Sustainable Public Finance in Aging Societies

Ajai Chopra, Johannes Meier, Hans-Werner Sinn (eds.)

Sustainable Public Finance in Aging Societies Documentation of the Symposium ªLong-Term Fiscal Sustainability in Germanyº ± Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen in einer alternden Gesellschaft

Bibliographic information published by Die Deutsche Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek lists this publication in the Deutsche Nationalbibliografie; detailed bibliographic information is available online at http://dnb.d-nb.de.

 2007 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh All rights reserved Responsible: Dr. Ole Wintermann, Dr. Thieû Petersen Copy editor: Ulrike Lexis Production editor: Sabine Reimann Cover design: Nadine Humann Cover illustration:  Getty Images/Ben Clark Typesetting and print: Hans Kock Buch- und Offsetdruck GmbH, Bielefeld ISBN 978-3-89204-955-5 www.bertelsmann-stiftung.org/publications

Contents/Inhalt

Ajai Chopra, Johannes Meier, Hans-Werner Sinn Foreword/Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Part I ± The Diagnosis of Public Finance in Germany . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

Martin Werding Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland (2006): Aktuelle Projektionen des ifo-Instituts . . .

13

Bob Matthias Traa Population Aging in Germany: A Long-Run Fiscal Scenario Based on Current Policies, and A Preliminary Public Sector Balance Sheet . . . . . . . . . . . . . . . .

31

Thomas Mirow Nachhaltige öffentliche Finanzen ± Handlungsoptionen einer Groûen Koalition . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

Part II ± Good Practice, Successful Policies and Implementation . . . . . . .

63

Uwe Wagschal, Georg Wenzelburger Strategien zur Gesundung öffentlicher Finanzen . . . . . . . . . . . . . .

65

Johannes Meier Politische Steuerung und Haushaltskonsolidierung . . . . . . . . . . . .

83

Georg Milbradt Wie man solide wirtschaftet: Erfahrungen aus Sachsen . . . . . . . .

91 5

Rainer Wiegard Ehrliche Finanzpolitik klar kommunizieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103

Christian Kastrop Rahmenbedingungen und Möglichkeiten finanzpolitischer Reformen in der politischen Ökonomie . . . . .

111

Part III ± The International Perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

Per Molander Fiscal Consolidation ± the Swedish Experience . . . . . . . . . . . . . . . .

121

Michaele Schreyer Die Ausgangslage in der Europäischen Union und die Rolle der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141

Moritz Kraemer Global Graying: Aging Societies and Sovereign Ratings . . . . . . .

153

Ajai Chopra Policies to Increase Germany's Growth Potential . . . . . . . . . . . . . .

176

Peter S. Heller Who Will Pay? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183

Servaas Deroose Long-Run Fiscal Sustainability in Germany: A European Perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

Contributors/Mitwirkende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

209

Acknowledgements/Danksagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

About the Project ªAction 2050º/ Über das Projekt »Aktion 2050« . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218

6

Foreword Ajai Chopra

Germany is wealthy but has a highly regulated economy that is financing a generous welfare state. Demographic change will put additional pressure on the welfare state. In its annual review of the German economy, the staff of the International Monetary Fund has emphasized that sustainability of Germany's welfare state can be strengthened with a mix of fiscal adjustment, entitlement reforms and growth enhancing policies. Increasing potential growth will require a mutually reinforcing policy mix that includes: (i) labor market reforms to cut unemployment and raise participation; (ii) product and services market reforms to strengthen domestic competition and increase productivity; and (iii) financial and capital market reforms to improve the allocation of capital to the areas of highest return. Forceful policy action in these areas will improve economic performance, thus increasing living standards and strengthening fiscal sustainability despite the aging of the population. In sum, demography is not destiny. Staff of the International Monetary Fund are pleased to have been associated with the Bertelsmann foundations and the ifo Institute in furthering the policy debate in Germany on these important issues.

7

Vorwort Johannes Meier

Dieser Band dokumentiert, was finanzpolitisch getan werden muss, um die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen in Zeiten des demographischen Wandels zu sichern. Er basiert auf einer gemeinsamen Konferenz des Internationalen Währungsfonds, des ifo-Instituts in München und der Bertelsmann Stiftung im November 2006. Seither hat sich die Situation der öffentlichen Haushalte vor allem in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit dramatisch verändert, manch ein Leser mag daher verwundert sein, wenn er die Zustandsbeschreibungen, Prognosen und Rezepte der finanzpolitischen Experten in diesem Band liest. Die gute Kassenlage von Bund, Ländern und Gemeinden im Jahr 2007 täuscht aber darüber hinweg, dass die langfristigen Haushaltsprobleme des Landes noch nicht gelöst sind. Gerade in den jetzigen Zeiten einer »demographischen Sonderdividende« in Form von vielen Baby-Boomern, die noch erwerbstätig sind, müssen insbesondere die Grundlagen gelegt werden, um auch dann robuste Haushalte zu haben, wenn der Altenquotient sich in Deutschland verdoppelt hat und die Baby-Boomer als Rentner von der Einzahlerseite auf die Empfängerseite gewechselt sind. Wir benötigen einen zutiefst strategischen Denkansatz, wenn wir das Geschenk der längeren Lebenszeit als Chance begreifen wollen: ein Mehr an Möglichkeiten, das insbesondere zum Wohle der Gesellschaft eingesetzt werden muss in Form einer neuen zeitlichen Verteilung von Engagement in Arbeit, gesellschaftlicher Betätigung, Familie, Lernen und Freizeit.

