€ 48,– ISBN 978-3-869 65-260-3
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Umwelt- und energierechtliche Aspekte in der Bauleitplanung
Den Verbandsgemeinden, Städten und Gemeinden ist als Pla nungsträgern für die städtebauliche Planung eine umfassende Aufgabenverantwortung für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung zugeordnet. Sie sollen bei der Bauleitplanung einen Beitrag zum Klimaschutz leisten und gleichzeitig eine angemessene Umweltvorsorge gewährleisten. Umwelt- und energiefachliche Aspekte prägen zunehmend die Praxis der städtebaulichen Planung und stehen zugleich in einem wechsel seitigen Spannungsverhältnis, soweit durch die Bauleitplanung die Nutzung von Flächen oder Grundstücken für Anlagen der Erneuerbaren Energien gesteuert wird. Dabei treffen verfahrens mäßige und inhaltliche Planungsanforderungen aufeinander. Fehlerquellen für die Bauleitpläne resultieren vor allem aus der Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen strikten und abwägungsfähigen umweltfachlichen Anforderungen. Im vorliegenden Tagungsband, der anlässlich der am 18./ 19. März 2014 an der Technischen Universität Kaiserslautern unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Umwelt, Natur schutz, Bau und Reaktorsicherheit durchgeführten Fachtagung entstanden ist, werden sowohl grundlegend die Funktion der Bauleitplanung als umweltvorsorgende Planung als auch spezielle Themenfelder der Umweltvorsorge (Artenschutz, Bewältigung von Lärmproblemen und Störfallschutz) exemplarisch beleuchtet.
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Umwelt- und energie rechtliche Aspekte in der Bauleitplanung – aktuelle Rechtsentwicklungen Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister
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Vorwort Den Verbandsgemeinden, Städten und Gemeinden ist als Planungsträgern für die städtebauliche Planung eine umfassende Aufgabenverantwortung für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung zugeordnet. Sie sollen bei der Bauleitplanung einen Beitrag zum Klimaschutz leisten und gleichzeitig eine angemessene Umweltvorsorge gewährleisten. Umwelt- und energiefachliche Aspekte prägen zunehmend die Praxis der städtebaulichen Planung und stehen zugleich in einem wechselseitigen Spannungsverhältnis, soweit durch die Bauleitplanung die Nutzung von Flächen oder Grundstücken für Anlagen der Erneuerbaren Energien gesteuert wird. Dabei treffen verfahrensmäßige und inhaltliche Planungsanforderungen aufeinander. Fehlerquellen für die Bauleitpläne resultieren vor allem aus der Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen strikten und abwägungsfähigen umweltfachlichen Anforderungen. Im vorliegenden Tagungsband, der anlässlich der am 18./19. März 2014 an der Technischen Universität Kaiserslautern unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit durchgeführten Fachtagung entstanden ist, werden sowohl grundlegend die Funktion der Bauleitplanung als umweltvorsorgende Planung als auch spezielle Themenfelder der Umweltvorsorge (Artenschutz, Bewältigung von Lärmproblemen und Störfallschutz) exemplarisch beleuchtet. Einen weiteren Schwerpunkt im Spannungsfeld zwischen dem Ausbau der Erneuerbaren Energien und der umweltvorsorgenden Bauleitplanung bilden die jüngsten Rechtsentwicklungen und die aktuelle Rechtsprechung im Bereich der Steuerung der Windenergienutzung (methodische Anforderungen, Rechtsprechung zu „harten“ und „weichen“ Tabuzonen und Abstandsregelungen). Im Hinblick auf die grundlegenden förmlichen planerischen Weichenstellungen hinsichtlich des Einsatzes Erneuerbarer Energiequellen und die einzuleitenden Realisierungsschritte kommt den Energiekonzepten auf den verschiedenen Planungsebenen eine zentrale Bedeutung zu. Wichtig ist diesbezüglich die Information, welche Finanzierungsmöglichkeiten den Kommunen hierfür zur Verfügung stehen. Willy Spannowsky Andreas Hofmeister
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Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Die Verantwortung der Gemeinde für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Prof. Dr. Salvatore Barbaro
Umweltvorsorgestandards in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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MinR Dr. Stefan Lütkes
Fehlerquellen im Zusammenhang mit umwelt- und energierechtlichen Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Dr. Helmut Schuster
Streng geschützte Arten im Plangebiet – Verfahrensanforderungen . . . . . .
