CAPÍTULO 1
POLÍTICAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS EDUCATIVAS DE MÉXICO, EN UN CONTEXTO NEOLIBERAL Y DE GLOBALIZACIÓN.
En este capítulo se
analizan
las políticas públicas como enfoques de la
administración pública de México, dentro de un contexto
de neoliberalismo y
globalización implementado desde 1983, con el Presidente
Miguel de la Madrid
Hurtado; también, como consecuencia de esto, las políticas educativas de Descentralización de la Educación, que se vienen a implementar en nuestro país desde 1992, con el Presidente Carlos Salinas de Gortari.
1.1 Neoliberalismo
Al inicio de 1980 nuestro país se encontraba inmerso en una nueva crisis. Ésta evidenciaba la necesidad de establecer estrategias alternativas para el desarrollo económico.
Diversos factores internos y externos llevaron a la adopción del neoliberalismo como la nueva estrategia de desarrollo de México.
Como resultado de las políticas económicas previas, especialmente en el terreno financiero, pesaba sobre el país una deuda externa superior a sus capacidades de pago, a la que se sumaba una fuerte devaluación monetaria y niveles inflacionarios hasta entonces sin precedentes.
Esta debilidad económica se traduce en una debilidad política frente a los acreedores extranjeros y sus instancias financieras, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes ejercían fuertes presiones sobre las decisiones económicas nacionales.
1
En México, el partido gobernante enfrentaba graves discrepancias internas sobre las vías de solución a la crisis, las cuales se entretejían con conflictos derivados de la disputa por los espacios de poder del país.
Se añadían crecientes presiones sociales para abrir el sistema político tradicional a nuevos mecanismos democráticos, plurales y que permitieran una amplia participación de ciudadanos y organizaciones hasta entonces al margen de las decisiones políticas.
Los grupos económicos más poderosos urgían por soluciones que les garantizaran la estabilidad y rentabilidad de sus inversiones, favoreciendo la aceptación en lo inmediato de los lineamientos económicos promovidos desde el exterior.
México adoptó el neoliberalismo como política económica a partir de la Presidencia de Miguel
de la Madrid Hurtado, quien asumió el Gobierno a partir del 1ro. de
diciembre de 1982.
El neoliberalismo se opone a la intervención del Estado en la economía y propugna retomar los principios económicos del liberalismo del siglo XIX, tales como dejar la fijación
de precios al libre juego de la oferta y la demanda, suprimiendo
consecuentemente las medidas de protección económica internas, por ejemplo: •
El establecimiento de precios controlados por el Estado.
•
Eliminar las barreras arancelarias y legales a las importaciones y exportaciones.
•
Disolver las formas colectivas de propiedad como cooperativas y ejidos.
•
Terminar
con
la
propiedad
estatal
de
medios
de
producción
y
comercialización.
El neoliberalismo apoya la desregulación de las relaciones económicas, desde el comercio hasta la contratación de trabajo, la privatización de empresas estatales, 2
colectivas y en general, el libre juego de los agentes económicos, evitando los factores de distorsión del mercado, como serían: •
La intervención estatal.
•
Las prácticas monopólicas.
•
La regulación de las relaciones laborales.
En cuanto al Estado,
propone un riguroso control
del equilibrio presupuestal,
eliminando desde luego el gasto social en los términos propuestos por el Estado benefactor.
Atribuye los resultados negativos de otras políticas en lo económico y social, primordialmente a la distorsión de la economía por factores y prácticas antes referidas, promueve su eliminación y proclama que, de permitirse el libre juego del mercado, éste tenderá de manera natural a la formación de riqueza que si bien en un primer momento, puede encontrarse socialmente concentrada en pequeños sectores, tenderá a fluir hacia abajo de la escala social, a sectores inicialmente menos favorecidos,
hasta lograr la satisfacción de las necesidades del conjunto de la
sociedad.
Mientras tanto de manera provisional, admite la
utilización de mecanismos
remediales para los niveles mas extremos de pobreza, a cambio de que éstos no puedan transformarse en mecanismos permanentes y de que involucren algún grado de corresponsabilidad por parte de sus beneficiarios, así como que tiendan a su plena incorporación al mercado de trabajo.
Desde 1982 la economía mexicana ha tenido notables variaciones en diversas áreas:
1. Se ha implementado y sostenido un proceso de apertura comercial de México hacia el exterior, reduciendo, primero, y tendiendo a eliminar, después, las medidas arancelarias y legales que limitaban fuertemente la importación de 3
productos extranjeros de diversa índole, incluyendo bienes de consumo no duradero. 2. Se estableció una política de retiro del Estado de diversos sectores de la economía en los que participaba, trasladando éstos al capital privado. 3. En concreto, se inició un proceso gradual de privatización de la inmensa mayoría de las empresas paraestatales. 4. Se exceptuaron de esta dinámica algunos espacios económicos que, se reconocía, no podían ser llenados por el capital privado y que eran indispensables para la sociedad, como son:
a) Parcialmente, infraestructura y educación, energía y comunicaciones. b) Se abrió paso a la disolución de la propiedad colectiva del campo -el ejido- impulsando la propiedad privada, por considerar que aquella había demostrado incapacidad estructural para generar desarrollo en el agro y que se constituía en un impedimento para la incorporación de éste a la dinámica económica nacional e internacional.