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Vorwort Hans-Werner Sinn

Die deutsche Bevölkerung schrumpft heute schneller als die Bevölkerung eines jeden anderen OECD-Landes. Nur die Zuwanderung verwandelt die Schrumpfung in ein gewisses Wachstum, das jedoch ebenfalls das langsamste unter allen westlichen Ländern ist. Der wichtigste Grund für diese Entwicklung ist die extrem geringe Geburtenzahl relativ zur Gröûe der Bevölkerung, die international die niedrigste überhaupt ist. Zwar ist die Zahl der Kinder pro Frau anderenorts noch niedriger als in Deutschland. Weil jedoch der Geburtenrückgang in Deutschland besonders früh einsetzte, gibt es hierzulande inzwischen einen niedrigeren Anteil von Frauen, die überhaupt Kinder haben können, als es beispielsweise in Italien, Spanien oder Japan der Fall ist. Das Defizit der Frauen im gebärfähigen Alter kombiniert mit einer recht niedrigen Fertilitätsrate macht Deutschland zum Schlusslicht unter allen entwickelten Ländern dieser Erde. Für die nächsten dreiûig bis fünfzig Jahre steht für den Sozialstaat daher die Verwaltung dieses Mangels im Vordergrund. Nur wenn wir heute umsteuern, kann sich die Situation langfristig wieder verbessern. Vor allem müssen die staatlichen Eingriffe, die die Früchte der Investitionen in eigene Kinder sozialisieren, zurückgenommen werden. Das verlangt insbesondere eine Staffelung der Umlagerenten nach der Kinderzahl, wie sie vom ifo-Institut unter dem Namen Kinderrente propagiert wurde. Hinzu sollte eine Familienpolitik kommen, die sich an den Vorbildern Frankreichs oder Schwedens orientiert und vom Familiensplitting bei der Einkommensteuer bis zu Maûnahmen reicht, die die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit verbessern.

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Part I The Diagnosis of Public Finance in Germany

Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland (2006): Aktuelle Projektionen des ifo-Instituts Martin Werding

Einleitung Allen aktuellen Bevölkerungsprojektionen nach tritt die demographische Alterung in Deutschland, weit ausgeprägter als in den meisten anderen entwickelten Volkswirtschaften, im Zeitraum zwischen 2015 und 2035 offen zutage. Die umlagefinanzierten Sozialversicherungssysteme geraten dadurch unter groûe finanzielle Anspannung. Das gefährdet zugleich auch die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Im vorliegenden Beitrag werden die absehbaren Effekte mit Hilfe von Modellrechnungen für ein ± nach dem Dafürhalten des Autors ± plausibles Basisszenario quantifiziert, deren Resultate zwar nicht als ernsthafte (Punkt-)Prognose für die zukünftigen Entwicklungen gelten können. Um die Risiken, die der demographische Wandel für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme und für das gesamte Staatsbudget mit sich bringt, frühzeitig zu erkennen und nicht zuletzt um durch politische Reformen zu verhindern, dass sie sich materialisieren, sind solche Langfrist-Projektionen aber unerlässlich.

Ergebnisse früherer Projektionen Im Jahre 2004 hat das ifo-Institut im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen erstmalig umfassende Projektionen zur langfristigen finanziellen Entwicklung der deutschen Sozialversicherungssysteme und ihren Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen angestellt (vgl. Werding und Kaltschütz 2005). Im Rahmen dieses Forschungsprojekts wurden vor allem zwei Varianten erarbeitet, eine sogenannte »Ausgangsvariante« und eine »Risikovariante«. 13

Die Ausgangsvariante basiert auf Annahmen, die kurz zuvor von der Kommission »Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme« erarbeitet worden waren, die wiederum von der Bundesregierung eingesetzt worden war und unter dem Namen »RürupKommission« bekannt wurde (vgl. Kommission 2003). Die Risikovariante basiert auf alternativen Annahmen, die unabhängig davon zwischen dem ifo-Institut und dem Finanzministerium abgestimmt wurden. Tabelle 1 fasst einige der zentralen Ergebnisse dieser Studie in Gestalt der jeweils projizierten Entwicklung der Ausgaben der einzelnen Sozialversicherungszweige ± gemessen in Prozent des laufenden Bruttoinlandsprodukts ± bis zum Jahre 2050 zusammen. Tabelle 1: Ausgaben der gesetzlichen Sozialversicherungen (2004±2050) Sozialversicherungszweige

Ausgaben

Veränderung 2004±2050

2004

AV 2004a)

RV 2004a)

GRV

10,3

+2,5

+2,9

GKV

6,3

+1,3

+1,6

Pflegeversicherung

0,8

+1,0

+1,1

Arbeitslosenversicherung

2,5

±1,7

±0,8

18,9

+2,8

+4,4

insges. (konsolidierte Werte)b)

Alle Angaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts a) »AV 2004«: Ausgangsvariante, »RV 2004«: Risikovariante der Projektionen von 2004 b) Ohne Zahlungsströme zwischen den einzelnen Zweigen (»Verrechnungsverkehr«) Quelle: Werding und Kaltschütz 2005

Die Unterschiede zwischen den beiden Varianten erklären sich allein aus unterschiedlichen Annahmen zur langfristigen Arbeitsmarktentwicklung, die im Falle der Ausgangsvariante ± ablesbar an den Resultaten für die Arbeitslosenversicherung ± deutlich günstiger ausfällt als im Falle der Risikovariante. Zwar bleiben die Leistungsausgaben in den anderen Sozialversicherungszweigen ihrer Höhe nach davon weitgehend unberührt, in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, das durch eine höhere Beschäftigung steigt, fallen jedoch auch sie etwas niedriger aus. Die Resultate der Ausgangsvariante wurden anschlieûend in den ersten offiziellen »Tragfähigkeitsbericht« der Bundesregierung übernommen (Bundesministerium der Finanzen 2005). 14

