Studie  

Standortbezogene Akzeptanzprobleme in der deutschen Industrie- und Technologiepolitik – Zukünftige Herausforderungen der Energiewende VDI Verein Deutscher Ingenieure e.V. VDI Technologiezentrum GmbH Februar 2014 

 

   

Titelbild: © Taufik Kenan, Berlin – VDI Düsseldorf

 

Standortbezogene Akzeptanzprobleme in der deutschen Industrie- und Technologiepolitik

 

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Vorwort Unter dem Titel „Infrastruktur für unsere Zukunft“ hat der VDI Verein Deutscher Ingenieure e.V. in der Zeit von Oktober 2012 bis Januar 2014 eine Vielzahl von Aktivitäten durchgeführt. Mit Experten aus Industrie, Wissenschaft, Politik und von Verbänden wurde intensiv erörtert, wie Bürgerbeteiligung bei Infrastrukturprojekten effektiv und zielgerichtet stattfinden kann. Zentrale Ergebnisse dieses Prozesses wurden im Rahmen des 26. Deutschen Ingenieurtags am 14. Mai 2013 in Düsseldorf veröffentlicht. Politikorientierte Hinweise und Empfehlungen haben wir in der VDIStellungnahme „Infrastruktur für die Zukunft – Gesellschaftlich tragfähige Lösungen gemeinsam entwickeln“ veröffentlicht. Die beiden Richtlinien VDI 7000 „Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten“ und VDI 7001 „Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planung und Bau von Infrastrukturprojekten; Standards für die Leistungsphasen der Ingenieure“ bilden zusammen eine fundierte praktische Orientierung für effektive Bürgerbeteiligung. Sie sind im VDI in ehrenamtlicher Gemeinschaftsarbeit entstanden.

Diese Studie ergänzt die bisherigen Publikationen und vertieft die Diskussion um Bürgerbeteiligung und Akzeptanz von Infrastrukturprojekten mit Bezug zur Energiewende. Im Gegensatz zu kritisch diskutierten Großprojekten wie Bahnhöfen, Flughäfen oder anderen Bauwerken, ist bei der Realisierung neuer Trassen der elektrischen Energieversorgung die Akzeptanz und Akzeptabilität von Projekten nicht nur lokal eine Herausforderung sondern über ganze Landstriche. Der Ausbau elektrischer Netze als Voraussetzung für das Gelingen der Energiewende wird in dieser Studie als Schwerpunkt behandelt. Die Studie wurde vom VDI Verein Deutscher Ingenieure e.V. und der VDI Technologiezentrum GmbH in Auftrag gegeben. Für die inhaltliche Arbeit und die Durchführung der Studie danken wir an dieser Stelle herzlich Herrn Univ.-Prof. Dr. rer. pol. habil. Daniel Barben, VDI-Professur für Zukunftsforschung an der RWTH in Aachen, und Herrn Alexander Hamann, M.A.

Düsseldorf im März 2014 Dipl.-Ing. Dieter Westerkamp VDI Verein Deutscher Ingenieure e.V., Technik und Wissenschaft

Dipl.-Ing. Sascha Hermann VDI Technologiezentrum GmbH

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Inhalt 1

Problemhintergrund

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Anlage der Studie und zentrale Argumente

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Energiekonzept und Akzeptanzprobleme aus Sicht der Bundesregierung

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Perspektiven auf Akzeptanzprobleme in der Akzeptanzforschung 4.1 Dimensionen von „Akzeptanz“ – Bewertung und Handlung 4.2 Akteursbezüge von Akzeptanzproblemen 4.3 Akzeptanzprobleme mit Standortbezug 4.4 Erklärungsmuster „Nimby“ – Unverstandene Akzeptanz?

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Fallstudien 5.1 Onshorewindkraft 5.2 Offshorewindkraft 5.3 Netzausbau 5.4 Carbon Capture and Storage (CCS)

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Akzeptanzprobleme bei EE-Projekten – Strukturelle Faktoren

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Beteiligungsverfahren als Ansatz der Bewältigung von Akzeptanzproblemen? 7.1 Formen der Beteiligung bei Erneuerbare-Energie-Projekten 7.2 Akzeptanzbezogene Gestaltungskriterien für Beteiligungsverfahren

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Ergebnisse und weiterführende Fragen

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Anhang A

Ablauf der Planungsphase des Netzausbaus

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Anhang B

Karten zum Netzausbau

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Schrifttum

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„Der Umbau zu einer nachhaltigen Energieversorgung sowie die dafür erforderlichen Infrastrukturmaßnahmen, z. B. der notwendige Ausbau der Stromnetze, können nur gelingen, wenn die künftige Energiepolitik für die Bürgerinnen und Bürger verständlich und nachvollziehbar ist.“ Energiekonzept der Bundesregierung (BMWI/BMU 2010: 32)

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1 Problemhintergrund Die deutsche Industrie genießt weltweit einen exzellenten Ruf als Lieferant technologischer Innovationen und qualitativ hochwertiger Produkte. Doch während sie sich der internationalen Konkurrenz unter hohem Wettbewerbsdruck zu stellen hat, ist sie in Deutschland zunehmend mit Akzeptanzproblemen bei Infrastruktur- und Großprojekten konfrontiert. Neben besonders prominenten Beispielen – etwa dem Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 – betrifft dies eine Vielzahl weiterer Vorhaben, wie den Bau von Fabrikanlagen, Kraftwerken oder neuen Verkehrswegen. Akzeptanzprobleme werden dann ganz besonders zum Problem, wenn sie Innovationen verhindern, Projekte verzögern und Kosten unkalkulierbar in die Höhe treiben. Die scheinbare Kontinuität wiederkehrender, hartnäckiger Akzeptanzprobleme wird dadurch verstärkt, dass ihre Hintergründe nur unzureichend verstanden werden, und somit den Konfliktursachen nicht konstruktiv begegnet werden kann.1 Akzeptanzprobleme können ein Gefühl der gegenseitigen Entfremdung zwischen Bevölkerung, Industrie und Politik heraufbeschwören und im Extremfall – so eine häufig geäußerte Befürchtung – sogar die Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands gefährden. Allerdings sind sie nicht das Ergebnis einer Technikfeindlichkeit in der Bevölkerung, noch sind sie Kennzeichen einer Durchsetzungsschwäche des demokratischen Systems: Der Mythos der „Technikfeindlichkeit“ der Deutschen ist mittlerweile gründlich widerlegt2, und Akzeptanzprobleme – beispielsweise bei Windparks – finden sich außer in Europa selbst auch in den USA oder in China (Pasqualetti 2011: 908), beides Länder, die trotz sehr unterschiedlicher Regierungsformen gerne als Beispiele für Innovationssysteme vorgestellt werden, die kaum durch gesellschaftliche Einschränkungen behindert werden.

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Dies wird zunehmend auch von Unternehmen als dringliches Problem erkannt, siehe z. B. die von RWE in Auftrag gegebene Studie zu Akzeptanzproblemen (RWE AG 2012). Der VDI befasst sich bereits seit Längerem mit der Problematik, prominent etwa auf dem 26. Ingenieurstag (14. Mai 2013, Düsseldorf) unter dem Motto „Infrastruktur der Zukunft – Menschen sinnvoll vernetzen“, und dürfte insbesondere durch die für 2014 geplante Veröffentlichung der Richtlinien VDI 7000 („Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten“) und VDI 7001 („Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planung und Bau von Infrastrukturprojekten; Standards für die Leistungsphasen der Ingenieure“) einen bedeutenden Beitrag zu einem besseren Projektmanagement von Infrastrukturprojekten leisten. Siehe hierzu mit weiterführenden Verweisen etwa acatech 2011.

In dieser Studie werden Akzeptanzprobleme am Beispiel der Energiewende untersucht. Will Deutschland ein führendes Industrieland bleiben, ist eine sichere und wirtschaftliche Energieversorgung unabdingbar. Dies macht die 2011 beschlossene Energiewende, also der umfassende Umbau des deutschen Energiesystems, zu einem Vorhaben von entscheidender Bedeutung für die Zukunft der deutschen Wirtschaft und Gesellschaft. Gelingt die Umsetzung der angestrebten Ziele, wird Deutschland eine marktführende Position im Wachstumsmarkt der erneuerbaren Energien (EE) aufbauen, seine energieintensive Industrie und Forschung halten und durch eine höhere Unabhängigkeit von Energieimporten die eigene Energiesicherheit stärken können. Zudem eröffnet sich durch den Umstieg auf regenerative Energiequellen und die Entkoppelung von knapper werdenden fossilen Energieträgern eine Chance zur Senkung der Energiepreise. Die Realisierung dieser Chancen hängt allerdings nicht nur vom politischen Willen ab, sondern erfordert auch eine gesamtgesellschaftliche Anstrengung, wozu Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, einschließlich der Bürger, wichtige Beiträge zu leisten haben. Dies rückt die durch die Energiewende nötig gewordenen Infrastruktur- und Großprojekte in den Fokus, sind doch solche Vorhaben in den vergangenen Jahren wiederholt zum Gegenstand von Akzeptanzproblemen geworden. Prominente Beispiele hierfür sind das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 und die per Bürgerentscheid abgelehnte dritte Startbahn am Münchner Flughafen. Gegen gesellschaftliche Widerstände lassen sich heute kaum noch große Infrastrukturprojekte realisieren. Anhaltender Bürgerprotest stellt die Umsetzung geplanter Projekte infrage und führt häufig zu erheblichen Verzögerungen und somit letztlich zu finanziellen Risiken für den Projektträger, Investoren und andere beteiligte Akteure. Parteien und Politiker müssen zudem mit Auswirkungen auf das Wahlverhalten der Betroffenen rechnen. Somit liegt es im allgemeinen Interesse, Akzeptanzprobleme besser zu verstehen und Handlungsweisen entsprechend abzustimmen. Die Erfahrungen der letzten Jahre lassen bei der Umsetzung der Energiewende eine Vielzahl von standortbezogenen Akzeptanzproblemen erwarten. Die Energiewende wird zu einer Vielzahl von Infrastrukturprojekten und zur Einführung neuer, teils noch wenig bekannter Technologien führen. Dabei spielt die Standortfrage eine entscheidende Rolle, denn künftig wird eine stärkere Verteilung von Anlagen in der Fläche dafür sorgen, dass mehr Bürger mit erneuerbaren Energien konfrontiert werden. Auch die Bindung an

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    klimatische Voraussetzungen, wie windhöffige Flächen für Windparks, oder an die geografische Verteilung von Stromgewinnung und -nachfrage, macht die Standortfrage zu einem Faktor von entscheidender Bedeutung. Zeit und Kosten sind kritische Größen bei den Zielsetzungen der Energiewende: Sind Verzögerungen und Kostensteigerungen schon bei Einzelprojekten, etwa bei Stuttgart 21, der Hamburger Elbphilharmonie oder dem Flughafen Berlin Brandenburg, ein Problem für Politik und beteiligte Unternehmen, so sind diese Probleme vergleichsweise gering gemessen an den Komplikationen, die bei der Umsetzung der Energiewende entstehen könnten. Denn selbst große Infrastrukturprojekte wie der Bau von Flughäfen oder Bahnhöfen betreffen lediglich einzelne – wenn auch wichtige – Knotenpunkte in einem übergeordneten Netzwerk (z. B. dem Verkehrsnetz). Die Energiewende hingegen stellt einen Versuch dar, das Netzwerk der Energieproduktion und -verteilung grundlegend umzubauen. Dadurch fehlen weitgehend rahmensetzende Strukturen und der Planungsprozess birgt mehr Unsicherheiten. Außerdem übertrifft die finanzielle Dimension der Energiewende die konventioneller Großprojekte bei Weitem: Im Februar 2013 bezifferte der damalige Bundesumweltminister Altmaier die zu erwartenden Kosten für die Energiewende bis in die 2030er-Jahre auf rund eine Billion Euro – mehr als das Dreifache des Gesamtvolumens des Bundeshaushalts für das Jahr 2013.3 Wenig später präzisierte er die Schätzung dahingehend, dass „Investitionen für Backup-Kraftwerke, Energiespeicher, Netz-Ausbau“ darüber hinaus noch zusätzliche Kosten verursachen würden (Doemens/Wille 2013). Auch die Steigerungen der Stromkosten, die durch die Umlage auf Grundlage des

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Bei dieser Summe sind üblicherweise bei Großprojekten auftretende Zusatzkosten von häufig 60 % bis 100 % noch nicht einmal mitgerechnet (Bundesrechnungshof 2008: 10).

Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) den Endverbrauchern auferlegt werden, sind in der Politik als Problem für die Akzeptanz der Energiewende erkannt worden und haben zu einer kontroversen Debatte um die Reform des EEG geführt. Somit wird deutlich, dass das Bemühen um gesellschaftliche Akzeptanz der Energiewende mehr ist als ein politischer Slogan. Es geht vielmehr um eine Grundvoraussetzung, ohne die eine Umsetzung der angestrebten Ziele scheitern wird. Die hier skizzierten Fragen besitzen über das Thema des deutschen Energiesystems hinaus Relevanz. Für die deutsche Politik geht es auch um die Bestimmung der Grundlage, auf der umfassende Reformmaßnahmen – wie die Energiewende – mit der Bevölkerung ausgehandelt werden. Die Grenzen von Mitbestimmung, repräsentativer Demokratie und Expertenrat stehen auf dem Prüfstand. Doch auch für die Industrie geht es um mehr als um die Frage, aus welchen Quellen und zu welchem Preis sich künftig Strom beziehen lassen wird. Klimawandel und Ressourcenknappheit stellen mittel- und langfristige Parameter für den Wirtschaftsstandort Deutschland dar, die zu ignorieren fahrlässig wäre. Zum einen bietet sich hier ein zukunftsorientierter Wachstumsmarkt, zum anderen geht es darum, auch künftig wettbewerbsfähig produzieren zu können. Hierfür stellt Planungssicherheit eine wichtige Voraussetzung dar. Insofern ist es im Interesse der Industrie, die eigene Planung auf politisch tragfähige und gesellschaftlich konsensfähige Lösungskonzepte stützen zu können. Die Alternative sind politisch topdown diktierte Ansätze, die lediglich am Ende einer Legislaturperiode auf den Prüfstand des Wählers kommen. Sie bieten diese langfristige Sicherheit nicht und bergen zudem ein hohes Risiko unkalkulierbarer Strukturbrüche.

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2 Anlage der Studie und zentrale Argumente Diese Studie richtet sich an Entscheidungsträger in Politik, Wirtschaft und Wissenschaft sowie die interessierte Öffentlichkeit. Sie zeigt konstruktive Wege für das bessere Verständnis aktueller und künftiger Akzeptanzprobleme im Rahmen der Energiewende auf – Überlegungen, die prinzipiell auch für andere Kontexte Gültigkeit beanspruchen. Sie löst sich von immer noch weit verbreiteten Analyse- und Erklärungsansätzen, die Akzeptanzprobleme vornehmlich an den Wahrnehmungen und Haltungen von Bürgern gegenüber bestimmten Technologien festmachen. Demgegenüber bezieht sich die Studie auf einen Analyserahmen, der statt öffentlicher Wahrnehmung und Bewertung Fragen danach in den Fokus rückt, wie Technologie- und Industrieentwicklung zu einem Gegenstand politischer oder gesellschaftlicher Kontroversen werden und was dabei für die verschiedenen Akteure auf dem Spiel steht. Sie fügt sich damit in Perspektiven ein, wie sie in den letzten Jahren etwa im Rahmen der European Science Foundation im Hinblick auf die Thematisierung von Dynamiken im Verhältnis von „Wissenschaft und Technik in der Gesellschaft“ vorgeschlagen worden sind (Felt et al. 2013). Die Studie verschiebt die Perspektive von Akzeptanz als Effekt von Wahrnehmungen und Haltungen hin zu Akzeptanz als Bezugspunkt und Resultat widersprechender Bestrebungen oder Strategien, für ein bestimmtes Projekt Zustimmung oder Ablehnung zu mobilisieren. In einem solchen, auf „Akzeptanzpolitik“ (Barben 2010) fokussierenden Analyserahmen rücken die jeweils relevanten gesellschaftlichen Kontexte, Akteurskonstellationen und Dynamiken ins Zentrum des Interesses, zusammen mit den spezifischen Eigenschaften von Vorhaben technologischer Innovation, industrieller Investition und politischer Reform. Dadurch werden Akzeptanzprobleme in realweltlichen Handlungszusammenhängen situiert und so einer empirischen Forschung zugänglich gemacht, die über Perzeptions- und Meinungsforschung weit hinausgeht. Dementsprechend verschiebt sich auch die Identifikation von Akzeptanzproblemen als negative Wahrnehmungen und Haltungen hin zu Fragen danach, worin Akzeptanzprobleme eigentlich genau bestehen und wie sie sich praktisch geltend machen. In der Folge erscheint die Lösung von Akzeptanzproblemen nicht mehr vor allem in der Korrektur bzw. Verbesserung von Wahrnehmungen und Haltungen zu liegen (sei es den Projekten, sei es deren Betreibern gegenüber), sondern in praktischen Maßnahmen, die Handlungskontexte, Beweggründe von und Interaktionen zwischen Akteuren positiv zu beeinflussen mögen. Damit verbunden ist der Vorschlag an Entscheidungsträger, grundsätzlich eine Haltung pragmatischer Ge-

