central y casi excluyente que tuvo en la década pasada. La recuperación de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones; luego de sostener un crecimiento anual promedio algo superior al 22%, las compras externas de los países del Mercosur considerados en conjunto ya casi duplican en el 2006 los volúmenes del crítico 2002 y son casi un 30% más elevadas que las registradas en el pico del nivel de actividad de los años 90, previo a la crisis. Es evidente que el realineamiento cambiario no tuvo, en general, un efecto desalentador de las importaciones, aunque quizás sí, para algunos países del bloque, algún impacto sobre la composición de sus proveedores. Hay que señalar que las importaciones de intrazona se expandieron en este período a una tasa media anual del 28%, bastante más elevada que la registrada por las compras realizadas a otros destinos, cuyo rango fue de 19,6% en promedio. De modo tal que la participación relativa de las importaciones provenientes del Mercosur se ha recuperado rápidamente y ya ha alcanzando en 2006 el 22,7% del total.
La novedad más importante dentro de este escenario de recuperación del comercio está en el desempeño de Brasil sobre el mercado regional vis à vis sus socios Mercosur. Tras la crisis, la economía brasileña se ha
aa
243
Universidad Virtual de Quilmes
transformado en el principal exportador dentro del bloque, totalizando en 2006 un 54% de las ventas que se realizan dentro del mercado ampliado. Paraguay y Uruguay no han dejado de ver declinar su participación relativa, tal como en la década anterior, en tanto que Argentina, antes el mayor beneficiario del crecimiento del mercado regional, ha disminuido su share en varios puntos porcentuales. En otros términos, Brasil parece haber salido de la crisis con mayor capacidad competitiva que sus socios regionales; si se considera que, en los últimos tres años, la moneda brasileña ha tenido un proceso de apreciación relativa en relación con las restantes del Mercosur, particularmente frente el peso argentino, hay que concluir que sus ganancias de competitividad deben responder más a razones de tipo estructural o microeconómico.
rr
G.8.11. Participación de los socios en las exportaciones intracomunitarias (%)
Elaborado con base en datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
La otra cara de esta situación está en el efecto de absorción que cada uno de los países del Mercosur supone para sus socios regionales. Los tres países de menor talla han aumentado su participación relativa en las compras intrazona, mientras que Brasil –sin dejar de ser un destino voluminoso– continúa perdiendo importancia relativa como mercado para los productos de la región. Esta situación se ha hecho más manifiesta para el caso de Argentina, que en el 2006 absorbe ya el 46,3% de todas las importaciones intrabloque; Paraguay acusa también registros en alza y Uruguay ha estabilizado su ponderación como comprador en el orden del 8%. Está claro que el Mercosur es un esquema de integración regional con marcadas diferencias de tamaño en las economías que forman parte; Brasil tiene una talla económica que multiplica, aproximadamente, por 5, 50 y 100 veces a la de Argentina, Uruguay y Paraguay, respectivamente.
244
Integración Económica
En estas condiciones, si la economía líder no funciona como locomotora del conjunto y, en cambio, acumula mayores partes del mercado regional, lo más probable es que se generen fuertes resistencias al proceso. Las quejas de las dos economías más pequeñas por la ausencia de consideración de las asimetrías estructurales y los reclamos argentinos por las medidas promocionales brasileñas resultan una expresión de estas tensiones.
rr
G.8.12. Participación de los socios en las importaciones intracomunitarias (%)
Elaborado con base en datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
G.8.13: Participación de las exportaciones y las importaciones intrabloque en el comercio total, 1991 - 2006
Elaborado con base en datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI
245
Universidad Virtual de Quilmes
4. Con base en las estadísticas disponibles en la página oficial de la Secretaría del Mercosur:
cc
a. Actualice los cuadros y gráficos de este apartado. b. Analice si se ha producido algún cambio importante en las tendencias aquí comentadas.
8.5.2. Vicisitudes del comercio argentino-brasileño La conformación del Mercosur contribuyó a un fuerte incremento del comercio entre los dos principales socios del bloque y desde 1994 la relación bilateral se caracterizó por la acumulación de saldos comerciales a favor de Argentina. La crisis cambiaria brasileña de 1999 y la contemporánea recesión y posterior colapso económico en Argentina llevaron a una fuerte caída del intercambio comercial; de todas maneras, el signo del saldo bilateral se mantuvo sin alteraciones hasta 2003. Desde entonces, junto con la importante recuperación del intercambio entre los dos países, los resultados del comercio pasaron a ser positivos para Brasil; esta tendencia ha sido acompañada por una pérdida de participación de los envíos argentinos en el total de importaciones brasileñas y, en cambio, por un aumento sostenido de la participación de las ventas brasileñas en el conjunto de las compras externas de Argentina. La consolidación de este sesgo en los intercambios con el bloque regional ha instalado cierta preocupación en Argentina sobre los efectos y las perspectivas del proceso de integración y, más en general, sobre el posicionamiento competitivo del aparato productivo doméstico vis à vis su principal socio en la región. G.8.14. Saldo comercial entre la Argentina y Brasil 1995-2005
Elaborado con base en datos del Indec e IBGE
Con independencia del ajuste provocado en los precios relativos por la devaluación de enero de 2002, y una vez lanzado el proceso de reactivación de 246
Integración Económica
los niveles de demanda y actividad interna, las importaciones argentinas también se expandieron a un ritmo elevado y sostenido, superando hacia el 2006 los niveles máximos de la década anterior. Brasil es por lejos el principal origen de estos despachos y su participación se ha incrementado hasta explicar más del 40% de los totales. Emergen dos posibles factores explicativos de esta tendencia, uno de origen micro y otro de origen macroeconómico. El primero alude al crecimiento de la competitividad de la producción brasileña en los últimos años –afirmada por la potencia promocional de algunos mecanismos vigentes–, evidenciada por el fuerte dinamismo de sus exportaciones en general; el segundo recuerda que el ajuste cambiario en Argentina ha sido comparativamente menor en relación con la moneda brasileña que frente a los otros socios comerciales. Complementariamente, debe señalarse la probable influencia de una redefinición de las estrategias de aprovisionamiento de las empresas transnacionales en la región, sesgando a favor de las filiales instaladas en Brasil.
Por otra parte, llama la atención que, conservando el acceso preferencial en virtud de los acuerdos del Mercosur, la Argentina pierda relativamente terreno frente a otros proveedores internacionales en el mercado brasileño, siendo que las importaciones han venido creciendo sostenidamente. Las explicaciones para este fenómeno son relativamente similares a las consideradas en el caso del flujo inverso: por un lado, si bien la competitividad-precio de la economía argentina ha mejorado sustantivamente con la devaluación de su moneda, este efecto ha sido comparativamente menor frente Brasil; por otro, Argentina estaría perdiendo competitividad genuina en relación con otros países proveedores y este efecto sería más pronunciado en la canasta de exportaciones al mercado brasileño.
aa
Precisamente, se han venido produciendo en los últimos dos años algunas modificaciones en la composición de las exportaciones argentinas a Brasil. En primer lugar, se observa una caída en las ventas de combustibles, rubro en que Argentina ha sido relativamente desplazada, principalmente, por Bolivia y Nigeria. También las exportaciones de productos primarios y de manufacturas de base agropecuaria dirigidas al mercado brasileño han crecido menos que las despachadas a otros destinos. En cambio, y en particular a partir de 2005, las exportaciones de las manufacturas de origen industrial (MOI) recuperaron el dinamismo que evidenciaron ya en la segunda mitad de los noventa; sin embargo, este dinamismo dista mucho de ser generalizado y, aún más que en ese período de referencia, se explica fundamentalmente por el desempeño de la rama automotriz, a favor del régimen especial que la regula a nivel regional. En la mayoría de las MOI restantes, el desempeño de las exportaciones argentinas hacia Brasil ha sido comparativamente más débil. Está claro que, en cualquier proceso de integración, uno o más socios presentarán saldos bilaterales deficitarios; esta situación debería ser menos conflictiva si, como sucede actualmente en el caso argentino, los protagonistas registran una balanza comercial global favorable. Que esta circunstancia despierte preocupación en Argentina no debe, sin embargo, confundirse con una mera visión “mercantilista”; la inquietud está más bien relacionada con consideraciones acerca del problema de las asimetrías en el bloque, de su repro247
Universidad Virtual de Quilmes
ducción a mediano y largo plazo y, en consecuencia, con la perspectiva de la distribución de los beneficios esperados de la integración regional.