Eine Aktualisierung der Berechnungen des ifo-Instituts von 2004 erscheint aus mehreren Gründen sinnvoll. Erstens haben sich im Zeitraum von 2004 bis 2006, insbesondere in den Bereichen sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Erwerbseinkommen, Entwicklungen eingestellt, die kurzfristig deutlich weniger günstig waren, als damals erwartet wurde. Zweitens treiben sehr optimistische Annahmen zur langfristigen Arbeitsmarktentwicklung auch die im Vergleich zur Risikovariante deutlich weniger ungünstigen Resultate der alten Ausgangsvariante. Dies soll hier, durch eine Fortschreibung der früheren Risikovariante, in Erinnerung gerufen werden. Drittens führen die international abgestimmten Konventionen für Langfrist-Projektionen der Gesundheitsausgaben im Rahmen aller dieser früheren Berechnungen möglicherweise zu einer krassen Unterschätzung der Ausgabenentwicklung der GKV. Die speziell in diesem Bereich liegenden Risiken für die langfristige Finanzierbarkeit des deutschen Sozialversicherungssystems werden hier ebenfalls offengelegt. Was die langfristige Entwicklung des Arbeitsmarktes betrifft, sind die entscheidenden Fragen, wie sehr die Erwerbsquoten von Männern und Frauen im Alter ab 55 Jahren in Zukunft steigen werden ± nach Ansicht der Rürup-Kommission: auf aktuelle Spitzenwerte, die heute nur in wenigen anderen Ländern erreicht werden, selbst ohne die von der Kommission gleichfalls vorgeschlagene Heraufsetzung der gesetzlichen Regelaltersgrenze ± und wie stark die Arbeitslosenquote über einen Abbau rein konjunktureller Arbeitslosigkeit hinaus in Zukunft zurückgehen wird ± nach den Annahmen der RürupKommission: auf rund ein Drittel ihres heutigen Niveaus bis 2030. In beiden Fällen werden hier durchaus optimistische, aber doch moderatere Annahmen getroffen. Für die langfristige Entwicklung der Gesundheitsausgaben ist entscheidend, ob der erwartete Anstieg der Lebenserwartung auch ± eher günstige oder ungünstige ± Auswirkungen auf die altersspezifische Morbidität und die altersspezifischen Gesundheitsausgaben haben wird und ob und wie sich die in der Vergangenheit klar zu beobachtenden, ausgabentreibenden Effekte des medizin-technischen Fortschritts auch in Zukunft bemerkbar machen. Beide Aspekte wurden in allen zuvor betrachteten Szenarien der Langfrist-Projektionen völlig vernachlässigt.

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Aktualisierte Projektionen für die einzelnen Sozialversicherungszweige Abgesehen von einigen Aktualisierungen und den im Folgenden genauer erläuterten Annahmen zur Fortschreibung der Gesundheitsausgaben entsprechen die Berechnungsgrundlagen weitestgehend denen der Risikovariante der Projektionen von 2004 (vgl. Werding 2007). Im Mittelpunkt steht hier eine auf das Wesentliche beschränkte Darstellung der neuerlich ermittelten Resultate, zunächst für die einzelnen Zweige des deutschen Sozialversicherungssystems (Abschnitt 2), anschlieûend für die insgesamt projizierten Effekte des demographischen Wandels für Sozialausgaben und öffentliche Haushalte (Abschnitt 3).

Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) Mit den Projektionen zur langfristigen Entwicklung des gesetzlichen Rentensystems kann gezeigt werden, dass durch eine ganze Serie von Reformen, die im Laufe der letzten 15 Jahre durchgeführt wurden, bereits einiges erreicht wurde, um die langfristige Finanzierbarkeit des Systems, das vom demographischen Wandel am direktesten erfasst wird, zu verbessern. Gleichzeitig wird sich das Sicherungsniveau gesetzlicher Renten im Gefolge dieser Reformen in den nächsten drei bis fünf Jahrzehnten allerdings spürbar verringern. Mit der Reform von 1992 wurde zunächst ein handwerklicher Fehler der 1957 eingeführten Rentenanpassungsformel beseitigt. Die bis dahin unverändert geltende Formel war darauf angelegt, das Brutto-Rentenniveau ± hier gemessen an einer sogenannten Standardrente nach 45 Beitragsjahren bezogen auf das durchschnittliche Bruttoarbeitsentgelt der zeitgleich aktiven Versicherten ± konstant zu halten, was bei steigenden Beitragssätzen unweigerlich eine laufende Erhöhung des Netto-Rentenniveaus und damit eine ständige Besserstellung der Rentner im Vergleich zu den Beitragszahlern impliziert hätte. Während die Rentenanpassungsformel von 1992 darauf angelegt ist, das Netto-Rentenniveau auf Dauer konstant zu halten, werden die anschlieûenden Reformen von 2001 und 2004 zu echten Senkungen des Versorgungsniveaus der Rentner in Relation zu den Nettoeinkommen aktiver Versicherter führen. Nach dem aktuellen Rechtsstand (»Rentenreform 2004«) wird sich das Brutto-Standardrenten16

Rentenniveau (Prozent durchschnittl. Bruttoentgelte Aktiver)

Abbildung 1: Brutto-Standardrentenniveau in der GRV (1991±2050) 60 55 50 45 40 35 30 25 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Rentenrecht vor 1992

