Kristian Niemietz

Die kapitalgedeckte Altersvorsorge am Beispiel Chile Ergebnisse, Auswirkungen, Lehren und Verbesserungsmöglichkeiten

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Kristian Niemietz Die kapitalgedeckte Altersvorsorge am Beispiel Chile Ergebnisse, Auswirkungen, Lehren und Verbesserungsmöglichkeiten ISBN: 978-3-8366-0903-6 Druck Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2008

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„Sehen sie den Unterschied zwischen einem Privatdiener und einem Hofbedienten an; der letztere wird sich weit mehr bieten lassen, denn er hat [eine] Pension zu erwarten“ Otto von Bismarck

„Sie haben vollkommen Recht, Herr General. Wenn diese Reform beschlossen wird, dann wird das ein gigantischer Schritt in Richtung einer Reduktion der Macht des Staates sein.“ José Piñera

1

Inhalt

TABELLEN- UND GRAPHIKENVERZEICHNIS ........................................................ 3 VERZEICHNIS LANDESSPEZIFISCHER BEGRIFFE............................................... 5

VORWORT................................................................................................................. 7

I.

DIE ALTERSVORSORGE IN CHILE............................................................. 11

1.

CHILES FRÜHERES RENTENSYSTEM....................................................... 11

1.1

Die Krise des alten Systems ....................................................................................... 11

1.2

Reformdiagnosen und –ansätze 1950-1980 .............................................................. 13

2.

DER ÜBERGANG VON DER UMLAGE ZUR KAPITALDECKUNG............. 15

3.

DIE FUNKTIONSWEISE DES AFP-SYSTEMS............................................. 18

4.

EVOLUTION SEIT 1981 ................................................................................ 20

II.

THEORETISCHE KLASSIFIZIERUNG ......................................................... 25

1.

SYSTEME UND ORDNUNGEN .................................................................... 25

2.

VORSTELLBARE ALTERSSICHERUNGSVERFAHREN ............................ 27

3.

KLASSIFIZIERUNGSWEISEN DER CHILENISCHEN INSTITUTIONEN ..... 30

4.

KAPITALDECKUNG UND UMLAGE IM VERGLEICH ................................. 33

4.1

Schwierigkeiten von Kapitaldeckungsverfahren..................................................... 35

4.2

Schwierigkeiten von Umlageverfahren .................................................................... 38

4.3

Politökonomie und Ideenwettbewerb ....................................................................... 39

2 III.

MIKRO- UND MAKROÖKONOMISCHE AUSWIRKUNGEN DER REFORM............................................................................................... 45

1.

DIE CHILENISCHE ÖKONOMIE VOR UND NACH DER RENTENREFORM......................................................................................... 45

2.

DER BEITRAG DER RENTENREFORM ...................................................... 50

2.1 Faktor Kapital ............................................................................................................ 50 2.1.1 Theorie ................................................................................................................. 50 2.1.2 Empirie ................................................................................................................. 52 2.1.3 Interpretation ........................................................................................................ 58 2.2 Faktor Arbeit .............................................................................................................. 60 2.2.1 Theorie ................................................................................................................. 60 2.2.2 Empirie ................................................................................................................. 64 2.2.3 Interpretation ........................................................................................................ 65 2.3 Totale Faktorproduktivität ....................................................................................... 67 2.3.1 Theorie ................................................................................................................. 67 2.3.2 Empirie ................................................................................................................. 70 2.3.3 Interpretation ........................................................................................................ 73

IV.

DEFIZITE UND VERBESSERUNGSVORSCHLÄGE.................................... 75

1.

NEUE INVESTITIONSMÖGLICHKEITEN FÜR DIE AFPS ........................... 76

2.

EINE EFFIZIENTERE STRUKTUR DER RENTENFOND-INDUSTRIE......... 79

3.

EINE HÖHERE PARTIZIPATION UND BEITRAGSDICHTE ........................ 81

3.1

Selbständigkeit............................................................................................................ 83

3.2

Informalität................................................................................................................. 85

4.