La consolidación de Brasil como el socio superavitario del bloque es un indicador de que los incentivos de escala no han operado en el sentido teóricamente esperado y que, en consecuencia, los productores de los países de menor dimensión relativa no han accedido en igual medida a los beneficios potenciales del aumento en el tamaño del mercado.
rr
INTAL, “Informe Mercosur” (se publica cada dos años), Buenos Aires, BID - INTAL.
Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rápidos y fuertes aumentos de importaciones en diversas coyunturas, llevaron a los gobiernos de Argentina y Brasil a acordar, en febrero del 2006, la creación de los denominados Mecanismos de Adaptación Competitiva (MAC). Este instrumento posibilita la aplicación de medidas de protección arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un período de hasta 4 años) cuando las importaciones de algún producto aumentan sustancialmente y se evalúa que afectan el tejido productivo doméstico. Durante el tiempo de aplicación efectiva de la cláusula del MAC, tanto el Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una reestructuración competitiva del sector en cuestión. Este acuerdo firmado tiene carácter bilateral, no ha sido extendido al resto de los socios del Mercosur y no ha dado lugar todavía a ningún caso de implementación concreta. En el corto plazo, las perspectivas de la relación comercial entre Argentina y Brasil parecen depender fundamentalmente de la evolución de algunas variables macroeconómicas. Está por verse el probable efecto de arrastre del proceso de apreciación del real sobre la competitividad de los productos brasileños. En la misma dirección, habrá que considerar los efectos potenciales de la puesta en marcha en Brasil del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC); suponiendo que se alcanzara la meta de una tasa de crecimiento de la economía del 5%, podría esperarse cierta reducción de los saldos exportables y un incremento mayor de las importaciones, en ambos casos favoreciendo relativamente la balanza para Argentina.
5. Con base en las estadísticas disponibles en la página oficial de la Secretaría del Mercosur:
cc
a. Actualice la información sobre la evolución del saldo comercial entre Argentina y Brasil. b. Analice si se ha producido algún cambio importante en las tendencias aquí comentadas
8.5.3. Los problemas para profundizar la complementación productiva Como ya vimos, la mayor interdependencia generada entre las economías del Mercosur no se circunscribió al plano comercial, sino que fue acompañada por algunas tendencias de especialización y complementación inter e intrasec248
Integración Económica
toriales, movimientos de relocalización de actividades existentes y la instalación de nuevas, con ritmo diverso a nivel sectorial. Esta evolución se tradujo en el aumento de las corrientes de inversión asociadas al mercado ampliado –principalmente, en las etapas de auge económico–, en algunos procesos de reestructuración a nivel sectorial y en la consideración de la variable Mercosur como un elemento decisivo en la definición de la estrategia microeconómica de las firmas. Al mismo tiempo, estos movimientos tendieron a subrayar un perfil de especialización dual en los países miembros –con la excepción de Paraguay por su economía escasamente diversificada–, en el que el mercado regional cumple un papel preponderante en las tendencias de internacionalización del sector manufacturero.
Formalmente, el Mercosur está definido como una UA, lo que supone el libre comercio intrazona y una política comercial externa común. Este estatus normativo no ha sido aún plenamente alcanzado: por un lado, subsisten excepciones –tanto al arancel cero intrazona, como al arancel externo común (AEC)– cuyos plazos originales todavía no han caducado o han sido prorrogados; por otro, ha habido menores avances a los esperados en el proceso de armonización aduanera y técnica; y, por último, se han introducido –principalmente desde fines de la década de 1990–, de un modo consensuado o unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales que vulneran aquellos principios. En síntesis, en los hechos, el Mercosur ha venido funcionando como un Área de Libre Comercio muy imperfecta.
aa
A mediados de los años 2000 y después de más de quince años de funcionamiento, la construcción del Mercosur seguía enmarcada en una ya vieja polémica sobre la rationale de la integración económica: ¿se trata de una vía de tránsito para facilitar o acelerar la liberalización unilateral y la aparición de los efectos que de ésta se esperan, o bien de un espacio de creación de ventajas dinámicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción? Teóricamente, los beneficios esperados de la integración dentro de un esquema de UA suponen la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, en el marco de estrategias de especialización y complementación productiva e intercambios de tipo intraindustrial, con ventajas potenciales en términos de desarrollo tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intrarregional se ha explicado por la existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales. Los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado en pocos actores y el comercio intraindustrial del Mercosur es, esencialmente, un comercio intrafirma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas 249
Universidad Virtual de Quilmes
de acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las pymes han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios potenciales de la complementación intraindustrial se han distribuido de modo desigual y más bien en términos regresivos. Por ejemplo, ya hemos dicho que los regímenes promocionales vigentes en Argentina y Brasil para el sector automotriz establecieron condiciones de apertura a las importaciones fuertemente administradas y cedieron a las terminales –vía aranceles diferenciales e instrumentos de compensación de comercio– el control efectivo de ese proceso. De este modo, en ambos países más del 80% de las importaciones desde extrazona resultó efectuado por las propias filiales radicadas. A su vez, el comercio intrafirma dentro del Mercosur se volvió particularmente intenso, en función de la estrategia predominante de división regional del trabajo. Cabe señalar que el complejo automotriz ha sido el principal generador de comercio de tipo intraindustrial en el Mercosur y que el intercambio de vehículos terminados –flujos casi exclusivamente intrafirma– ha constituido, a su vez, su componente mayoritario. El comercio de autopartes, en cambio, ha sido dominado cuantitativamente por las importaciones y abastecimientos desde extrazona; en el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, por su parte, ha predominado un patrón de tipo vertical, concentrándose la exportación de partes tecnológicamente más complejas en la industria brasileña. Las transferencias fiscales implícitas al sector de las empresas terminales en el régimen automotriz fueron elevadas, redundantes y generadoras de rentas extraordinarias. El derrame de beneficios hacia el resto de la estructura productiva fue sumamente pobre: no se registró un adecuado proceso de desarrollo de proveedores, se desmantelaron planteles locales de desarrollo y adaptación de partes y productos y, como resultado, se perdieron capacidades previamente desarrolladas, debilitando la trama productiva local y el proceso de aprendizaje tecnológico. En este sentido, los costos incurridos resultan desproporcionados frente a los beneficios obtenidos y la política automotriz regional fue desarrollada en un contexto institucional que favoreció asimetrías en la evolución y distribución de costos y beneficios. No se institucionalizó un espacio de competencia entre las firmas terminales por el acceso a los incentivos, no se coordinó una política efectiva para desarrollar armónicamente todas las etapas del complejo, ni se establecieron resguardos sobre las condiciones de desempeño de los recursos humanos involucrados.
6.
cc
a. Identifique los principales elementos y características de la llamada Política Automotriz del Mercosur (PAM). b. Analice los flujos de comercio entre Argentina y Brasil correspondientes al complejo automotriz y verifique si se está cumpliendo el coeficiente de intercambio compensado.