Rentenreform 1992

Rentenreform 2004

Rentenreform 2004 + Rentenalter 67

Rentenreform 2001

Alle Angaben in Prozent Quellen: Deutsche Rentenversicherung; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

niveau gegenüber heute bis 2035 um rund ein Viertel vermindern (vgl. Abbildung 1). Die tatsächlich gezahlten Renten werden dabei im Durchschnitt in den Bereich der heutigen Sozialhilfesätze (für Alleinstehende) sinken. Der absehbaren, drastischen Senkung des Niveaus gesetzlicher Renten wirken vor allem zwei Maûnahmen entgegen. Zum einen die bereits bei der Rentenreform 2001 eingeführte Förderung ergänzender privater Altersvorsorge (»Riester-Renten«) auûerhalb der GRV, zum anderen die geplante Heraufsetzung der gesetzlichen Regelaltersgrenze von derzeit 65 auf 67 Jahre zwischen 2012 und 2031. Dieser letzte Reformschritt setzt ± bei einer damit angezielten, günstigeren Entwicklung des Rentnerquotienten ± nämlich zum einen die Wirkung des »Nachhaltigkeitsfaktors« zur Dämpfung der laufenden Rentenanpassungen teilweise auûer Kraft. Falls es den Betroffenen gelingt, ihre Erwerbsphase zu verlängern, erhöhen sich zum anderen 17

ihre jährlichen Renten ± bei verkürzter Laufzeit ± um den Gegenwert der zusätzlichen Beitragsjahre. Dieser doppelte Effekt ist als Folge der Anhebung des Rentenalters sogar ausgeprägter als die dadurch möglich werdende weitere Dämpfung des Anstiegs der aggregierten Rentenausgaben und des Beitragssatzes. Trotz all dieser Reformen wird sich der Beitragssatz der GRV im Projektionszeitraum in jedem Fall deutlich erhöhen (vgl. Abbildung 2). Zwar fällt der projizierte Anstieg nach geltendem Recht deutlich weniger massiv aus als unter den früheren Rechtsständen. Bis 2050 ergibt sich unter den hier getroffenen Annahmen aber immer noch ein Anstieg des offiziell ausgewiesenen Beitragssatzes um gut 6 Prozentpunkte, bei einer Heraufsetzung des gesetzlichen Rentenalters um 5 Prozentpunkte. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass der aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanzierte Bundeszuschuss zur GRV ab 1998 stark erhöht wurde und mittlerweile rund 30 Prozent aller

Beitragssatz (Prozent der beitragspflichtigen Bruttentgelte)

Abbildung 2: Beitragssätze der GRV (1991±2050) 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Rentenrecht vor 1992

Rentenreform 1992

Rentenreform 2001

Rentenreform 2004

Rentenreform 2004 + Rentenalter 67

Alle Angaben in Prozent Quellen: Deutsche Rentenversicherung; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

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Rentenausgaben deckt. Die Beitragssatzentwicklung allein zeigt damit sowohl aktuell als auch über den gesamten Projektionshorizont noch nicht die gesamte Last der Rentenfinanzierung. Die Spielräume für weitere Rentenreformen sind nach den bereits ergriffenen und derzeit konkret erwogenen Maûnahmen begrenzt. Denkbar sind vor allem weitere Heraufsetzungen des Rentenalters ± was durch höhere, aktuarisch faire Abschläge bei vorzeitigem Rentenzugang unterstützt werden kann ± sowie gewisse Umstrukturierungen innerhalb des gesetzlichen Rentensystems, bei unverändertem Niveau umlagefinanzierter, gesetzlicher Renten. In diese Richtung weist der vom ifo-Institut entwickelte Vorschlag, den Beitragssatz des bestehenden Systems einzufrieren, daneben eine universelle, im Umlageverfahren finanzierte »Kinderrente« einzurichten, deren Leistungen im Wesentlichen von der Kinderzahl Versicherter abhängen, und im Gegenzug dazu die ergänzende private Altersvorsorge, ebenfalls abgestuft nach der Kinderzahl, verpflichtend vorzuschreiben (vgl. Sinn 2003, Kap. 7, und Werding 2006). Dadurch lieûe sich auf Dauer zugleich ein fundamentales Anreizproblem lösen, durch das herkömmliche Umlage-Rentensysteme möglicherweise sogar zum Rückgang der Geburtenzahlen beigetragen haben.

Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) Projektionen zur langfristigen Entwicklung der Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung sind ungleich schwieriger als für die gesetzliche Rentenversicherung. Während Rentenansprüche in Geldeinheiten definiert sind, die sich bei Anwendung der jeweils geltenden Rentenanpassungsregeln ohne Weiteres in die Zukunft fortschreiben lassen, besteht in der Krankenversicherung Anspruch auf ein Sachleistungspaket, dessen jeweilige Preise nicht einfach bestimmbar sind. Der laufende medizin-technische Fortschritt sorgt darüber hinaus dafür, dass über einen längeren Zeitraum nicht einmal bekannt ist, welche Leistungen dieses Paket enthält. Ausgangspunkt von Langfrist-Projektionen zur finanziellen Entwicklung der GKV sind aktuelle Profile der geschlechts- und altersspezifischen Pro-Kopf-Ausgaben dieses Systems, wie sie in Deutschland im Rahmen des Risikostrukturausgleichs offiziell ermittelt werden (vgl. Abbildung 3). Im einfachsten Fall, der zugleich als inter19

Abbildung 3: Altersprofil der Leistungsausgaben der GKV (2005) Durchschnittl. Leistungsausgaben (Euro pro Jahr)

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 0

Frauen

5

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 Individuen im Alter … Männer

