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Die europarechtlichen Vorgaben für den Freiverkehr mit Abfällen und den zulässigen Umfang einer mitgliedstaatlichen Entsorgungsautarkie stellen den maßgeblichen Rechtsrahmen auch für die innerstaatliche Konzeption der Entsorgungszuständigkeiten dar. Neben den Regelungen der EG-Abfallverbringungsverordnung und der EG-Abfallrahmenrichtlinie kommen in diesem Zusammenhang der Gewährleistung des freien Warenverkehrs und den Wettbewerbsvorschriften des EG-Vertrages entscheidende Bedeutung zu. Die vorliegende Untersuchung beleuchtet die danach den Mitgliedstaaten für die innerstaatliche Steuerung der Abfallströme – z. B. durch Andienungs- und Überlassungspflichten – verbleibenden Spielräume, auch unter Berücksichtigung der Ausnahmevorschrift des Artikel 86 Abs. 2 EG-Vertrag. Damit soll zugleich ein Diskussionsbeitrag für die anstehende Novellierung des deutschen Abfallrechts geleistet werden.

ISBN: 978-3-86965-120-0 · € 24,90

9 783869 651200

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Martin Dieckmann

Nationale Entsorgungsautarkie und Europarecht

AbfallR

20.10.2009

Spielräume und Grenzen mitgliedstaatlicher Überlassungspflichten für verwertbare Abfälle aus privaten Haushaltungen

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Herausgegeben von: Dr. Martin Dieckmann · Esche Schümann Commichau · Rechtsanwalt, Hamburg und Professor Dr. Walter Frenz · RWTH Aachen

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Nationale Entsorgungsautarkie und Europarecht Spielräume und Grenzen mitgliedstaatlicher Überlassungspflichten für verwertbare Abfälle aus privaten Haushaltungen

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Der vorliegende Band basiert auf einem Gutachten, das im Auftrag des Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) erstellt wurde.

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Inhaltsverzeichnis

A. Auftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Sekundärrechtliche Begrenzungen der Entsorgungsautarkie . . . . . . . . . . . . . . . . . I. EG-Abfallverbringungsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorläuferregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Inhalt der Neuregelung von 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Autarkiebezogene Verbringungsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sonstige Verbringungsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. EG-Abfallrahmenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Abschließender Charakter der sekundärrechtlichen Regelungen . . . . . . . . . . . 1. Abschließende Regelung auch für verwertbare Abfälle . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Geltungsanspruch der EG-AbfVerbrVO 2006 für Überlassungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Geltung der EG-AbfVerbrVO auch für abstrakt-generelle Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kohärenzprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zwischenergebnis zum Sekundärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 5 5 8 9 10 13 15 15

20 22 24

C. Primärrechtliche Begrenzungen der Entsorgungsautarkie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Warenverkehrsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorliegen eines Verstoßes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Staatliche Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Maßnahme zugunsten öffentlicher oder privilegierter Unternehmen. . . . 3. Beeinträchtigung des gemeinsamen Marktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Missbräuchliche Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung . . . . . . . 5. Handelsbeeinträchtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis zum Primärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25 25 25 26 28 29 29 30 33 36 36 37

D. Rechtfertigung durch Artikel 86 Abs. 2 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorliegen der Anwendungsvoraussetzungen des Artikel 86 Abs. 2 EGV . . . . . 1. Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zur Reichweite und Anwendbarkeit der Ausnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 39 39

19

39 42 V

a) Keine Anwendbarkeit auf Sekundärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Eingeschränkte Anwendung auf die Grundfreiheiten . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtfertigung der Gemeinschaftsrechtsbeeinträchtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anforderungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kein Vorliegen von Ausnahmegründen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zu den Argumenten von Koch/Reese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zu den Argumenten von Karpenstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zusammenfassende Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Exkurs: Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben in nationalen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . I. Bedeutung der europarechtlichen Vorgaben für die Anwendung des deutschen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Notwendigkeit der Vorlage zum EuGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42 47 50 51 53 54 60 64 67 70

73 73 74

F. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

VI

A. Auftrag Mit der umfassenden Novellierung der unmittelbar geltenden europäischen Regelungen über die grenzüberschreitende Abfallverbringung durch die EGAbfallverbringungsverordnung 2006 und der anschließenden Neufassung der EG-Abfallrahmenrichtlinie im Jahr 2008 sind die europarechtlichen Spielräume und Grenzen für mitgliedstaatliche Maßnahmen zur Steuerung der Abfallströme neu bestimmt worden. Während bis 2007 Ausfuhrbeschränkungen aus autarkiebezogenen Gründen ausschließlich für Abfälle zur Beseitigung zulässig waren, können nunmehr auch verwertbare gemischte Siedlungsabfälle (Abfallschlüssel 20 03 01), die aus privaten Haushaltungen stammen, unter Hinweis auf die „Entsorgungsautarkie“ mitgliedstaatlichen Beschränkungen unterworfen werden. Für verwertbare Abfälle anderer Herkunft und Zusammensetzung gilt dies hingegen nicht. Dieser Befund, der zunächst unumstritten schien, wird in jüngster Zeit zunehmend infrage gestellt. Aus Anlass der zahlreichen gerichtlichen Auseinandersetzungen um sog. gewerbliche Sammlungen wird neuerdings vertreten, dass ausfuhrbeschränkende mitgliedstaatliche Steuerungsmaßnahmen – wie Pflichten zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger – nach der EG-Abfallverbringungsverordnung durchaus auch auf getrennt bzw. sortenrein erfasste, verwertbare Abfallfraktionen aus privaten Haushaltungen – wie Altpapier – erstreckt werden dürften. Nach Auffassung von Koch/Reese1 soll beispielsweise ein Einwand gegen die Ausfuhr solcher getrennt erfasster verwertbarer Abfälle auf Grundlage von Artikel 12 Abs. 1 lit. a) EG-Abfallverbringungsverordnung 2006 zulässig sein.2 Des Weiteren wird von diesen Autoren, aber auch durch Karpenstein3, die These vertreten, dass mitgliedstaatliche Überlassungs- oder Andienungspflichten, soweit sie nicht mit den sekundärrechtlichen Vorschriften der EG-Abfallverbringungsverordnung und der EG-Abfallrahmenrichtlinie im Einklang stehen 1

H.-J. Koch/M. Reese, Hausmüllentsorgung zwischen kommunaler Trägerschaft und gewerblichen Sammelsystemen – Rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten zur Stärkung der kommunalen Verantwortung, Gutachten im Auftrag des Verbands für kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung im VKU (VKS im VKU), Hamburg, 18.12.2008 (im Folgenden zitiert: Koch/Reese, Gutachten).

2

Koch/Reese, Gutachten (oben Fußn. 1), S. 43 f.

3

U. Karpenstein, Haushaltsabfälle zwischen Privatisierung und Kommunalisierung, Abfall-, europa- und verfassungsrechtliches Rechtsgutachten zu gewerblichen Sammlungen und Überlassungspflichten für gemischte und „sortenreine“ Haushaltsabfälle, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Januar 2009 (im Folgenden zitiert: Karpenstein, Rechtsgutachten).

1