Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster Beiträge zum Raumplanungsrecht
Hendrik Schoen
Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung
240
Hendrik Schoen Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung
Zentralinstitut für Raumplanung der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung
Herausgeber: Hans D. Jarass
In der Schriftenreihe Beiträge zum Raumplanungsrecht werden Ergebnisse von wissenschaftlichen Untersuchungen des Zentralinstituts für Raumplanung an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster veröffentlicht. Schriftleitung: Heike Schoen
Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster Beiträge zum Raumplanungsrecht
Hendrik Schoen
Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung
240
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Vorwort Das vorliegende Gutachten beleuchtet zum einen das traditionelle Verständnis des Gebotes interkommunaler Abstimmung auf der Grundlage der so genannten »Krabbenkamp«-Formel des Bundesverwaltungsgerichts. Zum anderen werden die Implementierung der Ziele der Raumordnung sowie der Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in § 2 Abs.2 S.2 BauGB in das Blickfeld genommen. Das Ergebnis ist eine konturenscharfe Einordnung der interkommunalen Abstimmung in das System der Bauleitplanung und – damit verwoben – der überörtlichen Gesamtplanung. Der Verfasser war über viele Jahre wissenschaftlicher Referent und stellvertretender Geschäftsführer des Zentralinstituts für Raumplanung. Nach einer Referententätigkeit für das Eisenbahn-Bundesamt wurde er Anfang 2008 als Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen berufen. Münster, im März 2010 Professor Dr. Hans D. Jarass, LL.M. Direktor des Zentralinstituts für Raumplanung an der Universität Münster
Inhaltsübersicht Erster Teil: Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
§ 1 Ausgangspunkte der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
§ 2 Ziel und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Zweiter Teil: Anwendungsbereich des Abstimmungsgebotes . . . . . . . . . 11
§ 3 Abstimmungsgebot bei der Aufstellung von Bauleitplänen . . . . . . . . . 11 § 4 Abstimmungsgebot bei der Zulassung von Einzelvorhaben . . . . . . . . . 14
Dritter Teil: Inhaltliche Anforderungen an die Abstimmung . . . . . . . . . 25
§ 5 Erforderlichkeit der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 § 6 Zwingende Rechtssätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 § 7 Abstimmung im Rahmen der Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 § 8 Verfahrensmäßige Absicherung der materiell-rechtlichen Abstimmungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Vierter Teil: Folgefragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
§ 9 Gesetzliche Fehlerfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 § 10 Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Fünfter Teil: Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
VII
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII Erster Teil: Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
§ 1 Ausgangspunkte der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
I. Interkommunaler Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Folgen des interkommunalen Wettbewerbs . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtliche Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 2 3
1. Spezielle Abstimmungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
a) Freiwillige Zusammenschlüsse und freiwillige gemeinsame Planungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
aa) Gemeinsame Flächennutzungsplanung . . . . . . . . . . . . . . bb) Einvernehmliche Aufgabenübertragung nach § 203 Abs.1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Bildung von Planungsverbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5 6
b) Zwangsweise Zusammenschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
aa) Aufgabenübertragung durch Landesgesetz gemäß § 203 Abs.2 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zwangsweise Bildung von Planungsverbänden gemäß § 205 Abs.2 und Abs.3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
6 7
2. Allgemeine Abstimmungsverpflichtung nach § 2 Abs.2 BauGB .
8
§ 2 Ziel und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Zweiter Teil: Anwendungsbereich des Abstimmungsgebotes . . . . . . . . . 11 § 3 Abstimmungsgebot bei der Aufstellung von Bauleitplänen . . . . . . . . . . . 11 1. Statische Bauleitpläne und dynamische Bauleitplanung . . . . . . . 11 2. Schutzobjekt der Abstimmungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . 12 § 4 Abstimmungsgebot bei der Zulassung von Einzelvorhaben . . . . . . . . . . 14 I.
Existenz eines qualifizierten Bebauungsplanes . . . . . . . . . . . . . . . 14 1. Festsetzungskonforme Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2. Ausnahmen und Befreiungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
IX
II. In Aufstellung befindlicher Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 III. Unbeplanter Innenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1. Schutz zentraler Versorgungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gewerbepark Mülheim-Kärlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 IV. Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1. »Herkömmliche« öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs.3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2. Erfordernis einer förmlichen Planung als entgegenstehender öffentlicher Belang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 a) Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum FactoryOutlet-Center Zweibrücken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 b) Exkurs: Übertragbarkeit der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auf andere Fallkonstellationen . . . . . . . . . . . 23 Dritter Teil: Inhaltliche Anforderungen an die Abstimmung . . . . . . . . . 25 § 5 Erforderlichkeit der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 I. II.