En cuanto a la liberación de mercados se presentan las siguientes características: •
Se suprimieron gradualmente los controles de precios, hasta reducirlos a los productos llamados básicos, dejando la determinación de estos al libre juego de la oferta y la demanda.
•
Se propuso abrir el mercado en aquellas áreas que en la práctica estaban bajo control monopólico o casi monopólico, como la telefonía y la difusión televisiva.
•
Se reformaron impedimentos legales para la participación privada en diversas áreas de la economía: desde la simplificación de los mecanismos de la administración pública hasta las estrategias financieras nacionales.
Estas reformas permitieron que más del 49% del capital de empresas privadas pudiera estar en manos extranjeras, lo cual antes se encontraba legalmente prohibido, con lo que se amplían las áreas de acceso a la inversión extranjera. 4
En la política presupuestal los gobiernos neoliberales, han impulsado formalmente una política de equilibrio fiscal, es decir de ejercer un gasto público no mayor que los ingresos de ese sector, con la intención de acabar con los déficit considerados responsables de la inflación y la devaluación.
También en materia financiera se ha dado prioridad al pago de la deuda externa (Espadas, 2004, pp. 141-146).
1.2 Globalización
La globalización es el fenómeno de cambio estructural de las relaciones sociales y económicas de los diversos países y regiones del mundo para conformar un solo sistema socioeconómico. En ésta las variaciones en cualquiera de sus elementos o relaciones influirán, en distinto grado.
De este modo sucesos
de muy distinta índole ocurrido en un solo país pueden
repercutir no sólo en otros países, sino en el sistema en su conjunto, es decir en el mundo entero.
La interrelación entre los acontecimientos del mundo no es un fenómeno nuevo. De hecho, tampoco lo es el que ciertos acontecimientos tengan efectos globales. Sin embargo lo que define a la actual etapa
de desarrollo global
mundial como
globalización, y la distingue de otros momentos previos, es: •
La velocidad con que los acontecimientos repercuten globalmente y
•
La extensión de las redes de interrelación, acontecimiento de todos los niveles a lo largo y ancho de todo el planeta.
5
Es decir, si bien los acontecimientos con efectos globales pueden ser encontrados desde hace siglos, es un fenómeno contemporáneo el que sea el conjunto de los fenómenos lo que se indica vinculados globalmente.
Actualmente, la globalización subordina a su dinámica estructural al conjunto de los acontecimientos y relaciones del globo.
La globalización es resultado principalmente de las relaciones económicas mundiales y del éxito que en ellas ha tenido, a partir de la década pasada, con la disolución del bloque socialista y la expansión del capital transnacional; como respuesta a esto surgen y prevalecen grandes avances tecnológicos.
La principal característica estructural de la globalización es la concentración de las decisiones
económicas
mundiales
en
los
grandes
capitales
financieros
internacionales.
Se identifican tres grandes bloques económicos a nivel internacional:
1. Conformado por Estados Unidos y su área de influencia económica más directa: Canadá, países latinoamericanos y múltiples naciones asiáticas y africanas. 2. Constituido por países europeos y sus antiguas colonias en Asia y África, con influencia menor en algunos países americanos. 3. Integrado por Japón en la cuenca del Pacífico, abarca países de Oceanía y del lejano Oriente.
Una de las principales características de la globalización es la feroz competencia del capital por expandirse a los distintos mercados.
La nueva etapa de expansión capitalista ha generado nuevos esquemas de relación con los países dependientes y entre los mismos países capitalistas desarrollados: 6
a) La globalización de los mercados financieros, tanto a través de la apertura de las economías nacionales antes protegidas a la inversión extranjera.
b) Nuevas políticas monetarias que facilitan la libre circulación de capitales. Y consecuentemente:
c) Nuevos marcos de vinculación económica
global entre las naciones,
concretándose en Tratados y Acuerdos que involucran a dos o más países, entre ellos:
1. Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que establecen fórmulas mercantiles para facilitar una más abierta circulación de mercancías entre los distintos países participantes.
2. Los tratados de Libre Comercio, que son acuerdos internacionales que tienen como objetivo eliminar las barreras comerciales entre los países participantes, como el Tratado de Libre comercio de América del Norte, establecido entre México, Estados Unidos y Canadá.
3. Tratados de integración económica monetaria que tienden a unificar plenamente a las economías participantes, como en el caso de los países de la Unión Europea. Con esto se tiende a establecer niveles muy elevados de articulación entre las distintas economías nacionales.
No es sino hasta que la globalización se establece como relación dominante que las interrelaciones mundiales se extienden aceleradamente a esferas de la actividad humana distintas de la economía y de la política, como la cultura, la información y la salud, donde deja hoy sentir sus efectos (Espadas, pp. 147-150).
7
1.3 México y sus Políticas Públicas Las políticas públicas son la elaboración y aplicación de propuestas por parte de las autoridades gubernamentales con el fin de dar respuesta a las demandas sociales, por lo que puede o no coincidir con los términos, cantidad e intensidad en que fueron presentadas las demandas.
Existen políticas públicas implícitas y explicitas.
Las implícitas, como es la agregación de decisiones o la abstención en una votación importante.
Las explicitas, se plasman en programas concretos, criterios, lineamientos, normas, planes, asignación de recursos presupuestales, humanos y materiales, las disposiciones
constitucionales,
leyes,
reglamentos,
decretos
y
resoluciones
descentralización,
participación
administrativas entre otros.