250
Integración Económica
8.5.4. Algunas dinámicas novedosas La adhesión de Venezuela al Mercosur: ¿factor de integración o de desestabilización? La firma del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur en julio de 2006, que consagra la incorporación de Venezuela como nuevo socio del bloque, constituye un hecho inédito para este proceso de integración regional: se trata de la primera ampliación desde su conformación en 1991 que suma a un nuevo miembro pleno a la UA. Hasta entonces, las relaciones entre el Mercosur y Venezuela estaban enmarcadas en las negociaciones interregionales entre el bloque y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), regidas desde 2004 por el Acuerdo de Complementación Económica entre los estados del Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela, cuyo principal objetivo era la conformación de un área de libre comercio. La adhesión de Venezuela al Mercosur implica un incremento de un 13,2% en el PIB del bloque y la incorporación de un mercado de 38 millones de habitantes. Se trata de la tercera economía de Sudamérica y del segundo exportador de la región. Venezuela se destaca por ser uno de los principales productores mundiales de petróleo y por sus importantes reservas en materia de hidrocarburos. La importancia de la incorporación de Venezuela señalada por estos datos contrasta, sin embargo, con la escasa magnitud relativa de sus relaciones comerciales con el bloque; sus compras a la región no sólo son muy inferiores a los principales flujos intrazona, sino que también representan una pequeña porción de sus importaciones totales. Al mismo tiempo, el grueso de sus exportaciones se dirige a otros mercados por fuera de la región. El ingreso de Venezuela al Mercado Común enfrenta, en el plano comercial, dos desafíos fundamentales: la adopción del Arancel Externo Común (AEC) y la liberalización comercial respecto de los socios fundadores del Mercosur. El Protocolo de Adhesión fija en 4 años el plazo para la adopción del AEC y delega en el Grupo de Trabajo el establecimiento del cronograma de aplicación. El principal problema que deberá afrontar este proceso es el de convergencia entre los aranceles. Si bien algunos estudios muestran cierta paridad en los niveles medios de los aranceles, la complejidad del esquema tarifario del nuevo socio puede originar algunos conflictos en el proceso de convergencia. En el caso de la liberalización comercial dentro del bloque, el Protocolo de Adhesión estableció un cronograma, según el cual la Argentina y Brasil deberían haber abierto abrir sus economías a los productos venezolanos a partir del 1 de enero del 2010. Por su parte, Venezuela, debería otorgar el libre acceso a su mercado el 1 de enero de 2012 a la totalidad de los socios del Mercosur y, finalmente, Uruguay y Paraguay deberían permitir el libre ingreso de la producción venezolana en sus respectivos mercados a partir de 2013. En la medida en que aún no ha sido hecho efectiva la incorporación de Venezuela como miembro pleno, estos plazos han sido prorrogados a la espera de su confirmación. Cabe señalar que estos plazos establecidos por el Protocolo de Adhesión suponían la anticipación de los vencimientos para la liberalización previstos en los acuerdos previamente firmados entre el Mercosur y la CAN, en particular en el caso de los denominados productos sensibles. Los mayores cambios entre uno y otro cronograma afectan, principalmente, a Venezuela, Paraguay y Uruguay. Cabe señalar, de todas maneras, que las actividades con mayor 251
Universidad Virtual de Quilmes
potencial para incrementar los flujos comerciales ya cuentan con algún grado de preferencia, por lo que no deberían sobreestimarse los beneficios esperados del adelantamiento de los plazos de liberalización comercial.
En Venezuela se ha llamado la atención sobre algunos de los probables efectos del proceso de liberalización comercial sobre su economía, habida cuenta de su menor grado de competitividad en ciertas líneas de producción, en comparación con los países del Mercosur. En particular, las tendencias de déficit comercial que ha venido manteniendo con los países del bloque del Sur ponen en duda la capacidad del tejido productivo venezolano para alcanzar los estándares necesarios en los plazos pautados.
aa
Estas preocupaciones sobre posibles perjuicios de la eliminación de las barreras comerciales sobre la producción venezolana se extienden a las consideraciones sobre el empleo, ya que cerca del 25% de la mano de obra ocupada en Venezuela se concentra en sectores con problemas de competitividad. La tendencia a la apreciación del tipo de cambio real y las dificultades para trasladar sus ventajas en la elaboración de determinados productos aguas abajo han sido indicados últimamente en Venezuela como los principales factores negativos. Se ha señalado también que en aquellos sectores y productos con oportunidades potenciales para nuevas exportaciones venezolanas, en general, el nuevo socio deberá competir con alguna de las dos economías más importantes del bloque.
En el plano político, la incorporación de Venezuela al Mercosur ha revitalizado la situación de un conjunto caracterizado por conflictos internos y asimetrías. La inédita experiencia que implica la incorporación del país caribeño plantea un desafío institucional que, de ser superado, sin dudas puede resultar de gran valor para el crecimiento del bloque. El papel que Venezuela ocuparía en la dinámica interna de las decisiones en el Mercosur es aún un interrogante. Varias especulaciones se han realizado en referencia a este tema. Entre las más destacadas se cuenta la hipótesis que ve en Venezuela un aliado estratégico de la Argentina para contrapesar el poder y la asimetría de la economía brasileña en la región. Otras visiones destacan la posibilidad de que Venezuela actúe como un potencial líder aglutinador de las economías más pequeñas del bloque.
rr
En este contexto, el principal aporte que Venezuela puede realizar al Mercosur, además de su reconocida capacidad financiera en algunas coyunturas, se encuentra en el área energética. La incorporación de un nuevo socio rico en hidrocarburos, en un marco en el que los países de la región están crecientemente afectados por situaciones de escasez o déficit de energía, ha abierto en la agenda del bloque la discusión sobre la factibilidad de la integración energética. Ha comenzado a diagramarse un conjunto de proyectos tendientes a reforzar la interdependencia energética y propiciar la consolidación de un “anillo energético” regional. La materialización de estos proyectos implicaría
252
Integración Económica
la creación de una red de abastecimiento de gas y supone el emprendimiento de grandes inversiones en infraestructura, cuyo plan de financiamiento no está aún totalmente definido. El Gran Gasoducto del Sur, el Gasoducto de la Puna y el tramo Bolivia-Paraguay-Uruguay se cuentan entre los proyectos principales.
7. Actualice la información sobre el estado de la negociación para la incorporación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur.
cc
Las inversiones brasileñas en Argentina: ¿un nuevo eje de complementación privado? Desde principios de la década de 1990, la IED originada en los países en desarrollo ha crecido muy dinámicamente. Este proceso ha sido liderado por algunas economías asiáticas emergentes y, dentro de las latinoamericanas, sólo Brasil, México y, en menor medida, Chile han protagonizado flujos relativamente importantes. La gran mayoría de estas inversiones se ha dirigido a la propia región y se observa un rol preponderante de los respectivos Estados detrás de este proceso de internacionalización activa de las firmas latinoamericanas, sea a través de la expansión de empresas públicas o de mecanismos de facilitación. La Argentina se ha caracterizado, en este período considerado, por reducidas corrientes de IED de sus propias empresas y, en cambio, por la recepción de importantes flujos originados en sus socios regionales, mayormente destinados a la compra de firmas domésticas y atraídos por algunos de sus activos intangibles y las tendencias de recuperación económica.
El arribo de capitales brasileños a la Argentina debe ser entendido a partir de la coexistencia dos fenómenos: una agresiva política de internacionalización de las empresas brasileñas y las oportunidades creadas para estas firmas por la crisis económica argentina de principios de los años 2000.
aa
La búsqueda de posicionamiento directo en mercados externos fue una de las respuestas de algunas de las grandes firmas brasileñas, en el marco de una mayor presión competitiva dentro de sus propias fronteras a partir de las reformas de relativa apertura y liberalización. La escala productiva y el tamaño financiero propio le proporcionaron cierta ventaja para esta estrategia, reforzada por apoyos estatales explícitos. Entre las motivaciones de los empresarios argentinos para desprenderse de sus propiedades se destacan, principalmente, los efectos negativos de la última crisis económica. En particular, cabe señalar al elevado grado de endeudamiento en moneda extranjera y los problemas para cumplir con estas obligaciones después de la devaluación de 2002 y, en segundo lugar, los quebrantos asociados a la recesión del mercado interno desde finales de 1998 y al posterior desplome del consumo. Entre las empresas afectadas por esta constelación de factores, cuentan los casos de Acindar (aceros no planos), Loma Negra (cemento), Quilmes (cerveza) y PECOM Energía (combustibles). Las tres primeras mantenían posicio253
Universidad Virtual de Quilmes
nes líderes en sus respectivos mercados, mientras que la cuarta contaba con el acceso a reservas cuantificadas de un volumen importante. Distinto es el caso del frigorífico Swift, vendido en 2005 al grupo Friboi, sin problemas financieros significativos y favorecido por una coyuntura de fuerte expansión de la demanda y los precios internacionales. La escala puede haber sido el principal factor detrás de la estrategia “de salida” de sus propietarios locales, al tiempo que no aparecían otros jugadores nacionales que pudieran hacer una oferta de la envergadura de la realizada por la empresa brasileña. Desde el ángulo brasileño, los impulsos para introducirse en el mercado argentino se relacionan con la búsqueda de recursos naturales, la compra de activos estratégicos para controlar el mercado regional y las perspectivas positivas abiertas por la recuperación del mercado interno. La compra en 2002 de PECOM Energía por parte de Petrobras le posibilitó a la empresa estatal brasileña no sólo aumentar considerablemente sus reservas, sino también integrar verticalmente el negocio petrolero en Argentina, incorporando la refinación a sus actividades. La adquisición de la cementera Loma Negra le permitió al grupo brasileño Camargo Correa hacerse del control del mercado doméstico, en un contexto de fortísimo crecimiento del sector de la construcción, al mismo tiempo que puede potenciar la capacidad exportadora propia de la empresa. Las compras de la cervecera Quilmes por el grupo AMV-Brahma y de la siderúrgica Acindar por Belgo-Mineira apuntan al control estratégico del mercado regional. En ambos casos, la operación debe ser considerada en el contexto de una estrategia global llevada adelante por una empresa transnacional, en la que una firma brasileña funciona como el brazo operativo a nivel regional.
