Umweltrechtliche Einflüsse in der städtebaulichen Planung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister
Umweltrechtliche Einflüsse in der städtebaulichen Planung
Umweltrechtliche Einflüsse in der städtebaulichen Planung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Das Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, der Entnahme von Abbildungen, der Funksendung, der Wiedergabe auf fotomechanischem oder ähnlichem Wege und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben vorbehalten. Das Werk wurde mit größter Sorgfalt zusammengestellt, dennoch übernimmt der Verlag keine Haftung für inhaltliche und drucktechnisch bedingte Fehler.
ISBN 978-3-93 98 04-73-4 © 2009 Lexxion Verlagsgesellschaft mbH · Berlin www.lexxion.de Lektorat: Michael Noach Umschlag: Christiane Tozman Satz: typossatz GmbH, Berlin
Vorwort
Die städtebauliche Planung sah sich in den letzten Jahren aufgrund stetiger Rechtsänderungen einem Wandel ausgesetzt, der sich insbesondere auch auf die Bauleitplanung ausgewirkt hat. Ob und inwieweit aus den jüngsten umwelt- und raumordnungsrechtlichen Entwicklungen Auswirkungen auf die städtebauliche Planung resultieren, wurde im Rahmen der am 16./17. September 2008 an der Technischen Universität Kaiserslautern unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung durchgeführten wissenschaftlichen Fachtagung „unter die Lupe“ genommen. Auf der Tagung, die sich sowohl an die Landes-/Kommunalverwaltungen und Planungsbüros, als auch an Rechtsanwaltskanzleien und wissenschaftliche Einrichtungen richtete, wurden aktuelle Entwicklungen in verschiedenen Themenfeldern – ROG-Novelle, Stand der Entwicklung des UGB, aktuelle Entwicklungen im Bereich des Artenschutzes, des Hochwasserschutzes, des Lärmschutzes, der erneuerbaren Energien, des Flächenrecyclings, des Mobilfunks und des Einzelhandels – erörtert und mit den Teilnehmerinnen und Teilnehmern diskutiert. Ziel der Veranstaltung war es, aufzuzeigen, welche Konsequenzen die speziellen umwelt- und raumordnungsrechtlichen Neuerungen für die städtebauliche Planung mit sich bringen. Der vorliegende Tagungsband enthält die schriftlich ausgearbeiteten Fassungen der Referate. Willy Spannowsky Andreas Hofmeister
V
Inhaltsübersicht Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V
Änderungen des Raumordnungsgesetzes und deren Auswirkungen auf die städtebauliche Planung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
Dr. Peter Runkel
Der Referentenentwurf für ein Umweltgesetzbuch . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Dr. Christof Sangenstedt
Europarechtlicher Artenschutz in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Prof Dr. Wolfgang Köck
Die Anforderungen an die Zulässigkeit von Biomasse- und Photovoltaikanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
Dr. Andreas Hofmeister
„Repowering“ bei Windenergieanlagen – Chancen und Risiken für die städtebauliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Dr. Franz Dirnberger
Die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben – Raumordnungsrechtliche und städtebauliche Steuerungsmöglichkeiten. . . . . . . . . . . . . . . 111 Prof. Dr. Hans-Jörg Birk
Der Sanierungsplan für das Flächenrecycling und dessen Umsetzung in die Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Henning Baldus
Wasserrechtliche Vorgaben für die Bauleitplanung als Folge der Festsetzung von Überschwemmungsgebieten . . . . . . . . . . . . 145 Prof. Dr. Willy Spannowsky
Die Grenzwerte der 26. BImSchV für Mobilfunkanlagen und deren Konsequenz für eine kommunale Vorsorgeplanung . . . . . . . . . 179 Prof. Dr. Michael Uechtritz
VII
Inhaltsübersicht
Die Lärmminderungsplanung und ihre Konsequenzen für die Bauleitplanung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Rainer Ritthaler
Verkehrslärmschutz und Bauleitplanung – unter veränderten umweltrechtlichen Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Prof. Dr. Helmuth Schulze-Fielitz
Städtebauliche Energiekonzepte und deren Umsetzung in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Prof. Dr. Wilhelm Söfker
VIII
Änderungen des Raumordnungsgesetzes und deren Auswirkungen auf die städtebauliche Planung Dr. Peter Runkel*
*
I.
Einführung
II.
Schwerpunkte und Zielsetzungen des neuen Raumordnungsgesetzes 1. Übernahme von Regelungen des geltenden Raumordnungsgesetzes a. Der Raumordnungsplan b. Beteiligung Dritter 2. Das novellierte Raumordnungsgesetz
III.
Die Änderungen des Raumordnungsgesetzes im Einzelnen 1. Aktualisierung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung a. Berücksichtigung des demographischen Wandels b. Beachtung der Erfordernisse des Klimaschutzes c. Bisherige Grundsätze 2. Präzisierung der Regelungen über die Planerhaltung 3. Ergänzung der Regelungen über den Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes a. Konkretisierung einzelner gesetzlicher Grundsätze der Raumordnung durch den Bund b. Raumordnungspläne mit länderübergreifenden Standortkonzepten 4. Berücksichtigung praktischer Erfahrungen mit bisherigem Raumordnungsrecht a. Ausnahmen von den Zielen der Raumordnung b. Vereinfachtes Raumordnungsverfahren c. Aufhebung bisheriger Regelungen
Der Verfasser ist Ministerialdirektor im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Berlin.