Las políticas públicas pueden ser de diferentes tipos: •
Sociales (salud, educación, vivienda, previsión social).
•
Político
Administrativas
(democracia,
social). •
Específicas (medio ambiente, ecología,
derechos humanos, justicia,
atención a población vulnerable). •
Económico laborales (gasto social, políticas de empleo, salarios, legislación laboral, industrial).
La elaboración de las políticas públicas pasa por un proceso en el cual se define el cómo y el por qué el gobierno tiende a elegir ciertos cursos de acción en vez de otros, cómo
y por qué sigue ciertos patrones de implementación y ciertos criterios de
evaluación de sus políticas.
8
En la forma como los gobiernos deciden sobre los problemas públicos, retomando unos y descartando otros igualmente relevantes, intervienen una serie de elementos: •
Inclinaciones ideológicas.
•
Arreglos políticos.
•
El condicionamiento de fuerzas.
•
Las relaciones de poder.
•
Las reglas de juego.
La sociedad civil ha tomado mucha presencia y tiene un papel determinante en la gestación de las políticas públicas.
Gobernar de acuerdo a políticas públicas significa, incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los ciudadanos
a través de
conversaciones, argumentos, polémicas, transacciones y acuerdos (Gaceta Mexicana de Administración pública, Diciembre, 1998, p. 26).
El sector público ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de los debates en torno al grado de participación del Estado en las Economías.
Desde 1980 nuestra administración pública tiene un matiz peculiar, su visión está en los ejes rectores del cambio y la innovación de las prácticas administrativas, va mas allá de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas (Lahera, 1994). Es decir la funcionalidad del Estado está en debate, su carácter estructuralfuncionalista, permite determinar el llamado perfil del Estado en su actividad administrativa. También está el carácter adjetivo de la administración pública: •
Eficiencia.
•
Eficacia. 9
•
Responsabilidad.
•
Disciplina.
•
Realismo.
Estos valores son compartidos por la cultura occidental, antes de la administración privada, hoy son parte integral de la gestión pública. Las políticas públicas son dinámicas. La importancia de la economía y su proceso es determinante no sólo para la política sino para todas las demás esferas de la vida humana: sociedad, cultura, ideología, etc.
En México, tanto representantes de Estado (administración pública) como del sector empresarial (capitalistas, administración privada) coinciden en querer fortalecer al sistema económico, pero a veces difieren en cuanto a los medios mas no en los fines.
Es decir no es que el gobierno busque un cambio que modifique las relaciones sociales de producción, bajo las cuales se produce y distribuye la riqueza, sino que ambos quieren que el sistema se profundice.
1.3.1 El Gobierno y la Administración Pública
La Administración Pública es el gobierno en acción (Wilson, 1983). Según Wilson (1983), el gobierno,
es una parte del Estado, es el que planea y
ejecuta la política que mantiene al sistema.
El gobierno está formado por dos instituciones básicas: 1. La burocracia y 2. El ejército. La primera encargada de la administración de los recursos públicos para la atención de la producción de bienes y servicios que demanda la sociedad civil y que son 10
necesarios para el sostenimiento del sistema como tal. La burocracia legitima lo que legalmente le es conferido.
La segunda es el cuerpo profesional castrense que la burocracia mantiene generalmente bajo su mando, para en caso de rompimiento de la estabilidad política, evitar el desmoronamiento del Estado a través de la fuerza militar.
La administración pública es el conjunto de instituciones encargadas de utilizar los ingresos públicos que por varias vías: impuestos, deudas, producción y venta de bienes y servicios públicos, etc., el Estado obtiene para la realización de sus funciones básicas.
Con el fin de acotar con precisión el concepto, no forman parte de la administración pública ni el poder legislativo, ni el judicial, si bien el gobierno es la suma de ellos más el ejecutivo.
Los legisladores y los jueces necesitan recursos y administración propia para realizar sus tareas específicas, pero éstos les son dados por la administración central, la cual está en manos del Ejecutivo, por ello la administración pública en el caso de México se restringe al sector central (Secretarias de Estado) y al sector paraestatal (el universo de las empresas públicas).
1.4 México y sus políticas educativas
La educación ha sido tradicionalmente, uno de los factores que posibilitan una mayor igualdad de oportunidades entre los individuos y un mayor bienestar para las sociedades. Ambos aspectos se reflejan en mejores posibilidades de desarrollo en la economía y en la comunidad política.
Se reconoce el carácter de bien público que tiene la educación. 11
No es una casualidad que los gobiernos en el mundo moderno, se hayan planteado la puesta en marcha de sistemas educativos propios y se hayan atribuido como una de sus principales responsabilidades, la función educativa.
La provisión pública de bienes educativos ha sido el resultado del reconocimiento de una responsabilidad del gobierno, ya que no era posible esperar a que los agentes privados los generaran por sí mismos.
Las políticas educativas no son sólo el resultado de la decisión de políticas públicas, involucran un proceso burocrático y social.
Hay que remontarse a los años en que se reconstruyeron las bases del desarrollo económico y social de México -la armada de la revolución- para indagar el origen de aquella política de construir un Sistema Nacional de Educación (SNE).
La educación fue vista por los gobiernos posrevolucionarios no solamente como un bien público necesario sino como una de las condiciones de la integración nacional, imprescindible para la reconstrucción del país.