En cualquier caso, la potencia financiera –la propia y la derivada del acceso a recursos bancarios– del grupo brasileño lo convierte en un jugador activo en este proceso y, muy probablemente, su know how para desempeñarse en contextos macroeconómicos volátiles e inciertos le ha dado, en la actual coyuntura argentina, una ventaja específica sobre otros potenciales inversores. Los contenciosos pendientes con los países y algunas empresas europeas y norteamericanas luego del cambio del régimen macroeconómico pueden haber operado también contra sus expectativas de inversión en Argentina y, por lo tanto, a favor de los inversores regionales. La decisión de volcarse al mercado argentino debe ser entendida también en el marco de las oportunidades abiertas por el proceso de integración en el Mercosur; en algunos casos, el acceso al mercado argentino puede revestir un carácter estratégico para el control de la región. No debe llamar la atención, entonces, que esta avanzada haya sido, en repetidas ocasiones, justificada en Brasil como un modo de evitar la cooptación de posiciones de mercado por parte de los grandes jugadores internacionales; tampoco debería llamar la atención que en Argentina sea vista en algunos ámbitos como una manifestación de las asimetrías existentes en la integración regional.
rr
254
Integración Económica
Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: ¿un nuevo eje de coordinación de políticas? Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur En julio de 2005, el Consejo del Mercado Común (CMC) aprobó la creación del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), con el objetivo declarado de disminuir las asimetrías existentes y garantizar una equitativa distribución de los costos y beneficios de la ampliación del mercado. Se ha previsto para el FOCEM cuotas anuales de integración de capital durante los primeros 10 años, a cargo de todos los socios del bloque. Los miembros plenos del Mercosur aportarían u$s 50 millones de dólares el primer año, u$s 75 millones el segundo año y, a partir del tercero, la suma de u$s 100 millones anuales. Los aportes al fondo tienen en cuenta las asimetrías existentes en el bloque, de modo tal que el socio mayor, Brasil deberá aportar el 70% de los recursos, seguido por la Argentina con el 27%, Uruguay con el 2% y Paraguay con el 1%. Los recursos serán asignados a los proyectos presentados por cada uno de los países siguiendo el orden de prioridades establecidas en la Decisión CMC 18/05 (48% Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil). De acuerdo con el presupuesto a finales del 2006, el FOCEM cuenta ya con aportes por u$s 125 millones de dólares. Deducidos los gastos operativos del fondo, se ha programado una asignación para proyectos de u$s 9.850.664 para Brasil y Argentina, u$s 37.350.664 para Uruguay y u$s 57.350.664 para Paraguay. En enero de 2007, en el marco de la cumbre del Mercosur realizada en Río de Janeiro, se aprobaron los primeros proyectos piloto que serán financiados por el FOCEM. Los proyectos previstos para Paraguay y Uruguay tienen un fuerte componente de infraestructura, pero incluyen también un importante programa de erradicación de la aftosa a nivel regional, iniciativas para el desarrollo de la industria de software en Uruguay y propuestas para la creación de un laboratorio de bioseguridad y control de alimentos en Paraguay. Foros de Competitividad Mercosur Los Foros de Competitividad del Mercosur fueron fundados a fines de 2002 con la intención de propiciar un espacio de diálogo entre el sector productivo y los gobiernos y, a su vez, promover el debate en torno a los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena productiva en la región. La primera y, hasta ahora, única experiencia del Foro se centró en la cadena productiva de madera y muebles, con el propósito de consolidar un programa piloto que pudiera ser extendido a otras ramas. El Foro de Madera y Muebles del Mercosur, que funciona bajo la órbita del Sub Grupo de Trabajo Nº7 Industria (SGT N°7), cuenta con la participación de los coordinadores nacionales de cada país y de las cámaras y asociaciones empresariales del sector. El primer diagnóstico realizado por los especialistas del SGT N°7 relevó los principales problemas del sector: dificultades para el acceso a financiamiento para la adecuación tecnológica (especialmente en pymes), escasa asociación empresarial, falta de especialización productiva, bajo desarrollo del diseño, escasez de información y carencia de programas de desarrollo tecnológico y modernización de la industria. Como recomendaciones generales, se propusieron acciones diversas, entre las que se destacan el establecimiento de rondas de negocios y la formulación de programas para el desarrollo de proveedores, la complementación tecnológica, la asociatividad de empresas y la sustitución de importaciones. 255
Universidad Virtual de Quilmes
A partir de estos diagnósticos se generaron tres preproyectos específicos: •• Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del sector productor de madera y muebles. •• Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la cadena productiva madera-mueble en el Mercosur. •• Observatorio Comercial. El programa intenta impulsar la complementación y especialización productiva con el objetivo de reforzar la competitividad internacional de esta cadena productiva. Sin embargo, el Foro respectivo ha tenido problemas para mantener la periodicidad de los encuentros y lograr la participación empresarial, sobre todo en el caso de Uruguay y Paraguay. Estos inconvenientes para sumar a los países más pequeños redundaron en que las empresas potencialmente más beneficiadas sean brasileñas o argentinas –que ya cuentan con experiencia en la participación en foros nacionales–, atentando contra el objetivo de reducción de las asimetrías existentes en la región. Por otro lado, la idea tan común en el resto de los socios de que la economía brasileña representa una amenaza para la producción local ha funcionado como una traba para los proyectos de asociación.
8.
cc
a. Actualice el listado de proyectos que se han ejecutado o que se encuentran actualmente en ejecución con los fondos de FOCEM. b. Analice las características de los proyectos aprobados, distinguiendo los dirigidos a mejorar la infraestructura regional de aquellos orientados a la diversificación y complementación productiva.
8.6. Una agenda para la profundización de la integración en el Mercosur 8.6.1. Condiciones necesarias para avanzar en la complementación regional Teóricamente, el propósito de una UA es asegurar la libre circulación de mercancías dentro de la zona integrada y la igualación de las condiciones de competencia para todos los productores residentes, lo que debería llevar a la maximización de los beneficios esperados. La experiencia del proceso de integración en Europa ha demostrado que, para el cumplimiento de este objetivo, no basta con el establecimiento de un AEC y la eliminación de restricciones arancelarias y no arancelarias para el comercio regional (es decir, con los atributos formales de una UA), sino que es necesario avanzar decididamente en la supresión de otras barreras de efecto equivalente y, sobre todo, en el proceso de coordinación de las políticas macroeconómicas y de los incentivos al desempeño productivo. La Unión Europea ha designado este proceso como una transición hacia un “Mercado Interior”.
256
Integración Económica
La profundización de la integración en el Mercosur debería tener por objetivo la efectiva construcción de un verdadero Mercado Interior. Esto supone distinguir cuatro dimensiones u objetivos específicos de la integración profunda: i) el aseguramiento de la libre circulación de bienes dentro del mercado regional y el respeto por las condiciones preferenciales de acceso para los productores de los países socios; ii) la eliminación de las distorsiones costo-precio (subsidios sobre el precio de venta en el mercado regional); iii) la eliminación de los derrames transfronterizos negativos asociados a la promoción de inversiones (incentivos a la radicación de empresas o actividades a efectos de abastecer el mercado regional); iv) el aprovechamiento de las economías de escala y de especialización para desarrollar la complementación productiva en el mercado regional. Las tres primeras dimensiones aparecen como un requisito para profundizar la integración; la cuarta, en cambio, debería ser su resultado, pero este no es, necesariamente, espontáneo.
aa
Pero, ¿por qué es importante asegurar que en el desarrollo del proceso de integración se avance sostenidamente y se consoliden las tendencias de complementación productiva? En principio, por dos razones: porque la complementación productiva supone el desarrollo conjunto –es decir, en todos los países del bloque– de nuevas ventajas competitivas a través de la especialización intrasectorial y porque, en la medida en que este desarrollo se concrete, se promoverá y facilitará la generación de los principales efectos virtuosos esperados de la integración regional. Ciertamente, las expectativas alrededor de los proyectos de integración profunda no sólo incluyen la racionalización y ganancias de eficiencia en las actividades instaladas y su efecto positivo sobre la tasa de crecimiento de largo plazo; se supone también que la integración regional puede impulsar la convergencia estructural de las economías participantes, facilitar su diversificación productiva hacia segmentos de mayor valor agregado y mejorar su inserción en las cadenas internacionales de valor. Dicho esto, es necesario alertar inmediatamente sobre los problemas de distribución de estos beneficios potenciales entre los países asociados. Aún cuando el avance de la integración tenga o lleve a ciertos procesos de upgrading productivo de los países miembros, no hay certeza sobre la dinámica de apropiación de tales resultados por parte de los socios; más aún, el aprovechamiento de las economías de aglomeración y de escala emergentes de la ampliación de mercado tenderá a generar efectos de concentración dentro del nuevo espacio económico regional.
