Die Bewältigung städtebaulicher Missstände als Themengegenstand der Innenentwicklung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister
Die Bewältigung städtebaulicher Missstände als Themengegenstand der Innenentwicklung
Die Bewältigung städtebaulicher Missstände als Themengegenstand der Innenentwicklung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister
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ISBN: Print 978-3-869 65-200-9 E-Book 978-3-869 65-201-6 © 2012 Lexxion Verlagsgesellschaft mbH · Berlin www.lexxion.de Umschlag: Tozman Satz & Grafik Satz: typossatz GmbH, Berlin
Vorwort Das Thema „Bewältigung städtebaulicher Missstände“ ist ein praxisbedeutsames Themenfeld der Innenentwicklung, mit dem sich die Städte und Gemeinden befassen müssen, um eine Revitalisierung der Innenstädte und Ortskerne zu erreichen. Leerstände, das Vorhandensein ziviler und militärischer Brachflächen, Trading-Down-Effekte und die Agglomeration von Spielhallen lassen sich vielfach nur durch den Einsatz eines Pakets städtebaulicher Maßnahmen informeller und förmlicher Art beeinflussen. Die wissenschaftliche Fachtagung, die am 20. September 2011 unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom Lehrstuhl für Öffentliches Recht an der Technischen Universität Kaiserslautern durchgeführt wurde, widmete sich den mit dieser Thematik zusammenhängenden aktuellen Fach- und Rechtsfragen, die in einer Reihe mit den vielfältigen Themen zur Innenentwicklung stehen. Neben dem Bericht zur BauGB-Novelle 2011 bildeten auf der Tagung die Entwicklungen im Bereich der Städtebauförderung und die Maßnahmen, die das Besondere Städtebaurecht zur Bewältigung städtebaulicher Missstände bereithält, sowie diesbezügliche Praxiserfahrungen den Gegenstand der Erörterung zwischen Planungspraxis und Wissenschaft. Der vorliegende Band enthält die schriftlich ausgearbeiteten Vorträge der Referenten. Willy Spannowsky Andreas Hofmeister
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Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bericht über die BauGB-Novelle 2011 und Städtebauförderung . . . . . . . .
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Regierungsdirektor Dr. Rolf Blechschmidt
Private Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Dr. Alexander Schink
Sanierungsmaßnahme – Eine planerische Antwort auf städtebauliche Missstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Dr.-Ing. Frank Friesecke
Stadtumbau – Eine Alternative zur städtebaulichen Sanierung? . . . . . . . . . 55 Prof. Dr.-Ing. Sabine Baumgart
Aktive Stadt- und Ortsteilzentren – Anwendungsbereich und Praxisbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Mechthild Renner
Trading-Down-Effekte – Steuerungsmöglichkeiten des Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Prof. Dr. Michael Uechtritz
Verhinderung der Agglomeration von Spielhallen durch Bebauungsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Prof. Dr. Hans-Jörg Birk
Bekämpfung des innerörtlichen Leerstands durch Stadtplanung? – Das Fördermodell Innen vor Außen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Prof. Dr.-Ing. Alfred Ruther-Mehlis
VII
Bericht über die BauGB-Novelle 2011 und Städtebauförderung Regierungsdirektor Dr. Rolf Blechschmidt* I.
Einleitung
II.
Gesetzgebungsverfahren
III.
Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden 1. Grundlagen 2. Einzelne Regelungen a. Klimaschutz und Klimaanpassung als Planungsleitsatz (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB); Klimaschutzklausel (§ 1a Abs. 5 BauGB) b. Darstellung der Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen und Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) c. Teilflächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2b BauGB) d. Festsetzungskatalog e. Städtebaulicher Vertrag (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und 5 BauGB) f. Außenbereich (§ 35 BauGB) g. Sonderregelung zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie (§ 248 BauGB) h. Sonderregelungen zur Windenergie in der Bauleitplanung (§ 249 BauGB) i. Besonderes Städtebaurecht
IV.