lassenheit einzunehmen, das heißt Widerspruch und Kritik zu dulden bzw. im Rahmen „demokratischer Streitkultur“ (Sarcinelli 1990) auch zu begrüßen – und deshalb die Aufmerksamkeit auf die Akzeptanzprobleme zu konzentrieren, die sich praktisch signifikant negativ geltend machen. In der Alltagspraxis kann dies allerdings bedeuten, dass Grenzen der Akzeptanz von Projekten und anderen Sachverhalten weiterhin bestehen bleiben – sodass es neben der Moderation von Konflikten (z. B. in Beteiligungsverfahren) letztlich immer wieder auch unumgänglich sein kann, Entscheidungen, zumal demokratisch legitimierte, gegen Widerstände durchzusetzen. Die Studie fragt zunächst nach der Zielsetzung der Energiewende und welche Rolle Akzeptanz und erwartete Akzeptanzprobleme im Energiewende-Konzept der Bundesregierung spielen (Kapitel 3). Hier zeigt sich, dass Akzeptanz nur unzureichend verstanden wird, nämlich eingeschränkt auf die Wahrnehmungen der Bürger gegenüber neuen Technologien. In Kapitel 4 wird aufbauend auf neueren Entwicklungen in der Akzeptanzforschung zunächst ein differenziertes Bild von Akzeptanz entworfen, das nach den Dimensionen „Handlung“ und „Bewertung“ unterscheidet. Es wird gezeigt, dass Akzeptanz nicht als Beziehung nur zwischen Bürgern einerseits und Innovationsförderern aus Politik und Wirtschaft andererseits verstanden werden kann, sondern wechselseitige Beziehungen zwischen einer Vielzahl von Akteuren aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft darstellt. Diese zunächst allgemeine Betrachtung wird dann speziell auf standortbezogene Akzeptanzprobleme bezogen. Es wird gefragt, welche verschiedenen Faktoren bei der Bewertung von Projekten mit Standortbezug eine Rolle spielen. In Kapitel 4.2 wird am Beispiel des – insbesondere in den Medien und in öffentlichen Kontroversen häufig verwendeten – Erklärungsmusters „Nimby“ gezeigt, dass zu einfache Erklärungsansätze oft einem angemessenen Verständnis von (und damit Umgang mit) Akzeptanzproblemen entgegenstehen. Standortbezogene Akzeptanzprobleme werden in Kapitel 5 anhand von vier Fallstudien untersucht, um den empirischen Besonderheiten der infrage stehenden Technologien Rechnung zu tragen und vor dem Hintergrund des Vergleichsprofils von Akzeptanzproblemen zu ermessen, welche Auswirkungen die verschiedenen akzeptanzpolitischen Strategien und Optionen für eine zukunftsfähige Gestaltung der Energiewende haben. Schließlich wird nach dem Beitrag gefragt, den Beteiligungsverfahren im Kontext von Akzeptanzproblemen leisten können (Kapitel 7). Dabei kann es nicht um handbuchartige Patentlösungen gehen, wie künftig Akzeptanzprobleme „beseitigt“ oder „vermieden“

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    werden können. Kritik und abweichende Meinungen wird es weiterhin geben, doch auch Chancen dafür, Kompromisse zu finden, Innovationen voranzutreiben und deren Legitimationsbasis zu stärken. Ohne Garantie auf Erfolg eröffnen Bürgerbeteiligungsverfahren

immerhin auch Möglichkeiten dafür, die Hintergründe und Ursachen von Akzeptanzproblemen besser zu verstehen und ihnen dementsprechend instruktiver zu begegnen.

3 Energiekonzept und Akzeptanzprobleme aus Sicht der Bundesregierung Das Energiekonzept der Bundesregierung von 2010 in Verbindung mit den Beschlüssen zur Energiewende von 2011 hat einen anspruchsvollen, langfristig angelegten Umbau der deutschen Energieversorgung eingeleitet.4 Aus den Zielvorgaben der Energiewende ergeben sich zwei zentrale Kernelemente der Energiewende (Expertenkommission Monitoring-Prozess 2012):

nuklearen Stromgewinnung und eine weitgehende Reduzierung CO2-emittierender Energieträger. Maßgebliche Grundlage dieser Zielsetzung ist das sogenannte „energiepolitische Dreieck“ aus Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit (Bild 1). Gelingt die Umsetzung, wird Deutschland künftig über eine nachhaltige, sichere und bezahlbare Form der Bereitstellung, des Transports und auch der Speicherung von Energie verfügen.

Was heißt „Energiewende“?  Reduzierung des CO2-Ausstoßes des deutschen Energiesystems  Ausstieg aus der Kernenergie

Damit reagiert die Bundesregierung nicht nur auf die Reaktorkatastrophe im japanischen Fukushima, sondern steuert im Einklang mit einer Vielzahl von anderen Staaten einen Kurs hin zu höherer Energiesicherheit und geringerer Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen (Devine-Wright 2011: xxif.). Ziel der Transformation des Energiesystems ist der Ausstieg aus der 4

Tatsächlich umfassen die gesetzlichen Grundlagen der Energiewende die folgenden Gesetze (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2012: 7):  Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes  Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (EEG)  Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften (EnWGÄndG)  Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze (NABEG)  Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ (EKFG-ÄndG)  Gesetz zur Stärkung der klimagerechten Entwicklung in den Städten und Gemeinden  Vierte Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge

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Bild 1. Energiepolitisches Zieldreieck Zugleich erkennt das Energiekonzept an, dass das Erreichen dieser Ziele davon abhängt, dass „die künftige Energiepolitik für die Bürgerinnen und Bürger verständlich und nachvollziehbar ist“ (BMWI/BMU 2010: 32). Konkrete Maßnahmen zur Erreichung von Bürgerakzeptanz werden allerdings in diesem Dokument nur umrissen. So wird die Absicht erklärt, Umsetzungsvorhaben nachvollziehbar zu begründen, „relevante Zahlen und Fakten (...) in einer verständlichen Form der Öffentlichkeit zugänglich“ zu machen und in der Form von Dialogforen einen „offenen Dialog über die die Bürgerinnen und Bürger interessierenden Fragen“ zu führen (BMWI/BMU 2010: 32). Vorschläge, wie sie in dem Abschlussbericht der Ethikkommission „Sichere Energieversorgung“ vorgeschlagen worden

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  sind, einen parlamentarischen Beauftragten für die Energiewende und ein „Nationales Forum Energiewende“ zu schaffen, wurden zunächst nicht weiter aufgegriffen (Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung 2011: 10). Auch bleibt bei Lektüre des Energiekonzepts unklar, bei welchen konkreten Vorhaben mit Akzeptanzproblemen zu rechnen ist, wie sich diese artikulieren könnten und wie Akzeptanz generell zu messen ist. Zwischen den angebotenen Lösungsansätzen und den festgeschriebenen Zielvorgaben klafft eine erhebliche Lücke – zumal schon länger beschlossene Bauprojekte von Stromtrassen durch den Thüringer Wald und die Hochspannungsleitung Wahle-Mecklar mit komplexen Akzeptanzproblemen konfrontiert sind: Im Thüringer Wald etwa wird der Protest der Anwohner parteiübergreifend durch lokale Politiker unterstützt. Eine Klage wurde 2012 beim Bundesverwaltungsgericht Leipzig eingereicht und die vielfältige Interessenslage einer

Vielzahl an Gemeinden und Akteuren erschwert die Kompromisssuche erheblich (Bollmann 2012). Dies weist nachdrücklich auf die Dringlichkeit eines klaren Problemverständnisses hin, um passende Lösungskonzepte entwickeln zu können. Weiterhin stellt sich die Frage, welche Rolle Bürgerbeteiligung im Gesamtkonzept der Energiewende zugedacht ist. Die zuvor zitierten Abschnitte aus dem Energiekonzept der Bundesregierung lassen ein Verständnis von Akzeptanz vermuten, das auf öffentliche Information und Wissensvermittlung setzt, um Widerstände gegen Projekte abzubauen. Dies ignoriert Forschungsergebnisse der letzten Jahre. Diese haben nachgewiesen, dass der Ansatz, Akzeptanzprobleme einfach durch die Bereitstellung und kommunikativ geschickte Aufbereitung von Informationen aus der Welt zu schaffen, als gescheitert angesehen werden muss (Wynne 1992; Otway/Wynne 1993; Sturgis/Allum 2004; Barben 2010). Ein Mehr an Wissen – auch an Fachwissen – führt nachweislich nicht automatisch zu mehr Akzeptanz.

Zielvorgaben der Energiewende (BMWI/BMU 2010):  Senkung der Treibhausgasemissionen (gegenüber dem Basisjahr 1990)  bis 2020 um 40 %  bis 2030 um 55 %  bis 2040 um 70 %  bis 2050 um 80 % bis 95 %  Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien am Bruttostromverbrauch  bis 2020 auf 35 %  bis 2030 auf 50 %  bis 2040 auf 65 %  bis 2050 auf 80 %  Steigerung der Energieproduktivität um 2,1 % pro Jahr in Bezug auf den Endenergieverbrauch und die Senkung des Primärenergieverbrauchs gegenüber 2008  bis 2020 um 20 %  bis 2050 um 50 %  Senkung des Stromverbrauchs (gegenüber dem Basisjahr 2008)  bis 2020 um 10 %  bis 2050 um 25 %  Verdoppelung der Sanierungsrate für Gebäude auf 2 % des gesamten Gebäudebestands und die Senkung des Endenergieverbrauchs im Verkehrsbereich gegenüber 2005  bis 2020 um 10 %  bis 2050 um 40 %  Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien am Bruttoendenergieverbrauch  bis 2020 auf 18 %  bis 2030 auf 30 %  bis 2040 auf 45 %  bis 2050 auf 60 %

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    Das Energiekonzept benennt Handlungsfelder und Herausforderungen. Es weist aber insbesondere bei der Frage der Akzeptanzproblematik keinen strategischen Ansatz auf, um diese Herausforderungen anzugehen. Ende September 2012 hat der damalige Bundesumweltminister Altmaier in einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung zugegeben: „(...) die Beteiligten (haben) ihre Hausaufgaben in den letzten beiden Jahren nicht gemacht (...) – nicht nur die Politik, sondern auch Netzbetreiber und Investoren. Es gab keinen Konsens über Ziele und Tempo der Energiewende, keine Koordinierung zwischen dem Ausbau der Netze und der erneuerbaren Energien, kein Zusammenspiel zwischen den Bundesländern“ (Bollmann/Kloepfer 2012). Dies ist als Selbsteinschätzung der Politik mehr als ein Jahr nach Beschluss der Energiewende ein deutlicher Hinweis auf strategische Mängel des Umsetzungskonzepts. Die Forderung nach einem geschlossenen Masterplan, dessen schrittweise Umsetzung die Energiewende realisieren könnte, ist angesichts der „Verwebung“ von technischen und gesellschaftlichen Aspekten in Bezug auf das Energiesystem unrealistisch (Grunwald 2012: 246). Dies entschuldigt jedoch nicht den Verzicht auf strategische Planung: „A good strategy does more than urge us forward toward a goal or vision. A good strategy honestly acknowledges the challenges being faced and provides an approach to overcoming them. And the

greater the challenge, the more a good strategy focuses and coordinates efforts to achieve a powerful competitive punch or problem-solving effect” (Rumelt 2011: 4). Ideen, wie ein solcher „problem-solving punch“ in Bezug auf die Akzeptanzfrage erreicht werden soll, sind in der vorliegenden Konzeption nicht erkennbar. Einer der Gründe für dieses Defizit muss wohl darin gesehen werden, dass das Energiekonzept der Bundesregierung zuerst im September 2010 vorgestellt und dann im Oktober 2011 offiziell durch das Eckpunktpapier der Bundesregierung zur Energiewende ergänzt wurde.5 Insofern wurde zum Zeitpunkt der ersten Veröffentlichung des Energiekonzepts noch von anderen Rahmenbedingungen ausgegangen, insbesondere mit Blick auf die Verfügbarkeit von Kernenergie als Brückentechnologie. Umso dringlicher wäre in besagtem Eckpunktpapier ein strategischer Ansatz zum Akzeptanzproblem gewesen, der Ziele schlüssig mit Handlungskonzepten verbindet. Doch findet sich dort lediglich unter dem Punkt zum Netzausbau eine kurze Absichtserklärung, „durch umfassende Konsultationen mit Betroffenen die öffentliche Akzeptanz für Leitungsbau erhöhen (zu wollen.)“ (BMU 2011: Pkt. 21). Dies wird dem Grad der Herausforderung nicht gerecht. Die Entwicklung eines solchen strategischen Ansatzes erfordert jedoch ein differenzierteres Verständnis von Akzeptanz. Ein solches wird im folgenden Kapitel vorgestellt.

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http://www.bmu.de/themen/klima-energie/energiewende/ beschluesse-und-massnahmen/der-weg-zur-energie-der-zukunftsicher-bezahlbar-und-umweltfreundlich (letzter Zugriff 22.11.2013)

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4 Perspektiven auf Akzeptanzprobleme in der Akzeptanzforschung „It is one of the most common mistakes in facility siting to take general support for granted and to expect people to welcome developments they claim to support.“ (Wolsink 2000: 50)

Das vorausgegangene Kapitel hat am Energiekonzept der Bundesregierung gezeigt, dass ein grundlegendes Problem in der Debatte um Akzeptanzprobleme im Kontext (nicht nur) der Energiewende darin begründet liegt, dass „Akzeptanz“ unzureichend definiert wird und damit die Bedingungen und Voraussetzungen von Akzeptanz undeutlich bleiben. Dies ist umso erstaunlicher, da Probleme sozialer Akzeptanz energietechnischer Innovation und Technologie kein neues Forschungsfeld sind. So haben Studien seit den 1970erJahren ausgiebig die öffentliche Haltung zu Kernkraft und Kernkraftwerken (Surrey/Huggett 1976; Pligt 1992) und in jüngerer Zeit insbesondere die soziale Akzeptanz von Windkraftanlagen in den Fokus gerückt. Standortbezogene Akzeptanzprobleme haben sich in der Vergangenheit auch bei anderen Bauvorhaben ergeben, etwa bei der Errichtung von Mülldeponien (Holst 1989; Klockow 1995; Bödege-Wolf 1996; Lober 1996; Schreck 1999), bei der Suche nach Endlagern für Atommüll (Short/Rosa 2004; Solomon et al. 2010) oder dem Bau von Staudämmen (Martin 2007). „Akzeptanz“ bedeutet zunächst nicht mehr als die Hinnahme eines potenziell brisanten Sachverhalts. Dabei bleibt zunächst offen, wie sich diese Hinnahme äußert oder messen lässt. So kann sich hinter der Hinnahme eine positive, zustimmende Bewertung verbergen; ebenso gut kann es aber auch eine negative Bewertung sein, die sich jedoch nicht in einer ablehnenden Handlung äußert. Ablehnung, die lediglich auf der kognitiven Ebene bleibt und nicht auf die kommunikative oder praktische Ebene übertragen wird, führt nicht zu Akzeptanzproblemen. Kennzeichnend für die Rede von „Akzeptanz“ ist zunächst – wie überhaupt für die Akzeptanzforschung –, dass sie eine Anordnung von „Subjekt“ und „Objekt“ unterstellt, bei der es darum geht, wie ein Sachverhalt (Objekt) durch einen Akteur (Subjekt) wahrgenommen wird, wobei diese Wahrnehmungen durch Haltungen (z.B. Risikoaversion) geprägt sein können.

4.1 Dimensionen von Akzeptanz – Bewertung und Handlung „Akzeptanz“ wird in dem Energiekonzept der Bundesregierung lediglich im Sinne einer positiven Bewertung und ausbleibendem Widerstand seitens der Bürger verstanden. Berücksichtigt man jedoch die Vielzahl von Maßnahmen, die mit der Transformation des Energiesystems verbunden sind, wird deutlich, dass „Akzeptanz“ so zu eng verstanden wird. In der Forschung besteht zwar kein Konsens, wie „(gesellschaftliche) Akzeptanz“ zu definieren ist (Devine-Wright 2008). Einigkeit besteht aber, dass die einfache Unterscheidung von Unterstützung (Akzeptanz) einerseits und Widerstand (fehlender Akzeptanz) andererseits keinen hilfreichen analytischen Zugang zu dem Problem erlaubt, da wichtige Differenzierungen auf diese Weise unberücksichtigt bleiben. Hilfreicher ist es, Akzeptanz in verschiedene Kategorien aufzuschlüsseln, die auf zwei Achsen einmal nach positiver bzw. negativer Bewertung und weiter zwischen aktivem Handeln und passiver Duldung unterscheiden (Walk et al. 2011: 60). Bewertungen setzen sich ihrerseits aus kognitiven, also in Wissen verankerten, und affektiven, emotionalen Aspekten zusammen (Wahl 2001: 36). Die Verbindung aus negativer Bewertung und aktivem Handeln führt dann zu offenem und möglicherweise organisiertem Widerstand, dem am anderen Ende des Spektrums aktive Unterstützung für das Projekt gegenüber steht. Daraus ergeben sich vier mögliche Verhaltensweisen: Unterstützung – Befürwortung – Ablehnung – Widerstand (Bild 2).