La distribución geográfica de las ganancias de bienestar dentro de un esquema de integración dependerá, principalmente, de las tendencias de especialización productiva inducidas por las nuevas condiciones de competencia en cada país miembro. La sustentabilidad a largo plazo y la cohesión política y social de un proyecto de integración regional requieren que los potenciales problemas distributivos sean considerados y eficazmente resueltos. Se reconoce que los costos del ajuste estructural son relativamente menores y mejor administrables cuando los países asociados procesan un patrón de especialización (y, por lo tanto, de comer-
rr
257
Universidad Virtual de Quilmes
cio) de tipo intrasectorial, lo que tiende a promover o facilitar la convergencia real de sus economías (Fontagné et al., 1997; Ocampo, 1991).
Para que en cualquier esquema de integración tenga lugar un proceso de complementación productiva entre los países asociados, fundamentalmente basado en líneas de especialización intrasectorial, deben darse tres condiciones absolutamente necesarias: i)
la existencia o implantación y desarrollo de las capacidades tecnoproductivas requeridas; ii) la vigencia efectiva de los incentivos de escala; y iii) la existencia de mecanismos de coordinación eficaces. La primera condición puede parecer obvia; de hecho, sin producción la complementación no es factible. Sin embargo, no está de más insistir en que el desarrollo de cualquier proceso productivo requiere no sólo las facilidades físicas específicas, sino también las capacidades y recursos tecnológicos y de gestión apropiados, las redes de circulación de información y saberes que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad, la infraestructura y la logística que minimicen los costos de operar “regionalmente” el mercado y, no menos importante, una trama consolidada de relaciones de insumo-producto que minimice los eventuales estrangulamientos de oferta. La constitución de un mercado ampliado supone la instalación de un poderoso incentivo para el desarrollo y la ampliación de las actividades productivas: el aprovechamiento potencial de las economías de escala. En principio, eliminados los aranceles y otras barreras para el comercio intrazona, la ocupación productiva del nuevo espacio económico así creado debería redefinirse en función de un arbitraje entre los costos de producción de cada localización –potencialmente favorecidos por la posibilidad de ampliar los volúmenes de oferta– y los costos de transporte hacia los mercados de destino. En este contexto, la especialización en líneas de producción similares y complementarias en los diversos países socios del esquema de integración es la respuesta racional a las nuevas condiciones de competencia.
Sin embargo, para que el incentivo de escala sea efectivo, es decir, para que los agentes económicos adopten decisiones racionales de reducción del mix de producción, de especialización en determinadas gamas y de, eventualmente, relocalización intrarregional de capacidades productivas, dicha señal debe estar rodeada de condiciones de certidumbre a largo plazo. En este caso, la percepción de certidumbre supone que no hay ni habrá riesgo de modificación de las condiciones de acceso al mercado regional.
aa
Para plantear un escenario de ganancias compartidas dentro de un proceso de integración, la complementación es la contracara necesaria de la especialización. Su concreción a nivel intrarregional requiere que dos o más iniciativas o decisiones formalmente independientes, tomadas por agentes residentes en distintos países del bloque, tengan un alto nivel de coordinación entre sí. En 258
Integración Económica
principio, puede suponerse la existencia de tres mecanismos alternativos de coordinación, dos privados y uno público, llamados a instalar incentivos para la cooperación interempresarial. En principio, el mercado sería un mecanismo privado de tipo descentralizado, cuyas supuestas características de horizontalidad lo harían igualmente disponible para todos los agentes económicos; sin embargo, en condiciones de información imperfecta y de costos de transacción elevados, el mercado incurre en serias fallas de coordinación y, por lo tanto, genera incentivos negativos a la cooperación entre agentes independientes. Más aun, tiende a excluir a los agentes de menor capacidad financiera. Una empresa internacional constituiría, en cambio, un mecanismo privado de coordinación de tipo jerárquico e internalizado en la propia entidad, cuya decisión tendría impacto sobre los países sede. Es evidente que la empresa internacional, dado un espacio de libre comercio regional, puede decidir especializar sus filiales (lo que implica un cambio estructural en los países sede) y complementar su oferta en términos intrafirma (lo que implica nuevo comercio entre los países sede). Así y todo, la ecuación de beneficios privados que impulsaría el patrón de comercio intrafirma no necesariamente se corresponde con la ecuación de beneficios sociales esperada del comercio intrazona.
Al efecto, bastaría con que se trate de una empresa con sendas filiales en dos países socios.
En la medida en que, por una parte, el mercado coordina imperfectamente las estrategias productivas de carácter regional de los agentes independientes y deja subutilizadas las oportunidades potenciales de complementación productiva a escala regional y, por otra, la especialización entre filiales de una empresa internacional puede no maximizar los beneficios potenciales de la complementación entre los países sede, se hace necesario la instrumentación de un mecanismo público de coordinación. En otros términos, debe avanzarse en el establecimiento de políticas productivas coordinadas o comunes.
rr
8.6.2. Los “vicios” del Mercosur En el caso del Mercosur, la debilidad de los procesos de complementación productiva se corresponde con la ausencia o el pobre cumplimiento de las condiciones necesarias para su desarrollo. En relación con la situación de las capacidades productivas, hay que recordar que la mayoría de los países miembros atravesó en los últimos veinte años un proceso de cambio estructural que, en general, tendió a especializarlos en sus ventajas comparativas estáticas, a reducir la densidad de sus redes productivas internas y a desarticular su sistema nacional de innovación. En relación con la potencia o eficacia de los incentivos de escala, cabe señalar que han abundado los contenciosos entre los países miembros por violaciones unilaterales a la política comercial de intrazona y extrazona previamente acordada y por la aplicación discriminatoria de incentivos a la producción y al comercio. En relación con los mecanismos de coordinación, como ya ha sido señalado anteriormente, llaman la atención los escasos esfuerzos puestos en la coordinación de políticas estructurales, habida cuenta de la ineficacia exhibida por los incentivos “de mercado”. Cabe, entonces, interrogarse sobre las razones.
259
Universidad Virtual de Quilmes
Las políticas de promoción
Baruj, G., Kosacoff, B. y Porta, F. (2006), “Políticas nacionales y la profundización del Mercosur. El impacto de las políticas de competitividad”, CEPALBID, Santiago de Chile y Buenos Aires.
Los países del Mercosur tienen una larga trayectoria en la promoción de las actividades productivas, generalmente tratando de estimular la producción y las exportaciones de manufacturas. Consideraciones fiscales, por un lado, y, fundamentalmente, las políticas de apertura y desregulación de mercados cuestionaron a partir de los años noventa tanto a ese esquema promocional que había predominado desde la posguerra, como a la eficiencia del aparato productivo así moldeado. Consecuentemente, se aplicaron reformas tendientes a reducir las ayudas públicas y a modificar su carácter, sesgando hacia instrumentos horizontales y de promoción de competencias endógenas. Luego de más de una década de la vigencia de este enfoque, se renovaron las dudas sobre la real eficacia de sus instrumentos; por otra parte, tampoco queda claro hasta donde son compatibles con la pretendida profundización del Mercosur. Ciertamente, un gran número de los instrumentos promocionales vigentes parece ser de efecto neutral sobre las condiciones de competencia en el mercado ampliado; comparten esta característica todos los instrumentos de promoción de capacidades tecnológicas y la mayoría de los de promoción de exportaciones. Sin embargo, coexisten también varios instrumentos con potencial impacto corrosivo; algunos de ellos se cuentan entre los más potentes, dadas la naturaleza y la dimensión de los incentivos implícitos. Todos los países del Mercosur implementan regímenes de Promoción de las Inversiones que pueden introducir o ampliar derrames transfronterizos negativos y regímenes de Admisión Temporaria de importaciones, Draw Back y Zonas Francas que tienden a restringir de manera importante el desarrollo de procesos de complementación productiva. Estos últimos, originalmente concebidos como medidas compensatorias y temporarias para Paraguay y Uruguay, se han extendido a todos los miembros y se han consolidado por la vía de excepciones permanentes. Al mismo tiempo, contrasta la virtual ausencia de herramientas que promuevan deliberadamente la integración profunda en el Mercosur.