Alle Angaben in Euro pro Jahr Quellen: Bundesversicherungsamt; ifo-Berechnungen

national abgestimmter Standard gilt, werden diese Profile von Jahr zu Jahr allein mit den für die Projektionen unterstellten Produktivitäts- und Lohnsteigerungsraten angepasst. Daraus werden dann unter Berücksichtigung der sich ändernden Altersstruktur der Versicherten Ausgabenprofile und die zu ihrer Finanzierung erforderlichen Beitragssätze errechnet. Bestimmt wird auf diese Weise gleichsam der »rein demographische« Effekt für die langfristige finanzielle Entwicklung der gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. Abbildung 4). Zu beachten sind darüber hinaus jedoch mindestens zwei weitere Effekte, die für die zukünftige Ausgabenentwicklung im Gesundheitsbereich potenziell sehr wichtig sind. Zum einen wird diskutiert, ob der erwartete weitere Anstieg der Lebenserwartung ± durch eine parallele Verlängerung der Lebensphase mit vergleichsweise geringen, altersspezifischen Leistungsausgaben (»Kompressionsthese«) oder durch Entstehung neuer, bislang unbekannter Fälle von andauernder Multimorbidität im Alter (»Medikalisierungs-Hypothese«) ± die Form der in Abbildung 3 gezeigten Ausgabenprofile verändern wird. 20

Beitragssatz (Prozent der beitragspflichtigen Bruttoentgelte)

Abbildung 4: Beitragssätze der GKV (1991±2050) 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 rein demographischer Effekt

demographischer Effekt und niedrige Morbidität

demographischer Effekt und technischer Fortschritt

kombiniertes Szenario

Alle Angaben in Prozent Quellen: Bundesministerium für Gesundheit; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

Hier wird unterstellt, dass in diesem Punkt letztlich die günstigen Effekte zum Tragen kommen (vgl. Zweifel 1990 und Zweifel et al. 1999), und die Altersprofile der Gesundheitsausgaben werden parallel zum in den Bevölkerungsprojektionen unterstellten Anstieg der Lebenserwartung gestreckt. Ergebnis ist ein Szenario, das sowohl die demographischen Effekte als auch den Effekt einer geringeren Morbidität der Versicherten im höheren Alter reflektiert. Zum anderen sind die Pro-Kopf-Ausgaben der GKV aufgrund des medizin-technischen Fortschritts in der Vergangenheit deutlich stärker gestiegen, als bei einer Fortschreibung allein mit der Lohnwachstumsrate berücksichtigt wird. Nach einer empirischen Schätzung von Breyer und Ulrich (2000) auf der Basis von GKV-Daten der Jahre 1970 bis 1995 führt der technische Fortschritt zu einem zusätzlichen Anstieg der Pro-Kopf-Ausgaben um recht genau 1 Prozent pro Jahr. Berücksichtigt man dies in den hier angestellten Projektionen, so erhält man ein Szenario, das neben den rein demographischen Effek21

ten auch ± in finanzieller Hinsicht äuûerst ungünstige ± Wirkungen des technischen Fortschritts im Gesundheitswesen enthält. Schlieûlich lassen sich auch alle drei hier berücksichtigten Effekte kombinieren, um eine aus heutiger Sicht plausible und durchaus nicht rein pessimistische Basisvariante für die langfristige Entwicklung von Ausgaben und Beitragssätzen der GKV zu erhalten (vgl. erneut Abbildung 4). Abbildung 4 verdeutlicht, dass die Risiken der zukünftigen Entwicklung der Gesundheitsausgaben für die Sozialfinanzen und die gesamten öffentlichen Finanzen ungleich gröûer sind als die der Rentenausgaben. Im Bereich der GKV fehlen ± trotz zahlreicher Reformschritte während der letzten 15 Jahre ± im Grunde bis heute ähnlich grundlegende (»Struktur-«)Reformen wie in der GRV. Auch die jüngste Reform von 2003 und die aktuell erwogene Gesundheitsreform ändern an diesem Befund nichts Entscheidendes. Um die absehbare Aufwärtsdynamik der Ausgaben der GKV zu dämpfen, die in allen bisherigen Langfrist-Projektionen unberücksichtigt bleibt oder nur am Rande betrachtet wird, kann durch gezielte Reformen insbesondere in zwei Richtungen gegangen werden. Zum einen können existierende Effizienzreserven im System mobilisiert, zum anderen kann die eigenverantwortliche Privatvorsorge gesteigert werden. Reine Kostendämpfungsmaûnahmen, die den medizin-technischen Fortschritt behindern, sind demgegenüber keine sinnvolle Alternative, weil dadurch die Entwicklung eines potenziell bedeutsamen Wachstumsmarktes der Zukunft ± mit zahlreichen Arbeitsplätzen im Bereich der medizinischen Versorgung und Forschung ± behindert würde.

Soziale Pflegeversicherung Grundlage der Projektionen für eine Basisvariante zur finanziellen Entwicklung im Bereich der sozialen Pflegeversicherung sind ähnliche Ansätze und Überlegungen wie im Bereich der GKV. Ausgangspunkt sind hier aktuell beobachtete, alters- und geschlechtsspezifische Prävalenzraten für das Risiko, ambulante oder stationäre Pflege in Anspruch nehmen zu müssen. Berücksichtigt wird ferner eine Verschiebung der Altersprofile dieser Raten bei steigender Lebenserwartung. Deren günstige Effekte dominieren im Falle der Pflegeversiche22

rung die ungünstigen Effekte der ± parallel zu den Projektionen für die GKV ± unterstellten Steigerungen der Pro-Kopf-Ausgaben, etwa durch einen eventuell auch hier zu beobachtenden technischen Fortschritt. Die auf diese Weise ermittelte langfristige Entwicklung der Beitragssätze zur sozialen Pflegeversicherung (vgl. Abbildung 5) fällt demnach sogar etwas günstiger aus als bei einer Berücksichtigung rein demographischer Effekte. Trotzdem ergibt sich für die Pflegeversicherung unter allen hier betrachteten Sozialversicherungszweigen relativ gesehen der stärkste projizierte Anstieg von Ausgaben und Beitragssätzen. Wegen des vergleichsweise geringen Ausgangsniveaus fällt dieser Anstieg absolut betrachtet lediglich nicht so ins Gewicht wie im Bereich der GRV und der GKV.