Bild 2. Spektrum von Bewertung und Handlung (nach Schweizer-Ries et al. 2010b: 11)

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    Diese vier Verhaltenstypen werden in unterschiedlicher Weise von außen wahrgenommen. Studien, die nach der prozentualen Verteilung auf die sich so ergebenden Kategorien „Unterstützung“ – „Befürwortung“ – „Ablehnung“ – „Widerstand“ fragen, haben lediglich rund 10 % der Befragten im Segment „Unterstützung“ verordnet, allerdings auch nur 3,2 % im Segment „Widerstand“ (Schweizer-Ries et al. 2011: 140). Doch können diese kleinen, aktiven Gruppen durch organisierte Mobilisierung teils erheblichen Einfluss auf den Projektverlauf gewinnen und prägend auf das Meinungsbild einwirken. Umfangreiche strukturelle Rekonfigurationen wie die Energiewende sind darüber hinaus in besonderer Weise auf aktive Unterstützung angewiesen, um ihre Ziele zu erreichen. Denn es geht nicht nur um die passive Duldung staatlicher Umsetzungsvorgaben, sondern darüber hinaus um zum Teil weitreichende Verhaltensanpassungen, etwa durch Investitionsbereitschaft in Energieeffizienz und Wärmedämmung sowie Verbrauchsoptimierung. Umgekehrt ist die passive Ablehnung einer Technologie kein zuverlässiger Indikator für schlechte Implementierungschancen. Wichtig ist auch hier, welches Mobilisierungspotenzial sie entfaltet und damit aktiven Widerstand fördert, der letztlich zum Scheitern des Projekts führt (vgl. Renn/Zwick 1997: 71ff.). Entscheidend für das Sichtbarwerden von Akzeptanzproblemen sind diejenigen Betroffenen, die sich in aktivem Widerstand organisieren. Um Akzeptanzprobleme zu verstehen, muss daher die Motivation dieser Aktivisten besser verstanden werden. Hier besteht weiterer Forschungsbedarf, doch zeigen vorliegende Ergebnisse, dass Protestgruppen von überwiegend männlichen, höheren Bildungsschichten zugehörigen und oft in technischen Berufen ausgebildeten Bürgern geprägt sind (Walter et al. 2013).6 Erklärungsbedürftig ist auch die Frage, warum eine negative Bewertung sich in aktivem Engagement artikuliert oder aber in Passivität verbleibt. Insbesondere zwei Aspekte spielen hierbei eine Rolle (Waldo 2012): Zum einen können soziale Werte und Normen hemmend wirken, etwa weil die Unterstützung – und eben nicht die Ablehnung – von Windkraft als politisch korrekt angesehen wird. Der vorherrschende Diskurs wirkt gewissermaßen disziplinierend auf die Verhaltensweisen ein. Zum anderen ist die Einschätzung der Erfolgsaussichten des eigenen Engagements. Wenn die 6

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Bei den Ergebnissen dieser Studie ist allerdings zu beachten, dass die Bandbreite der untersuchten Protestgruppen sehr breit gespannt ist und neben Aktivisten gegen Energiewendeprojekte auch aktive Gegner und Befürworter von Schulreformen, Occupy-Anhänger, Eurokritiker usw. umfasst. Wesentliche Ergebnisse passen zu früheren Befunden, die eine zunehmende Ausweitung von Protestaktivitäten in weitere soziale Kreise verzeichneten (Rucht 2006).

Erwartung vorherrscht, auch durch Aktivität an dem letztlichen Ausgang nichts ändern zu können, kann dies zu ablehnender Passivität führen. Wann und unter welchen Umständen aus dieser Passivität aktives Engagement wird, ist in hohem Maße kontextabhängig und lässt sich nicht pauschal antizipieren.

4.2 Akteursbezüge von Akzeptanzproblemen Eine weitere wichtige Differenzierung betrifft daher auch die verschiedenen Akteure, von denen Akzeptanz erwartet wird. Häufig findet sich in der Debatte der Ansatz, Akzeptanzprobleme so zu erklären, dass die Industrie mithilfe staatlicher Förderung Innovationen generiert, auf die die – vorgeblich technisch unkundigen bzw. sachlich schlecht informierten – Bürger im Zuge von praktischen Umsetzungsvorhaben mit Ablehnung reagieren. Die Realität ist freilich komplexer: So besitzen, wie bereits erwähnt, die aktiv engagierten Bürger oftmals technische Expertise und gehören dem Bildungsmilieu an. Darüber hinaus ist aber die einfache Einteilung in innovationsfreundliche Industrie auf der einen Seite und innovationsskeptische Bürger auf der anderen irreführend. Akzeptanzprobleme finden sich nämlich nicht nur bei Bürgern und bei Akteuren der Zivilgesellschaft, sondern auch innerhalb der Wirtschaft und der Politik. Gerade bei der Diskussion um den künftigen Energiemix zeigt sich, dass etwa innerhalb der Industrie zum Teil gravierende Akzeptanzprobleme bestehen und Vertreter bestimmter Technologien die Förderung anderer, konkurrierender Technologien durch Lobbyarbeit zu verhindern suchen. Denn insbesondere große Energieunternehmen geraten häufig durch Unternehmensausrichtung auf bestimmte Technologien in Pfadabhängigkeiten, die dazu führen, dass alternative Technologien und ihre Förderung abgelehnt werden (Wüstenhagen et al. 2007: 2686). So haben sich mehrfach Vertreter von Onshorewindparks gegen den Ausbau der Offshorewindtechnik ausgesprochen oder Fotovoltaikentwickler sich über eine vorgebliche Diskriminierung gegenüber der Windtechnologie beschwert (Weber 2012; Koch 2010). Carbon Capture and Storage (CCS) ist, wie unten noch gezeigt werden wird, sowohl innerhalb des politischen Systems als auch bei Verbänden, Unternehmen und Bürgern auf Ablehnung gestoßen. Der Landesverband Hessen des Umweltverbands Nabu etwa drohte 2012, gerichtlich gegen Bürgerwindparkbetreiber vorzugehen und den Park per Sofortvollzug stillzulegen, wenn sie nicht in einen Naturschutzfond spendeten (Schlandt 2013). Der thüringische Umweltminister Jürgen Reinholz nennt Windräder „Kranichhäcksler“ – ein Verweis auf das häufig vorzufindende aber empirisch nur bedingt belegbare Argument, dass Windräder zu Vogelschlag führen (dpa 2013).

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  Diese vielfältigen, auf verschiedenen Ebenen gelagerten Aspekte gilt es zu berücksichtigen, wenn Akzeptanzprobleme diskutiert werden. Technologien und Projekte müssen bei den Bürgern, aber eben auch in Industrie und Politik Akzeptanz finden, um eine Chance auf Realisierung und Anwendung in der Praxis zu haben (vgl. Agterbosch et al. 2009: 394; Wüstenhagen et al. 2007: 2685). Nötig ist ein differenziertes Bild der Positionierung bestimmter Akteure hinsichtlich einer technologischen Entwicklung. So eröffnen sich analytische Zugänge zu den Wegen, wie in der Interaktion zwischen diesen Akteuren Voraussetzungen für Akzeptanz geschaffen oder unterlaufen werden. Dabei wird sich in den seltensten Fällen ein widerspruchsloser Konsens finden lassen, doch ist dies auch nicht nötig. Akteure werden sich auch weiterhin dahingehend unterscheiden lassen, ob sie aktive Unterstützung ausüben, prinzipielle Zustimmung äußern, eine ablehnende Haltung einnehmen oder aktiven Widerstand ausüben. Entscheidend ist jedenfalls, wie die Gewichtung und das Mobilisierungspotenzial zwischen diesen Gruppen verteilt ist. Eine letzte Differenzierung unterscheidet nach dem „Bezugsobjekt“, also nach dem, worauf sich Akzeptanz oder fehlende Akzeptanz bezieht. Dies kann ein konkretes Projekt sein, eine Technologie oder eine politische Richtungsentscheidung. Diese Unterscheidung lässt sich nur schwerlich in grundsätzlichen Kategorien vornehmen, zumal die Bewertung einer Technologie durchaus auf die konkreten Projekte rückwirken kann. Entscheidend ist aber die Feststellung, dass die Bewertung verschiedener, auch zueinander in Beziehung stehender Sachverhalte ganz unterschiedlich ausfallen kann. Dieselbe Person mag durchaus Windkraft prinzipiell befürworten und zugleich der Realisierung eines konkreten Windparkprojekts ablehnend gegenüberstehen, ohne dass dies einen Widerspruch bedeuten muss.

4.3 Akzeptanzprobleme mit Standortbezug Standortbezogene Akzeptanzprobleme können grundsätzlich bei all jenen Projekten der Energiewende entstehen, die bauliche Eingriffe vorsehen. Erschwerend wirkt es sich häufig aus, dass viele dieser Bauvorhaben an bestimmte örtliche Voraussetzungen gebunden sind und ihre räumliche Anordnung nicht beliebig verhandelbar ist.

Energiewendeprojekte mit standortbezogenen Akzeptanzproblemen:  Onshorewindparks  Offshorewindparks  Netzausbau (ohne aber auch mit HGÜ-Leitungen)  CCS (insbesondere die Lagerung des abgeschiedenen CO2)  Pumpspeicherkraftwerke  geothermische Kraftwerke  Biomassekraftwerke  neue Gas- und Kohlekraftwerke zur Sicherung der Grundlast

Derzeit sind es vor allem Maßnahmen zur Errichtung von Windparks, neuen Stromleitungen, CCSEinrichtungen und von Pumpspeicherkraftwerken, die vordringlich mit Akzeptanzproblemen konfrontiert sind. Doch auch bei der Energieerzeugung aus Biomasse zeigt die Erfahrung bereits, dass es zu standortbezogenen Akzeptanzproblemen kommen kann (Griesen 2010; Ehrenstein et al. 2003; Steimer et al. 2011). Da die Energiegewinnung aus regenerativen Quellen wetterbedingt volatil ist, wird zumindest für eine Übergangszeit ein flexibler Kraftwerkspark von schnell regulierbaren Gasund Kohlekraftwerken benötigt werden. Die Bundesnetzagentur rechnet mit einem notwendigen Zubau bis 2022 mit einer Gesamtleistung von 17 GW (BMWI 2012: 8). Auch bei solchen Vorhaben ist mit Akzeptanzproblemen zu rechnen, wie sich etwa bei dem letztlich aufgegebenen Plan für den Bau eines Kohlekraftwerks bei Arneburg gezeigt hat (Mitteldeutsche Zeitung 2013). Bei standortbezogenen Akzeptanzproblemen sind in erster Linie die aktiv ablehnend eingestellten Akteure wahrnehmbar, bzw. in geringerem Maße die aktiven Befürworter. Diese Gruppen erfahren mediale Aufmerksamkeit und suchen häufig selber aktiv mediale Beachtung, um ihre Anliegen zu präsentieren und weitere Unterstützung zu mobilisieren. Ziel ist die Aktivierung und Mobilisierung von bislang passiven Gruppen und Bürgern, um so den eigenen Forderungen Nachdruck zu verleihen.

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    4.4 Erklärungsmuster „Nimby“ – Unverstandene Akzeptanz? „Natürlich: Zu häufig wurde mit Bürgereinwänden allzu rücksichtlos umgegangen und die Politik hielt oftmals ihre Zusagen nicht ein. Doch trotz alledem bleibt der Punkt, dass wir uns zu einer Gesellschaft von ‚Nimbys‘ entwickeln, zu ‚Not-inmy-back-yard-Querulanten‘, die auf hohem Niveau Veränderungen beklagen.“ (Fietz 2012)

Das Nimby-Prinzip, „not in my backyard“, hat im Zuge der Debatte um „Wutbürgertum“ (Leggewie 2011; Kurbjuweit 2010), gesellschaftliche Reaktionen auf Technikinnovationen und Politikverdrossenheit Eingang in die außerakademische Debatte gefunden und bietet auch für standortbezogene Akzeptanzprobleme ein häufig anzutreffendes Erklärungsmuster. Nimby, bzw. das „Sankt-Florians-Prinzip“, beschreibt eine Haltung, bei der eine Technologie von Individuen generell befürwortet wird, gegen deren konkrete Umsetzungsvorhaben in der eigenen Lebensumgebung aber mit Widerstand vorgegangen wird. Dieser Widerstand kann die Form von rechtlichen Schritten annehmen, oder sich in anderen Formen des Bürgerprotests äußern. Im Kern geht es also um die Abwägung von individuellen Kosten und Nutzen und den Versuch, die Kosten zu externalisieren (vgl. Wolsink 2000: 52). Nimby steht für mehr als ein besonders gängiges Erklärungsmuster für Akzeptanzprobleme. Es ist zugleich ein Beispiel dafür, dass Akzeptanzprobleme nur begrenzt verstanden werden. Im Zusammenhang mit der Energiewende ist Nimby ein häufig vorgebrachter Vorwurf an Bürgerinitiativen oder einzelne Bürger. Beklagt wird, dass trotz einer hohen und in Umfragen feststellbaren Zustimmung zu Atomausstieg und zu Erneuerbare-Energien-Anlagen (sogar in der eigenen Nachbarschaft) Bürger ihre Zustimmung zurückziehen, sobald sie tatsächlich durch konkrete Projektvorhaben, wie den Bau von Windparks, betroffen sind (Bild 3). Die Forschung hat allerdings in den vergangenen Jahren aus mehreren Gründen dafür argumentiert, Nimby als Erklärungsmuster zu verwerfen. Denn Nimby ist ein emotional aufgeladener, kein analytischer Begriff:  Der Nimby-Vorwurf unterstellt Irrationalität, Egoismus oder doch zumindest mangelndes Verantwortungsgefühl für das Gemeinwohl (Krumrey 2010). Eine in diesem Vorwurf zum Ausdruck kommende konfrontative Haltung ist kaum geeignet, um Skeptiker zu überzeugen oder Vertrauen und Unterstützung zu gewinnen.

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 Der im Begriff „Nimby“ mitschwingende Vorwurf der Irrationalität und des fehlenden Gemeinsinns isoliert die Gegner und reklamiert für die Projektbefürworter eine moralische Überlegenheit. Die Projektbetreiber werden durch das Nimby-Konzept als Vertreter des Gemeinwohls dargestellt oder zumindest in ihrer Motivation nicht hinterfragt. Gegner hingegen erscheinen als Vertreter von nachgeordneten Partikularinteressen (Coppens 2007: 9). Damit wird auch unterstellt, dass es normal und rational wäre, das jeweilige Projekt zu unterstützen und dass Ablehnung eine Abweichung von dieser Normalität darstellt. Dass auch die Projektbefürworter Eigeninteressen – oft ökonomischer Natur – verfolgen, wird ausgeblendet.

Bild 3. Zustimmung zu EE-Anlagen 2010 und 2013 Quelle: Agentur für erneuerbare Energien, (www.unendlich-viel-energie.de, Stand: 24.01.2014) Der Nimby-Vorwurf erhöht daher das Eskalationspotenzial und verhärtet die Fronten. Er stellt Akzeptanzprobleme als Nullsummenspiel dar, bei dem sich eine Seite gegen die andere durchsetzen muss, will sie ihre Ziele realisieren. Die Grundlage für Konsensbildung und Verständigung wird damit deutlich reduziert.

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  Wie viele Einzelfallstudien zeigen konnten, verliert Nimby außerdem bei genauerer Betrachtung viel von seinem Erklärungsgehalt (King/Murphy 2012). Versuche, empirische Nachweise für Nimby zu führen, haben sich als außerordentlich schwierig erwiesen – die Bürger, die eine Technologie grundsätzlich befürworten aber in ihrer unmittelbaren Nähe ablehnen, lassen sich in bestimmten Einzelfallstudien zwar finden, stellen dort aber eine sehr kleine Minderheit dar (vgl. Wolsink 2006: 87). Oft handelt es sich bei scheinbaren Nimby-Bürgern um generelle Gegner der zur Diskussion stehenden Technologie (Waldo 2012), oder die Ablehnung beruht auf anderen, verhandelbaren Faktoren. Analytisch stellt Nimby lediglich eine von mehreren möglichen Formen der ablehnenden Haltung gegen Bauprojekte dar (Wolsink 2007b: 1201). Jede Form der Ablehnung mit Nimby zu erklären, blendet die Motivationsvielfalt hinter Einwänden aus und verspielt damit Möglichkeiten, durch Berücksichtigung dieser Einwände die Chancen auf Realisierung des Projekts zu steigern. Die Probleme mit Nimby gehen allerdings noch weiter:  Es bleibt unklar, wie weit sich der „backyard“ erstreckt, über welche Entfernung Nimby also Auswirkungen hat (Horst 2007). So konnten Studien zeigen, dass die Nähe oder Entfernung der eigenen Wohnung zu Windanlagen nicht mit Ablehnung oder Unterstützung korreliert, sondern dass häufig gerade diejenigen Bürger, die näher an Windanlagen wohnen, diese positiver bewerten als Bürger, die weiter entfernt wohnen.