EINE FLEXIBLERE VERTRAGS- UND PREISSTRUKTUR ......................... 86

SCHLUSSWORT: „KOSMOS“ ODER „TAXIS“? ................................................... 89 LITERATUR ............................................................................................................. 95

3

Tabellen- und Graphikenverzeichnis Tabelle 1: Schlüsselvariablen der drei Hauptkassen des früheren Rentensystems, 1970er Tabelle 2: Schlüsselvariablen des Multifond-Systems, gültig seit 2002 Tabelle 3: bisherige Ergebnisse des AFP-Systems Tabelle 4: mögliche Klassifizierungen der chilenischen Renteninstitutionen Tabelle 5: Chilenisches BIP-Wachstum pro Kopf, ausgewählte Epochen Tabelle 6: Ökonomische Auswirkungen der Rentenreform I: Faktor Kapital Tabelle 7: Ökonomische Auswirkungen der Rentenreform II: Faktor Arbeit Tabelle 8: Die Entwicklung des chilenischen Kapitalmarktes, ausgewählte Kennziffern Tabelle 9: Ökonomische Auswirkungen der Rentenreform III: Totale Faktorproduktivität Tabelle 10: Kenntnisstand der Chilenen zum AFP-System, ausgewählte Indikatoren Tabelle 11: Hindernisse zur Formalisierung der Ökonomie, ausgewählte Kennziffern Graphik 1: AFP-Aktiva in % des chilenischen BIP 1981-2005 Graphik 2: Reale Jahresrenditen der AFPs 1981-2005 Graphik 3: Portfolio der AFPs, repräsentative Jahre Graphik 4: Partizipationsrate des Rentensystems 1975-2005 Graphik 5: Solow-Faktorenzerlegung des chilenischen BIP-Wachstums Graphik 6: Solow-Faktorenzerlegung des chilenischen BIP-Wachstums (alternativ) Graphik 7: Chiles Arbeitsmarkt vor und nach der Rentenreform Graphik 8: Partizipationsrate des Rentensystems, Chile und die Nachbarländer mit den Graphik 8: nächsthöchsten Werten Graphik 9: Dichte der Rentenbeitragszahlungen, ausgedrückt als Dichtefunktion

5

Verzeichnis landesspezifischer Begriffe Abkürzung

Bedeutung

Übersetzung

AFP

Administradora de Fondos de Pensiones

RentenfondVerwaltungsgesellschaft

APV

Ahorro Previsional Voluntario

freiwillige Altersersparnis

BR

Bono de Reconocimiento

Anerkennungsgutschein

CANAEMPU Caja Nacional de Empleados Publicos y EMPART

Nationale [Renten]Kasse der

Periodistas

Beamten und Journalisten

Empleados Particulares

[Rentenkasse für] Angestellte in der Privatwirtschaft

INP

Instituto de Normalización Previsional

Institut für Rentenvereinheitlichung

PASIS

Pension Asistencial

Hilfsrente

PM

Pension Minima

Mindestrente

--

Pilar Solidario

Solidarische Säule

--

Retiro Programado

graduelle Abhebung [vom AFPKonto]

RV

Renta Vitalica

Lebensrente

SAFP

Superintendencia de AFP

AFP-Aufsichtsbehörde

SSS

Servicio de Seguro Social

Sozialversicherungsdienst

AFJP

Administradora de Fondes de

Verwaltungsgesellschaft für Renten-

Jubilaciones y Pensiones

und Ruhestandsfonds [Argentinien]

Administradora de Fondos para el

Rentenfond-Verwaltungsgesellschaft

Retiro

[Mexiko]