Asimetrías y problemas de coordinación En cualquier acuerdo de integración regional, deben distinguirse dos tipos de asimetrías: las originadas en factores estructurales y las creadas por las políticas explícitas o por intervenciones regulatorias de los países socios. Las asimetrías estructurales son significativas en el Mercosur: hay enormes diferencias en la talla económica y poblacional de países miembros y una amplia divergencia en los niveles de su ingreso per cápita y en el grado de diversificación de su estructura productiva. Se trata de economías con muy diferentes grados de apertura al comercio internacional y niveles de interdependencia en el mercado regional. Ninguna de estas cuestiones fue internalizada en el diseño y la normativa original, más allá de la introducción de excepciones relativamente menores y temporarias en el proceso de desgravación de los flujos de comercio intrazona. Tampoco fueron adoptadas posteriormente en el Mercosur políticas comunes o consensuadas que tuvieran como objetivo enfrentar los efectos de este tipo de asimetrías.
260
Integración Económica
Por otra parte, si bien las políticas de promoción aplicadas por los países socios están basadas en enfoques e instrumentos similares, la escala de los recursos disponibles y ejecutados hace una diferencia significativa a favor de Brasil. Puede decirse que algunas de las asimetrías estructurales (tamaño económico y capacidad financiera, fundamentalmente) están en la base de las asimetrías de política observadas. Por lo tanto, lo que podría aparecer como un juego en el que todos participan igualmente (sea cumpliendo, sea violando las mismas reglas) es, en realidad, la reproducción permanente de poderes de intervención y actuación absolutamente diferenciales. En esta dinámica, el Mercosur termina desplegando una trayectoria en la que, a su vez, las asimetrías de política tienden a reproducir y profundizar las brechas estructurales.
aa
Están vigentes y operativos en Brasil potentes instrumentos de promoción de exportaciones y de inversión que amplían la capacidad del sector privado local de aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional. Es el caso de los programas de financiamiento de las exportaciones, del esquema de promoción regional en la Zona Franca de Manaos y de algunos regímenes sectoriales relevados. A su vez, los crecientes subsidios impositivos otorgados por distintos gobiernos estaduales hacia finales de la década de los noventa, en el marco de la descentralización de la política promocional, han sido una de las principales fuentes de asimetrías generadas por medidas de ayuda estatal. La guerra de incentivos en la que han incurrido los Estados brasileños, que ha desvirtuado la naturaleza de la promoción y ha convertido en redundantes a los beneficios finalmente otorgados, ha profundizado, al mismo tiempo, los derrames transfronterizos negativos. Los efectos distributivos de las asimetrías estructurales y regulatorias han jugado un papel importante en la dinámica de conformación y en las negociaciones del bloque regional y, sin duda, constituyen una de las explicaciones principales de su sinuosa trayectoria normativa. Para enfrentar sus consecuencias, los países miembros han ido adoptando, generalmente de modo unilateral, medidas de protección a través de la implementación de barreras no arancelarias, generando una importante fragmentación del mercado y un retroceso en el proceso de integración económica regional. La falta de consideración de las asimetrías y de la necesidad de administrar o gestionar los efectos no deseados de un proceso de liberalización comercial tan rápido fue un vicio de origen del Mercosur, perpetuado posteriormente por las continuas diferencias de intereses y objetivos, en particular entre Argentina y Brasil. Esta dinámica generó un fuerte vacío de implementación, ya que el Mercosur fue avanzando considerablemente en las negociaciones y en la coordinación de políticas comerciales sin correspondencia con la débil progresión en el proceso de coordinación de políticas macroeconómicas o estructurales. Este déficit terminó siendo devastador para la institucionalidad regional, porque en estas dos áreas de política deberían haberse concentrado los esfuerzos para corregir los efectos perversos de la liberalización comercial, para asistir al proceso de reasignación de recursos y de reconversión productiva y para señalar el rumbo estratégico del bloque.
261
Universidad Virtual de Quilmes
En consecuencia, el Mercosur desarrolló una lógica de negociación fuertemente conflictiva, según la cual lo acordado en materia de política comercial iba siendo progresivamente comprometido por la ausencia de coordinación en los otros planos, reinstalando barreras y deteriorando la posibilidad de formular y establecer políticas comunes. La introducción reactiva y unilateral de restricciones de acceso a los respectivos mercados nacionales, la violación sistemática de acuerdos previos y las demoras en la internalización de las normas terminaron provocando dos graves consecuencias para el proceso de integración: i) la ausencia de una señal clara sobre el tamaño efectivo del mercado regional, y ii) el agravamiento de los problemas distributivos entre los países socios.
rr
Más allá de la vocación de free riders que puedan cultivar los países miembros del Mercosur, los incumplimientos de la normativa derivan de la propia lógica del programa de integración, tal como ha sido originalmente concebido y posteriormente implementado. En efecto, la liberalización acelerada del comercio intrazona, en un contexto de volatilidad macroeconómica, ausencia de instrumentos comunes de reconversión productiva y vigencia de incentivos asimétricos, tuvo diversos efectos desequilibrantes sobre los países socios, bien sea sobre las cuentas externas, bien sea sobre la producción y el empleo de determinados sectores. Sin mecanismos consensuados para la administración de las respectivas emergencias, terminó emergiendo una escalada de restricciones. Por ello, en el caso específico del Mercosur, el funcionamiento pleno de las instituciones de la UA podría ser alcanzado simplemente con la vigencia de sus atributos formales y requeriría modificar radicalmente la lógica de (des) coordinación de políticas que ha caracterizado el proceso hasta el momento.
El predominio de los incentivos “perversos” La normativa de “libre comercio” del Mercosur ha sido parte importante de la estrategia productiva de los países socios durante los últimos años: profundizó la apertura (es decir, aumentó la presión competitiva) y, a cambio, propuso un potencial incentivo de escala; las ganancias de eficiencia (por la mejor asignación y la mayor productividad de los recursos) y, por lo tanto, de competitividad eran el resultado esperado de la integración regional. Sin embargo, el patrón de distribución de estas ganancias entre los socios es incierto, porque la capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en marcha el proceso, la dinámica de especialización relativa puede generar nuevas asimetrías. Por esta razón, más allá de aquellos incentivos generales, los países, preventiva o reactivamente, aplicaron sus propias políticas para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su porción relativa en las ganancias del bloque, aún a costa de violar el principio de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrentó este dilema reglamentando las ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la política promocional y las políticas redistributivas al ámbito comunitario; Mercosur aún está lejos de eso. Las condiciones de acceso intra y extrazona fueron variando al compás de las diferentes coyunturas, debilitando toda señal de largo plazo y, por lo tanto, distorsionando o desvirtuando los incentivos para aquellas decisiones de inversión tendientes a aprovechar las potencialidades de un mercado ampliado a 262
Integración Económica
escala regional. Las sucesivas perforaciones al AEC y la permanencia de regímenes excepcionales de importación desdibujaron la estructura de protección frente a terceros, mientras que la caótica dinámica de imposición de trabas al comercio interno agravó la incertidumbre sobre las reales dimensiones del mercado ampliado.