Beitragssatz (Prozent der beitragspflichtigen Bruttoentgelte)

Abbildung 5: Beitragssätze der Pflege- und Arbeitslosenversicherung (1991±2050) 7 6 5 4 3 2 1 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Arbeitslosenversicherung

Soziale Pflegeversicherung

Alle Angaben in Prozent Quellen: Bundesministerium für Gesundheit, Bundesministerium für Arbeit und Soziales; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

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Arbeitslosenversicherung Die Langfrist-Projektionen für die Arbeitslosenversicherung werden schlieûlich von den Annahmen zur langfristigen Entwicklung des Arbeitsmarktes bestimmt. Einen entscheidenden Beitrag zur Senkung der Beitragssätze dieses Systems leistet schon die 2007 vollzogene Herabsetzung, die vor allem durch mehr Transparenz bei der Verwendung der Beitragseinnahmen der Arbeitslosenversicherung ermöglicht wurde. Ferner wird hier ± aufgrund der seit 2002 eingeleiteten Arbeitsmarktreformen, mit gewissen Flexibilisierungen des Arbeitsmarktes ± ein Rückgang der Arbeitslosenquote unter ihr aktuelles, »strukturelles« Niveau im Zuge des erwarteten Rückgangs der Erwerbspersonenzahlen ab etwa 2012 unterstellt. Dies führt dazu, dass in diesem Zweig des Sozialversicherungssystems langfristig mit sinkenden Ausgaben in Relation zum Bruttoinlandsprodukt und mit sinkenden Beitragssätzen zu rechnen ist (vgl. erneut Abbildung 5). Für einen noch stärkeren, langfristigen Rückgang der Arbeitslosenquoten ± etwa die von der Rürup-Kommission unterstellte massive Senkung während der nächsten 25 Jahre ± dürften hingegen weitere Reformschritte in der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik erforderlich sein. Das hier zugrunde gelegte Arbeitsmarktszenario ist aus mindestens zwei Gründen durchaus optimistisch. Zum einen unterstellt es, dass der durch die Globalisierung getriebene Trend zu einer steigenden Arbeitslosigkeit geringqualifizierter Arbeitskräfte sich nicht ungebrochen fortsetzt. Zum anderen werden negative Beschäftigungseffekte durch Rückwirkungen der hier projizierten Steigerungen der Sozialbeiträge auf das zugrunde liegende Arbeitsmarktszenario in den Projektionen generell vernachlässigt.

Aggregierte Ergebnisse für das gesamte Sozialversicherungssystem Fasst man die Resultate aller Einzelprojektionen zusammen, so ergibt sich eine Entwicklung von Sozialbeiträgen und Ausgaben des gesamten Sozialversicherungssystems (vgl. die Abbildungen 6 und 7), die trotz aller im Einzelnen durchaus nicht ungünstigen Annahmen nur dramatisch genannt werden kann: Die kumulierten Sozialbeiträge steigen unter den heutigen gesetzlichen Rahmenbedingungen 24

SV-Beitragssätze (Prozent der beitragspflichtigen Bruttoentgelte)

Abbildung 6: Kumulierte Sozialversicherungsbeiträge (2005±2050) 60 Arbeitslosenversicherung

50 40

Soziale Pflegeversicherung 30

Gesetzliche Krankenversicherung

20 Gesetzliche Rentenversicherung

10 0 2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Alle Angaben in Prozent Quellen: Bundesministerium für Arbeit und Soziales; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

für alle hier betrachteten Einzelsysteme von derzeit rund 42 Prozent bis 2050 auf knapp 58 Prozent der beitragspflichtigen Bruttoarbeitsentgelte. Die aggregierten Ausgaben aller Zweige des deutschen Sozialversicherungssystems erhöhen sich im selben Zeitraum von rund 19 Prozent auf annähernd 27 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Haupttreiber dieser Entwicklungen ist der projizierte Anstieg der Ausgaben im Bereich der GKV, der in früheren Vorausschätzungen aufgrund eines zu stark vereinfachten Projektionsansatzes tendenziell unterschätzt worden sein dürfte. Tabelle 2 schreibt die in Tabelle 1 ausgewiesenen Angaben auf der Basis der aktualisierten Projektionen des ifo-Instituts fort. Dabei wird nochmals deutlich, dass sich die Erhöhung des projizierten Ausgabenanstiegs überwiegend aus der differenzierteren Projektion der Ausgaben der GKV ergibt. Im Bereich der Pflegeversicherung führen materiell gleichartige ¾nderungen des Projektionsansatzes hingegen zu etwas günstigeren Ergebnissen. Bei der GRV machen sich vor allem die ungünstigen Entwicklungen einiger zugrunde liegender Ist-Daten aus dem Zeitraum 2004 bis 2006 durch einen leicht verstärkten Ausgabenanstieg bemerkbar. 25