La necesidad de fincar la unidad nacional mediante la superación del aislamiento de regiones y grupos sociales para conformar una comunidad lingüística y cultural. Esto tiene como consecuencia la expansión del servicio por su alcance nacional con una estructura crecientemente centralizada y compleja.
El objetivo constitucional era el de un servicio educativo que descansara en los Estados y Municipios, el cual no pudo sostenerse dada la prioridad del Estado de erigir un sistema nacional para que paradójicamente se cumpliera el precepto constitucional de una educación gratuita y universal.
12
La política del Sistema Nacional de Educación fue limitada en su desempeño y definición por la centralización y burocracia existentes.
El proyecto de 1917
pronto mostró sus limitaciones dada la debilidad de la
organización local y municipal, aunada a que el presupuesto asignado a Estados y Municipios no fue suficiente a los dos años, muchas escuelas cerraron por falta de dinero para pagar a los maestros. La solución al problema se encontró en el comienzo de un gran proyecto de educación pública federal.
La Secretaría de Educación Pública (SEP), fue creada en 1921 con el propósito de impulsar una federalización de la enseñanza, que pudiera dotar a los mexicanos de verdaderas oportunidades educativas.
Constitucionalmente nuestro país es una República federal formada por 32 Estados. Debido a la ausencia de un funcionamiento plenamente democrático de las instituciones nacionales, el régimen de gobierno a lo largo del siglo se distinguió por un fuerte centralismo.
El sistema educativo moderno se constituyó a partir de la segunde mitad del siglo XIX, después de que la constitución de 1857 adoptara la idea de una educación elemental pública, laica, obligatoria y gratuita. Desde entonces hasta la época de la revolución (1910-1917), y de manera congruente con el régimen federal, la educación fue responsabilidad de los Estados. El gobierno federal sólo manejaba las escuelas del Distrito y de los Estados federales.
De 1921 a 1990 se distinguen las siguientes políticas educativas:
a) La creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) (1921-1933), que ve en la escuela la clave para construir un país culto y democrático. José Vasconcelos promovió la educación con una concepción civilizadora y un espíritu misionero. 13
b) La educación socialista (1934-1945), impulsa la idea de formar un hombre libre de prejuicios y fanatismos religiosos, una sociedad igualitaria.
c) Desde finales de los años 20, también se desarrolla la educación tecnológica, orientada a apoyar la industrialización del país, impulsada por Moisés Sáenz, desde la Presidencia de Plutarco Elías Calles.
d) A mediados de 1940 la escuela de la unidad nacional, promovida por Jaime Torres Bodet, supuso el abandono del proyecto de educación socialista.
e) A partir de entonces se desarrolla la política de modernización educativa, a
finales del siglo XX (Latapí Sarre, Pablo (1998).
Las escuelas empiezan a enfrentar las primeras manifestaciones de explosión demográfica en el período de 1952-58, con Adolfo Ruiz Cortines como presidente de nuestro país. José Ángel Ceniceros, secretario de educación, planteó la necesidad de planificar el desarrollo del sistema.
En el sexenio del Presidente Adolfo López Mateos (1958-64). Jaime Torres Bodet dirigió la elaboración del primer Plan Nacional de Educación: “Plan de Once Años “, concebido para cubrir cinco años del Presidente Adolfo López Mateos (1958-64) y seis del Presidente Gustavo Díaz Ordaz (1964-70).
Innovaciones importantes forman parte del Plan de Once Años: •
Con el fin de enfrentar la explosión demográfica escolar, incrementando la capacidad de atención del sistema educativo, se impulsa el doble turno y la construcción de más escuelas (Comité para el Programa Federal de Construcción de Escuelas, CAPFCE). 14
•
También más escuelas normales para la formación de los maestros queridos.
•
Mejorar la calidad de la enseñanza, considerando necesidades sectoriales mayoritarias de la población, formada por familias de escasa o nula escolaridad. En esto destacó el programa de libros gratuitos para todos los grados de enseñanza primaria.
El acelerado crecimiento demográfico hizo que la matrícula prevista se rebasara, aún cuando la cobertura de la demanda no alcanzara el 100%
El incremento del alumnado de primaria y secundaria provocó que durante el período de Luis Echeverría (1970-1976), la presión de la demanda escolar se transfiriera a los siguientes niveles educativos, incrementándose la educación media superior y superior, con la política de apoyar la creación de nuevas Instituciones: •
Colegio de Ciencias y Humanidades.
•
Colegio de Bachilleres (COBACH).
•
Centro de Estudios Científicos y Tecnológicos (CECYT), ahora Centros de Bachillerato Tecnológicos Industrial y de Servicios (CBTis).
•
Escuelas Nacionales de Estudios Politécnicos de la UNAM.
•
Universidad Autónoma Metropolitana.
•
Institutos Tecnológicos en los Estados.
•
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT).
•
El Instituto de Educación para Adultos (INEA).
•
El Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE).
•
Se desarrolla la educación superior privada.
•
En la primaria se realizó una reforma curricular, se editan nuevos libros de texto.
•
Se aprobó una nueva ley Federa de Educación Superior.
15
En el período del Presidente José López Portillo 1976-82, se crea el Plan Nacional de Educación, presentado en siete volúmenes por Porfirio Muñoz Ledo a fines de 1977 y que comprendía: •
Un amplio diagnóstico del sistema educativo.
•
Programas de trabajo para la educación Básica.
•
Formación de maestros.
•
Educación en zonas deprimidas para grupos marginados.