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Dr. Ulrich Tränkle
Schallschutz in der Bauleitplanung – Schutzmaßnahmen gegen Verkehrslärm und Gewerbelärm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Guido Kohnen
Störfallschutz und Immissionsschutz in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . 75 Dr. Johannes Grüner
Aktuelle Fragen von Bauleitplanung und Windenergie . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Prof. Dr. Wilhelm Söfker
Veränderte Rahmenbedingungen, Rechtsschutz und Prüfungsanforderungen bei der kommunalen Steuerung der Windenergienutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Prof. Dr. Willy Spannowsky
Energiekonzepte in der Landes- und Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Prof. Dr. Hans-Jürgen Seimetz
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Inhalt
Energetisches Nutzungskonzept als Grundlage für die Flächennutzungsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Prof. Dr. Michael Koch
Energetische Stadtsanierung – ein Erfahrungsbericht (Energiekonzepte in der Stadtentwicklung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Dr. Christine Meyer
Das KfW-Programm „Energetische Stadtsanierung“ als Motor der Quartierssanierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Andreas Schüring
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Die Verantwortung der Gemeinde für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung Prof. Dr. Salvatore Barbaro*
Die Gemeinden haben aufgrund der kommunalen Planungshoheit die Verantwortung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Der Begriff der Nachhaltigkeit wurde bereits vor rund 300 Jahren formuliert. Nachhaltige Entwicklung bedeutet, dass die Herausforderungen im Spannungsfeld zwischen Ökonomie, Ökologie und Sozialem abgewogen und so zusammengebracht werden müssen, dass eine Entwicklung auch für zukünftige Generationen ermöglicht wird. Mit dem Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuches und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BauROG) hat die „Nachhaltigkeit“ im Jahr 1998 Einzug in das Baugesetzbuch gehalten: Bauleitpläne sollen „eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung“ gewährleisten. Umweltrechtlichen Aspekten wurde durch das BauROG sowie mit dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 Rechnung getragen. Dazu gehören die Erweiterung der Bodenschutzklausel, die Integration der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen in die Abwägung sowie die Einführung einer generellen Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung bei Bebauungsplänen. Mit dem Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung im Jahr 2007 setzte die Diskussion zur demografischen Entwicklung beim Bauplanungsrecht ein. Die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist seitdem ein Thema. Das Klimaschutzgesetz im Jahr 2011 führte unter anderem dazu, dass der Klimaschutz eine eigenständige Funktion erhielt, zu dem auch die Bauleitplanung beitragen soll. Schließlich wurde mit dem Innenentwicklungsgesetz 2013 die Stärkung der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung als ausdrückliches Ziel der Bauleitplanung in das BauGB aufgenommen. Der kurze Überblick über die Historie des Bauplanungsrechts verdeutlicht, dass die gesellschaftspolitischen Diskussionen in der städtebaulichen Planung Niederschlag finden und dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung vielfältige Facetten umfasst. *
Staatssekretär, Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz, Mainz.