AFORE

7

Vorwort Am 4. November 1980 beschloss die damalige chilenische Regierung ein Gesetz, mit dem zum ersten Mal in der Geschichte ein vollständig ausgereiftes, staatlich organisiertes Umlageverfahren der Altersvorsorge durch ein vollständig kapitalgedecktes, privatwirtschaftlich organisiertes Verfahren abgelöst werden sollte. Damit hatten Arbeitsminister José Piñera und die von ihm angeführte Expertengruppe sich nicht nur gegen zahlreiche Interessengruppen durchgesetzt, sondern auch gegen die Generäle des „präsidialen Beratungskomitees“, die grundlegende Reformen des Rentensystems bislang verhindert hatten. Ein Vierteljahrhundert, nachdem die Implementierung dieses neuen Verfahrens begonnen hat, ist das heutige Chile das aus mehreren Gründen geeignetste Fallbeispiel, um die Funktionsweise der kapitalgedeckten Altersvorsorge und ihre vielfältigen Auswirkungen in der Praxis zu beobachten: Das bestehende Umlagesystem wurde nicht nur durch eine zusätzliche Säule ergänzt, sondern das erwähnte Gesetz sah den vollständigen Ausstieg aus der Umlage vor. Seitdem erste Erfolge sichtbar geworden sind, und seitdem die Rentensysteme vieler Länder aus demographischen und anderen Gründen Krisensymptome zeigen, hat es verschiedene Nachahmungen des chilenischen Weges gegeben, in den Nachbarländern, aber auch in Osteuropa und Südostasien. Vor allem die Nachbarländer haben sich dabei deutlich an Chile angelehnt, die meisten haben allerdings nur Mischsysteme eingeführt. Ein praktischer Grund, der für Chile als Anschauungsbeispiel spricht, ist der, dass die Reform seit nunmehr 25 Jahren ohne substantielle Änderungen in Kraft ist und sich somit eine vergleichsweise umfangreiche empirische Basis bietet. Die weniger radikalen Nachahmer verwirklichten ihre Reformen erst ab Mitte oder Ende der 1990er, osteuropäische Modelle sind sogar noch jünger. Bis wirklich gesicherte Aussagen über den Alterslebensstandard möglich sind, wird allerdings auch in Chile noch eine lange Zeit vergehen müssen. Ein dritter Grund ist der, dass sich in Chile der Übergang von einem etablierten Umlageverfahren zur Kapitaldeckung nachverfolgen lässt. Auch in Australien oder Hongkong basiert die Altersvorsorge auf individualisierter Ersparnisbildung, aber dort hatte es nie ausgebaute Umlagesysteme gegeben. Die australische Rentenreform von 1992 bedeutete, anders als die chilenische von 1981, nur die Stärkung einer längst vorhandenen privaten Säule1. Viertens ist an der chilenischen Erfahrung bemerkenswert, dass eine Reform, die eigentlich hoch entwickelte Kapitalmärkte zur Voraussetzung hat, um ihr vollständiges Potential zu entfalten, in einem Umfeld implementiert wurde, in dem gerade diese Märkte anfangs nur rudimentär vorhanden waren. Die notwendigen Begleitreformen, die die Funktionsweise des Kapitalmarktes ermöglichen, 1

Congressional Budget Office Paper (1999); S. 43 ff

8 wurden erst parallel zur Rentenreform durchgeführt, aber auch mit Wechselwirkungen zu dieser. So betrachtet war die chilenische Reform ein weitaus riskanteres Unterfangen als etwa die australische. Trotz all dieser Vorzüge ergibt sich bei der Betrachtung des chilenischen Modells eine große Schwierigkeit. Bei aller Ähnlichkeit mit einem kontrollierten Experiment fehlt doch die wichtigste Eigenschaft eines solchen vollkommen: die Konstanz aller weiteren Einflussfaktoren. Chiles Rentenreform wurde durchgeführt in einer Epoche, die wirtschaftspolitisch einen völligen Bruch mit der bisherigen dirigistisch-interventionistischen Tradition bedeutete. Die Reichweite des Reformprozesses erschwert es, den Beitrag einer individuellen Reform zu isolieren, zumal von umfangreichen Wechselwirkungen zwischen diesen ausgegangen werden kann. Kapitel 1 wird erklären, wie es historisch zu dieser außergewöhnlichen Reform kam, wie sie durchgeführt wurde, und wie sich die kapitalgedeckte Altervorsorge bisher entwickelt hat. Kapitel 2 wird erläutern, wie die Reform im Rahmen der finanzwissenschaftlichen Theorie zu bewerten ist. In Kapitel 3 soll es darum gehen, die ökonomischen Veränderungen, die beim Übergang von Umlage zu Kapitaldeckung theoretisch zu erwarten sein sollten, mit denen zu kontrastieren, die in Chile tatsächlich beobachtbar sind. In diesem Buch wird zwar die Position vertreten werden, dass die Aufgabe eines Altersvorsorgeverfahrens in der Sicherung des Alterslebensstandards besteht, und nicht in der Schaffung gesamtwirtschaftlicher Vorteile, also z.B. nicht in der Erhöhung der Investitions- oder Beschäftigungsquote. Es wird aber deutlich werden, dass die Evolution des chilenischen Kapitaldeckungsverfahrens nicht isoliert von der ökonomischen Entwicklung betrachtet werden kann. In Kapitel 4 werden die Schwächen des chilenischen Arrangements beleuchtet, zu denen Verbesserungsvorschläge präsentiert werden sollen. Eine Leitfrage des Buches wird sein, inwiefern die beobachtbaren Ergebnisse allgemeine Merkmale einer auf individueller Ersparnis basierenden Altersvorsorge sind, die andernorts ähnlich wirken müssten, oder sich eher auf Besonderheiten in der chilenischen Ausgestaltung zurückführen lassen und auch ganz anders sein könnten. In der tagespolitischen Debatte werden die Begriffe „Umlage“ und „Kapitaldeckung“ meistens in einer sprachlich unpräzisen Form verwendet. Wer vom „Umlagevefahren“ spricht, meint damit in der Regel: „ein von einem staatlichen Monopolanbieter organisiertes Umlageverfahren mit einem kollektiven Fond, konstantem Rentenniveau und Rentenzahlung bis ans Lebensende“. Wer vom „Kapitaldeckungsverfahren“ spricht, meint damit in der Regel: „ein von im Wettbewerb zueinander stehenden, privaten Unternehmen organisiertes Kapitaldeckungsverfahren mit individualisierten Konten, konstantem Beitragssatz und Rentenzahlung, bis die Ersparnisse aufgebraucht sind“. In Wahrheit besteht also ein multivariates Entscheidungssystem, dessen Merkmale -zumindest theoretisch- mehr als nur diese beiden Kombinationen zulassen. Die Verkürzung auf zwei Merkmalskombinationen kann dann problematisch sein, wenn den beiden Konzepten Eigenschaften zugesprochen werden, die sich in Wahrheit nicht aus ihrer Finanzierungsform, sondern aus ihrer Trägerschaft oder Marktform ergeben. Aus Platzgründen werden die beiden Begriffe hier manchmal wie im Alltagsgebrauch verwendet, allerdings nur dann, wenn die genauere Unterscheidung nicht relevant ist.