•
Educación Abierta.
•
Capacitación.
•
Educación Tecnológica.
•
Educación Superior.
•
Difusión de la Cultura.
•
Juventud, Deporte, Recreación y Educación para la Salud.
Posteriormente se dio un cambio abrupto del Secretario de Educación Pública, sustituido por Fernando Solana, quien adoptó un conjunto de políticas muy prácticas, llamadas Programas y Metas del Sector Educativo 1979-82. En 1982 se alcanzó que todos los niños tuvieran acceso a primer grado de primaria, gracias a que se abandonó el esquema rígido de escolarización implantándose una serie de estrategias: albergues escolares, transporte, instructores comunitarios, etc. La política educativa de 1976-82, impulsó la desconcentración educativa que se dio en marzo de 1978, con la creación de las delegaciones de la SEP en los Estados de la República. Los CECYT, cambian de organismos centralizados a desconcentrados con el nombre de CBTis. Esta política
reforzaba intentos descentralizadores, previos, poco exitosos, cuya
urgencia ponía de manifiesto la creciente evidencia de lo inapropiado del centralismo en México.
16
En el período del Presidente Miguel de la Madrid (1982-88), las políticas educativas se plasmaron en el Programa Nacional de Educación, Recreación y Deporte 198488, dentro de un contexto de crisis económica que estalla a principios de 1982, el Programa planteaba una revolución educativa, con seis objetivos:
1. Elevar la calidad a partir de la formación integral de docentes. 2. Racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso a los servicios, dando prioridad a zonas y grupos desfavorecidos. 3. Vincular educación y desarrollo. 4. Regionalizar la educación básica y normal y desconcentrar la superior. 5. Mejorar la educación física, el deporte y la recreación. 6. Hacer de la educación un proceso participativo.
La crisis económica se reflejó en la reducción del presupuesto para la educación, afectándose no sólo salarios sino también equipos y mobiliarios para las escuelas técnicas como lo son los CBTis y CETis.
La política de modernización educativa 1989-2000, iniciada por el Presidente Miguel de la Madrid, llega a un punto culminante en la Presidencia de Carlos Salinas de Gortari 1988-94.
La modernización se volvió central en los discursos y políticas con dos vertientes:
1. El distanciamiento respecto a las posturas posrevolucionarias, especialmente en la versión predominante en los sexenios de la Presidencia de Luis Echeverría y José López Portillo, considerados populistas e ineficientes.
2. El deseo de incorporar a México al grupo de países altamente desarrollados.
17
Ambas vertientes coinciden en orientar la política en dirección de la reducción del peso del Estado en la economía, incrementando el papel del mercado, coincidiendo con las tendencias de los Gobiernos de Ronald Reagan de los Estados Unidos y Margaret Thatcher de Inglaterra, dominantes en la época.
En el marco de las nuevas ideas sobre la sociedad del conocimiento y de la importancia de basar la competitividad no en el bajo precio de las materias primas y de la mano de obra, sino en una mayor productividad gracias a los avances de la ciencia y la tecnología, la modernización del país incluía, como componente fundamental, la del sistema educativo.
El Programa de la Modernización Educativa 1989-1994, presentaba ideas generales sobre modernización educativa relativos a:
•
La educación básica.
•
La formación de docentes.
•
La educación de adultos.
•
La capacitación para el trabajo.
•
La educación media superior y superior.
•
El postgrado y la investigación.
•
Los sistemas abiertos.
•
La evaluación.
•
Los inmuebles educativos.
Durante el Gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se avanzó en:
•
La obligatoriedad de la enseñanza secundaria.
•
Nuevos planes de estudio y nuevos libros de texto.
•
Nueva ley General de Educación.
18
•
Reformas del artículo 3 de la constitución.
•
Se avanzó en la descentralización educativa en
mayo de 1992, con
Ernesto Zedillo al frente de la SEP. •
Se logró el consenso necesario para que 31 gobiernos de los Estados de
•
México y el poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaran el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), con cuya base transfirió a los Estados el manejo de sus respectivos sistemas educativos en los niveles de educación básica y normal. El gasto público en educación llegó en 1994, a 5.7 % del PIB, frente a 3.56 % de 1989.
Al día siguiente de esta descentralización, el Presidente Carlos Salinas de Gortari anunció el inicio de un programa compensatorio, seguido por otros similares: Programa de Apoyo al Rezago Escolar (PARE), financiado con recursos del Banco Mundial en señal de que la descentralización no implicaba abandonar a su suerte a las entidades más pobres y de que la modernización, criticada frecuentemente con la etiqueta de neoliberal, no era en realidad incompatible con una preocupación por la equidad, valor que en la Ley General de Educación de 1993, ocupó un lugar destacado, sin precedentes en la legislación educativa nacional.
El gobierno de Ernesto Zedillo 1994-2000, hizo que estas políticas tuvieran un alto grado de continuidad respecto a las del gobierno de Carlos Salinas de Gortari.
El antecedente inmediato de las políticas del gobierno de Vicente Fox es la modernidad.
El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP, 1996), comprende algunos principios que sustentan las políticas a seguir relativas a:
1. Educación Básica. 2. Educación para adultos. 19
3. Educación media superior y superior.
El financiamiento del sistema educativo subraya la necesidad de que el esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los Estados, municipios y particulares.