Ausblick: Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden
I. Einleitung Der Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP vom 26.10.2009 sieht vor, den Klimaschutz und die Innenentwicklung im Baugesetzbuch (BauGB) zu stärken. Des Weiteren soll die Baunutzungsverordnung umfassend geprüft werden. *
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Berlin.
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Bericht über die BauGB-Novelle 2011 und Städtebauförderung
Der zur Umsetzung dieses Auftrages durchzuführenden Bauplanungsrechtsnovelle gingen intensive Vorarbeiten voraus. Bereits in der vergangenen Legislaturperiode wurde ein Gutachten der Professoren Battis, Kersten und Mitschang erarbeitet, das sich mit den Grundlagen von Klimaschutz und Klimawandel in der Bauleitplanung befasst („Stadtentwicklung – Rechtsfragen der ökologischen Stadterneuerung“). 1 Von besonderer Bedeutung sind zudem die „Berliner Gespräche zum Städtebaurecht“. Die Gesprächsreihe, in der von Juni bis November 2010 ca. 25 ausgewiesene Baurechtsexperten den Änderungsbedarf im Baugesetzbuch und in der Baunutzungsverordnung diskutiert haben, wurde zur Vorbereitung der Bauplanungsrechtsnovelle im Auftrag des Bundesamtes für Bau-, Stadt- und Raumforschung vom Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) durchgeführt. 2 Der Ergebnisbericht zu den „Berliner Gesprächen zum Städtebaurecht“ wurde Herrn Bundesminister Dr. Peter Ramsauer am 19.11.2010 im Rahmen einer Festveranstaltung zum 50-jährigen Jubiläum des Bundesbaugesetzes/Baugesetzbuch übergeben. Ein wesentliches Ergebnis der Berliner Gespräche war, dass schlanke Änderungen ausreichen, um den politischen Vorgaben Rechnung zu tragen. Dies entspricht im Ergebnis auch den Wünschen der Kommunen, für die umfangreiche Gesetzesänderungen regelmäßig auch einen erheblichen Umstellungsaufwand bedeuten.
II. Gesetzgebungsverfahren Das federführende Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung leitete im Februar 2010 die Ressortabstimmung zu einem ersten Arbeitsentwurf ein. Der zunächst angestrebte Zeitplan für die Novelle, der auf ein Inkrafttreten zu Beginn des Jahres 2012 zielte, musste jedoch modifiziert werden, denn nach der Reaktorkatastrophe im japanischen Fukushima am 11.3.2011 hat die Bundesregierung entschieden, beschleunigt eine Energiewende durchzuführen. In diesem Zusammenhang sollte als Bestandteil eines umfangreichen Gesetzespakets zum so genannten Atomausstieg auch der energie- und klimapolitische Teil der Bauplanungsrechtsnovelle vorgezogen werden. Das Gesetzgebungsverfahren zu dieser „Klimaschutznovelle“ fand sodann in ungewöhnlicher Zügigkeit statt: Der 1
Das Gutachten kann auf den Internetseiten des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) heruntergeladen werden: http://www.bbsr.bund.de.
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Der Ergebnisbericht zu den „Berliner Gesprächen zum Städtebaurecht“ kann von den Internetseiten des Difu heruntergeladen werden: http://www.difu.de/publikationen/2010/berliner-gespraeche-zum-staedtebaurecht. html.
