Hacienda Pública Espaiiola 1 Revista de Economía Pública, 162-(3/2002): 9-33 © 2002, Instituto de Estudios Fiscales

Los saldos presupuestarios cíclico y estructural de la economía española * FRANCISCO CORRALES JUANVARELA Ministerio de Hacienda RAFAEL DOMÉNECH Universidad de Valencia

Recibido: mayo, 2002. Aceptado: octubre, 2002.

Resumen En este trabajo se propone un método sencillo de descomposición del saldo presupuestario en su componente cíclico y estmctural que trata de ser fácilmente reproducible y poco exigente con el volumen de información necesario para realizar esta descomposición. La regla propuesta se caracteriza porque la respuesta del saldo presupuestario al ciclo económico depende del tamaño del sector público. Los resultados de la descomposición efectuada permiten concluir que la mayor parte de las variaciones en el saldo presupuestario en ténninos del PIB han sido ocasionadas por cam­ bios discrecionales de la política fiscal, que no han venido guiadas por un objetivo de estabilización, y que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no limita la actuación de los estabilizadores automáticos en una situación de equilibrio presupuestario a largo plazo.

Palabras clave: saldo presupuestario, componente cíclico y estmctural, estabilizadores automáticos, output gap. Clasificación JEL: E32, E60.

l.

Introducción

Los distintos componentes del presupuesto del sector público se encuentran determina­ dos por decisiones discrecionales de política económica y por la situación cíclica de la eco­ nomía en su conjunto. Estos dos tipos de factores explican los movimientos del saldo presu­ puestario. Cuando la economía atraviesa una expansión económica los ingresos fiscales aumentan como resultado de que la mayor parte de los impuestos son proporcionales y algu­

* Las opiniones que aparecen en este trabajo son las de los autores y no necesariamente las del Ministerio de Hacienda. Los autores agradecen los comentariÓs y sugerencias de dos evaluadores anónimos, S. Bentolila, A. Díaz, J. M. González Páramo, A. Sanmartín y M. J. Sanz, así como las de los asistentes a los seminarios en el Instituto de Estudios Fiscales y en la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. R. Doménech agradece la ayuda de la CICYT SEC99-820 y SEC 2002-266.

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nos de ellos progresivos, mientras que determinados componentes del gasto público como, por ejemplo, las prestaciones por desempleo disminuyen como consecuencia de una menor tasa de paro. Esta respuesta de los componentes del presupuesto, que a su vez amortigua las oscilaciones cíclicas de la economía, ha dado lugar a que sean conocidos como «estabiliza­ dores automáticos». Sin embargo, puesto que los cambios más importantes en los ingresos y en el gasto público que se han producido en la economía española durante los últimos cua­ renta años han tenido fundamentalmente un carácter tendencia! y, por lo tanto, no pueden ex­ plicarse por la respuesta al ciclo económico, han sido las decisiones de carácter discrecional las más relevantes para explicar la evolución de estas dos variables 1. Ésta es una de las pri­ meras conclusiones que se desprende de la figura 1 en el que, a simple vista, resulta dificil distinguir las oscilaciones de carácter cíclico en las series de ingresos y gasto público, expre­ sadas ambas variables en porcentajes del PIE 2 . Otro resultado que puede extraerse de este gráfico es que la diferencia entre ambas variables, es decir, la capacidad o necesidad de fi­ nanciación del sector público, que ha sido negativa desde 1975, ha venido principalmente determinada por decisiones de carácter discrecional. Una conclusión similar se obtiene al ob­ servar la figura 2, en el que se ha representado la relación existente entre el PIE y la partici­ pación de los ingresos y del gasto público. 0,50 0,45

~

0,40

'"¡)

¡J

,§ 0,35

-~

Ingresos

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·~

0,30

p..

0,25

o,20

L...l...--'---'---'---'---'---'---'----'----'----'----'----'----'----'----'----'----'----'----'----'----'--_L__L__L_--'--_L__L__L__L__L__L_

1970

Figura l.