 Über die Projektdauer hinweg verändern sich die Einstellungen gegenüber dem Bauvorhaben. Die höchste Protestbereitschaft ist während der Bauphase zu erkennen, dagegen fällt sie in der Planungsphase und nach Abschluss der Baumaßnahmen geringer aus. Diese Dynamik kann der Begriff „Nimby“ nicht darstellen.  Unterschiedliche Formen der Akzeptanz und des Widerstands werden, wie oben gezeigt, unzureichend unterschieden. Nicht jede in Umfragen feststellbare Ablehnung eines Projekts wird sich in aktivem Protest niederschlagen.  Die grundsätzliche Zustimmung zu einer Technologie wird nicht präzise gemessen. Damit bleibt unklar, wie leicht aus dieser prinzipiellen Zustimmung im Falle der persönlichen Betroffenheit Ablehnung werden kann.  Schließlich lässt es sich nicht ohne Weiteres erkennen, wann und wie stark taktisch argumentiert wird, um etwa die Stigmatisierung mit dem Begriff „Nimby“ zu vermeiden oder um durch bestimmte Argumente eine höhere Mobilisierung hin zum Widerstand zu erreichen. Für eine fundierte wissenschaftliche Untersuchung von standortbezogenen Akzeptanzproblemen kann Nimby somit keinen sinnvollen Analyserahmen bieten. Doch auch in der Praxis hilft das Konzept nicht weiter, denn es verstellt den Blick auf die eigentlichen Hintergründe von Akzeptanzproblemen.

5 Fallstudien Akzeptanzprobleme werden dann besonders manifest, wenn sie als Handlungen in Form von Protest und Widerstand in Erscheinung treten. Doch die Motivationen hinter diesen Handlungen lassen sich nicht ohne Weiteres identifizieren, denn oftmals sind die vordergründig vorgebrachten Argumente in Debatten taktisch gewählt, um möglichst viel Zustimmung zu mobilisieren oder besonderes Medienecho zu finden. Die Forschung konnte in den letzten Jahren anhand von Fallstudien zeigen, dass Akzeptanzprobleme am besten innerhalb der spezifischen Rahmenbedingungen eines bestimmten Projekts oder einer bestimmten Technologieentwicklung verstanden werden können. Daher sollen im Folgenden vier verschiedene technologische Entwicklungen und die jeweils spezifischen Variablen, die für Akzeptanzprobleme relevant sind, analysiert

werden. Grundlage für die Auswahl war eine Relevanzbewertung im Kontext der Energiewende. Drei der vier Fallstudien (Onshore- und Offshorewindkraft, Netzausbau) betreffen Schlüsseltechnologien, denen derzeit für das Gelingen der Energiewende zentrale Bedeutung beigemessen wird. Die vierte betrifft mit CCS eine Technologie, die nach erheblichen Akzeptanzproblemen derzeit – anders als noch vor zwei Jahren – keine Rolle im Konzept der Energiewende mehr spielt. Zu jeder Fallstudie wurden jeweils die typischen Argumente, die im Rahmen von Projektvorhaben artikuliert werden, aus wissenschaftlichen Studien, Informations- und Kampagnenmaterial, Websites und Interviews gesammelt und aufgeführt. Aus diesen Argumenten und weiteren, technologiespezifischen Faktoren ergeben sich unterschiedliche

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    Rahmenbedingungen, die Akzeptanzprobleme kontextspezifisch prägen.

5.1 Onshorewindkraft Onshorewindkraft stellt gemeinsam mit Fotovoltaik die Technologie im Bereich der erneuerbaren Energien dar, die in den vergangenen Jahren die höchsten Zuwachsraten zu verzeichnen hatte. Aufgrund der zunehmend ausgereiften Technik und der vergleichsweise guten Wirkungsgrade an windhöffigen Standorten, stellt Onshorewindkraft eine der tragenden Säulen der Energiewende dar. Zugleich hat die internationale Erfahrung gezeigt, dass Windparks immer wieder mit erheblichen Akzeptanzproblemen konfrontiert sind. Akzeptanzprobleme von Windkraftanlagen an Land sind seit den frühen 1980er-Jahren Gegenstand der Forschung. Die folgenden Argumente werden regelmäßig in Leserbriefen, Diskussionsforen, Informationshandzetteln und anderem Kampagnenmaterial gegen Onshorewindanlagen vorgebracht (Pasqualetti 2011: 908; Wolsink 2000: 50):  Geräuschbelästigung  Belästigung durch Lichtemissionen und nächtliche Befeuerung  gesundheitliche Belastung durch Infraschall  Beeinträchtigung des Landschaftsbilds  Vogel- und Fledermausschlag, bzw. Beeinträchtigung des Brutverhaltens  technische Vorbehalte, insbesondere Ineffizienz wegen hoher Volatilität  ökonomische Beeinträchtigungen (Absinken der Immobilienwerte oder Einbußen beim Fremdenverkehr)  Aspekte der sozialen Gerechtigkeit (wer entscheidet und profitiert von den Windanlagen und wer trägt die Kosten)  soziale Unruhe, die durch die Auseinandersetzung um Windanlagen selbst entsteht (Walter/Gutscher 2010: 8) Ablehnung lässt sich – wie bereits dargestellt – unterscheiden in technologiebezogene Ablehnung von Windkraft als Form der Stromerzeugung und projektbezogene Ablehnung an bestimmten Standorten. Die technologiebezogene Akzeptanz der Onshorewindkraft

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ist in der Bevölkerung hoch7 und Windanlagen haben mittlerweile eine hohe Präsenz in der Fläche erreicht. Auch verwaltungsrechtlich sind die Voraussetzungen grundsätzlich günstig. Flächen für Onshorewindparks sind seit 1997 in Deutschland baurechtlich privilegiert, was einen Bebauungsplan überflüssig macht und nur bei entgegenstehenden öffentlichen Belangen zu einer Ablehnung durch die Genehmigungsbehörde führen kann. Werden dezidiert Flächen für die Windenergienutzung durch die Gemeinden ausgewiesen, so sind die Betreiber an diese gebunden. Wo dies nicht geschieht, können Betreiber prinzipiell frei agieren, jedoch muss dann jedes Bauvorhaben individuell geprüft und genehmigt werden. Hinsichtlich standortbezogener Akzeptanzprobleme ergeben sich bei Onshorewindkraft spezifische Voraussetzungen:  Der Ausbau der Windkraft hat ein hohes Niveau erreicht und daher haben jüngere Studien zu bedenken gegeben, dass künftig weiterer Zubau nur noch in begrenztem Maße möglich sein wird. Stattdessen wird „Repowering“, also das Ersetzen bestehender Anlagen durch leistungsstärkere Modelle, eine zunehmend wichtige Rolle zugesprochen (Madlener/Schumacher 2011). Dies bedeutet, dass sich Bemühungen um Akzeptanz mehr und mehr auf Bevölkerungsgruppen konzentrieren werden, die bereits Erfahrung mit Windanlagen in der eigenen Umgebung haben.  Technische Innovation sorgt für zunehmende technische Reife, die sich positiv auf Akzeptanzprobleme auswirken kann. So ist es möglich, Befeuerungssysteme für Windräder zu verbauen, die erst anspringen, wenn sich Luftfahrzeuge nähern. Dies erlaubt es, Belästigung durch Lichtemissionen zu minimieren. Auch die Höhe der Geräuschemissionen konnte über die letzten drei Jahrzehnte reduziert werden: Während die Geräuschbelästigung in schwedischen Studien der 1980er-Jahre noch eine wichtige Rolle spielte (Carlman 1982), lässt sich dies in neueren Untersuchungen nicht mehr in gleicher Weise feststellen. Auch der optische Charakter von Anlagen hat sich durch den Übergang zu Konstruktionen mit Einzelmasten statt Gittertürmen verändert und erlaubt optisch weniger auffällige Bauformen (Pasqualetti 2011: 908).

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http://www.foederal-erneuerbar.de/uebersicht/bundeslaender/ BW|BY|B|BB|HB|HH|HE|MV|NI|NRW|RLP|SL|SN|ST|SH|TH|D/ kategorie/akzeptanz/auswahl/348-akzeptanz_von_energi/ #goto_348 (letzter Zugriff 22.11.2013)

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   Bürgerwindparks eröffnen interessierten Bürgern einen Zugang, um selbst am Ausbau der Windkraft ökonomisch teilzuhaben und so aktive Akzeptanz – oder Unterstützung – zu artikulieren. Ebenso wie Fotovoltaik ermöglicht diese Technologie regionale Wertschöpfung und macht die demokratischen Elemente der Energiewende erfahrbar.  Besondere Bedeutung bei der Standortfrage hat die Auswirkung auf das Landschaftsbild.8 Windanlagen lassen sich meist nicht organisch in die Landschaft integrieren. Die Bedeutung des Landschaftsbilds für die Akzeptanz hat sich in einer Vielzahl von Studien zur Windkraft, auch im internationalen Vergleich, bestätigt. An der Landschaft hängen viele Formen der Bindung, sie symbolisiert für verschiedene Beobachter unterschiedliche Werte. Damit gewinnt die Raumplanung eine Schlüsselrolle und sie ist insbesondere gefordert, ökonomische und ideelle Werte in die Planung einzubeziehen (Nadaï/Horst 2010). Ein windreicher Standort mitten in der Landschaft mag für einen Beobachter eine Chance auf ökonomischen Profit durch Windanlagen bedeuten, für einen anderen jedoch die Chance, in der Natur einen Rückzugsraum aus dem technikgeprägten Alltag zu finden. Keine dieser Assoziationen kann grundsätzlich Vorrang vor den anderen beanspruchen. Beide werden aber durch weitere, nachgeordnete Bewertungen ergänzt. Dies eröffnet die Chance, im Dialog und in der Aushandlung zu Kompromissen zu finden und durch planerische Gestaltung Widerstände abzubauen. So ist es beispielsweise heute Praxis, bei der Ausweisung von Standorten für Windanlagen nicht mehr das Windpotenzial mit höchster Priorität unter den berücksichtigten Kriterien zu bewerten und zusätzlich Abwägungskriterien wie Auswirkung auf das Landschaftsbild, der Höhenbegrenzung der Anlagen und des Mindestabstands zu entgegenstehender Nutzung einzubeziehen (Schaal/Kolshorn 2005: 438 f.). Ende 2013 nahm die Fachagentur Windenergie ihre Arbeit auf mit dem Ziel, insbesondere eine unabhängige Beratung von Kommunen und Planungsträgern anzubieten. Dies kann durchaus als positives Zeichen gewertet werden, dass den hier dargestellten Spezifika von Windkraft besser entsprochen werden soll, gerade auch in Bezug auf verbesserte Bürgerbeteiligung (BMU 2013).

5.2 Offshorewindkraft Offshorewindkraft soll nach bisher noch begrenztem Einsatz künftig verstärkt ausgebaut werden.9 Die intensivierten Bemühungen um Offshorewindkraft sind zum Teil eine Reaktion auf Akzeptanzprobleme, die sich bei Onshoreprojekten immer wieder zeigen (Ladenburg 2008). Allerdings führen Offshorewindparks zu teilweise ähnlichen, teilweise aber auch neuen Widerständen. Folgende Argumente werden gegen Offshorewindanlagen angeführt:  Zerstörung des Landschaftsbilds  Beeinträchtigung der lokalen Tierwelt (im Falle der Nordsee insbesondere der Schweinswalpopulation)  Beeinträchtigung der Umwelt durch Versorgungsfahrten und -flüge sowie durch Unfälle auf hoher See (Keiffenheim 2005)  technische Vorbehalte (unökonomisch und daher ineffizient)  störender Schattenwurf an Land Hinsichtlich standortbezogener Akzeptanzprobleme ergeben sich bei Offshorewindkraft spezifische Voraussetzungen:  Zwar können Erfahrungen mit Anlagen an Land – positiv oder negativ – die Einstellung zu Offshoreparks direkt beeinflussen (Haggett 2011b: 505), doch ist Offshorewindkraft im Vergleich zu Onshoreanlagen neuer, technisch noch unausgereifter und insgesamt weniger verbreitet (Wolsink 2010: 196). Damit fehlen langjährige Erfahrungen mit der Technologie, die das Risiko- und Chancenbewusstsein beeinflussen.  Die Konfliktlinien richten sich weniger als bei anderen EE-Projekten an einem Gegensatz von ökonomischen und ökologischen Interessen aus. „Vielmehr handelt es sich hier um regionale Strukturwandelkonflikte, bei denen ökonomische und ökologische Risikowahrnehmungen miteinander verschmelzen“ (Mautz 2011: 2): auf der einen Seite steht ein Entwurf von der Zukunft der Region als ökologisches Rückzugsgebiet, mit Einnahmequel9

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„We see that the visual evaluation of the impact of wind power on the values of the landscape is by far the most dominant factor in explaining why some are opposed to wind power implementation and why others support it“ (Wolsink 2007a: 2696).

Gesetzliche Maßnahmen zur Förderung des Offshoreausbaus umfassen die Erhöhung der EEG-Vergütung für Offshorewindenergie in der Fassung des EEG vom 1. Januar 2012 sowie die 2012 beschlossene Offshorehaftungsregelung, die es ermöglicht, durch Verzögerung des Netzanschlusses oder durch mehrtägige Störungen verursachte Kosten auf den Strompreis umzulegen.

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    len aus Tourismus und traditionellen Berufen wie dem Fischfang. Dem stehen Vorstellungen gegenüber, die im Ausbau der Offshorewindkraft die Chance auf die Schaffung neuer Arbeitsplätze durch Errichtung und Wartung der Windparks und daraus resultierendem regionalem Wirtschaftswachstum sehen.  Offshorewindkraft ist eine Form der ErneuerbareEnergie-Gewinnung, die direkte Beteiligung von Bürgern prinzipiell erschwert. Das bislang einzige Pilotprojekt für einen Offshorebürgerwindpark, Butendiek vor Sylt, musste nach jahrelangen Planungen schließlich an einen Investor verkauft werden, da die wachsenden Investitionskosten ohne staatliche Garantie nicht mehr zu decken waren.10 Damit steht die Technologie viel stärker als Onshorewindkraft, Biomasseanlagen oder Fotovoltaik für eine großunternehmerische Seite der Energiewende, bei der die Bürger kaum Mitgestaltungsmöglichkeiten haben.  Gegenwärtig ist bei Genehmigungsverfahren für Offshorewindparks wenig Bürgerbeteiligung vorgesehen. Zwar ist eine zweistufige Beteiligungsmöglichkeit vorgeschrieben (Bruns/Gee 2009), doch ist keine dieser Beratungsrunden deliberativ angelegt. Es geht vielmehr nur um einen Informationsaustausch der Beteiligten.11 Informationsweitergabe ist nur bedingt geeignet, Vorbehalte abzubauen, insbesondere dann, wenn die Informationen von Akteuren stammen, die ökonomische Interessen an dem geplanten Objekt haben.  Offshorewindparks benötigen neben den Anlagen auf dem Meer auch eine bestimmte Infrastruktur an Land. So muss der erzeugte Strom an Land geführt und dort ins Netz eingespeist werden, und Wartung und Betrieb des Parks führen zu einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen durch Helikopterflüge und Schiffsfahrten. Auch diese Begleiterscheinungen werden von der betroffenen Bevölkerung in ihre

Bewertung der Offshoreprojekte einbezogen und führen zu Akzeptanzproblemen (Burger 2013).  Um Widerstände gegen Offshorewindparks wegen des Eingriffs in das Landschaftsbild zu vermeiden, gehen Bestrebungen dahin, die Parks weit auf das Meer hinaus in die Ausschließliche Wirtschaftszone zu legen. Dies führt bei Entfernungen von teils deutlich über 150 km (z. B. die derzeit im Genehmigungsverfahren befindlichen Parks NSWP 4–7, Nemo und Nautilus in der Nordsee) und Wassertiefen von bis teils über 45 m (z. B. 48 m bei Witte Bank in der Nordsee und 47 m bei Baltic Power in der Ostsee) zu erheblichen logistischen und technischen Herausforderungen. Dies verweist auf ein grundsätzliches Dilemma der Betreibergesellschaften: Wollen sie die Risiken langwieriger Auseinandersetzungen mit Gegnern der Windparks auf planerischem Wege minimieren, steht ihnen die Verlegung der Parks weiter hinaus auf das offene Meer offen. Dies kann – muss freilich nicht zwangsläufig – zu höherer Akzeptanz führen. Dadurch steigen aber die technischen und logistischen Risiken, die möglicherweise aus unternehmerischer Sicht das ganze Projekt infrage stellen und ihrerseits Akzeptanzprobleme fördern können.12 Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass auf dem Meer natürliche erhabene Strukturen äußerst selten sind und daher die Künstlichkeit einer Bebauung stärker ins Auge fällt. Auch sind sie weiter sichtbar als an Land.  Eine besondere Herausforderung stellt sich in der Gestaltung von Beteiligungsverfahren bei Offshorewindanlagen. Wer einbezogen wird und welche Gewichtung den unterschiedlichen Gruppen (z. B. Fischer, Ferienwohnungsbesitzer usw.) zugestanden wird, ist nicht einfach zu definieren, sondern erfordert Abwägung von Fall zu Fall. Dies wird in der Praxis von gewachsenen sozialen Rahmenbedingungen abhängen. Wenn beispielsweise ein Großteil der Bürger sich im Rahmen eines Bürgerbeteiligungsverfahrens für Planung und Bau ei12

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Informationen zum Offshorebürgerwindpark Butendiek gründen auf einem telefonischen Interview mit Hans Feddersen, CoInitiator des Projekts, am 12.03.2013.