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Regierungsdirektor Dr. Rolf Blechschmidt
Referentenentwurf wurde am 16.5.2011 mit einer Stellungnahmefrist von zehn Tagen an Länder und Verbände versandt. Am 6.6.2011 beschloss das Bundeskabinett den Regierungsentwurf.3 Parallel wurde der Entwurf als Fraktionsinitiative in den Bundestag eingebracht.4 Zweck dieses parallelen Vorgehens war es, dem Bundesrat einerseits die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben, andererseits aber das Parlament parallel mit dem Gesetzentwurf befassen zu können. Der Bundesrat nahm am 17.6.2011 Stellung, die Bundesregierung erwiderte darauf mit ihrer Gegenäußerung vom 22.6.20115. Am 27.6.2011 fand im Verkehrs- und Bauausschuss des Bundestages eine öffentliche Anhörung statt, in der auch die Ergebnisse des Planspiels vorgestellt wurden, das trotz der Kürze der Zeit in modifizierter Form durchgeführt werden konnte. Nach der abschließenden Beratung des federführenden Bundestagsausschusses (29.6.2011), in dem eine Reihe von Änderungen zum Gesetzentwurf beschlossen wurden,6 wurde das Gesetz – gemeinsam mit den anderen Gesetzen des Energiewendepakets – am 30.6.2011 vom Deutschen Bundestag mit breiter Mehrheit beschlossen. Das Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden vom 22.7.2011 ist am 30.7.2011 in Kraft getreten. Der zweite Teil der Bauplanungsrechtsnovelle, dessen Schwerpunkt auf einer Stärkung der Innenentwicklung liegt, wird derzeit zwischen den Ressorts abgestimmt. Die Versendung an Länder und Verbände ist für den Herbst 2011 vorgesehen.
III. Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden 1. Grundlagen Bislang war nicht eindeutig geklärt, ob und inwieweit Klimaschutz im Städtebaurecht zulässig ist. Den bestehenden Zweifel trat bereits das erwähnte Gutachten der Professoren Battis/Mitschang/Kersten entgegen. Danach kann Klimaschutz im Baugesetzbuch auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 des Grundgesetzes (GG) geregelt werden, da Anknüpfungspunkt für die Bauleitplanung 3
BR-Drs. 344/11.
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BT-Drs. 17/6076.
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BT-Drs. 17/6253.
6
BT-Drs. 17/6357.
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Bericht über die BauGB-Novelle 2011 und Städtebauförderung
die Nutzung von Grund und Boden ist; Städte und Gemeinden tragen also den Anforderungen des Klimaschutzes durch Vorgaben zur örtlichen Bodennutzung Rechnung. Daher ist es sachgerecht, dass die Gemeinden auch die Auswirkungen der geplanten Bodennutzung auf das Klima berücksichtigen, die bodenrechtlichen Konflikte lösen und planerische Vorsorge leisten. Diese Sichtweise wurde auch in den Berliner Gesprächen zum Städtebaurecht geteilt. Ergebnis der „Berliner Gespräche“ war auch, dass Bauleitplanung und Energiefachrecht, wie es insbesondere im Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz und in der Energieeinsparverordnung geregelt ist, nicht in einem grundsätzlichen Konkurrenzverhältnis zueinander stehen sollen.
2. Einzelne Regelungen a. Klimaschutz und Klimaanpassung als Planungsleitsatz (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB); Klimaschutzklausel (§ 1a Abs. 5 BauGB) In § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB sind nunmehr auch der Klimaschutz und die Klimaanpassung ausdrücklich als Aufgaben der Bauleitplanung benannt. Ergänzend ist eine Klimaschutzklausel im neuen § 1a Abs. 5 BauGB aufgenommen worden, die dem § 2 Abs. 2 Nr. 6 des Raumordnungsgesetzes (ROG) nachgebildet ist. Erstmals ausdrücklich erwähnt wird im Baugesetzbuch die Klimaanpassung, d. h. die Anpassung an den Klimawandel.
b. Darstellung der Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen und Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) Im neu gefassten § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB entspricht Buchstabe a der bisherigen Regelung. Die neuen Buchstaben b und c regeln die Darstellung der Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen uns sonstigen Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken und die der Anpassung an den Kimawandel dienen. Die Regelungen ermöglichen es insbesondere, dass die Kommunen städtebaulich umsetzbare Aussagen ihrer Energie- und Klimaschutzkonzepte in einem Flächennutzungsplan darstellen und diesen somit sowohl eine höhere rechtliche Verbindlichkeit als auch – insbesondere infolge der Öffentlichkeitsund Behördenbeteiligung nach §§ 3 bis 4a BauGB – eine höhere Akzeptanz verleihen. 4
Regierungsdirektor Dr. Rolf Blechschmidt
c. Teilflächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2b BauGB) Mit der Neufassung des § 5 Abs. 2b BauGB wird klargestellt, dass Teilflächennutzungspläne nicht ausschließlich für Darstellungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werden können. Aus den Darstellungen können auch im Sinne des § 8 BauGB Bebauungspläne entwickelt werden. Ein Teilflächennutzungsplan muss aber immer auch Darstellungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthalten. Mit der Neufassung wird zugleich klargestellt, dass Teilflächennutzungspläne auch für Teile des Gemeindegebiets aufgestellt werden können.