Las políticas educativas del gobierno de Vicente Fox 2000-006, se establecen en el Programa Sectorial para el Sexenio:Programa Sectorial de Educación 2001- 2006, el cual lleva el subtitulo “Una Educación de Buena Calidad para Todos. Un Enfoque Educativo para el siglo XXI”, siendo impulsado por el Secretario de la SEP, Reyes Tames Guerra, quedó estructurado en tres partes:
Primera parte. El Punto de Partida, el de Llegada y el Camino, comprende seis puntos: •
Se relaciona con el Plan Nacional de Desarrollo.
•
Se proponen elementos para lo que se denomina un pensamiento educativo para México.
•
Se presenta un diagnóstico sintético de la situación del sistema educativo mexicano en el 2001.
•
Se propone una visión de la situación deseable del sistema a largo plazo, para el año 2025, a la que se designa con la expresión: Un Enfoque Educativo para el siglo XXI.
•
Se precisan objetivos en el horizonte de mediano plazo para el 2006.
•
Se definen mecanismos de evaluación, seguimiento y rendición de cuentas.
Segunda Parte. Reforma de la Gestión del sistema educativo, se refiere a puntos comunes a todos los tipos, niveles y modalidades educativos que tienen que ver con aspectos de naturaleza estructural, en particular los relativos a la organización del sistema educativo, financiero, mecanismos de coordinación, consulta de especialistas y participación social; el marco jurídico y varios asuntos relativos al conocimiento del sistema educativo, su evaluación y su gestión integral.
20
Tercera Parte. Subprogramas sectoriales, comprende cuatro capítulos que contienen cada uno los subprogramas de educación básica, media superior, superior, para la vida y el trabajo; una conclusión y un anexo que abarca el Programa de Servicios Educativos para el Distrito Federal 2001-2006.
El Programa Nacional de educación 2001-2006 se caracteriza por los siguientes rasgos:
En la primera parte se hace relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el diagnóstico de la situación del Sistema Educativo en 2001 y los objetivos al 2006.
En el punto dos, hacia un pensamiento educativo para México. Este apartado del programa parte de la idea de que la definición de una política educativa se basa en algunas concepciones educativas fundamentales, explícitas o implícitas, que a su vez implican ciertas ideas sobre el tipo de país que se juzga deseable y por consiguiente, sobre el tipo de persona se espera sean los ciudadanos que vivirán en ese país, los que como niños y jóvenes serán los alumnos
que el sistema educativo deberá
preparar para su futura vida ciudadana.
Las nociones deseables del país, ciudadano y educación, alcanza, pues, una dimensión filosófica, lo que implica que habrá tantas posturas como pensadores, o, por lo menos como corrientes de pensamiento; el programa reconoce de forma expresa que el Estado no puede pretender imponer una de tales posturas, que seria la de las personas que, circunstancialmente, ocupen los puestos que les permitan, definir el contenido de las políticas oficiales.
El cuarto punto contiene la visión deseable del sistema educativo al año 2025. Inicia con la idea de que una transformación profunda de algo tan complejo y vasto como el sistema educativo de México de 100 millones de habitantes no puede hacerse en seis años, sino que implica mas tiempo, para que las metas que se establezcan en un
21
horizonte cercano adquieren sentido pleno si se ponen en la perspectiva del largo plazo y se ven como etapas en un recorrido de gran aliento.
Para caracterizar esa visión 2025, el programa utiliza también la expresión de un enfoque educativo para el siglo XXI resumido en lo siguiente:
a) En el año 2025, el sistema educativo nacional organizado en función de los valores de equidad y calidad, ofrecerá a toda la población del país una educación pertinente, incluyente e integralmente formativa, que constituirá el eje fundamental del desarrollo cultural, científico, tecnológico, económico y social de México.
b) Por su pedagogía y una utilización creativa de la tecnología, la educación de México será efectiva, innovadora y realizadora; sus resultados serán reconocidos nacional e internacionalmente por su buena calidad, fruto del profesionalismo de los educadores, de recursos proporcionados a sus responsabilidades, del uso de la información para alimentar la planeación y la toma de decisiones, y de mecanismos rigurosos y confiables de evaluación.
c) El sistema educativo, aprenderá de sus entornos, adaptándose rápidamente a sus cambios, con una estructura flexible y diversificada, correspondiente a un autentico federalismo, incluirá la enseñanza formal y la educación para la vida y el trabajo; articulará los tipos, niveles y modalidades, escuela e instituciones del sistema entre sí y hacia el exterior; contará con órganos de consulta efectivos, con un marco jurídico funcional y con la participación y el apoyo de toda la sociedad.
El último punto de la primera parte denominado “Cómo saber si avanzamos, evaluación y rendición de cuentas”, hace referencia al sistema nacional de indicadores de la Presidencia de la República que cubre aspectos clave de todos los 22
sectores de la administración pública, así como al sistema más completo de indicadores educativos que las autoridades del sector requieren para sustentar sus decisiones. Además, el punto incluye consideraciones sobre la importante noción de rendición de cuentas que debe precisarse puntualizando quién debe rendir cuentas ante quién, sobre qué aspectos, cuándo y cómo (pp. 83-84).
En la segunda parte se reconoce que la calidad del sistema sólo puede ser fruto del trabajo de cada maestro en cada aula de cada escuela; las estructuras del sistema, sin embargo tienen un peso específico considerable que puede emplearse para fortalecer el trabajo de escuelas y maestros, pero que también puede ser un lastre que dificulte los avances en la base del sistema. Resumidamente, esta parte, constituye un planteamiento, que en conjunto busca mejorar el funcionamiento de las estructuras del sistema educativo, para que apoyen realmente la calidad de toda la educación.