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In der ersten Runde werden insbesondere Träger öffentlicher Belange (z. B. Wasser- und Schifffahrtsdirektionen, Landesbergamt, Umwelt-bundesamt, Bundesamt für Naturschutz) einbezogen und um Stellungnahme gebeten. In einer zweiten Beteiligungsrunde wird der Kreis der Einbezogenen auf Interessenverbände ausgeweitet und die Öffentlichkeit wird durch Auslegung der Antragsunterlagen informiert. Nach dieser zweiten Beteiligungsrunde wird das Projekt auf einer Antragskonferenz präsentiert, die Gelegenheit zur Diskussion und Vorbringung entgegenstehender Belange besteht.

Zumindest die finanziellen Risiken für die Betreiber könnte die Politik durch entsprechende gesetzliche Vorkehrungen wenigstens teilweise ausgleichen. Dies geschieht ansatzweise bereits dadurch, dass die Anfangs- und Grundvergütung für Offshorewindkraft höher liegt als für Onshoreanlagen. Auch die Netzbetreiber, die den Netzanschluss der Parks übernehmen müssen, stehen durch die besonderen technischen Bedingungen der weit auf dem Meer gelegenen Parks vor erheblichen Herausforderungen. Dies betrifft vor allem die Höhe der nötigen Investitionen. Schließlich stellt auch die Haftungsfrage bei Verzögerungen im Bauvorhaben ein Problem dar. Um dem zu begegnen, wurde im August 2012 im Bundeskabinett eine Haftungsregelung beschlossen, die die Bürger als Stromkunden für die anfallenden Kosten aufkommen lässt.

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  nes Offshorewindparks ausspricht, die örtliche Fischerei sich als Minderheit aber geschlossen gegen das Vorhaben in der vorgeschlagenen Form stellt, wäre zu fragen, ob eine stärkere Berücksichtigung ihrer Interessen dem Bauvorhaben wichtige zusätzliche Legitimität verleihen könnte.

5.3 Netzausbau Der Netzausbau des Übertragungs- aber auch des Verteilernetzes stellt eine wichtige Voraussetzung im Infrastrukturbereich der Energiewende dar:  Der Investitionsbedarf in den Netzausbau war schon vor den Beschlüssen zur Energiewende durch die Deutsche Energie-Agentur 2005 in der Netzstudie I (dena 2005) als dringlich eingestuft worden, um eine Integration der zunehmend ins Netz eingespeisten erneuerbaren Energien auch aufnehmen und effizient an die Verbraucher weitergeben zu können. Diese geforderten Investitionen sind bislang nur unzureichend umgesetzt worden, sodass dem Netzausbau im Rahmen der Energiewende daher eine besondere Dringlichkeit zukommt.13 Auch der damalige Bundesumweltminister Altmaier hat 2012 deutlich gemacht, dass der Leitungsbau von allen Einzelvorhaben an erster Stelle voranzutreiben ist (Bollmann/Kloepfer 2012).  Es bilden sich regionale Schwerpunkte bestimmter EE-Technologien heraus: so ist die Windkraft derzeit im Norden Deutschlands konzentriert, während Fotovoltaik im Süden vorherrscht. Insofern wird künftig weniger die Nachfrage die Standorte der Energiegewinnung bestimmen, sondern klimatische Bedingungen. Erneuerbare Energien weisen zudem eine höhere Volatilität auf als fossile Anlagen oder Kernkraftwerke, was ein robustes Übertragungsnetz erforderlich macht, um künftig den Strom von dem Ort, an dem er gerade günstig produziert wird, dorthin zu bringen, wo er nachgefragt wird. Somit wird die zukünftige Energielandschaft in Deutschland eine hohe Verbreitung in der Fläche – und damit auch Verbrauchernähe – mit der Notwendigkeit leistungsfähiger Transportsysteme verbinden. Langfristig ist darüber hinaus eine stärker grenzüberschreitende Integration der nationalen Stromübertragungssysteme zu erwarten. Pilotprojekte mit skandinavischen Ländern vermitteln hiervon einen ersten Eindruck (Baltzer 2012).

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Die Vorhaben zum Netzausbau fußen entweder auf dem Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen (EnLAG) oder dem Bundesbedarfsplangesetz (BBPlG). Bereits 2009 sind mit dem Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen zunächst 24, in einer aktualisierten Version 23 dringliche Vorhaben im Bereich des Netzausbaus benannt worden, die für die künftige Energieversorgung Deutschlands zentrale Bedeutung haben. Der bestätigte Netzentwicklungsplan 2012 vom 26.11.2012 sieht drei große Nord-Süd-Stromtrassen sowie rund 2.900 km an Optimierungs- und Verstärkungsmaßnahmen in bestehenden Trassen und rund 2.800 km an kompletten Neubautrassen vor. Die Kosten werden auf rund 20 Mrd. EUR geschätzt (50Hertz Transmission GmbH et al. 2012: 172). Der Netzentwicklungsplan 2013 korrigiert den Bedarf leicht nach oben, sieht vier große Nord-Süd-Trassen und Netzverstärkungen und -optimierungen in bestehenden Trassen auf einer Länge von 4.900 km vor, davon 3.400 km Neubau, bei zu erwartenden Gesamtkosten von 22 Mrd. EUR über zehn Jahre (50Hertz Transmission GmbH et al. 2013). Wissenschaftliche Studien haben der Akzeptanz von Stromtrassen bislang vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit geschenkt (Soini et al. 2009b). Die anhaltenden Probleme, Akzeptanz für die geplanten Trassen Wahle-Mecklar und durch den Thüringer Wald zu finden, verdeutlichen aber die Notwendigkeit, hier ein besseres Verständnis zu erreichen. Die Debatte um den Netzausbau wird dabei von den folgenden Argumenten dominiert:  landschaftliche Auswirkungen von Freileitungen  ökonomische Folgekosten neuer Leitungen, z. B. beim Wert von Bestandsimmobilien  gesundheitliche Schäden durch elektromagnetische Strahlung  Auswirkungen auf Fauna und Flora  Misstrauen gegenüber den Netzbetreibern und ihren ökonomischen Interessen

Siehe hierzu Karte der Leitungsvorhaben nach BBPlG und der vordringlichen Stromtrassen gemäß EnLAG, Anhang II.

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Bild 4. Verfahren zum Netzausbau (Bundesnetzagentur 2013: 5) Hinsichtlich standortbezogener Akzeptanzprobleme ergeben sich beim Netzausbau spezifische Voraussetzungen:  Studien haben gezeigt, dass Trassen zwar für die Bevölkerung eine vertraute bauliche Veränderung in der Landschaft darstellen, dennoch überwiegend negativ bewertet werden (Soini et al. 2009a). Zugleich wird Stromleitung aber als Technologie prinzipiell akzeptiert, sodass – anders als etwa bei Fotovoltaik oder Windparks – absolute Gegner keine nennenswerte Rolle spielen. Die Debatte um Stromtrassen konzentriert sich stattdessen darauf, ob die Kabel oberirdisch oder unterirdisch verlegt werden14 und betrifft den genauen Trassenverlauf (hierzu und zum Folgenden siehe Schweizer-Ries et al. 2010a).  Erdkabel sind als Alternativtechnologie zwar bekannt und werden von Betroffenen in die Diskussion eingebracht, Detailkenntnis fehlt aber häufig. Wie sich Erdkabel in Bezug auf die geäußerten Einwände gegenüber Freileitungen verhalten, ist dadurch oft unbekannt. So müssen auch für Erdkabel Trassen in die Landschaft gelegt werden, die von Bewuchs freigehalten werden und somit sichtbare bauliche Eingriffe bedeuten. „Erdkabel bilden gewissermaßen einen Hoffnungsträger für die Anwohnenden und die Bürgerinitiativen, auf den sich die verschiedenen Hoffnungen und Wünsche vereinen. Der persönliche Kenntnisstand wird dabei wie gezeigt tendenziell niedrig eingeschätzt“ (Schweizer-Ries et al. 2010a: 18). Geringe Sachkenntnis führt zu einem Meinungsbild, das sich bei 14

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Kabel können grundsätzlich oberirdisch oder unterirdisch verlegt werden, wobei für unterirdische Erdkabel die Kosten um ca. den Faktor vier steigen. Die Kosten werden allerdings sehr unterschiedlich beziffert und schwanken, je nach Quelle, zwischen dem Faktor 0,3 und 10 (vgl. Friebe 2011).

Verfügbarkeit neuer Informationen schnell ändern kann. Für die Netzbetreiber bedeutet dies daher, dass auch eine Einwilligung zur Kompromisslösung der Erdverkabelung nicht notwendigerweise zu höherer Akzeptanz führt. Umso wichtiger ist daher die transparente Kommunikation über die Alternativen bei der Verkabelung. Die entstehenden Kosten sowie Art und Umfang der durch Erdverkabelung notwendigen Eingriffe in die Umwelt müssen sachbezogen dargestellt und zur Diskussion gebracht werden.  Das Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) von 2011, das die Planung und Genehmigung von Hochspannungsleitungen bundeseinheitlich regelt, trägt der Wichtigkeit des Netzausbaus Rechnung. Es kann als Versuch der Politik gewertet werden, nach den negativen Erfahrungen mit Blockaden der Trassenplanung Wahle-Mecklar und Thüringer Wald den geplanten weiteren Ausbau durch eine ausgeweitete Möglichkeit der Bürgerbeteiligung zu flankieren. Durch gesetzliche Regelung im Rahmen des Energiewirtschaftsgesetzes und des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes können die Bürger nun bereits im frühesten Planungsstadium, bei der Erstellung der Bedarfsszenarien, ihre Stimme einbringen (Montag 2012; siehe auch Bild 4 und Anhang A). Dem Internet kommt hierbei als Plattform für die Information der Bürger und als Sprachrohr für den Dialog eine herausgehobene Stellung zu. Auch die Einbeziehung eines Projektmanagers, der als vermittelnde Instanz die Verfahrensschritte und Öffentlichkeitsbeteiligung gestalten soll, kann als Versuch der verbesserten Kommunikation zwischen allen beteiligten Parteien gewertet werden. Von großer Bedeutung wird es sein, dass die nun gesetzlich verankerten Beteiligungsmöglichkeiten von allen Seiten als fair und ergebnisoffen angesehen werden. Erste Berichte von Bauprojekten, die dem nun vorge-

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  schriebenen fünfschrittigen Prozedere folgen, zeigen, dass den Beteiligungsmöglichkeiten oftmals ein tiefes Misstrauen durch die betroffenen Bürger entgegenschlägt. Der Vorwurf, eine ernsthafte Beteiligung sei gar nicht gewünscht (Mrziglod 2012), wiegt dabei aus zweierlei Gründen schwer: Denn er zeigt nicht nur, dass die Mechanismen der Beteiligung von den betroffenen Bürgern als defizitär angesehen werden, sondern lässt darüber hinaus auch ein tiefes Misstrauen gegenüber Politik, Verwaltung und Netzbetreiber erkennen, das konstruktive Ergebnisse im Beteiligungsverfahren erschwert. Es gibt derzeit vor allem zwei Vorschläge, die darauf abzielen, die Akzeptabilität des Netzausbaus zu erhöhen. Einer sieht finanzielle Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger vor, der andere betrifft das optische Design von Leitungstrassen.  Der damalige Bundesumweltminister Altmaier hatte im Herbst 2012 vorgeschlagen, dass Bürger die Chance erhalten sollten, finanziell in den Leitungsausbau zu investieren. Diese Investition solle mit 5 % verzinst werden. Ein entsprechendes Programm hat TenneT Anfang 2013 in SchleswigHolstein gestartet, allerdings blieb die Nachfrage nach der „Bürgeranleihe“ weit unter den Erwartungen zurück (Mihm 2013).  In den letzten Jahren ist die optische Erscheinung von Strommasten als Hindernis für bessere Akzeptanz interpretiert worden. So ist es zu erklären, dass allein in den letzten drei Jahren Island, Großbritannien und Italien Wettbewerbe für die attraktive Gestaltung neuer Strommasten ausschrieben. Besondere Aufmerksamkeit haben dabei die Entwürfe der Firma Choi + Shine erregt, die mit ihrem Mastentwurf „Striding Giant“ große Gitterkonstrukionen in der Gestalt von Menschen als Masten einsetzen.15 Doch auch andere Konzepte setzen auf ausgefallene Designs, moderne Materialmixe und teilweise auch auf unauffälligere Einbettung in das Landschaftsbild (vgl. Renneberg 2011). Es fehlt bislang an empirischen Studien zu den tatsächlichen Auswirkungen solcher Designermasten auf die Akzeptanz. Aufgrund der bereits zitierten Literatur ist zu vermuten, dass derartige Design-Initiativen übersehen, dass nicht nur das Aussehen der Masten und Leitungen als Störung der Landschaft wahrgenommen wird, sondern dass es auch darauf ankommt, womit Masten und Leitungen assoziiert werden. Wie stark die optische Gestaltung diese Assoziationen beeinflusst ist unklar.

5.4 Carbon Capture and Storage (CCS) Bei CCS wird CO2 bei Industrieprozessen und der Stromerzeugung abgetrennt und in Lagerstätten von der Atmosphäre isoliert. Anders als bei der Gewinnung aus erneuerbaren Energien ist dies eine Technologie, die als Brückentechnologie die weitere Nutzung von fossilen Rohstoffen ermöglicht, ohne zugleich die klimapolitischen Ziele der Reduktion des CO2-Ausstoßes zu konterkarieren. Die gesetzliche Regelung in Deutschland setzt eine EU-Richtlinie (2009/31/EG) um und konnte nach langen politischen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern im Sommer 2012 durch das Gesetz zur Demonstration der dauerhaften Speicherung von Kohlendioxid (Kohlendioxid-Speicherungsgesetz – KSpG) beschlossen werden. Der Verabschiedung des Gesetzes waren mehrere Versuche seit 2009 vorausgegangen, ein Gesetz zur Speicherung von CO2 zu verabschieden. Tatsächlich mehrten sich aber auch im Jahr 2012 die Anzeichen dafür, dass CCS auf absehbare Zeit politisch nicht mehr gewollt ist, da die akzeptanzpolitischen Voraussetzungen als nicht erreichbar angesehen werden (Saarbrücker Zeitung 2012). Nicht zuletzt die gesetzlich verankerte Länderklausel, die es einzelnen Bundesländern ermöglicht, auf ihrem Gebiet eine Speicherung zu verbieten, wird verhindern, dass CCS in den kommenden Jahren zur Anwendung kommt. Diese Klausel wurde auf Drängen von Niedersachsen und Schleswig-Holstein eingeführt, den Ländern, die über den Großteil der bundesweit identifizierten potenziellen Lagerstätten verfügen. Eben diese beiden Länder haben allerdings im Anschluss an die Verabschiedung des Gesetzes die Möglichkeit der Länderklausel genutzt, um CO2-Speicherung innerhalb ihrer Landesgrenzen zu verbieten. Der damalige niedersächsische Ministerpräsident McAllister wird mit der Aussage zitiert: „Niedersachsen will kein CCS und Niedersachsen bekommt kein CCS“ (Süddeutsche Zeitung 2012). Ein gewichtiges Argument, das in diesem Zusammenhang vorgebracht wurde, zielt auf die fehlende Akzeptanz zur CO2-Speicherung bei der Bevölkerung. Tatsächlich zeigt sich in dem politischen Ringen um die Technologie, dass CCS auf Akzeptanzprobleme nicht nur bei Bürgern, sondern auch bei Umweltverbänden16, Teilen der Politik, Unternehmen, die im Bereich der erneuerbaren Energien tätig sind, und nicht zuletzt auch großen Energieunternehmen (EnBW AG 2012: 4) traf. Bereits zuvor waren Versuche, die Technologie testweise in einem Versuchskraftwerk bei 16

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http://www.choishine.com/port_projects/landsnet/landsnet.html (Zugriff am 18.02.2014)

Siehe entsprechende Themenseiten in der Internetpräsenz von BUND (http://www.bund.net/themen_und_projekte/ klima_energie/co2_endlagerung/ccs_gutachten_studie/ risiken_von_ccs/) und Smid 2010.