Verbietende Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Gebietende Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
§ 6 Zwingende Rechtssätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 A. Berufungsfähigkeit der Funktionszuweisung durch Ziele der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 I. II.
Ziele der Raumordnung – Begriff und Rechtmäßigkeitsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Bindungswirkungen der Ziele der Raumordnung gegenüber der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1. Anpassungsgebot des § 1 Abs.4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 a) Anpassungspflicht als abwägungsresistente Rechtspflicht . . . 32 b) Kommunale Konkretisierungsbefugnis im Rahmen des Zieles der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Neuregelung in § 2 Abs.2 S.2 Hs.1 BauGB und ihr Verhältnis zu § 1 Abs.4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 a) Blick auf die Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 aa) Strikte Differenzierung zwischen raumordnerischen und kommunalen Belangen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 bb) Kritikpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
X
cc) Konsequenzen der gesetzlichen Neuregelung . . . . . . . . . 37 b) c) d) e)
Ansatzpunkt in der Gesetzesbegründung . . . . . . . . Blick auf den Wortlaut und die Gesetzessystematik Blick auf den verfassungsrechtlichen Hintergrund . Fazit und Grundlagenkritik . . . . . . . . . . . . . . . . .
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aa) Interkommunale Abstimmung als zweite Abwägung? . . bb) Wandel des »qualifizierten Abstimmungsbedarfes« vom Einstiegs- zum Ausschlusskriterium . . . . . . . . . . . . . . cc) Seitenblick auf das Verhältnis zwischen Bauleitplanung und Fachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) § 2 Abs.2 S.1 BauGB als besondere Betonung eines abwägungserheblichen Belanges . . . . . . . . . . . . . . . . .
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38 39 40 41
. 42 . 46 . 47 . 47
III. Funktionszuweisungen durch Ziele der Raumordnung im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 1. Funktionszuweisung im Rahmen des zentralörtlichen Gliederungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 a) Grundidee des zentralörtlichen Gliederungsprinzipes . . . . . . . 49 b) Zentralörtliche Stellung einer Gemeinde als zugewiesene Funktion im Sinne des § 2 Abs.2 S.2 Hs.1 BauGB . . . . . . . . 49 aa) Festlegung der Zentralitätsstufe als eigentliche raumordnerische Funktionszuweisung . . . . . . . . . . . . . . 49 bb) Konkretisierung der Funktionszuweisung durch Gebotsund Verbotstatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 cc) Weitere Begrenzung des Kreises der relevanten Funktionszuweisungen im Sinne des § 2 Abs.2 S.2 Hs.1 BauGB? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 c) Zielqualität der raumordnerischen Festlegungen zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2. Sonstige Funktionszuweisungen durch Ziele der Raumordnung . 59 IV. Beeinträchtigung der Funktionszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1. Qualität der Beeinträchtigung von raumordnerischen Funktionszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2. Kriterien für eine Beeinträchtigung von zentralörtlichen Versorgungsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 a) Dilemma der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 b) Blick auf den Inhalt des geplanten Angebotes . . . . . . . . . . . 66 c) Blick auf den Umfang des geplanten Angebotes . . . . . . . . . 66
XI
3. Rückschlüsse für das Merkmal »benachbart« insbesondere im Hinblick auf grenzüberschreitende Auswirkungen einer Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 a) Überschreitung von Regionalplangrenzen (innerhalb desselben Bundeslandes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 b) Überschreitung von Landesgrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 aa) Raumordnerische Festlegungen des Auswirkungsortes als Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 bb) Bindung der Standortgemeinde an Funktionszuweisungen durch »fremde« Ziele der Raumordnung . . . . . . . . . . . . 71 V.
Einredecharakter des § 2 Abs.2 S.2 Hs.1 BauGB und Darlegungslasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1. Erfordernis des Berufens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2. Darlegungslasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
B. Berufungsfähigkeit der Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 § 7 Abstimmung im Rahmen der Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 A. Anforderungen an die Abwägung im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 I. II.
§ 1 Abs.6 BauGB a.F. und seine richterrechtliche Ausgestaltung bis zum Inkrafttreten des EAG Bau 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Modifikation des § 1 Abs.7 BauGB durch § 2 Abs.3 BauGB als »Verfahrensgrundnorm« . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. 2. 3. 4.
Vorab: Blick auf die Terminologie Verfahrensrechtlicher Ansatz . . . . Materiell-rechtlicher Ansatz . . . . . Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B. Umsetzung des Abwägungsgebotes in der interkommunalen Abstimmung im Einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 I. II.