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1980

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1990

1995

2000

Evolución del gasto y de los ingresos públicos en España, 1964-2001. Variables normalizadas por el PIB. A partir de 1995 se utiliza el SEC-95

La parte del saldo presupuestario que se observaría cuando la economía estuviese sobre su senda de crecimiento tendencia! se califica como estructural, mientras que su componente cíclico se encuentra asociado a las oscilaciones transitorias del nivel de actividad. La distin­ ción entre ambos componentes es muy relevante por distintas razones. Primero, la incorpora­ ción de España a la UEM ha supuesto la adopción del Pacto de Estabilidad y Crecimíento, que recomienda el presupuesto equilibrado y limita el déficit presupuestario en circunstan­ cias normales al 3 por 100 del PIB. Segundo, sólo una parte del déficit observado (el compo­

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0,50

0,45

-ES p..,

O el impuesto es progresivo. Para simplificar, en la ecuación anterior se ha supuesto que la base del impuesto es proporcional al PIE (b; = B;/PIB1), de manera que i;Bü - b . '];. =--=, '

PIBt

''

[24]

y

[25] Alternativamente, se podría haber supuesto que el impuesto es proporcional a la base impositiva (T¡1 = i;B;1 ) pero que ésta no lo es respecto al PIE. Aproximando la no proporcio­ nalidad de la base por Bu= b;(PIB1 - Eu) también en este caso se obtiene que T;1 = T;(Y1 - E¡¡). Por último, cuando el impuesto es proporcional al PIB tendencia! T¡1 = T¡Y¡/(1 + yf). Definiendo t¡1 = T;/PIB 1 y bajo el supuesto de que E;1 se deflacta de acuerdo al crecimien­ to del output tendencia! para mantener a largo plazo la progresividad del impuesto (es decir, e¡ = EuiPIBt), la ecuación [23] puede escribirse como f.

zt

T·e· (1+ y{)

=T·---'-'­ z

[26]

t;

Utilizando esta expresión definimos como la participación cuando el PIB se encuen­ tra sobre su senda de crecimiento tendencia!, es decir

t'ff

=

T¡ - T¡e¡

[27]

de manera que utilizando [26] y [27] se obtiene la ecuación [10] utilizada en la sección 3.2 [28] en donde

~; =

e/(1-e¡). Cuando e¡= O, el impuesto es proporcional al PIB por lo que~;= O.

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Notas l. Debe tenerse en cuenta que cuando un impuesto es progresivo, si discrecionalmente la tarifa no se deflacta por el crecimiento nominal del PIB, el peso de la recaudación en el PIB aumentará al hacerlo el nivel del PIB de manera automática. Las decisiones discrecionales de la autoridad fiscal con frecuencia implican cambios en los tipos impositivos, en la definición de las bases impositivas o en deducciones, pero también es una decisión no deflactar las escalas de gravamen, las deducciones o los mínimos exentos de acuerdo con el aumento del PIB nominal tendencia!. 2. A lo largo de este trabajo se respetan los ratios respecto al PIB del SEC-95 a partir de 1995 y de la base de da­ tos del MOISEES durante el periodo 1964-1994, que está en base 1980. En las figuras en las que este aspecto es relevante se ha representado una recta vertical sobre 1995. La única variable que se ha enlazado ha sido el PIB real utilizando las tasas de crecimiento del período 1964-95. 3. Véase, por ejemplo, OCDE (2000) o Dalsgaard y de Serres (1999). Van den Noord (2000) describe el método utilizado por la OCDE, Hagemann (1999) el del FMI y Boutthevillain et al. (2001) el del BCE. Una discusión de las diferentes metodologías existente puede encontrarse también enlndicators ofStructural Budget Balan­ ces (Banca D'Italia, 1999). 4. Como se discute más adelante, esta relación puede interpretarse también como una regla de política fiscal, en la que se distingue entre estabilizadores automáticos y la política fiscal discrecional, dependiendo de cómo se calcula el coeficiente ~· A este respecto, Taylor (2000) propone una regla similar para analizar los efectos es­ tabilizadores de la política fiscal discrecional en los EE.UU. 5. Entre los métodos multivariantes la estimación de vectores autoregresivos pennite estimar los componentes transitorios y permanentes del PIB. No obstante, la descomposición es muy sensible a la metodología, a las restricciones de identificación y a las variables utilizadas, lo que explica la diversidad de resultados existentes en al literatura como pone de manifiesto, por ejemplo, la evidencia para la eurozona, que está bien documenta­ da en los trabajos de Camba-Méndez y Rodríguez-Palenzuela (2001) y de Ross y Ubide (2001). 6. Entre los trabajos que analizan la evidencia de la economía destacan, entre otros, Dolado, Sebastián y Vallés (1993), Borondo, Gozález y Rodríguez (1999) o Gardeazábal e Iglesias (2000). Otros métodos también utili­ zados en la literatura son la desviación del PIB respecto a polinomios de tendencias temporales y e! filtro de pasa bandas de Baxter y King (1999). 7. En los trabajos de Baxter y King (1999) y Kaiser y Maravall (1999) se analiza detalladamente la relación exis­ tente entre el valor de 'A y la amplitud de los ciclos económicos. 8. Las predicciones utilizadas en esta versión son compatibles con el escenario macroeconómico de la actualiza­ ción del Programa de Estabilidad para el período 2001-2005. Se ha comprobado que la estimación del compo­ nente cíclico para el año 2001 no resulta ser muy sensible a cambios en este escenario macroeconómico entre 2001 y 2006. 9. La elección del período muestra! en estas con-elaciones se ha realizado de acuerdo con el procedimiento si­ guiente. Durante la década de los ochenta y la primera mitad de los noventa el saldo presupuestario respecto al PIB no muestra una tendencia temporal clara en ninguna dirección. En estos años el menor déficit público se produjo en 1989 (2,57 por 100), por lo que se ha elegido el máximo período muestra! (1980-97) en el que el déficit público se encuentra acotado por este dato, es decir, sp 1 s; 2,57. Durante este período, al regresar el sal­ do presupuestario en relación al PIB en una tendencia se obtiene un coeficiente igual a -0.001, pudiéndose aceptar la hipótesis de que este coeficiente es cero con una probabilidad igual a 0,55. 1O.