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Die Verantwortung der Gemeinde für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung
Die Bauleitplanung fällt in den kommunalen Verantwortungsbereich. Mit der Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen steuern und entwickeln die Gemeinden die Bodennutzung. Die Bauleitpläne sind an die Ziele der Raumordnung anzupassen; so ist es im Baugesetzbuch verankert. Es hat eine Abwägung der relevanten Belange, darunter auch der Umweltbelange, zu erfolgen. Flächennutzungspläne stellen die Verbindung zwischen der Raumordnung und den Bebauungsplänen dar und setzen für ein ganzes Gemeindegebiet den Rahmen für die Bauleitplanung. Die Energiewende wird ohne eine korrespondierende Einbindung in Flächennutzungspläne schwerlich zu bewältigen sein. Zentrale Planungsprämisse im Innenbereich ist – so steht es auch im rheinland-pfälzischen Koalitionsvertrag – eine konsequente Innen- vor Außenentwicklung, damit der Nettoflächenverbrauch auf niedrigem Niveau gehalten werden kann. Für die Kommunen bestehen große Herausforderungen, die es zu bewältigen gilt und dies nicht zuletzt aufgrund der demografischen Entwicklung. Diese hat Auswirkungen auf das Wohnen und Leben in den Kommunen sowie auf das Stadtbild. Die Entwicklung läuft regional sehr unterschiedlich. In Rheinland-Pfalz gibt es Regionen mit zunehmenden Leerständen und einer alternden Bevölkerung im ländlichen Raum, daneben Regionen mit einer zumindest aktuell noch wachsenden Bevölkerung und Wohnungsengpässen. Der Prozess erfordert angepasste Planungen. Die Bauleitplanung hat auch die Klimawandelfolgen zu berücksichtigen. Hier bedeutet Nachhaltigkeit, dass z.B. gefährdete Bereiche von einer Bebauung freigehalten werden sollen. Flächensparende Siedlungs- und Infrastruktur mit Frischluftschneisen und Grünzonen sind das Ziel. In diesem Kontext werden die Ergebnisse des Modellprojektes Klimawandelfolgen der Stadt Speyer interessant sein. Gefördert vom Bundesumweltministerium und in Kooperation unter anderem mit dem rheinland-pfälzischen Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung sowie dem Kompetenzzentrum für Klimawandelfolgen Rheinland-Pfalz, sollen – unterstützt durch Bürgerbeteiligungsprozesse – Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel entwickelt werden. Ebenfalls gefördert durch das Bundesumweltministerium und integriert in die jeweiligen kommunalen Klimaschutzkonzepte erarbeiten die Städte Ingelheim und Pirmasens Teilkonzepte zur „Anpassung an die Folgen des Klimawandels“. Welche Rolle spielt das Land Rheinland-Pfalz bei der Bauleitplanung bzw. wie werden die Kommunen unterstützt? Eine Steuerung erfolgt über rechtliche Vorgaben und durch finanzielle Förderung. Die Zusammenarbeit mit den Kommunen, den kommunalen Spitzen2
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verbänden, Umweltverbänden sowie den Bürgerinnen und Bürgern ist darüber hinaus von Bedeutung. Gemeindliche Planung bedeutet Dialog: Dialog zwischen Kommunen und dem Land, den Kommunen und den Bürgern, den Planungsgemeinschaften und den Verbänden. Hier ist die Bürgerbeteiligung von Bedeutung – es geht um die Transparenz gemeindlicher Entscheidungsprozesse für die Öffentlichkeit und eine bessere Akzeptanz sowie Identifikation der Bevölkerung mit konkreten Projekten. Die Bauleitplanung nimmt hier bereits eine Vorbildfunktion wahr. Die Herausforderungen und Schwerpunkte des Landes Rheinland-Pfalz sind: Umweltschutz, Demografie, Energie, Transparenz und Bürgerbeteiligung. Dem demografischen Wandel wird im Land ein besonderer Stellenwert eingeräumt. Dies zeigt sich daran, dass Themenschwerpunkte, wie die „Innenentwicklung“ und „ländliche Regionen“, angegangen werden. Die politischen Schwerpunkte haben auch Einfluss auf die Bauleitplanung. Dies zeigt sich beim Landesentwicklungsprogramm (LEP IV). Diese Verordnung aus 2008 bestimmt die räumliche Entwicklung des Landes, nimmt die Herausforderungen des demografischen Wandels auf und bildet den Gestaltungsrahmen für eine nachhaltige Entwicklung. Nachhaltige Raumentwicklung bedeutet, dass das Land und seine Teilräume so zu