9 Ebenso unpräzise ist in der deutschsprachigen Literatur der Begriff der „Rentenversicherung“, denn das Alter ist erkennbarerweise kein Versicherungsrisiko. Nur einige Zusatzfunktionen von Altersvorsorgesystemen haben Versicherungscharakter, so die Absicherung gegen das Risiko, die im Alter zur Verfügung stehenden Mittel oder Ansprüche zu „überleben“. Die Risiken der (vollständigen oder teilweisen) Berufsunfähigkeit und des Hinterlassens von wirtschaftlich abhängigen Familienmitgliedern im Todesfall gehören zwar sachlogisch nicht in den Aufgabenbereich eines Altersvorsorgesystems, werden aber in den meisten Ländern über diese mit abgesichert und daher auch hier als Bestandteile dieser aufgefasst. Gründe der Pietät gebieten es, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die zuweilen wohlwollende Schilderung von gelungenen Aspekten der Renten- und verschiedener Begleitreformen keine Sympathiebekundung für die Militärdiktatur sind, in deren Amtszeit die Reformen fielen. Das ökonomische und soziale Projekt, das hier diskutiert wird, war das alleinige Werk von José Piñera und seiner Expertengruppe, nicht das von Augusto Pinochets Militärjunta. Entgegen der üblichen Darstellung förderte die Militärregierung das Projekt auch keinesfalls, sondern sie boykottierte es im Gegenteil lange Zeit - und das ist auch keineswegs verwunderlich. Politisch bedeutete die Reform schließlich, dass die Junta mit einem Schlag die Kontrolle über den gesamten Lebensbereich der Altersvorsorge verlor. Damit verlor sie auch die Möglichkeit, die Rente für machtpolitische Zielsetzungen zweckzuentfremden. Dieses Buch wurde ursprünglich als Diplomarbeit verfasst. Sie kam auf folgende Weise zustande: Im Sommer 2006 arbeitete ich als Praktikant beim Institute of Economic Affairs (IEA) an einem Projekt mit, dass privatwirtschaftliche Altersvorsorgemodelle in aller Welt untersuchte. Mein Beitrag bestand in einer Analyse der lateinamerikanischen Modelle. Zurück in Berlin nutzte ich meine so erworbenen Vorkenntnisse und weitete diese zu einer Diplomarbeit aus. Bedanken möchte ich mich bei Nick Silver und Prof. Dr. Philip Booth vom IEA, die die Aufsicht über das Projekt führten, und denen ich zahlreiche Anregungen verdanke. Mein besonderer Dank gilt Prof. Dr. Charles B. Blankart von der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin, der die anschließende Diplomarbeit betreute. Die Arbeit setzte an vielen Stellen völlig andere Schwerpunkte, als die wirtschaftswissenschaftliche Ausbildung an der Humboldt-Universität das für gewöhnlich tut. Bei anderen Professoren hätte ich arge Bedenken gehabt, ob sie sich auf meinen Ansatz überhaupt einlassen würden. Bei Prof. Blankart hatte ich diese Bedenken zu keinem Zeitpunkt. Die Gewissheit, dass meine Herangehensweise honoriert werden würde, wenn sie denn begründet und in sich stimmig zu Ende gedacht wird, ermutigte mich dazu, die Arbeit von der ersten bis zur letzten Seite so zu schreiben, wie ich es für richtig hielt.