Konsolidierte Sozialversicherungsausgaben (Prozent des BIP)

Abbildung 7: Konsolidierte Entwicklung der Sozialversicherungsausgaben (2005±2050) 30 25

Arbeitslosenversicherung

20 Soziale Pflegeversicherung

15

Summe der Ausgaben (2005)

Gesetzliche Krankenversicherung

10 Gesetzliche Rentenversicherung

5 0 2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Alle Angaben in Prozent Quellen: Bundesministerium für Arbeit und Soziales; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

Tabelle 2: Ausgaben der gesetzlichen Sozialversicherungen (2004±2050) ± Update 2006 Sozialversicherungszweige

Ausgaben

Veränderung 2004±2050

2004

AV 2004

RV 2004a)

ifo 2006a)

GRV

10,3

+2,5

+2,9

+3,1

GKV

6,3

+1,3

+1,6

+5,6

Pflegeversicherung

0,8

+1,0

+1,1

+0,7

2,5

±1,7

±0,8

±0,8

18,9

+2,8

+4,4

+7,8

Arbeitslosenversicherung b)

insges. (konsolidierte Werte)

a)

Alle Angaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts a) »AV 2004«: Ausgangsvariante, »RV 2004«: Risikovariante der Projektionen von 2004, »ifo 2006«: aktualisierte Projektionen (Fortschreibung der Risikovariante) des ifo-Instituts von 2006 b) Ohne Zahlungsströme zwischen den einzelnen Zweigen (»Verrechnungsverkehr«) Quellen: Werding und Kaltschütz 2005; CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

26

Effekte für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen In der Literatur haben sich mehrere Weisen etabliert, die Auswirkungen der hier projizierten Entwicklungen im Bereich der Sozialfinanzen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu messen. Die wichtigsten Ansätze sind erstens Berechnungen zum Niveau »impliziter Staatsschulden« des Sozialversicherungssystems, zweitens eine Übersetzung des Ausgabenanstiegs in rechnerische Entwicklungen des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos und des öffentlichen Schuldenstandes im Sinne sogenannter »general government fiscal balances«, die im Grunde die sukzessive Aufdeckung der impliziten Staatsschuld im Sinne des erstgenannten Konzepts nachzeichnen, sowie drittens das vom EU Economic Policy Committee (EPC) vorgeschlagene Maû einer »Tragfähigkeitslücke« (»sustainability gap«), auf das hier abschlieûend zurückgegriffen werden soll. Durch die Berücksichtigung der vollen, intertemporalen Budgetbeschränkung des Staates (vgl. Blanchard 1991) ist die Tragfähigkeitslücke des EU Economic Policy Committee (2003) in der hier betrachteten Variante theoretisch am besten fundiert. Als Maû für jährliche finanzpolitische Korrekturen ± Senkungen auf der Ausgabenseite oder Erhöhungen auf der Einnahmenseite ±, die erforderlich sind, um die öffentlichen Finanzen trotz des hier projizierten Anstiegs der Sozialausgaben »tragfähig« zu machen, ist diese Stromgröûe auûerdem leichter zu interpretieren als die anderen Maûe. Wie hoch oder niedrig auch immer implizite oder explizite Schuldenbestände sind, zeigen die Zahlen nicht, wie die politisch Verantwortlichen auf die darin sichtbar werdenden Probleme mit der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen reagieren sollten bzw. wie Individuen davon oder auch von entsprechenden politischen Gegenmaûnahmen betroffen sein werden. Zu unterscheiden ist die Tragfähigkeitslücke, die sich aus der langfristigen Entwicklung der Ausgaben des Sozialversicherungssystems ergibt, dabei vom kurzfristigen Konsolidierungsbedarf, der sich aus den Kriterien des Maastricht-Vertrages ergibt. Ausgehend vom Finanzierungssaldo des Jahres 2005 ist dazu ± wie hier unterstellt wird: bis 2008 ± eine Senkung des Budgetdefizits um 1,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erforderlich. Die für 2006 und 2007 absehbare Entwicklung der öffentlichen Finanzen weist derzeit durchaus in 27

diese Richtung. Sollte dieses Ziel nicht ganz erreicht werden, erhöht sich jedoch der im Hinblick auf die langfristige Entwicklung erforderliche Konsolidierungsbedarf in entsprechendem Umfang. Tabelle 3 weist nachrichtlich sowohl den kurzfristigen Konsolidierungsbedarf für den gesamtstaatlichen Haushalt als auch die aufgrund der hier dargestellten Langfrist-Projektionen ermittelte Tragfähigkeitslücke nach dem Konzept des Economic Policy Committee aus. Mit knapp 4,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts fällt diese ± wie die Ausgabenprojektionen selbst ± deutlich höher aus als die auf der Grundlage früherer Berechnungen ermittelten Werte. Hauptgrund dafür ist wiederum der hier projizierte, weit ausgeprägtere Anstieg der Ausgaben der GKV. Tabelle 3: Die Tragfähigkeitslückea) nach dem Konzept des EPC (Bezugsjahr: 2006) Kurzfristiger Konsolidierungsbedarf (bis 2008)

1,70

Langfristige Tragfähigkeitslücke (ifo 2006)

4,77

Mögliche ¾nderungen durch: Heraufsetzung des gesetzlichen Rentenalters auf 67 Jahre