De este modo, el principal y más poderoso incentivo económico que debería haber proporcionado el acuerdo regional (el aumento de la escala potencial de producción) tendió a diluirse. En la medida en que el Mercosur se caracteriza por la convivencia de economías con dimensiones propias muy diferentes, aquella lógica opera discriminando en contra del proceso de inversión y ampliación de capacidades en los países relativamente menores, cuando en realidad, teóricamente, deberían haber sido los más beneficiados por la posibilidad de aprovechar las economías de escala.
aa
Al mismo tiempo, algunas regulaciones acordadas en el Mercosur dificultan la adopción de estrategias de especialización y complementación, tal como la vigencia de los regímenes de admisión temporaria de importaciones extrarregionales para su reexportación al mercado ampliado, luego de algún proceso de transformación. Esta normativa fue originalmente justificada como una medida compensatoria a disposición de los dos países más pequeños y establecida por un plazo relativamente breve. Sin embargo, fue posteriormente generalizada para su uso por todos los socios y su plazo de vigencia extendido recientemente hasta el 2010. Es decir que, mientras por un lado se han desdibujado los incentivos positivos para el aumento de la escala de producción, por otro se han introducido señales adversas para el establecimiento o la profundización de los encadenamientos productivos intrazona.
Paradójicamente, en un marco de reglas de juego inciertas sobre el funcionamiento y la regulación del mercado regional, en lugar de que la escala de la demanda potencial se convierta en un incentivo y una oportunidad para la expansión de la producción en las economías menores, el tamaño de la oferta ya disponible pasa a constituir, en cambio, una amenaza para la sustentabilidad de su propia capacidad productiva. Más aún, en una perspectiva de más largo plazo, ante la ausencia de los adecuados mecanismos de compensación o administración, la mera acción de las economías de aglomeración llevaría a ampliar aún más las asimetrías estructurales y a reproducir en mayor escala sus efectos y los señalados problemas de distribución de los beneficios potenciales de la integración entre los socios.
rr
La falta de cooperación y de una coordinación eficaz entre los países miembros y el predominio de medidas reactivas de carácter unilateral, tendientes tanto a la fragmentación del mercado (defensivas) como a la competencia desleal (ofensivas), acaban por instalar y generalizar una estrategia de “perjuicio al vecino”, para la que, seguramente, no todos los países están igualmente
263
Universidad Virtual de Quilmes
dotados; en un mundo sin reglas, tienden a predominar “los pesos pesados”. Por lo tanto, las asimetrías estructurales encuentran así un correlato en las asimetrías de política, que dan cuenta de la diferente vocación o capacidad manifestadas por cada uno de los Estados del Mercosur para implementar y financiar medidas promocionales que inciden sobre su respectiva capacidad competitiva en el mercado regional. Además de constituir la economía más grande y más diversificada del bloque, es también indudable que Brasil ha concentrado a su favor las asimetrías de política, sosteniendo a lo largo del tiempo un conjunto de incentivos a la inversión y la exportación más potentes y eficaces que los aplicados por sus socios regionales. La abrupta modificación de las paridades cambiarias que habían enmarcado la etapa de mayor auge del comercio intrarregional (1994-1998), a partir de la devaluación brasileña de enero de 1999, actuó en el mismo sentido, reforzando la brecha de competitividad-precio a favor de la economía más grande del bloque. Dada la rigidez que por ese entonces todavía conservaba la política cambiaria argentina –y, en menor medida, la uruguaya–, ese realineamiento de las paridades apareció como una señal más permanente de la estructura de costos relativos dentro del Mercosur. No debe sorprender, entonces, dado este cuadro complejo de descoordinación y asimetrías varias, que la escala “propia” de Brasil haya resultado un incentivo general a la radicación de actividades más confiable y atractivo que la incierta y difusa escala del mercado ampliado.
Los vicios de origen, proceso e implementación del Mercosur han afectado la marcha del bloque, al desaprovecharse en gran medida el potencial de crecimiento por la vía de la especialización y la complementación intrarregional, y, por lo tanto, reducir la masa de ganancias conjuntas. En este contexto, se acentuaron los costos del ajuste estructural impulsado por las nuevas condiciones de competencia en cada uno de los países socios, al mismo tiempo que no habían sido previstos ni diseñados instrumentos o acuerdos de carácter regional destinados a solventar dichos costos y a facilitar la reconversión de los recursos afectados. Estas fallas de coordinación agravaron el problema distributivo al interior del bloque, toda vez que se ha ampliado la brecha de competitividad y se han reproducido, ampliándose, las asimetrías estructurales.
aa
8.6.3. Las dificultades de la Unión Aduanera En síntesis, lo que está en cuestión es la posibilidad de que el Mercosur se constituya efectivamente como una UA. Aún cuando se ha acordado en la estructura del AEC y se ha establecido el correspondiente cronograma de implementación, su adopción plena se ha ido postergando sucesivamente. De hecho, incluso, ha habido retrocesos y en la actualidad hay menos posiciones arancelarias con tarifas comunes que las registradas algunos años atrás. Por un lado, algunos estatutos necesarios para la vigencia efectiva del AEC –la unificación de los códigos aduaneros y la armonización de otros procedimientos en frontera, por ejemplo– demoran su puesta en funcionamiento, por lo que, más allá de que rija el mismo arancel en todos los socios, no hay libre circulación de los bienes importados en el mercado regional. Por otro, los países 264
Integración Económica
han ido practicando algunos desvíos sobre los niveles acordados, justificados por vía de excepciones temporarias que se consolidan en la misma medida en que el cronograma original se va abandonando. Las dificultades y la escasa voluntad para establecer una política comercial externa común expresan, esencialmente, la falta de consenso de los países miembros sobre la orientación de la estructura productiva regional y sobre las líneas principales de inserción en la economía internacional. La debilidad del proceso de coordinación de políticas, en general, es el resultado de la ausencia de un acuerdo estratégico sobre la proyección del bloque de países asociados y sobre la posición específica de cada uno de ellos. Ciertamente, cuando los niveles de interdependencia económica son relativamente bajos, la demanda de coordinación por motivos “defensivos” –es decir, por precaución frente a la eventual transmisión de ciclos o de inestabilidad– tiende a ser menor. En estos casos, es necesario impulsar una oferta de coordinación que instale o promueva entre los agentes económicos los incentivos para cooperar y desarrollar la trama de encadenamientos y complementariedades productivas que permitan aprovechar los beneficios potenciales de la ampliación del mercado. Pero, la posibilidad de esta oferta depende de la existencia de una visión estratégica compartida, del desarrollo de una matriz de intereses comunes y de un liderazgo claro y eficaz. Precisamente, el carácter asimétrico de la interdependencia entre los países socios del Mercosur ha sido señalada como una de las debilidades estructurales para la conformación de UA en esta parte del continente. El tipo de interdependencia existente implica no sólo una baja demanda de coordinación, sino también diferentes demandas nacionales; así, las economías más pequeñas o menos desarrolladas requieren algunos instrumentos que hagan efectivo el acceso al mercado de sus socios más grandes y, a la vez, otros que las compensen o preserven de su menor capacidad competitiva. Las asimetrías de tamaño, desarrollo y diversificación productiva han complicado la definición de una estructura arancelaria común al bloque, tal que compatibilice los diferentes requerimientos de los países miembros.
En la medida en que la estructura de protección tendió a ser definida en función de las economías más diversificadas, la escasa o nula implementación de políticas activas de acompañamiento que promovieran el desarrollo de eslabones productivos en los países menores llevó a que las demandas de estos fueran gestionadas por la vía de excepciones que desnaturalizan el proyecto. Esta dinámica revela la ausencia –por decisión o incapacidad– de conducción y liderazgo en el proceso de integración y, en consecuencia, el predominio de acciones no cooperativas. En los hechos, la situación actual del Mercosur lo asemeja a un ALC en la que se conservan, de todas maneras, múltiples y variadas restricciones en los intercambios intrazona; de este modo, no aparecen incentivos fuertes para desarrollar procesos de inversión que viabilicen el cambio estructural requerido.
aa
Bouzas, R., Motta Veiga, P. y Ríos, S. (2007), “Crisis y perspectivas de la integración en América del Sur”, presentado al Taller de Trabajo América Latina: Integración o Fragmentación, organizado por ITAM, Wilson Centre y Fundación Grupo Mayan, México D. F., abril.