entwickeln sind, dass Schutz, Pflege und Entwicklung der natürlichen Gegebenheiten beachtet werden. Die Begrenzung bzw. Reduzierung des Umfangs der Flächeninanspruchnahme ist ein wichtiges Ziel des LEP IV, auch gerade wegen des Umweltschutzes. Es gilt auch hier der Vorrang der Innen- vor der Außenentwicklung. Die im Koalitionsvertrag vereinbarte Teilfortschreibung des LEP IV zur Energieversorgung konnte im April 2013 nach einer Öffentlichkeitsbeteiligung abgeschlossen werden. Das LEP IV leistet einen Beitrag zur Energiewende, denn der Ausbau der Erneuerbaren Energien hat mit dem LEP IV verlässliche Rahmenbedingungen erhalten. Durch die Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung in den Regionalplänen und die Ausweisung von Konzentrationsflächen in der Bauleitplanung kann das Ziel der Konzentration von Windenergieanlagen erreicht werden. Schützenswerte Gebiete werden für den Bau von Windenergieanlagen ausgenommen. Rheinland-Pfalz unterstützt die Kommunen durch vielfältige Fördermaßnahmen mit verschiedenen Aufgabenstellungen und finanziellen Anreizen. Die Städtebauförderung ist das zentrale Förderinstrument, um die Entwicklung von Innenstädten, Problemgebieten und besonderen Einzelprojekten in den Städten und Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen voranzubringen. Sie wurde geschaffen, um einen Beitrag zur Lösung der ökonomischen und ökologi3
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schen Aufgaben, vor allem auch zur Bewältigung der sozialen Herausforderungen zu leisten. Der Erfolg dieser Förderung beruht vor allem darauf, dass sie von allen Beteiligten als Gemeinschaftsinitiative verstanden wird, in der staatliche und kommunale Stellen mit Privaten zusammenwirken und in der die Bürgerbeteiligung zentraler Bestandteil ist. Gelungene Projekte sind etwa Beispiele aus dem Programm „Aktives Stadtzentrum“. In der Neuwieder Innenstadt wurde eine zentrale Haltestelle mit ergänzenden Gebäuden gefördert; sie trägt neben der Optimierung des ÖPNV-Netzes zur Attraktivität der Innenstadt bei. In Grünstadt zeigt sich beim Umbau der alten Lateinschule, die nun als Gemeindezentrum genutzt wird und das kulturelle Leben im Innenstadtbereich bereichert, ein weiteres anschauliches Beispiel für eine Städtebaufördermaßnahme. Private energetische Sanierungsmaßnahmen an Wohn- und Geschäftshäusern wurden begleitend gefördert. In den letzten Jahren war die Städtebauförderung geprägt von der politischen Diskussion über die reduzierte Mittelausstattung durch den Bund. Die Bauminister der Länder unter dem damaligen Vorsitz von Minister Dr. Carsten Kühl haben sich auf Bauministerkonferenzen intensiv mit der Thematik beschäftigt und gegen Kürzungen protestiert. Vor diesem Hintergrund wird die von der Großen Koalition beschlossene Aufstockung der Mittel von 455 auf 700 Mio. € im Jahr ausdrücklich begrüßt. Rheinland-Pfalz erwartet davon für 2014 einen Anteil von etwa 25 Mio. € und damit voraussichtlich 10 Mio. € mehr als im Vorjahr. Zusammen mit etwa 50 Mio. € Landesmitteln möchte Rheinland-Pfalz für 2014 insgesamt ein Programmvolumen von 75 Mio. € zur Verfügung stellen. Diese Mittelverbesserung wird an die Städte weitergeben, sodass diese trotz ihrer Haushaltsprobleme Investitionen tätigen können. Mit der neuen „Initiative zur Stärkung der Investitionsfähigkeit der Oberzentren“ werden die kommunalen Eigenanteile der fünf Oberzentren deutlich reduziert – eine erhebliche Verbesserung für die Finanzsituation und die Handlungsfähigkeit der Großstädte im Land. Im ländlich geprägten Rheinland-Pfalz werden auch kleinere Städte und Dörfer gefördert. Das Bund-Länder-Programm der Städtebauförderung „Ländliche Zentren – Kleinere Städte und Gemeinden“ wird in Rheinland-Pfalz ausgeweitet. Kooperationsbereite Gemeinden, die als dörflich geprägte Grundzentren oder als größere Gemeinden mit ähnlichen Funktionen wie ein Grundzentrum bislang nicht zur Förderkulisse gehört haben, können nunmehr gefördert werden. Die Stadt- und Ortskerne der Gemeinden der dünn besiedelten, ländlichen Räume, die Koope4