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    Köln-Hürth einzusetzen, unter anderem an Bürgerprotest gescheitert. Dennoch lässt sich die Diskussion um CCS fruchtbar nutzen, um ein besseres Verständnis für standortbezogene Akzeptanzprobleme zu gewinnen. Gegen CCS werden die folgenden Argumente vorgebracht:  Es verhindert die zügige Umstellung auf erneuerbare Energien.  Die Lagerung des abgeschiedenen CO2 ist mit unverhältnismäßig hohen Risiken behaftet.  CCS ist noch nicht ausgereift und derzeit nicht einsatzbereit. Es wird daher keinen Beitrag zur Einhaltung der dringlichen Klimaziele, wie die Einhaltung der 2-°C-Grenze, leisten können.  CCS führt zu Einbrüchen des elektrischen Wirkungsgrads in betroffenen Kraftwerken17 und erfordert daher die Förderung und Verstromung entsprechend größerer Mengen Kohle (Neumann 2010: 56).  CCS führt nur in bedingtem Maße zu einer Reduktion des Ausstoßes von CO2, schafft dafür aber weitreichende ökonomische und ökologische Opportunitätskosten, da die in CCS investierten Mittel nicht zur Förderung alternativer, erneuerbarer Energien zur Verfügung stehen und die Risiken, die mit der CO2-Einlagerung einhergehen, derzeit nur schwer abzuschätzen sind. Hinsichtlich standortbezogener Akzeptanzprobleme ergeben sich bei CCS spezifische Voraussetzungen:  Eine Vergleichsstudie aus dem Jahr 2010 hat deutlich gemacht, dass CCS in Deutschland eine vergleichsweise unbekannte Technologie ist (Pietzner et al. 2010: 10 f.). In dieser Situation sind quantitative Studien zur öffentlichen Meinung zum Thema CCS mit Vorsicht auszuwerten, da sich bei schlechtem Informationsstand die Bewertung der Technologie in Zukunft, wenn mehr Informationen oder Erfahrungen verfügbar sind, schnell ändern kann (vgl. Pietzner 2010). Die Auswirkungen von medialer Berichterstattung auf die allgemeine Wahrnehmung von CCS ist am Beispiel der Niederlande exemplarisch untersucht worden (Alphen et al. 2007). Hier konnte gezeigt werden, dass eine 17

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Ein Bericht des BMWi, BMU und BMBF aus dem Jahr 2007 geht davon aus, „dass sich der Nettowirkungsgrad von Kohlekraftwerken durch CCS bei heutiger Technik um ca. 8 % – 15 % verringert, das heißt, der Energiebedarf der Kraftwerke erhöht sich um 12 % – 30 % (bei Kraftwerken mit einem Wirkungsgrad von 50 % – 60 %)“ (BMWI et al. 2007: 6).

insgesamt neutrale bis positive Medienberichterstattung mit einer entsprechenden Einstellung in der Bevölkerung korreliert und die Medien in der Situation einer fehlenden Informationsbasis einflussreiche Meinungsmultiplikatoren darstellen können. In Deutschland ist trotz der verbreiteten Unkenntnis über CCS in Gegenden, die durch CCS-Projekte unmittelbar betroffen sind, der Informationsstand über CCS generell höher als im bundesdeutschen Durchschnitt.  Dennoch zeigt die Vergleichsstudie, dass CCS in Deutschland und in den betrachteten deutschen Regionen, die unmittelbar durch ein CCSPilotprojekt betroffen gewesen wären, eher als risikobehaftet angesehen wird. Dies alleine kann aber das Scheitern der bisherigen Projekte in Deutschland nicht erklären. Zu fragen ist vielmehr nach den Gründen für die in der Studie festgestellte negative Einstellung zu CCS und wie sich dies im Zusammenhang mit den Protesten gegen das Versuchskraftwerk Hürth oder der Suche nach Lagerstätten in Mobilisierung umsetzen ließ. Eine umfassende Studie zur Akzeptanz von CCS in Deutschland aus dem Jahr 2008 hat deutlich gemacht, dass die Nähe zu einem geplanten CO2-Speicher oder einer CO2-Pipeline deutlich negative Auswirkungen auf die Bewertung von CCS durch die betroffenen Personen hat: „Die Einschätzung des persönlich wahrgenommenen Risikos ist für Personen mit einer räumlichen Nähe zur Technologie größer. Dies ist nicht CCS-spezifisch, gilt aber für diese Technologie angesichts der ausgeprägten Infrastrukturanforderungen (neues Pipelinenetz) in besonderem Maße“ (Fischedick 2008: 8). Dies passt zu dem Befund, dass insbesondere die Prozesskette der CO2-Einlagerung als risikobehaftet bewertet wird (Scheer et al. 2012). Hier ist mit größerer Nähe zu dem Risikoträger mit stärkerer persönlicher Gefährdung zu rechnen. Auch ist die Sorge über mögliche Sicherheitsrisiken der Haupteinwand, der nach der Bereitstellung von Experteninformationen bei Laien bestehen bleibt (Best-Waldhobera et al. 2011). Diese Risikoorientierung ist wohl nicht der medialen Berichterstattung zur Last zu legen, wie eine Medienauswertung zwischen den Jahren 2004– 2007 zeigen konnte (Fischedick 2008:113ff.). Auch sind diese Befunde mit Ergebnissen anderer internationaler Fallstudien konsistent, die betonen: „management of these safety risks is the critical factor for public acceptance“ (Bradbury et al. 2009). Schließlich hat eine aktuelle Vergleichsstudie verschiedener CCS-Projekte bestätigt, dass neben dem Problem möglicher Sicherheitsrisiken insbesondere das fehlende Vertrauen seitens der Bevölkerung in die Kraftwerksbetreiber ein Akzeptanzproblem darstellt.

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  Kraftwerke mit CCS-Technologie werden von den großen Energiekonzernen betrieben und diesen wird mit vergleichsweise starkem Misstrauen begegnet. Sie kommt daher zu dem Ergebnis, dass im Falle von CCS die folgenden Faktoren von entscheidender Wichtigkeit sind, um vor Ort Akzeptanz zu finden (Brunstinga et al. 2011):  einzelfallbezogenes Vorgehen und Einbindung der örtlichen Stakeholder bereits im Planungsprozess  Bereitschaft zu einem offenen Dialog  Verfügbarkeit von hochwertigem Informationsmaterial  vertrauensbildende Maßnahmen in den Projektträger Gleiches lässt sich aus einer Vergleichsstudie zweier CCS-Lagerstätten in Deutschland ableiten (Dütschke

2011). Verglichen wurde das Projekt CO2Sink bei Ketzin und das von Vattenfall bei Beeskow betriebene Einlagerungsprojekt. Während im ersten Fall Proteste und Widerstand ausblieben, scheiterte das VattenfallProjekt letztlich an genau diesen Faktoren. Obwohl sich Vattenfall um ein aktives Informationskonzept bemühte, konnte der Konzern letztlich das Misstrauen der Bürger nicht überwinden. Im Gegensatz zu der von Forschern betriebenen Anlage in Ketzin wurde Vattenfall unterstellt, primär die eigenen ökonomischen Interessen zu verfolgen, was auch die Informationskampagne in den Augen der Adressaten unglaubwürdig machte. Hinzu kam, dass die Bewohner in Ketzin die Anlage als reines Forschungsprojekt wahrnahmen, eine dauerhafte Einlagerung größerer Mengen von CO2 offenbar nicht erwarteten. Schließlich führten die Ketziner ihre historisch bedingte Erfahrung mit der Lagerung von Gas als Grund für eine höhere Akzeptanz an.

6 Akzeptanzprobleme bei EE-Projekten – Strukturelle Faktoren Nur auf den ersten Blick sind Akzeptanzprobleme bei Energiewendeprojekten gleich strukturiert: Es geht zwar um bauliche Eingriffe, die insbesondere in der Projektphase Widerstand von Teilen der (betroffenen) Bevölkerung auf sich ziehen. Daraus aber abzuleiten, dass sich als Gegenmittel einfache Lösungen, etwa in Form eines Handlungsschemas für Beteiligung, ergeben, ignoriert die Komplexität der Problematik. Tatsächlich ist bei jeder einzelnen Technologie von häufig unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Faktoren auszugehen. Eine Vorgehensweise, die für ein Biomassekraftwerk Akzeptanz fördert, kann unter Umständen zu ähnlichen positiven Ergebnissen bei der Errichtung von Windparks führen – oder aber auch nicht. Die Forschung hat zeigen können, dass mehrere Faktoren für Akzeptanz von Erneuerbare-Energie-Anlagen förderlich sind. Eine Studie zu Wind- und Fotovoltaikanlagen nennt konkret (Sovacool/Ratan 2012):  leistungsfähige institutionelle Strukturen  politische Unterstützung  günstige gesetzliche und regulatorische Rahmenbedingungen

 wettbewerbsfähige Installations- und Produktionskosten  Mechanismen für wechselseitigen Informationsaustausch  Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten  Bürgerbeteiligung an Eigentum und Nutzung der Anlage  Bürgerbeteiligung bei der Standortwahl  Anerkennung von externen Effekten oder ein positives Bild in der Öffentlichkeit Diese Aufzählung macht deutlich, dass es sich bei der Akzeptanz der Energiewende um ein Mehrebenenproblem handelt, bei dem verschiedene Akteure auf der lokalen, regionalen, Landes- und Bundesebene gefordert sind. Angesichts des grenzüberschreitenden Stromhandels wird künftig möglicherweise auch die europäische Ebene eine stärkere Rolle spielen. Kein Akteur kann alleine diese neun genannten Faktoren sicherstellen. Vielmehr erfordern sie die Abstimmung und Kooperation zwischen allen Beteiligten. Es lässt sich nicht grundsätzlich sagen, wie stark Defizite in einem Bereich durch andere Faktoren

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    ausgeglichen werden können, gerade weil die meisten Faktoren nicht einfach vorhanden oder abwesend, sondern mehr oder weniger stark ausgeprägt sind. Insofern ist immer eine Anpassung an die Gegebenheiten vor Ort notwendig. So ist beispielsweise bei Offshorewindparks – wie im Rahmen der Fallstudie dargestellt – eine Bürgerbeteiligung am Eigentum der Anlagen aufgrund der hohen Anfangsinvestitionen äußerst schwierig. Eine strukturelle Gemeinsamkeit der unterschiedlichen Fallstudien ergibt sich in der Art und Weise, wie Entscheidungen getroffen und Projekte entworfen werden, und wie dies zu Akzeptanzproblemen in Beziehung steht. Die Legitimation, die Entscheidungen dadurch zukommt, dass sie in einem demokratischen politischen System getroffen wurden, genügt vielfach nicht, um Akzeptanz zu finden. Vielmehr lässt sich eine wachsende Entfremdung zwischen Entscheidungsträgern und Entscheidungsbetroffenen feststellen, die auf verschiedene Ursachen zurückzuführen ist (hier und im Folgenden Renn 2011: 1):  Verletzung des Fairness-Prinzips aufgrund der Wahrnehmung ungleicher Kosten-NutzenVerteilung  Verunsicherung, die durch sich widersprechende Expertenurteile in Bezug auf Planungsinhalte und damit verbundene Chancen und Risiken zustande kommt  Gefühle der Bedrohung der eigenen Lebenswelt durch Planungsentscheidungen von Politik, Verwaltung und Industrie, in die der einzelne Bürger nicht einwirken und keinen Einblick nehmen kann  unterschiedliche Wahrnehmung von Risiko und Unsicherheit durch Betroffene einerseits und Planer und Experten andererseits „Bei Widerständen gegen technische Innovationen handelt es sich somit oftmals weniger um Ressentiments gegenüber der Technik selbst, sondern um Misstrauen gegenüber Produzenten, Betreibern und Regulatoren, bzw. um Unzufriedenheit mit Verfahrensfragen“ (acatech 2011: 8). Hinter standortbezogenen Akzeptanzproblemen stehen damit komplexe Bewertungen verschiedener Aspekte eines Projekts: der eingesetzten Technologie, der eingebundenen Akteure aus Wirtschaft und Politik, die im Rahmen des Projekts als Stakeholder auftreten, von Verfahrensweisen und Projektdetails wie Umfang, Standort usw. Nicht übersehen werden darf freilich die Existenz hartnäckiger Protestmilieus, die sich ihnen bietende Gelegenheiten zum Protest suchen und nutzen, zum

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Teil ungeachtet des zur Debatte stehenden Gegenstands und der eigenen Betroffenheit. Angehörige solcher Gruppen werfen aufgrund ihrer zuweilen ausgeprägten Kompromisslosigkeit und eines entsprechenden Obstruktionswillens eigene Probleme auf, die sich auch durch Kompromissbereitschaft und Beteiligungsmodelle kaum lösen lassen. Wenn dem Widerstand solcher Protestgruppen allerdings die Unterstützung des Projekts durch die betroffene Bevölkerung vor Ort gegenübersteht, mindert dies auch die Möglichkeit, effektiv gegen das Projekt zu mobilisieren. Auf der anderen Seite sollte das Fehlen überzeugender Alternativkonzepte seitens Protestierender nicht automatisch dazu führen, sie dem radikalen Protestmilieu zuzuordnen. Denn „oft geht es den demonstrierenden Bürgern gar nicht um eine große umstürzlerische Alternative, um einen weiteren hochmodernen Zukunftsentwurf“ (Walter 2012: 142), sondern um die Bewahrung von Ruhepunkten und Nischen in einem zunehmend vom Primat der Ökonomie und dessen Forderungen nach Anpassungsbereitschaft, Flexibilität und Mobilität durchdrungenen Alltag. „Diese vormodernen Räume, welche die kapitalistische Marktgesellschaft durch Begrenzungen stützen, die aber auch die Erinnerung an Lebensweisen und Sinnmuster jenseits davon bewahren, sind rar geworden.“ (Walter 2013: 336) Wichtig ist insbesondere die Bereitschaft auf allen Seiten, Einwände – auch emotionaler Art – gelten zu lassen. Dies wird gerade bei der Standortwahl und der Bedeutung des Landschaftsbilds deutlich. Zunehmend hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass die (emotionale) Beziehung, die Menschen an Orte bindet, einen der wichtigsten Faktoren für die Bewertung und Akzeptanz von technischen Eingriffen in diese Umwelt darstellt und dabei sowohl Hinnahme als auch Ablehnung hervorrufen kann (Haggett 2004; Devine-Wright 2008). In der gegenwärtigen Diskussion um neue Hochspannungsleitungen werden beispielsweise Trassenverläufe durch abgelegene Wälder in der Hoffnung vorgeschlagen, dass sich so Widerstände vermeiden lassen. Diese Annahme übersieht aber, was (unberührte) Natur für eine Wertschätzung genießt, etwa im Sinne der oben angesprochenen Rückzugsräume und Ruhepunkte, und welche Akzeptanzprobleme somit durch Trassenplanungen durch Naturlandschaften entstehen können. Außerdem wird die Bewertung einer Landschaft durch Assoziationen beeinflusst. Je nachdem, welche Assoziationen mit einer Landschaft und ihren strukturellen Merkmalen verbunden wird, verändert dies die Wertschätzung in negativer oder positiver Weise. So kann für einen Betrachter eine Windanlage für Umweltschutz und die Schaffung von Arbeitsplätzen stehen, für einen anderen dagegen für einen künstlichen Eingriff in die sonst unberührte Natur und das Eingreifen von auswärtigen, ökonomisch motivierten Akteuren. Assoziationen beziehen

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  sich aber nicht nur auf die Landschaft und die zum Einsatz kommende Technologie, sondern auch auf die übrigen Akteure. Große Konzerne und dem Shareholder-Value verpflichtete Unternehmen stehen bei Bürgern häufig im Verdacht, nur einseitig an der Gewinnmaximierung interessiert zu sein und damit in Verhandlungen ohne Rücksicht auf Interessen der Allgemeinheit aufzutreten – ein Vorwurf, der inzwischen auch von Konzernen selbstkritisch reflektiert wird (RWE AG 2012: 53).

tiert werden, lassen sich derartige Prozesse nicht in einfachen individuellen Kosten-Nutzen-Rechnungen darstellen. Entscheidend ist, dass die Betroffenen eine ‚Zumutung‘ akzeptieren, deren Akzeptabilität durch eine demokratisch legitimierte Entscheidungsfindung zustande gekommen ist“ (Grunwald 2005).