Al estimar la siguiente ecuación

lnT1 =

~o

+ ~ylnPIB 1 + u1

entre 1970 y 2001, utilizando el deflactor del PIB para expresar ambas variables en ténninos reales, se obtiene que ~Y= 1.831, con un enor estándar igual a 0,065. Obsérvese que esta ecuación podría haberse escrito utili­ zando las variables que parecen en la figura 2, es decir,

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FRANCISCO CORRALES, RAFAEL DOMÉNECH, illAN VARELA en donde t es la participación de los ingresos públicos en el Pffi. A partir de regresiones de este tipo, no es de extrañar que la OCDE utilizara durante bastantes años una elasticidad del impuesto sobre la renta al output gap igual a 1,8 (véase Giomo et al., 1995). Esta elasticidad en realidad está aproximando la relación tendencia! de la presión fiscal, pero no puede utilizarse como una medida de la respuesta de esta variable al output gap.

11. Éste es el supuesto que realizan, por ejemplo, Blanchard (1993) y Alesina y Perotti (1997). 12. Utilizando el contraste de Dickey-Fuller ampliado se ha comprobado que no puede rechazarse la hipótesis de que T¡/PIBt sea 1[1], en línea con los resultados que muestran De Castro y Hemández de Cos (2002). Puesto que por construcción el output gap es estacionario, el único componente que puede explicar que la participa­ ción de los ingresos en el Pffi siga un paseo aleatorio es la variable de estado t*. 13. De igual manera, al regresar /l.sp; en Lly; el coeficiente estimado es igual a -0,027 y no es estadísticamente significativo.

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Abstract In this article we propose a simple method of decomposition of the budget balance into its cyclical and stmctural components, which is devised to be easily reproducible and not much infonnation demanding. The proposed rule is characterised by the fact that the response ofthe budget balance to the business cycle depends on the size ofthe pu­ blic sector. The results ofthis decomposition lead to the following conclusions. First, most ofthe changes in the bud­ get balance, as a percentage of GDP, have been dueto discretionary changes in fiscal policy that have not aimed at economic stabilization. Second, the Stability and Growth Pact does not limit the work of the automatic stabilisers when the structural budget balance is close to zero. Keywords: budget balance, cyclical and structural components, output gap, automatic stabilizers.

JEL Classification: E32, E60.

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