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rationsverbünde bilden, werden damit nachhaltig entwickelt – die Daseinsvorsorge wird gesichert. Die Programmöffnung ist ein Instrument zur Stärkung der vom demografischen Wandel betroffenen Regionen. Mit Maßnahmen des rheinland-pfälzischen Dorferneuerungsprogramms wird in ländlich geprägten Ortsgemeinden eine nachhaltige und zukunftsbeständige städtebauliche Entwicklung gefördert. Zu den Aufgabenschwerpunkten zählen strukturverbessernde Maßnahmen, die zur Stabilisierung bzw. Stärkung der Ortskerne beitragen. Im Vordergrund steht dabei die Umnutzung leer stehender und ortsbildprägender Bausubstanz zum Wohnen und Arbeiten. Allein in 2013 wurden in Rheinland-Pfalz weit über 1.000 solcher Maßnahmen privater Bauherren in den Ortskernen gefördert. Die soziale Wohnraumförderung ist von besonderer Wichtigkeit. Auf Grundlage des Landeswohnraumförderungsgesetzes, das zum 1.1.2014 in Kraft getreten ist, sollen Bündnisse für Wohnen abgeschlossen werden, um bedarfsgerechten und bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Das Land stellt die finanziellen Mittel für den Bau und die Modernisierung von Wohnraum zur Verfügung; die Kommunen sind mit ihrem Flächenmanagement gefragt. Die Stadt Trier ist mit der Vereinbarung für ein Bündnis für bezahlbares Wohnen bisher Vorreiter. Mit den Programmen der sozialen Mietwohnraumförderung sowie der Wohneigentumsförderung werden Haushalte unterstützt, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können. Insbesondere mit der Modernisierungsförderung werden Anreize zu Maßnahmen zur Energieeinsparung und zur Barrierefreiheit geschaffen. Das Sonderprogramm „Wohnen in Orts- und Stadtkernen“ ist hervorzuheben, weil ausschließlich innerörtliche Maßnahmen – also Innenentwicklung – gefördert werden. Das Wohnungsbausonderprogramm Konversion mindert die negativen Folgen des Truppenabbaus und der Standortschließungen. Zudem wird damit zur sozialen Stabilisierung betroffener Wohnquartiere beigetragen. Ein weiteres Thema ist die energetische Stadtsanierung, die seitens des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und der KfW Ende 2011 gestartet wurde. Das Ministerium der Finanzen RheinlandPfalz beteiligt sich bei den Modellprojekten im Land mit bis zu 20 % an den Kosten der Konzepte über das Programm „Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt)“. 65 % der Kosten werden seitens der KfW bezuschusst. Mittlerweile werden acht Kommunen, darunter auch die Stadt Kaiserslautern, von Rheinland-Pfalz finanziell unterstützt. Ein anschauliches Beispiel für eine aktive Unterstützung der Kommunen durch die Landesregierung ist die Zukunftsinitiative „Starke Kommunen – Star5
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Die Verantwortung der Gemeinde für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung
kes Land“. In ausgewählten Modellräumen soll eine neue Form der Zusammenarbeit zwischen Kommunen, innovative Formen der Bürgerbeteiligung und eine demografiefeste Kommunalentwicklung erprobt werden. Regionale Entwicklungsstrategien, orientiert an den gemeinsamen Bedürfnissen der Kommunen, sollen erarbeitet werden. Oberstes Ziel der Initiative ist, am Beispiel demografiefester und wirtschaftlich tragfähiger Lösungen, die Förderpolitik neu auszurichten. Die Bürgerinnen und Bürger werden in Diskussions- und Entscheidungsprozesse über die regionale Entwicklung eingebunden. Fragestellungen, wie die Bürgerinnen und Bürger zukünftig in den Dörfern leben möchten und welche Angebote in den Dörfern für sie bedeutsam und finanzierbar sind, werden erörtert. Dies sind Themen, die auch für die Bauleitplanung wichtig sind. Entstehende Kosten für ein externes Projektmanagement, eigene Impulse der Kommunen sowie für innovative Aktivitäten im Bereich der Bürgerbeteiligung werden jedem Modellraum bis zu gewissen Obergrenzen erstattet. Insgesamt werden bei der Zukunftsinitiative für den gesamten Zeitraum bis 2016 rund 4,1 Mio. € zur Verfügung gestellt. Im Konsens ist eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung machbar; die Landesregierung wird die Kommunen auch in der Zukunft unterstützen.
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