Fairness und Gerechtigkeit als Voraussetzung von Akzeptanz

1 Die Zustimmung in der Gesamtbevölkerung ist ein wichtiger Faktor. In der Öffentlichkeit, im Dialog zwischen Experten, Medien und interessierten Bürgern findet eine Bewertung der jeweiligen Technologie statt, die in den zuvor kritisch beleuchteten Meinungsumfragen eingefangen werden kann. Eine „demokratische Legitimierung“ (wie in dem Zitat von Grunwald angesprochen) wird auf diese Weise maßgeblich mit vorbereitet.

 Verteilungsgerechtigkeit: Die Verteilung von Lasten/Kosten und Nutzen wird als gerecht wahrgenommen.  Verfahrensgerechtigkeit: Die Art und Weise, wie eine Entscheidung zustande kommt, wird als gerecht wahrgenommen. Assoziationen und emotionale Bewertungen sind praktisch nicht messbar und erschweren die Kommunikation zwischen Akteuren, da die öffentliche Diskussionskultur rationalen und logisch nachvollziehbaren Argumenten einen höheren Stellenwert beimisst als emotionalen Bewertungen. Wollen Gegner und Befürworter jedoch einen offenen Dialog über das Für und Wider eines geplanten Projekts führen, müssen auch Emotionen ihren Platz in Argumenten finden dürfen. Forderungen, emotionale Aspekte aus der Debatte herauszuhalten, ignorieren die grundsätzliche Relevanz von emotionalen Faktoren für die Herausbildung von Bewertungen. Wird ihnen ihre Berechtigung abgesprochen, erhöht sich die Gefahr, dass die Debatte zunehmend von taktischen Positionen geprägt wird, die die Kompromissfindung erschweren. Akzeptanz wird in der Praxis nicht bedeuten, dass es zu einstimmiger Unterstützung oder Befürwortung bei den Betroffenen kommt. Abweichende Meinungen und Kritik wird es in vielen Fällen auch nach Kompromisslösungen weiterhin geben. Wichtiger ist es, die Friktionen durch geeignete Maßnahmen zu verringern, die Akzeptabilität des Vorhabens durch eine transparent und fair ausgehandelte Lösung zu erhöhen und gegenseitiges Vertrauen zu schaffen. „Da Entscheidungen über Standorte von Großanlagen im Kontext der Energiewende notwendigerweise dazu führen, dass einzelne Bevölkerungsgruppen zugunsten eines gesellschaftlichen Großprojekts mit Beeinträchtigungen konfron-

Dies bedeutet aber letztlich auch, dass eine erfolgreiche Strategie zur Erhöhung von Akzeptanz zweigliedrig gestaltet werden muss:

2 Ebenso wichtig ist dann aber die Akzeptanz vor Ort, also der unmittelbar Betroffenen. Beteiligungsverfahren können – wenn sie gewissen Ansprüchen genügen (siehe folgendes Kapitel) – hierbei zu einer höheren Akzeptanz beitragen. Schließlich können auch Formen finanzieller Kompensation oder Beteiligung zu höherer Akzeptanz führen. Gegenwärtig bieten vor allem Bürgerwindparks oder Bürgerfotovoltaikanlagen Chancen für eine längerfristige finanzielle Beteiligung von Bürgern, doch gibt es auch Überlegungen, Investitionsmöglichkeiten beim Netzausbau zu schaffen (siehe oben). Studien zu der Wirksamkeit solcher Programme haben gezeigt, dass sie durchaus Akzeptanz fördern können, allerdings durch weitere Maßnahmen, wie Mitgestaltung im Planungsprozess, flankiert werden sollten (Groothuis et al. 2008; Been 1993). Finanzielle Anreize erwecken sonst leicht den Eindruck des Stimmenkaufs, was negative Reaktionen hervorrufen kann. Kompensationsangebote können zwar – wie Fallstudien zeigen konnten – zu mehr Zustimmung und weniger Ablehnung von Projekten führen, finden alleine jedoch nur wenig Resonanz, wenn es an Vertrauen zwischen Beteiligenden und Beteiligten fehlt (Devine-Wright 2008: 8). Vertrauen kann unter Umständen bereits unter einigen Akteuren gegeben sein; in den meisten Fällen muss es aber zunächst geschaffen oder doch gestärkt werden. Eine grundlegende Chance hierfür bieten partizipative Verfahren.

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7 Beteiligungsverfahren als Ansatz der Bewältigung von Akzeptanzproblemen? Beteiligungsverfahren werden seit Längerem in verschiedenen Kontexten angewendet. Konsultationen, Bürgerforen, öffentliche Planauslegung usw. sind etablierte Praxis. Doch sind die vorzeigbaren Erfolge so unterschiedlich wie die angewandten Methoden. Daher kommt dem Design von Beteiligungsverfahren eine besondere Bedeutung zu.

7.1 Formen der Beteiligung bei Erneuerbare-Energie-Projekten Bürgerbeteiligung kann verschiedene Formen annehmen. In der einfachsten Form kann bereits eine Informationsweitergabe während der Projektplanung eine einfache Form der Beteiligung darstellen. Es wurde jedoch schon darauf hingewiesen, dass allein die Bereitstellung von Informationen Akzeptanzprobleme nicht verhindern kann. Dies ist nicht weiter verwunderlich, hat doch die Psychologie seit Längerem betont, dass Menschen selbst dann an ihren Meinungen und Überzeugungen festhalten, wenn sie mit Beweisen konfrontiert werden, die sie widerlegen (Cohen 2012). Dieses Phänomen, als „assimilation bias“ oder „confirmation bias“ (Bestätigungsfehler) bekannt, trifft Experten ebenso wie Laien (Tetlock 2005). Es sind also anspruchsvollere Verfahren gefragt, die Bürgern Mitsprache und Gestaltungsmöglichkeiten bei der Projektplanung und während der Umsetzungsphase einräumen (siehe Bild 5).

Bild 5. Stufen der Beteiligung (aus: Bundesministerium für Verkehr 2012: 13)

In der Forschung werden hauptsächlich drei positive Aspekte genannt, wie Bürgerbeteiligungsverfahren auf Akzeptanzprobleme einwirken können (Haggett 2011a): 1 Die Einbindung der betroffenen Bürger, die möglicherweise rechtliche oder sonstige Schritte gegen das Projekt einleiten könnten, kann die Chancen auf

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erfolgreiche Umsetzung erhöhen. Im Kontext der Energiewende geht es dabei also um die frühzeitige Berücksichtigung von Bedenken und Einwänden. 2 Ein weiteres Argument hebt eher auf das Selbstverständnis der Demokratie ab. So sollen betroffene Bürger einbezogen werden, weil ihre Beteiligung normativ als demokratisch und damit wünschenswert angesehen wird. Außerdem soll so das institutionelle Vertrauen der Bürger gestärkt und ihre Bereitschaft, demokratisch legitimierte Entscheidungen zu akzeptieren, gestärkt werden. 3 Es geht also nicht nur um Lösungsstrategien zur Umsetzung von Projekten und politischen Entscheidungen, sondern auch darum, grundsätzliche Störungen im demokratischen System zu beseitigen und die Demokratie an sich zu revitalisieren (Roth 2011; Leggewie 2011). Eben weil Unzufriedenheit mit dem politischen System und der politischen Entscheidungsfindung auch bei ansonsten günstigen Bedingungen zu Akzeptanzproblemen führen können, sind demnach Beteiligungsverfahren wichtig. Die hier geforderte Stärkung der Demokratie umfasst sowohl die Forderung nach umfassenden demokratischen Reformen, aber auch nach einzelprojektbezogenen, partizipativen Strukturen. Schließlich hat die Partizipationsforschung darauf hingewiesen, dass Beteiligungsverfahren zusätzliches Wissen in das Projektvorhaben integrieren. Auf diese Weise kann auf Kenntnisse und Erfahrungen zurückgegriffen werden, die externen Experten nicht zur Verfügung stehen, aber für eine erfolgreiche Projektrealisierung dennoch wichtig sein können (hierzu und dem Folgenden Eden 1996: 195 f.). Dieser Nichtexperten-Wissensschatz hat sich vor Ort herausgebildet und ist stark durch die historische und soziale Entwicklung geprägt. Er beeinflusst, ob die Anwohner die sie umgebende Landschaft beispielsweise als Symbol des technischen Fortschritts, als Ressourcenreservoir oder als in ihrer Unberührtheit schützenswerte Natur ansehen. Diese unterschiedlichen Assoziationen haben für Akzeptanzfragen unmittelbare Auswirkungen. So wird in einer Region, in der traditionell die Ausbeutung von natürlichen Ressourcen einen starken Wirtschaftsfaktor ausgemacht hat, eine andere Bewertung von EE-Anlagen zu erwarten sein als in Gegenden, die vom Fremdenverkehr leben.

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  Schließlich sei darauf hingewiesen, dass auch die Wahrnehmung rechtlicher Schritte eine Form der Bürgerbeteiligung darstellt. Für die Suche nach einem Ausgleich und Kompromiss zwischen divergierenden Positionen ist der Rechtsweg allerdings häufig nicht ideal. In diesem Kontext ist auch die gesetzliche Bestimmung des zweiten Gesetzes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze einzuordnen, ab dem 23. Juli 2013 das Bundesverwaltungsgericht zur ersten und einzigen Instanz für sämtliche Streitigkeiten zu erklären, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren in Bezug auf das Energieleitungsausbaugesetz betreffen. In gewisser Weise steht diese Maßnahme im Widerspruch zu dem Anspruch, den Bürgern mehr Partizipation zu ermöglichen. So kann diese gesetzliche Vorkehrung als Versuch verstanden werden, die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger zu verschieben weg von juristischen und hin zu neu geschaffenen, vornehmlich konsultativ angelegten Beteiligungsformen.

7.2 Akzeptanzbezogene Gestaltungskriterien für Beteiligungsverfahren Mittlerweile lässt sich eine ganze Reihe von erfolgreichen Projekten mit starken partizipativen Zügen anführen, und das Bemühen um partizipative Einbeziehung der Bevölkerung stellt auch in vielen anderen Ländern einen Grundzug der EE-Politik dar. In Deutschland stellt das „Bioenergiedorf“ ein innovatives Projekt dar. Ziel dabei war, „die Mehrheit der Bevölkerung eines Dorfs für die Umsetzung der Biomassenutzung als primäre Form der Energieerzeugung im Dorf“ zu gewinnen (Schmuck et al. 2003: 143). Partizipative Strukturen sollten gefördert werden und dabei helfen, das Gesamtvorhaben auf ein tragfähiges und breites Fundament im Dorf zu gründen. Die Idee zum Bioenergiedorf kommt also zunächst von außen in die dörfliche Gemeinschaft; Planung, Umsetzung, Finanzierung erfolgt dann aber unter maßgeblicher Beteiligung der Dorfbewohner. Auch der finanzielle Gewinn kommt direkt dem Dorf zugute (Wüste et al. 2011: 138 f.). Das Problem der Spannung zwischen Partizipation und effektivem Zeitmanagement wird allerdings auch am Beispiel des Energiedorfs Jühnde erkennbar: So zeigte das Projekt, dass die zeitintensiven Bemühungen um Inklusion und Partizipation bei einem Teil der Bewohner zu Frustration und Enttäuschung über den schleppenden Fortschritt der konkreten Umsetzungsarbeiten führte (Schmuck et al. 2003: 146). Mittlerweile ist Jühnde energieautark und sowohl die Bewohner als auch die Gemeinde profitieren finanziell von den eigenen Erneuerbare-EnergieAnlagen (Pennekamp 2013). Ein anderes Beispiel für das Konfliktvermeidungspotenzial von Beteiligung findet sich in der Aushandlung

einer Chemie-Pipeline, die Shell bei Köln unter dem Rhein hindurchführen wird (Burger 2012). Intensives und frühzeitiges Bemühen um einen Dialog mit den Bürgern vor Ort, Kommunen und Umweltschutzverbänden führte nach vier Jahren zu Konsens und einem unangefochtenen Planfeststellungsbeschluss. Ein Baustellenrat sorgt dafür, dass auch während der Bauphase die Kommunikation weiterhin aufrechterhalten bleibt. Auch sonst finden sich zunehmend Hinweise, dass umfassendere Beteiligung jenseits der einfachen Information an Beachtung gewinnt. In einem Interview mit dem Handelsblatt äußerte sich der Vorstandschef von Amprion, Hans-Jürgen Brick, Anfang 2013 zu den Akzeptanzproblemen beim Übertragungsnetzausbau: „Meiner Meinung nach kann man Akzeptanz nicht kaufen, sondern man muss sie gewinnen – durch Information, durch Überzeugung, durch Transparenz. Und man muss auch mal bereit sein, von seinen Plänen abzuweichen und vielleicht gemeinsam mit den Bürgern einen alternativen Standort für die Stromtrassen zu finden“ (Heide 2013). Auch die BP-Gesellschaftsstudie kommt zu dem Schluss, dass die Energieunternehmen „in der Kultur der Partizipation beziehungsweise der Partizipationssimulation hinzugelernt [haben]“ (Walter 2013: 327). Wenn diese Initiativen dennoch nicht immer von Erfolg gekrönt sind, liegt das unter anderem an den bereits dargestellten komplexen Hintergründen von Akzeptanzproblemen, die oftmals weit über das konkrete Projekt hinaus auf Unzufriedenheit mit grundsätzlichen Formen der Entscheidungsfindung im politischen System, auf Ängste vor dem Verlust von Selbstbestimmung verweisen. Wenn darüber hinaus Beteiligung wie in dem Zitat angedeutet lediglich als „Simulation“ interpretiert wird, werden diese Ängste und bereits vorhandenes Misstrauen zusätzlich verstärkt und verhärten die Fronten weiter. Gerade informierende Verfahren stehen häufig unter dem Verdacht, lediglich eine verschleierte Form der Öffentlichkeitswerbung zu sein. Beteiligungsverfahren können aber auch scheitern, wenn sie unzureichend auf die spezifischen Bedingungen vor Ort abgestimmt sind. Grundsätzlich kann man davon ausgehen, dass für Beteiligung günstige Bedingungen herrschen, wenn  der Kreis der Betroffenen und damit der zu Beteiligenden klar zu identifizieren ist;  das Projekt sich in einem frühen Planungsstadium befindet und die Beteiligung über den gesamten Projektzeitraum hinweg gewährleistet wird (Freudenburg/Pastor 1992: 44, mit Verweis auf Kasperson 1986);  die Entscheidung ergebnisoffen diskutiert werden kann und Beteiligung als partnerschaftlicher Pro-

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    zess, nicht als Informationsweitergabe verstanden wird. Beteiligung gewinnt an Effektivität, wenn die Beteiligten nicht nur ihre Meinung einbringen können, sondern auch das Gefühl haben, dass diese Meinung Beachtung findet;  die öffentliche Hand als Projektträger auftritt oder zumindest privatrechtliche Ansprüche durch das Beteiligungsverfahren unberührt bleiben (vgl. Böhm 2011: 617), bzw. der Projektträger selbst ein deutliches Interesse an einem konsensorientierten Beteiligungsverfahren hat;  ein als neutral wahrgenommener Vermittler den Prozess begleitet und moderiert. Eine Moderation kann insbesondere dabei helfen, implizite Annahmen hinter Äußerungen aufzudecken, die inhaltliche Auseinandersetzung in eine für alle beteiligten Parteien verständliche und zugängliche Sprache zu übersetzen und dadurch einer konstruktiven Debatte Vorschub zu leisten. Die Erfahrung partizipativer Deliberationsprozesse weist schließlich auf eine Reihe derzeit ungelöster Probleme hin. Diese Probleme betreffen insbesondere die Gestaltung von Beteiligung bei Entscheidungssituationen mit hoher Dringlichkeit und mit hohem Handlungsdruck (Davies/Selin 2012), oder bei solchen, die weitergefasste und insbesondere globale Dimensionen

aufweisen. Gerade in diesem letzten Fall ist nicht klar, ob das zusätzlich eingebrachte Wissen die Vorteile entfalten kann, die bei lokalen oder regionalen Projekten festgestellt werden können (Eden 1996: 196). Diese Dilemmata lassen sich nicht ohne Weiteres auflösen. Einwände gegen Beteiligung, die auf die Gefahr von zusätzlichen Blockaden etwa durch widersprechende Beschlüsse in verschiedenen Phasen der Beteiligungsverfahren hinweisen, sind nicht leichtfertig von der Hand zu weisen. Doch können Verzögerungen nicht einseitig den Bürgern bzw. den Beteiligungsverfahren zur Last gelegt werden: „Nicht die Beteiligung der Bürger, sondern eine zeitaufwendige verwaltungsinterne Abstimmung sowie die schwankende Haltung der Politik selbst dürften häufig viel eher für Verfahrensverzögerungen verantwortlich sein“ (Böhm 2011: 618). In der Politik lässt sich hingegen die Neigung erkennen, den Erfordernissen hohen Zeitdrucks durch Top-down-Planungsprozesse und Stärkung zentralisierter und groß angelegter Planungsprozesse zu begegnen. Dieser Trend, der deutlich am Beispiel der Niederlande herausgearbeitet ist (vgl. Wolsink 2007a), hat auch in der Debatte um die Energiewende Einzug gehalten und führte zu Forderungen nach und Drohungen mit Verstaatlichungen (Handelsblatt/AFP 2012; Altenbockum 2012). Doch genau solche Ansätze führen zu Verunsicherung bei den Bürgern, Abwehrverhalten gegen Entscheidungen und damit zu Akzeptanzproblemen.