d. Festsetzungskatalog aa. § 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB In § 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB wird klargestellt, dass Versorgungsflächen auch Flächen für Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung sind. Möglich ist danach z. B. eine gezielte Festsetzung von Flächen für Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung innerhalb eines Baugebiets. bb. § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchstabe b BauGB Mit der Neufassung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchstabe b BauGB wird nunmehr eindeutig bestimmt, dass nicht nur bauliche, sondern auch technische Maßnahmen erfasst sind, und neben der Erzeugung auch die Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme und Kälte aus erneuerbaren Energien umfasst wird. Auf die besondere Betonung der Solarenergie wurde verzichtet. Hinzugekommen sind Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen. Mit den „bestimmten baulichen Anlagen“ sind im Bebauungsplan zu bestimmende Anlagen gemeint. Hier kann die Neufassung praktische Bedeutung haben, z. B. bei Festsetzung einer Lärmschutzwand nach § 9 Abs. 1 Nr. 24, die mit der Festsetzung von Photovoltaikanlagen an oder auf diesen Lärmschutzwänden kombiniert wird. cc. § 9 Abs. 6 BauGB Ein gemeindlicher Anschluss- und Benutzungszwang – insbesondere auf Grundlage des § 16 EEWärmeG – kann im Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden. Die nachrichtliche Übernahme dient der Information der Bürger und aller an der Planung Beteiligten. 5
Bericht über die BauGB-Novelle 2011 und Städtebauförderung
e. Städtebaulicher Vertrag (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und 5 BauGB) Mit der Neufassung des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BauGB werden über die bisherige Regelung hinaus nicht nur Solaranlagen sowie Anlagen und Leitungen für KraftWärme-Kopplung erfasst, sondern sämtliche Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-WärmeKopplung. Nach der neuen Nummer 5 können auch Vereinbarungen über die energetische Qualität von Gebäuden getroffen werden. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, über Anforderungen des Energiefachrechts durch vertragliche Vereinbarungen hinauszugehen.
f. Außenbereich (§ 35 BauGB) aa. § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB Mit der Umstellung des Grenzwerts von 0,5 Megawatt installierter elektrischer Leistung auf 2,0 Megawatt Feuerungswärmeleistung wird nunmehr im Bauplanungsrecht dieselbe Einheit verwendet wie in der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (4. BImSchV). Bei Zugrundelegung der Feuerungswärmeleistung können zudem technische Verbesserungen und Erhöhungen des Wirkungsgrades von Biomasseanlagen sachgerechter abgebildet werden. Zugleich darf die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr nicht überschreiten; dieser Grenzwert dient dabei indirekt der Begrenzung der Kubatur der Anlage. Anlagen zu Stromerzeugung aus Biomasse im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 6 Buchstabe d BauGB müssen im Außenbereich generell den vorgegebenen Grenzwert für die Feuerungswärmeleistung von höchstens 2,0 Megawatt einhalten. Dieses Kriterium gilt gleichermaßen für Biogasanlagen, für Anlagen zur Verbrennung oder thermochemischen Vergasung von fester Biomasse (z. B. Holzhackschnitzel) und für Anlagen zur Stromerzeugung aus flüssiger Biomasse (z. B. Pflanzenöl). Für Biogasanlagen ist kumulativ zu dem Grenzwert für die Feuerungswärmeleistung auch der zweite neue Grenzwert nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 Buchstabe d BauGB zur Kapazität der Biogaserzeugungsanlage von höchstens 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr einzuhalten. Eine Biogasanlage, deren Feuerungswärmeleistung unterhalb von 2,0 Megawatt bleibt, wäre daher dennoch 6