Grundsätzliches Erfordernis einer Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Ermittlung aller abwägungsrelevanten Belange . . . . . . . . . . . . . . . 89 1. Nachbargemeindliche Belange (Abstrakte Abwägungserheblichkeit) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 a) In Bauleitplänen manifestierte Entwicklungsvorstellungen . . . 90 b) Planungen nach einem förmlichen Aufstellungsbeschluss . . . 90 c) Nachbargemeindliche Belange jenseits verbindlicher Bauleitpläne und förmlicher Planaufstellungsbeschlüsse . . . . . . . . . 92
XII
aa) Bauleitplanungen vor einem Aufstellungsbeschluss und informelle Planungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 bb) Faktische Existenz zentraler Versorgungsbereiche und sonstige Ist-Zustände ohne planerischen Nachvollzug . . . 95 cc) Entwicklungsoptionen ohne faktischen oder planerischen Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 d) Private Belange von Nachbargemeinden . . . . . . . . . . . . . . . 97 2. Konkrete Abwägungserheblichkeit im Einzelfall . . . . . . . . . . . . 98 a) Kriterium der Schutzwürdigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kriterium der Überschreitung einer Geringwertigkeitsschwelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kriterium der Erkennbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kriterium der »mehr als geringfügigen Betroffenheit« aa) bb) cc) dd)
. . . . . 98 . . . . . 99 . . . . . 100 . . . . . 101
»Krabbenkamp-Formel« des Bundesverwaltungsgerichts Wandel der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verbleibende Bedeutung der »Krabbenkamp-Formel« . . Kaufkraftabfluss als Kriterium zur Bestimmung der Geringfügigkeitsschwelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. 101 . 102 . 103 . 104
e) Rückschlüsse für das Merkmal »benachbart« in § 2 Abs.2 S.1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 III. Zutreffende Gewichtung der als konkret abwägungserheblich erkannten Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 IV. Keine Disproportionalität des Ausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1. Blick auf die Zielstellung der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . 2. Blick auf § 34 Abs.3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Blick auf die gemeindliche Rechtsstellung gegenüber Fachplanungsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Blick auf den durch Art.14 GG vermittelten Nachbarrechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Blick auf die mittelbaren Folgen der Bauleitplanung . . . . . .
. . . 109 . . . 110 . . . 110 . . . 112 . . . 113
a) (Infrastrukturelle) Folgelasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 b) Zunahme von Immissions- und Verkehrsbelastungen . . . . . . 115 c) Gefährdung der warenmäßigen Nahversorgung und Kaufkraftabfluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 aa) bb) cc) dd)
Maßgebliche Bezugsgrößen für den Kaufkraftabfluss Problematik fachgutachterlicher Grundannahmen . . . Bestimmung eines Grenzwertes . . . . . . . . . . . . . . . Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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§ 8 Verfahrensmäßige Absicherung der materiell-rechtlichen Abstimmungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 I. II.
Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Maßgebliche Beteiligungsvorschriften im Einzelnen . . . . . . . . . . . 123 1. Frühzeitige Behördenbeteiligung (§ 4 Abs.1 BauGB) . . . . . . . . 123 a) Nachbargemeinde als Trägerin öffentlicher Belange . . . . . . . 123 b) Möglichkeit der Berührung des nachbargemeindlichen Aufgabenbereiches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 c) Gegenstand, Form und Inhalt der Beteiligung der Nachbargemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 2. Förmliche Behördenbeteiligung (§ 4 Abs.2 BauGB) . . . . . . . . . 126 a) Anlass, Gegenstand und Form der Beteiligung . . . . . . . . . . . 126 b) Inhalt der nachbargemeindlichen Stellungnahme . . . . . . . . . 127 c) Eingeschränkte Präklusion bei nicht rechtzeitiger Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 3. Auslegungsbenachrichtigung (§ 3 Abs.2 S.3 BauGB) . . . . . . . . 129 4. Ergänzende Beteiligung nach Planänderungen im laufenden Verfahren (§ 4a Abs.3 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Vierter Teil: Folgefragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 § 9 Gesetzliche Fehlerfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1. Verstoß gegen funktionszuweisende Ziele der Raumordnung (§ 2 Abs.2 S.2 Hs.1 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 a) Zieländerungs- und Zielabweichungsverfahren als Mittel zur nachträglichen Herstellung der Zielkonformität . . . . . . . . . . 132 b) Zieländerungs- und Zielabweichungsverfahren als Optionen im Sinne des § 214 Abs.4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2. Verstoß gegen § 2 Abs.2 S.1 und S.2 Hs.2 BauGB . . . . . . . . . . 135 3. Verstoß gegen (äußere) Verfahrensvorschriften . . . . . . . . . . . . 136 § 10 Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 A. Prinzipaler Rechtsschutz gegen Bauleitpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 I.
Nachlaufender Rechtsschutz gegen Bebauungspläne – Normenkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 1. Antragsbefugnis der Nachbargemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
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