265
Universidad Virtual de Quilmes
8.6.4. Una agenda positiva En la opción de profundizar la UA, se trataría de atender, simultáneamente, dos objetivos: i) el establecimiento del mercado ampliado (“el mercado interior”) como efectiva señal de largo plazo y, ii) el establecimiento de condiciones de acceso equitativo de los socios al mismo (“la cohesión interior”). Ahora bien, en el hipotético caso de que los países miembros del Mercosur decidieran desarrollar efectivamente estos objetivos, no sería suficiente con que completaran sus numerosos compromisos pendientes en materia comercial (la armonización de restricciones no arancelarias, estándares fitosanitarios, procedimientos aduaneros y regímenes especiales y la eliminación las perforaciones la inconsistencia de las reglas de acceso). En la medida en que los efectos del proceso, tal como se ha venido desarrollando, no han sido neutrales en términos de la distribución de costos y beneficios entre los países asociados, las negociaciones deberían contemplar las diversas trayectorias nacionales recorridas y la profundización de las asimetrías. Esto supondría un rediseño del esquema, no sólo en la perspectiva de corregir sus déficit de implementación sino, fundamentalmente, con el propósito de transformarlos en parte constitutiva de la solución a los problemas de falta de competitividad y equidad que sus sociedades enfrentan. Esta nueva agenda positiva debería contener, al menos, los siguientes cuatro puntos. En primer lugar, la revisión del AEC. En la práctica, el AEC es inexistente, ya que a través de decisiones unilaterales o consensuadas sus niveles han sido modificados y sus efectos perforados. Incluso en aquellos casos en que sigue existiendo un mismo nivel para los cuatro países socios, no opera efectivamente como una frontera comercial regional, por deficiencias en los procedimientos aduaneros y por la ausencia de una regla de distribución de su recaudación. En suma, siendo potencialmente un instrumento poderoso, el AEC no es en la actualidad una señal efectiva para la construcción de una estrategia productiva a escala regional y, por lo tanto, su renegociación es imperiosa. De hecho, en la medida en que la estructura original del AEC ya no está vigente, se abre un espacio para diseñar otra con cierta racionalidad. Podría rediseñarse el AEC en función de la generación de cadenas regionales de valor y maximizando las oportunidades para el establecimiento de estrategias de especialización y complementación productiva entre los países socios, atendiendo al mismo tiempo a la solución de los problemas de competitividad y empleo. En segundo lugar, la profundización del proceso de armonización de normas técnicas, tema que tiene una importancia política central. La armonización de normas técnicas es clave para el desarrollo de complementación productiva en productos diferenciados y este es, precisamente, el espacio principal de actuación de las pymes. En tanto no se difundan suficientemente estándares y reglamentos comunes o mutuamente reconocidos, difícilmente se consolide la posibilidad de generar en el espacio regional cadenas de valor –vía cooperación horizontal o vertical– entre pymes o entre pymes y grandes empresas (en particular, pymes como proveedores de empresas internacionales). En tercer lugar, el establecimiento de una cooperación monetaria y macroeconómica integral, que vaya más allá del establecimiento de metas indicativas para acotar las fluctuaciones de las paridades intrazona. Sin dejar de lado el establecimiento de mecanismos para atender emergencias, la coordinación macroeconómica dentro del Mercosur debería atender más a la 266
Integración Económica
raíz de la inestabilidad latente de estas economías, incluyendo espacios de cooperación monetaria y financiera. Uno de estos espacios es el tratamiento al movimiento de capitales de corto plazo que son una fuente poderosa de inestabilidad cambiaria dentro de la región. Es conocido que la regulación de los capitales de corto plazo es más efectiva cuando es aplicada a escala de varios países en conjunto porque, precisamente, tiende a limitar los efectos de contagio. De hecho, en la actualidad, los países de la región están priorizando políticas de acumulación de reservas, lo que podría facilitar la adopción de mecanismos comunes. En cuarto lugar, una efectiva coordinación de políticas sectoriales y microeconómicas. Se trata de pensar el espacio regional como un ámbito para el fortalecimiento de cadenas de valor, que permitan ampliar las posibilidades y el horizonte de desarrollo de las pymes y negociar con las empresas transnacionales –ya instaladas o nuevas– con el fin de maximizar los efectos de encadenamiento y, de este modo, recomponer la densidad de la trama industrial. La responsabilidad de este ámbito de acción es la generación de una oferta de bienes públicos regionales –tales como un marco para favorecer la cooperación entre empresas, la dotación de infraestructura o un sistema articulado de Investigación, Desarrollo e Innovación– que orienten el planeamiento estratégico de una más adecuada inserción internacional de estas economías. Esto supone coordinar acciones que promuevan la especialización intrarregional, el intercambio de las “mejores prácticas”, la provisión de fuentes de financiamiento, la transferencia de tecnología y la complementación de los esfuerzos de I+D. La coordinación de políticas estructurales debería combinar enfoques de tipo vertical y de tipo horizontal. En algunos casos, será necesario aplicar tratamientos sectoriales, bien sea para orientar la reconversión de tramas ya instaladas sobre la base de especializaciones intrazona, bien sea para orientar el desarrollo conjunto de sectores “nuevos”. En otros, en particular con relación a las pymes, se trata de maximizar las sinergias a escala regional de las políticas de promoción de la competitividad y la incorporación de innovaciones y de las políticas de desarrollo y capacitación empresarial. En todos los casos, se trataría de promover acciones para la especialización y complementación en productos finales, para el desarrollo conjunto de nuevos productos y adaptaciones, para asociarse en la explotación de nichos específicos, para constituir alianzas de exportación y para maximizar las relaciones de aprovisionamiento en sistemas internacionales de producción. Como parte integral y decisiva de estas acciones, es necesario atender prioritariamente al financiamiento de estas políticas, asegurando el fondeo de instrumentos específicos en el ámbito regional.
La puesta en marcha de una agenda de esta naturaleza probablemente requiera, mientras los nuevos compromisos son negociados e instrumentados, la definición de un período de transición, en el que rijan reglas consensuadas de administración del comercio intrazona. Se trataría de reemplazar la discrecionalidad actual, que genera tanto conflictos como discriminaciones, por un conjunto de normas transparentes, más universales y con mayor certidumbre respecto de su vigencia temporal y sus efectos. Por supuesto, se corren riesgos de una probable “eternización” de estas medidas, lo que sería a todas luces contradictorio con el espíri-
aa
267
Universidad Virtual de Quilmes
tu central de esta propuesta. Sin embargo, el objetivo de una transición administrada es evitar la lógica disruptiva de un proceso de liberalización comercial ejecutado sin la correspondiente infraestructura institucional y normativa que contribuya a hacer madurar los beneficios potenciales. En este caso, la administración temporal del comercio intrazona, la revisión de la estructura y niveles del AEC y la puesta en marcha de una coordinación profunda de las políticas microeconómicas sólo adquieren sentido como parte integral e inescindible de una nueva racionalidad para el proyecto de UA.
Ciertamente, estas iniciativas requieren de un proceso de profundización normativa, lo que supone la articulación de tres vías de acción: limpiar el campo de juego de las excepciones introducidas unilateralmente, internalizar las normas acordadas y aún no hechas efectivas y avanzar en los compromisos de coordinación de políticas sucesivamente establecidos y postergados. Pero, la consecución de los efectos económicos esperados de un proceso virtuoso de integración –crecimiento sustentable y equidad distributiva– requiere, además, del desarrollo de específicas políticas estructurales a nivel regional.
rr
8.7. Una nota final Los países del Mercosur se encuentran atravesando una larga fase de crecimiento desde principios de los años 2000, apenas brevemente interrumpida en 2009 por los efectos de la crisis internacional. La aplicación de un conjunto de políticas activas de crecimiento permitió aprovechar las condiciones favorables que la economía mundial ha venido presentando para la especialización productiva regional, multiplicando sus efectos expansivos. En este contexto, el comercio intrarregional creció dinámicamente; en lo institucional, en cambio, predominan aún conflictos de diversa naturaleza e indefiniciones estratégicas. La bonanza económica no ha traído argumentos suficientes, ni en la actual ni en anteriores etapas de crecimiento, para que los países socios definan y alcancen acuerdos estratégicos sobre las agendas de construcción interna y de relacionamiento externo del bloque. Ciertamente, en el caso del Mercosur, la integración se encuentra ya fuertemente afirmada en una densa trama de relacionamientos y estrategias económicas privadas y de compromisos políticos y diplomáticos que hacen impensable la reversión del proceso; pero la profundización de la integración reclama todavía una agenda explícita de cooperación y coordinación de políticas.
268