8 Ergebnisse und weiterführende Fragen In den vorausgegangenen Ausführungen wurde die Bedeutung situativer und kontextabhängiger Faktoren bei standortbezogenen Akzeptanzproblemen hervorgehoben. Demnach lassen sich Akzeptanzprobleme durch bestimmte Techniken oder Verfahren weder einfach lösen noch ganz vermeiden. Auch wenn diese Studie nur in begrenztem Umfang erlaubt, allgemeingültige Handlungsempfehlungen zu formulieren, können hier dennoch eine Reihe konkreter Schlüsse und Empfehlungen abgeleitet werden, die auf jene Faktoren verweisen, die Akzeptanzprobleme strukturell prägen.  Akzeptanzprobleme entstehen im Kontext von Großprojekten, weil Fragen der Industrie- und Technologieentwicklung zunehmend zum Gegenstand gesellschaftlicher Kontroversen werden. Dabei stehen für verschiedene Akteure ganz unterschiedliche Dinge auf dem Spiel, was entsprechende Erwartungen, Hoffnungen oder Befürchtungen zum Ausdruck bringen. Abhängig davon, welche

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Akteure sich an solchen Kontroversen auf welche Art und Weise beteiligen, entspringen die interaktiven Dynamiken, die eine Verständigung über die verschiedenen Streitfragen – und damit den produktiven Umgang mit Akzeptanzproblemen – mehr oder weniger wahrscheinlich machen. Zum praktischen Problem werden Akzeptanzprobleme etwa dann, wenn einzelne oder mehrere Akteure Positionen vertreten, die Kompromisse prinzipiell verhindern, Innovationen dauerhaft blockieren und die Legitimität von Entscheidungen nachhaltig unterminieren.  Standortbezogenen Akzeptanzproblemen wurde bislang selbst in der Akzeptanzforschung nur vergleichsweise geringe Aufmerksamkeit geschenkt. Die noch unzureichende wissenschaftliche Aufarbeitung hat dazu geführt, dass entsprechende Deutungs- und Beratungsangebote für Politik und Wirtschaft weitgehend fehlen. Mit dem wissenschaftlichen Verständnis von Akzeptanzproblemen

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  mangelt es auch an forschungsbasierten Orientierungen dafür, wie mit standortbezogenen Akzeptanzproblemen in Planungsverfahren und bei der Umsetzung von Großprojekten besser umgegangen werden könnte.  Die einfache Rede von der „mangelnden Akzeptanz“ verstellt den Blick darauf, dass das Spektrum möglicher Reaktionen gegenüber Großprojekten mehrere Dimensionen umfasst, die in Kontroversen um Technik- und Industrieentwicklung zum Ausdruck kommen. Zu unterscheiden ist insbesondere zwischen (kognitiven) Bewertungen und (praktischen) Handlungen, sodass das Verhaltensspektrum von aktiver Unterstützung über passive Befürwortung, passive Ablehnung bis hin zu aktivem Widerstand reicht.  Akzeptanzprobleme resultieren meistens nicht aus fehlenden Informationen oder mangelndem Fachwissen. Deshalb sind die Bemühungen, Akzeptanzprobleme durch die Bereitstellung von mehr – und ansprechend aufbereiteten – Informationen zu überwinden oder sogar Unterstützung für ein Projektvorhaben zu mobilisieren, üblicherweise erfolglos. Jene Faktoren, die ein Projekt für dessen Träger und Förderer attraktiv machen, haben für andere Akteure häufig einen anderen Stellenwert (und umgekehrt). Ein besseres Verständnis von bzw. für einen verbesserten Umgang mit Akzeptanzproblemen erfordert es, besser nachvollziehen zu können, wie die akteursspezifische Relevanz eines Projekts Resonanz in kommunikativen Prozessen findet. Dies ist eine ebenso große Herausforderung wie umgekehrt zu verstehen, inwieweit Information und Kommunikation die Wahrnehmung eines umstrittenen Sachverhalts zu beeinflussen vermögen.  Es ist ein weit verbreitetes Missverständnis in der wissenschaftlichen Akzeptanzforschung und in der öffentlichen Auseinandersetzung, Akzeptanzprobleme vornehmlich in der Bevölkerung, das heißt bei den Bürgern oder zivilgesellschaftlichen Akteuren, zu lokalisieren. Gerade die Energiewende macht nämlich deutlich, dass sich Akzeptanzprobleme auch bei Akteuren in Wirtschaft und Politik finden, wie etwa die Kontroversen um den Atomausstieg oder die Förderung (bestimmter) erneuerbarer Energien gezeigt haben. Statt einseitig nach der Akzeptanz von Projekten in der Bevölkerung zu fragen, sollte der Blick darauf gerichtet werden, welche Aspekte eines Projekts bei welchen Akteuren Unterstützung oder Ablehnung mobilisieren – wobei neben technologischen Charakteristika auch regulatorische Rahmenbedingungen sowie soziokulturelle und geschichtliche Kontexte berücksichtigt werden sollten.

 Im Umgang mit Ablehnung und Widerstand ist es ratsam, auf polarisierende Argumente – wie Nimby – grundsätzlich zu verzichten, da sie einem besseren Verständnis der Hintergründe von Akzeptanzproblemen im Wege stehen. Sie reduzieren komplexe Sachverhalte auf unzulässige Weise, zudem werden einseitige Schuldzuweisungen ausgesprochen. Dies erhöht das Eskalationspotenzial und erschwert die Kompromissfindung.  Beteiligungsverfahren, das Einbeziehen externer Moderatoren und finanzielle Kompensation bieten Chancen, die Unterstützung für ein Projekt während der verschiedenen Planungs- und Umsetzungsphasen zu erhöhen. Diese Chancen steigen in dem Maße, in dem sie an individuelle Gegebenheiten des jeweiligen Projekts und an akteursspezifische Erwartungen bzw. Sensibilitäten angepasst werden.  Ein häufiges Argument gegen Beteiligungsverfahren bei Großprojekten lautet, dass damit die Kosten in die Höhe getrieben werden und verlässliche zeitliche Planung durch erhöhte Unsicherheit erschwert wird. Inwieweit dieses Argument triftig ist, bleibt zu prüfen. Jedenfalls gilt gerade auch für Projekte, die mit massiven Akzeptanzproblemen konfrontiert sind, dass sich ihre Umsetzung in die Länge zieht und – im schlimmsten Fall – selbst das Scheitern droht. Deshalb empfiehlt es sich, bereits während der Projektplanung Fragen der Akzeptanz und Akzeptanzpolitik zu berücksichtigen. Dies heißt auch, dass Investoren es als Stärke und nicht als Schwäche eines Projekts ansehen sollten, wenn bereits in der Projektplanung Vorkehrungen für den umsichtigen Umgang mit möglicherweise auftretenden Akzeptanzproblemen getroffen werden.  Kritik und Widerspruch sind ein Zeichen von Meinungsvielfalt und einer freien Öffentlichkeit. Nicht jede Kritik wird Widerstand mobilisieren und nicht jeder Widerspruch zum Hindernis. Daher wird empfohlen, abweichenden Meinungen mit einer gewissen Gelassenheit zu begegnen, konträre Positionen zu dulden oder gar als Bereicherung der Meinungsbildung zu begrüßen – jedoch bei aller Offenheit für die Anliegen anderer Akteure durchaus auch selbstbewusst die eigenen Positionen und Prioritäten darzulegen. Zusätzlich zu den vorgestellten Ergebnissen hat die vorliegende Studie auch eine Reihe von weiterführenden Fragen und Forschungsdesideraten identifiziert.  Die Forschung zu Akzeptanzproblemen bedarf weiterer Fallstudien, die konkrete Projekte aus akzeptanzpolitischer Perspektive untersuchen. Insbesondere sollten künftig neben der Erforschung von

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    Akzeptanzproblemen in der Bevölkerung stärker auch Akzeptanzprobleme bei anderen Akteuren, etwa aus Politik und Wirtschaft, untersucht werden. Eine wichtige Aufgabe wird darin bestehen, vorliegende und neue Fallstudien aus vergleichender Perspektive auszuwerten und im Hinblick auf verallgemeinerbare Ergebnisse zusammenzuführen. Interessante Gesichtspunkte betreffen etwa Fragen zur Dynamik von Akteurskonstellationen – einschließlich den Bedingungen von Konsens und Dissens –, der Verschiebung von Argumentationsund Deutungsmustern sowie der Voraussetzungen legitimer Entscheidungen und robuster Projektdesigns.  Der Ablauf von Beteiligungsverfahren beginnt mit der Entscheidung, ein solches durchzuführen, und führt über die Auswahl konkreter Beteiligungsformen hin zur praktischen Durchführung und zur abschließenden Evaluierung. Die Bewährung solcher Abläufe bzw. die unterschiedliche Leistungsfähigkeit verschiedener Beteiligungsmodelle sind bislang nicht systematisch erforscht worden. Zu fragen ist dabei etwa, wie Planungsprozesse in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen oder, spezieller, Wirtschaftsbranchen angepasst werden müssen, um auf Akzeptanzprobleme besser vorbereitet zu sein; zudem, welche Planungsverfahren bereits heute vielversprechende Ansätze für einen innovativen Umgang mit Akzeptanzproblemen bieten.  Schließlich kann selbst die Frage erklärungsbedürftig sein, worin in einer ausgewählten Kontroverse oder einem konkreten Streitfall das Akzeptanz

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problem (das heißt die problematische Qualität mangelnder Akzeptanz) genau besteht und wie sich dieses konzeptionell besser fassen lässt. Denn die Rede von „Akzeptanzproblemen“ verstellt in vielen Fällen den Blick auf die besonderen Merkmale von Kontroversen, was neben einem besseren Verständnis auch einen produktiveren praktischen Umgang erschwert. So kann man einerseits feststellen, dass Kritik und Widerspruch in vielen Fällen Großprojekte begleiten werden, ohne deswegen zu einem tatsächlichen Problem werden zu müssen. Andererseits gibt es Anzeichen für hartnäckige und sich weiter verschärfende Akzeptanzkrisen, von denen man etwa dann sprechen kann, wenn die Legitimität von Projekten bzw. Projektbetreibern und -förderern massiv infrage gestellt wird, Erfolgsbedingungen und -aussichten fortlaufend erodieren und „spill over“-Effekte mit anderen gesellschaftlichen Bereichen festgestellt werden können. Gerade solche Akzeptanzkrisen stellen – viel mehr als es die schlichte Rede von Akzeptanzproblemen zum Ausdruck bringt (die nämlich mal verharmlosend, mal dramatisierend wirkt) – ein besonders bedrohliches Szenario für Projekte dar: Akzeptanzkrisen machen unberechenbare Kostensteigerungen wahrscheinlich, führen zum Verlust der Unterstützung selbst früherer Förderer und bauen sich so zu einem möglicherweise unüberwindbaren Hindernis auf. Damit tragen Akzeptanzkrisen auch das Potenzial in sich, Vertrauen zwischen Akteuren in Wissenschaft und Technik, Wirtschaft, Politik und Zivilgesellschaft zu untergraben und in der Folge auch die gesellschaftliche Anerkennung ihrer Kompetenz weithin zu erschüttern.

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Anhang A Ablauf der Planungsphase des Netzausbaus 1 Erstellung des Szenariorahmens18. Er wird jährlich von den Netzbetreibern entwickelt und mit Genehmigung der Bundesnetzagentur veröffentlicht. In ihm wird die wahrscheinliche künftige Entwicklung des deutschen Energiesystems dargelegt. Bereits hier ist es der Öffentlichkeit möglich, durch Eingaben Stellung zu nehmen. Dieser Schritt wurde am 20.11.2011 mit der Genehmigung des Szenariorahmens abgeschlossen. 2 Auf diesen Szenariorahmen fußt der Netzentwicklungsplan19 (NEP) der Netzbetreiber, der ebenfalls von der Bundesnetzagentur geprüft wird. Kern sind Vorschläge für die Optimierung und den Ausbau des Netzes. Beteiligungsrunden sollen bereits hier partizipatorische Mitwirkung durch Konsultationen ermöglichen. Der Plan ist über das Internet zugänglich zu machen und die Netzbetreiber müssen in einem Bericht über die Beteiligung der Öffentlichkeit gegenüber der Bundesnetzagentur Rechenschaft ablegen. Auch die Umweltverträglichkeit muss hier in den Netzentwicklungsplan einbezogen werden. 2012 fanden insgesamt zwei Konsultationen zu dem ersten und zweiten Entwurf des NEP statt. Die Eingaben während des Konsultationsprozesses flossen jeweils in die folgende Version des Plans ein. Insgesamt wurden 3.314 Stellungnahmen während der Konsultationen von Bürgern, Unternehmen, Behörden und Verbänden abgegeben: zum ersten Entwurf rund 2.100. Die Auswertung der Eingaben (Bundesnetzagentur 2012, 18 f.) zeigen, dass die weitaus meisten Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen des Netzausbaus sich auf die menschliche Gesundheit beziehen. Es folgen in schwächer werdender Reihenfolge „Landschaftsbild, Erholung“, „Wertverlust Immobilien“, „Tiere und Pflanzen“, „Land- und Forstwirtschaft“, „Kultur- und Sachgüter“ und schließlich „Alternativenprüfung“. Von den 3.314 Stellungnahmen entfielen 94 % auf Privatpersonen (ebd., 32 f.). Eine inhaltliche Auswertung muss bis zu der anonymisierten Publikation der Stellungnahmen warten.

18

§ 12a EnWG

19

§ 12b-d EnWG

3 Netzentwicklungsplan und Umweltbericht bilden die Grundlage für den Bundesbedarfsplan20 (BBP), der mindestens alle drei Jahre der Bundesregierung durch die Netzbetreiber vorzulegen ist. Insbesondere die Trassenführung künftiger Hochspannungsleitungen wird hier mit Angabe von Start- und Endpunkten beschrieben. Im Juli 2013 wurde der BBP gesetzlich festgeschrieben. 4 Im vierten Schritt, der Bundesfachplanung, werden Trassenkorridore vorgeschlagen, in denen später die Trassen verlaufen sollen. Bundesnetzagentur oder Landesbehörden prüfen diese und richten eine öffentliche Antragskonferenz aus. Darüber hinaus muss der Plan online und in der Bundesnetzagentur sowie ihren trassennahen Außenstellen einsehbar sein. Erneut können Einwände geäußert werden, die von der Bundesnetzagentur mit den Einwendern mündlich erörtert werden müssen. Schließlich erfolgt eine erneute Prüfung der Umweltverträglichkeit. 5 Zuletzt erfolgt die Planfeststellung und somit die endgültige Festlegung der Details des Bauvorhabens. Es muss eine öffentliche Antragskonferenz ausgerichtet werden. Bürger können Stellung nehmen und diese müssen von Netzbetreiber, Bundesnetzagentur oder Landesbehörde und Einwender diskutiert werden, bevor ein Baubeginn stattfinden kann. Die Planung sieht vor, dass die konkrete Trassenplanung ab 2014 stattfinden wird. Erst nach diesen fünf Schritten kann der Bau beginnen. Einwendern bleibt nun immer noch der Rechtsweg. Allerdings ist der Rechtsweg durch den Gesetzgeber auf eine Instanz, das Bundesverwaltungsgericht, verkürzt worden.21

20

§ 12e EnWG

21

§ 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, geändert durch das zweite Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze vom 23. Juli 2013

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Anhang B Karten zum Netzausbau

Bild B1. Leitungsvorhaben aus dem Bundesbedarfsplangesetz

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Bild B2. Stand der vordringlichen Stromtrassen gemäß Energieleitungsausbaugesetz

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Technische Regeln VDI 7000:2013-12 (Entwurf) Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten. Berlin: Beuth Verlag VDI 7001:2014-03 Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planung und Bau von Infrastrukturprojekten; Standards für die Leistungsphasen der Ingenieure. Berlin: Beuth Verlag

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Der VDI Sprecher, Gestalter, Netzwerker Ingenieure brauchen eine starke Vereinigung, die sie bei ihrer Arbeit unterstützt, fördert und vertritt. Diese Aufgabe übernimmt der VDI Verein Deutscher Ingenieure. Seit über 150 Jahren steht er Ingenieurinnen und Ingenieuren zuverlässig zur Seite. Mehr als 12.000 ehrenamtliche Experten bearbeiten jedes Jahr neueste Erkenntnisse zur Förderung unseres Technikstandorts. Das überzeugt: Mit 152.000 Mitgliedern ist der VDI die größte Ingenieurvereinigung Deutschlands.

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