1
Änderungen des Raumordnungsgesetzes und deren Auswirkungen
IV.
Änderungen des Raumordnungsgesetzes mit Auswirkungen auf die städtebauliche Planung 1. Aktualisierung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung a. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 (interkommunale Zusammenarbeit) b. § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 (Erhaltung der Innenstädte) c. § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 4 (Schutz kritischer Infrastrukturen) d. § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 3 (Innenstadtentwicklung – Reduzierung der Flächeninanspruchnahme) 2. Erweiterung der Regelungen über die raumordnerische Zusammenarbeit mit Gemeinden, § 13
V.
Schlussbemerkung
I. Einführung Raumentwicklung ist ein fortwährender Prozess, der sich vielfältigen demographischen, wirtschaftlichen, sozialen sowie anderen strukturverändernden Herausforderungen stellen muss. Das gilt heute insbesondere für den Rückgang und den Zuwachs von Bevölkerung und Arbeitsplätzen, aber auch für den Klimawandel. Vor diesem Hintergrund und als Folge der Umsetzung der Föderalismusreform I im Jahre 2006 soll das Raumordnungsgesetz neu gefasst werden. Das Bundeskabinett hat am 16.7.2008 den Entwurf für dieses neue Raumordnungsgesetz beschlossen. Im Zuge der Föderalismusreform wurde die Raumordnung in den neu geschaffenen Kompetenztyp einer (umfassenden) konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit der Länder überführt. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf zum Raumordnungsrecht wird somit gesetzgeberisches Neuland betreten. Um trotz des Abweichungsrechts der Länder die Rechtseinheit möglichst zu wahren, zielt der Gesetzentwurf auf eine Balance zwischen der Regelung weitgehender bundeseinheitlicher Standards und der gesetzgeberischen Zurückhaltung des Bundes hinsichtlich landesspezifischer Besonderheiten ab. Wegen dieser landesspezifischen Besonderheiten wird es also weiterhin Landesplanungsgesetze neben dem bundesweit geltenden Raumordnungsgesetz geben – und zwar unabhängig von der Abweichungsproblematik.
2
Dr. Peter Runkel
II. Schwerpunkte und Zielsetzungen des neuen Raumordnungsgesetzes Im Folgenden sollen die inhaltlichen Schwerpunkte und die Zielsetzungen der Gesetzesnovellierung erläutert werden, wobei den Änderungen des Raumordnungsgesetzes und den Auswirkungen auf städtebauliche Planungen das Hauptaugenmerk zukommt.
1. Übernahme von Regelungen des geltenden Raumordnungsgesetzes Erste Zielsetzung war die Übernahme der bewährten Regelungen des geltenden Raumordnungsgesetzes.
a. Der Raumordnungsplan Dies gilt insbesondere für das klassische Instrument der Raumordnung, den Raumordnungsplan mit seinen Steuerungsmöglichkeiten. Es sind in erster Linie die Rechtswirkungen der Festlegungen in den Raumordnungsplänen, die der Raumordnung letztendlich zu ihrer Bedeutung in der Praxis verhelfen. Die in einem Plan festgelegten Ziele der Raumordnung sind nämlich in der Regel für nachfolgende raumbedeutsame Projekte strikt bindend, und die festgelegten Grundsätze der Raumordnung sind bei nachfolgenden Projektzulassungsverfahren als abwägungsrelevanter Belang zu berücksichtigen. Im Bereich der räumlichen Planung in den Ländern folgt daraus eine Planhierarchie: Landesweiter Raumordnungsplan – Regionalplan – Flächennutzungsplan – Bebauungsplan. Die Inhalte des jeweils nachfolgenden Plans sind aus den übergeordneten Plänen zu entwickeln, so dass auch die Festlegungen des landesweiten Raumordnungsplans letztendlich auf der Projektebene umgesetzt werden. Damit besteht mit dem neuen Raumordnungsgesetz auch weiterhin die rechtliche Grundlage für eine effiziente raumordnerische Steuerung von aktuell und zukünftig sensiblen raumwirksamen Projekten wie z. B. Factory-Outlet-Centern oder Windenergieanlagen einschließlich des Repowerings.