Se retoma la organización del sistema y su descentralización, así como la relación de los Estados con el centro, el lugar de la escuela y los niveles intermedios: municipal y de zona escolar. Reconociendo avances y límites de la federalización promovida por el acuerdo de 1992, el Programa 2001-006, se propone impulsar el proceso para llevarlo a su culminación en el 2006, lo que implica la descentralización de la educación media superior y superior que todavía es manejada por el gobierno federal, además de la transferencia de los servicios de educación básica del Distrito Federal al gobierno de esa entidad. Plantea también la necesidad de hacer una profunda reestructuración de las oficinas centrales de la SEP, misma que al descentralizarse todo el sistema educativo, no tendría por que conservar una estructura pesada y poco funcional.
El sistema educativo contemplado por el Programa está conformado por las 32 entidades federativas, plenamente consolidado e integrado en un gran conjunto, donde la SEP, como instancia central, no tendrá un predominio sobre los Estados, y 23
todas las decisiones importantes, así como las funciones normativas y evaluativas serán asumidas en forma conjunta por estos.
Sobre el financiamiento, sabiendo que sus ambiciosas metas sustantivas no podrán alcanzarse sin una cantidad de recursos mayor a la que ha estado a disposición del sistema educativo, el Programa establece la meta de llegar en el 2006 al 8% del PIB destinado a educación, pese a que se reconoce la dificultad de lograrlo. Considerando que, además del volumen total de recursos disponibles, la calidad educativa depende también de su distribución y utilización; el programa propone el desarrollo de criterios de distribución, que reduzcan progresivamente la inequidad de la distribución, entre los estados de la República y hagan mas eficiente su uso.
En cuanto a mecanismos de coordinación, consulta de especialistas y participación social, el Programa propone la creación de un conjunto de órganos especializados: •
Un Consejo Nacional de Autoridades Educativas, en el que las máximas autoridades de los 32 sistemas estatales bajo la presidencia del secretario de Educación Pública tomen las decisiones educativas más importantes en estrecha coordinación.
•
Un Consejo de Especialistas de alto nivel y solvencia, en cuya opinión calificada se apoyen las autoridades para la toma de decisiones.
•
Varios Órganos de participación, correspondientes a los grandes tipos del sistema, a través de los cuales se organice la de los padres de familia y la de otras instancias de la sociedad para aportar elementos a la toma de decisiones y hacer efectiva la rendición de cuentas.
También se proponen mecanismos para informar a la sociedad y recoger sus puntos de vista.
El Programa reconoce la importancia de adiciones y actualizaciones, tanto en la educación básica como en la media superior, la superior y la de adultos. 24
Propone acciones precisas, en cuanto al conocimiento del sistema educativo, los mecanismos para su evaluación y gestión integral: •
Mecanismos para apoyar la investigación e innovación en todos los grandes tipos educativos, así como sistemas renovados de indicadores y de información en el sentido más amplio de la expresión, para apoyar la toma de decisiones, la investigación y los indicadores.
•
Avances sustanciales de los sistemas de evaluación de todos los tipos y niveles del Sistema Educativo Nacional, incluyendo el fortalecimiento de los mecanismos que ya existen para educación superior, y la creación de nuevos organismos para la básica y la media superior.
•
Un Programa para apoyar el desarrollo de una cultura de planeación y la capacidad de una gestión moderna y eficiente de la educación en todos sus niveles y en todos los Estados.
En la tercera parte contiene el Subprograma para el Distrito Federal, pues esta entidad no ha querido asumir su responsabilidad de controlar los servicios de educación básica, aplicando el acuerdo para la modernización de 1992, la SEP debe encargarse de ellos a través de una subsecretaría especial, la cual elaboró el subprograma en cuestión, y que difiere de los demás, en cuanto a su carácter normativo general, no se incluye en el cuerpo del Programa sino en un anexo.
En lo que respecta al Subprograma de Educación Media Superior, reconoce que se trata de un nivel educativo que requiere de atención especial por dos razones:
1. Es el nivel que más crecerá en el sexenio dadas las tendencias demográficas y el incremento de los niveles de cobertura y eficiencia terminal de la primaria y la secundaria.
25
2. Los alumnos de educación media superior se encuentran en la edad mas difícil y son los que necesitan un mayor apoyo de la escuela, adecuado a su edad, para hacer de ellos ciudadanos maduros, hombres y mujeres de provecho.
En cuanto a la educación para la vida y el trabajo dice el Programa que no se trata de un subprograma completo, sino sólo de lineamientos que serán ampliados cuando se constituya formalmente el organismo que manejará estas cuestiones, El Consejo Nacional de Educación
para la Vida y el Trabajo (CONEVYT). En este tipo de
educación se incluye la de adultos tradicional --- alfabetización y educación básica para quienes no la cursaron en la infancia y capacitación para el trabajo convencional --- también la formación permanente de profesionales y la educación para enfrentar necesidades diversas de la vida lo que es congruente con las tendencias actuales y las previsibles de la sociedad mexicana del siglo XXI (SEP, 2001. PP. 40 – 75).