3
Änderungen des Raumordnungsgesetzes und deren Auswirkungen
b. Beteiligung Dritter Dies gilt des Weiteren auch für die Regelungen zur Beteiligung Dritter beim Aufstellungsverfahren von Raumordnungsplänen. Denn die Akzeptanz der Raumordnung bei den Fachplanungsträgern und in der Öffentlichkeit resultiert auch daraus, dass sie die Steuerung von raumbedeutsamen Nutzungen im Wege transparenter Verfahren gestaltet. So sieht auch das neue Raumordnungsgesetz vor, dass im Rahmen eines umfassenden Abwägungsprozesses allen Beteiligten einschließlich der Öffentlichkeit die Möglichkeit gegeben wird, ihre Vorstellungen in den Planungsprozess einzubringen. In diesem Zuge können die Beteiligten die einzelnen Festlegungen zu den raumbedeutsamen Nutzungen und Planungen in den Entwürfen der Raumordnungspläne in Text und Karte einsehen und hierzu Stellung nehmen; die Stellungnahmen sind von der Raumordnungsbehörde im Rahmen einer umfassenden Gesamtabwägung zu berücksichtigen.
2. Das novellierte Raumordnungsgesetz Daneben trägt das novellierte Raumordnungsgesetz den praktischen Erfahrungen mit dem bisher geltenden Raumordnungsrecht Rechnung. Hierauf sowie auf die weiteren Änderungen bzw. Neuerungen des Raumordnungsgesetzes – Aktualisierung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung, – Präzisierung der Regelungen über die Planerhaltung, – Erweiterung der Regelungen über die informelle Planung und das raumordnerische Zusammenwirken von Regionen, Kommunen und Personen des Privatrechts, – Ergänzung der Regelungen über den Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes möchte ich im Folgenden eingehen.
4
Dr. Peter Runkel
III. Die Änderungen des Raumordnungsgesetzes im Einzelnen 1. Aktualisierung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung Die Aktualisierung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung spiegelt die derzeitigen strukturverändernden Herausforderungen wider, nunmehr insbesondere auch hinsichtlich des demographischen Wandels und des Klimawandels. Des Weiteren sind in die aktualisierten Grundsätze der Raumordnung vor allem die Gedanken der im Sommer 2006 von der Ministerkonferenz für Raumordnung beschlossenen „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ eingeflossen. Folgende Aspekte der aktualisierten Grundsätze der Raumordnung seien besonders hervorgehoben:
a. Berücksichtigung des demographischen Wandels Ein Grundsatz der Raumordnung besteht darin, dass der demographische Wandel zu berücksichtigen ist. Die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge, insbesondere die Erreichbarkeit von Einrichtungen und Angeboten der Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen, ist zur Sicherung von Chancengerechtigkeit überall in angemessener Weise zu gewährleisten; dies gilt auch in dünn besiedelten Regionen und vor dem Hintergrund des Rückgangs und des Zuwachses von Bevölkerung in einzelnen Regionen.
b. Beachtung der Erfordernisse des Klimaschutzes Ein weiterer Grundsatz der Raumordnung besagt, dass den Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist. Hiermit greift das Raumordnungsgesetz das aktuelle, in Zukunft immer wichtiger werdende Thema Klimaschutz auf. Es differenziert zwischen den beiden Bereichen a) Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, und b) Maßnahmen, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Besonders genannt wird die Notwendigkeit der Schaffung der räumlichen Voraussetzungen für die vom raumordnerischen Grundsatz zum Klimaschutz umfassten Aspekte: Ausbau der erneuerbaren Energien, sparsame Energienutzung sowie Lagerung klimaschädlicher Stoffe. 5
Änderungen des Raumordnungsgesetzes und deren Auswirkungen
c. Bisherige Grundsätze Die bisherigen Grundsätze für den ländlichen Raum sowie für die Land- und Forstwirtschaft werden nicht mehr in eigenständigen Nummern geregelt. Sie werden auf Wunsch des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in die Grundsätze für Raumstrukturen, Infrastrukturen, Wirtschaft, Kulturlandschaften oder Umwelt/Klimaschutz integriert, damit sie bei diesen Aufgabenbereichen jeweils unmittelbar Beachtung finden.
2. Präzisierung der Regelungen über die Planerhaltung Als Beitrag zu einer erhöhten Rechtssicherheit der Raumordnungspläne werden die bisherigen Regelungen über die Planerhaltung erweitert; sie sind den bewährten Regelungen des Baugesetzbuchs zur Planerhaltung von Bauleitplänen nachgebildet. So wird neben dem Grundsatz der generellen Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formvorschriften nunmehr z. B. detailliert geregelt, welche Verfahrens- und Formvorschriften unter welchen Voraussetzungen für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans ausnahmsweise beachtlich sind. Die Rügefrist wird auf ein Jahr beschränkt. Der Raumordnungsplan kann im Falle der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.
3. Ergänzung der Regelungen über den Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes a. Konkretisierung einzelner gesetzlicher Grundsätze der Raumordnung durch den Bund Der Bund erhält die Möglichkeit, einzelne gesetzliche Grundsätze der Raumordnung durch planerische Grundsätze insbesondere im Hinblick auf die europäischen großräumigen Entwicklungen zu konkretisieren. Dies ist als Service für die Raumordnung der Länder gedacht, denn auch nationale räumliche Aspekte müssen immer stärker im europäischen Kontext gesehen werden, und hier kann der Bund auf Grund seiner engen Beziehungen zu Brüssel und seiner gleichen „politischen Augenhöhe“ mit den anderen Mitgliedstaaten den Ländern wertvolle Hilfe leisten.
6