1.4.1 Políticas del Programa de Desarrollo de la DGETI 2001-2006
Se establecen los siguientes objetivos estratégicos: •
Ampliar la cobertura con equidad.
•
Impulsar una Educación Media Superior Tecnológica de Calidad.
•
Fortalecer la integración, coordinación y gestión de la Educación Media Superior
Tecnológica.
Políticas: •
“Se ampliará y diversificará la oferta pública de educación media superior en colaboración con los gobiernos estatales y en el marco del federalismo para incrementar su cobertura con equidad.
26
•
Se impulsará la reforma del currículo de las distintas modalidades de la educación media superior, incorporando enfoques centrados en el aprendizaje, normas de competencia laboral y el uso de las tecnologías de información y la comunicación.
•
Se buscará que los programas académicos incluyan componentes comunes que contribuyan a la articulación y flexibilidad del sistema y promuevan una educación integral, acorde con los intereses de los estudiantes y las necesidades del desarrollo del país.
•
Se flexibilizará el currículo y la normatividad institucional.
•
Se pondrá en operación un programa de formación de profesores de carácter nacional para actualizar sus conocimientos y desarrollar nuevas competencias y habilidades.
•
Se impulsará la formación y actualización de profesores mediante programas que incorporen en sus contenidos los avances de las humanidades, la ciencia, la tecnología y las innovaciones pedagógicas y didácticas.
•
Se promoverá una educación media superior de buena calidad que forme ciudadanos responsables, solidarios y con los conocimientos idóneos para desempeñarse en el mundo laboral o en el contexto de la educación superior.
•
Se impulsarán investigaciones sobre el alumnado, profesores, los procesos y resultados educativos, sus vínculos con la sociedad, la economía y el mundo del trabajo.
•
Se dará prioridad a la ampliación de servicios orientados a incrementar las oportunidades educativas de los grupos más desfavorecidos: población rural, indígena, personas discapacitadas y trabajadores migrantes. Dentro de cada una de estas categorías se prestará atención especial a la equidad de género.
•
Se diseñarán medidas orientadas a atender a estudiantes procedentes de grupos culturales minoritarios mediante procesos de educación con enfoque intercultural. 27
•
Se integrarán programas que respondan a las necesidades especiales de sectores sociales desfavorecidos.
•
Se fomentará el desarrollo de la misión y de los fines propios de este tipo educativo, así como su articulación con la educación básica, la educación superior y el mundo del trabajo.
•
Se diseñarán mecanismos efectivos de coordinación con la educación básica y superior para mejorar el funcionamiento del sistema educativo nacional.
•
Se fomentará la colaboración y el intercambio académico entre escuelas de educación media superior en los ámbitos nacional e internacional.
•
Se buscará la cooperación entre las escuelas en el terreno académico, favoreciendo el mejor aprovechamiento de los recursos humanos, de la infraestructura y la adopción de esquemas que facilitan el intercambio de estudiantes y su movilidad.
•
Se promoverán los mecanismos de cooperación académica entre las escuelas de educación media superior y las instituciones educativas de tipo superior.
•
Se impulsará la participación social en la educación media superior y la vinculación de las escuelas con la sociedad.
•
Se atenderá la adopción de enfoques de enseñanza centrados en el aprendizaje, el diseño de materiales didácticos y el uso intensivo de las tecnologías de la información y la comunicación de los programas educativos.
•
Se propiciará que los estudiantes culminen sus estudios en los tiempos previstos.
•
Se ampliarán y fortalecerán los programas de becas para incrementar las oportunidades de acceso, permanencia y terminación oportuna de los estudios de aquellos estudiantes que se encuentran en una situación económica adversa y que estén en capacidad de cursar este tipo de estudios.
28
•
Se desalentará el rezago acumulado para mejorar significativamente la infraestructura de apoyo al trabajo académico, infraestructura, informática y de comunicaciones (redes).
•
Se impulsarán los programas educativos que sean impartidos a distancia, fomentando el uso de tecnología de la información y la comunicación con el propósito de acercar la oferta a regiones de baja densidad de población o difícil acceso.
•
Se promoverá la integración de las escuelas y los sistemas en un sistema de educación media superior diversificado, flexible y compatible.
•
Se alentará el federalismo educativo para ampliar y consolidar los sistemas de educación media superior en cada Estado.
•
Se promoverá el fortalecimiento y el funcionamiento eficaz del sistema de planeación y programación de la educación media superior.
•
Se propiciará el funcionamiento regular de las instancias de coordinación mejorando sus estructuras y capacidades técnicas de planeación.
•
Se incrementará la inversión social en educación media superior para garantizar las condiciones básicas de funcionamiento y ofrecer educación de buena calidad.
•
Se impulsará el fortalecimiento de las escuelas públicas de educación media superior.
•
Se impulsará el sistema de evaluación integral del desempeño y funcionamiento de las escuelas que permita su mejora continua y el establecimiento de mecanismos eficaces para informar a la sociedad de sus resultados.
•
Se impulsarán los procesos de autoevaluación y evaluación externa integral de las escuelas para coadyuvar a su buen funcionamiento y a la mejora continua de los programas educativos que ofrecen.
•
Se
alentarán
los
esquemas
mejorados
para
el
otorgamiento
de
Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) a las instituciones particulares.
29
•
Se aumentará el gasto federal destinado a la educación media superior pública para asegurar su desarrollo” (SEP- DGETI, 2001, pp. 39-41).
30