±0,70

Eindämmung des Anstiegs der Gesundheitsausgaben

±1,52

Erreichen von »Vollbeschäftigung« bis 2035

±1,13

Alle Angaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts a) Sofortige und dauerhafte Senkung des gesamtstaatlichen Primärdefizits (ordentliche Einnahmen minus Ausgaben, ohne Zinszahlungen), die erforderlich ist, damit die ordentlichen Einnahmen des Staates über einen virtuell unendlichen Zeithorizont alle staatlichen Ausgaben ± aus heutiger Sicht: alle zukünftigen Ausgaben und die in der Vergangenheit aufgelaufene Staatsschuld ± decken. Quelle: CESifo-Rentenmodell (Version 2006)

Zugleich enthält die Tabelle Angaben dazu, wie sich die Tragfähigkeitslücke der öffentlichen Finanzen aufgrund der unter dem geltenden Recht langfristig absehbaren finanziellen Entwicklung des Sozialversicherungssystems ändern würde, wenn in dessen einzelnen Zweigen Reformen vorgenommen würden. Die effektive Umsetzung der geplanten Heraufsetzung der gesetzlichen Regelaltersgrenze im Rentensystem würde ± bei entsprechender Verlängerung der Lebensarbeitszeit der Betroffenen ± die Tragfähigkeitslücke beispielsweise 28

bereits um 0,7 Prozentpunkte senken. Erfasst sind damit die Senkung der laufenden Rentenausgaben und der Effekt eines durch die vermehrte Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer erhöhten Bruttoinlandsprodukts. Zusätzlich ergeben sich durch eine erhöhte Zahl von Beitragszahlern ± bei unveränderter Ausgabenentwicklung ± auch günstige Effekte für die Beitragssätze der anderen Sozialversicherungszweige, die hier aber konzeptionell nicht erfasst werden. Einen noch stärkeren Effekt im Umfang von rund 1,5 Prozentpunkten hätten Reformen im Bereich des Gesundheitswesens, die ± durch Mobilisierung vorhandener Effizienzreserven oder durch eine teilweise Privatisierung der Gesundheitsausgaben ± die hier unterstellten, ausgabensteigernden Effekte des medizin-technischen Fortschritts exakt ausgleichen würden. Schlieûlich würde die Tragfähigkeitslücke um gut 1,1 Prozentpunkte sinken, wenn die Arbeitslosigkeit ± wie von der Rürup-Kommission unterstellt ± in der Tat bis 2035 auf ein »Vollbeschäftigungs«-Niveau zurückgehen würde, was wohl nur durch weitere Flexibilisierungen des deutschen Arbeitsmarktes erreicht werden könnte. Die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die langfristige finanzielle Entwicklung des deutschen Sozialversicherungssystems erzeugen ± dies ist eine der zentralen Botschaften von Projektionen der hier vorgelegten Art ± unter dem geltenden Recht und bei plausiblen Kombinationen von Annahmen in jedem Fall eine Tragfähigkeitslücke. Auf die Betrachtung zusätzlicher Varianten, die dies verdeutlichen, wurde hier zwar verzichtet, aber bei früherer Gelegenheit wurde es klar herausgearbeitet. Gleichzeitig bestehen politische Handlungsmöglichkeiten, die ± wenn sie rechtzeitig ergriffen werden ± die darin sichtbar werdenden finanz- und sozialpolitischen Risiken beherrschbar machen können.

Literatur Blanchard, Olivier J. »Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators«. OECD Economics Department Working Paper Nr. 79. OECD. Paris 1990. Breyer, Friedrich und Volker Ulrich. »Gesundheitsausgaben, Alter und medizinischer Fortschritt: Eine Regressionsanalyse«. Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik (220) 2000. 1±17. 29

Bundesministerium der Finanzen. Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, BMF: Berlin 2005. EU Economic Policy Committee. The Impact of Ageing Populations on Public Finances: Overview of Analysis Carried out at an EU Level and Proposals for a Future Work Programme, Dokument Nr. EPC/ECFIN/ 435/03, European Commission, DG ECFIN: Brüssel 2003. Kommission »Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme«. Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme (Bericht der Kommission), Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung. Berlin 2003. Sinn, Hans-Werner. Ist Deutschland noch zu retten? München 2003. Werding, Martin. Kinderrente und Vorsorgepflicht: Der ifo-Vorschlag zur Lösung der demographischen Krise des Rentensystems. ifo Schnelldienst 59, Heft 7/2006. 44±53. Werding, Martin. Social Insurance: How to Pay for Pensions and Health Care? Ingrid Hamm, Helmut Seitz und Martin Werding (Hrsg.), Demographic Change in Germany: The Economic and Fiscal Consequences. Heidelberg, Berlin, New York 2007 (in Vorbereitung). Werding, Martin und Anita Kaltschütz. Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Bd. 17, ifo-Institut für Wirtschaftsforschung. München 2005. Zweifel, Peter. »Ageing: The great challenge to health care reform«. European Economic Review 34, 1990. 646±658. Zweifel, Peter, Stefan Felder und Markus Meier. »Ageing of population and health care expenditure: A red herring?« Health Economics 8, 1999. 485±496.

30

Population Aging in Germany: A Long-Run Fiscal Scenario Based on Current Policies, and a Preliminary Public Sector Balance Sheet Bob Matthias Traa

This paper is a revised and updated version of background notes that were prepared for the IMF's annual Article IV Consultations with Germany in 2005 and 20061. I thank Mrs. Velleuer and Mr. Stein at the Federal Ministry of Finance, Mr. Werding and Ms. Kaltschütz at IFO, Mr. Burgtorf at the Bundesbank, fellow staff members at the IMF and seminar participants at the Bundesbank and Federal Ministry of Finance for their helpful comments and suggestions and data assistance. The views expressed are those of the author and should not be attributed to the IMF, its Executive Board or its management. This paper is organized in two parts. The first part derives baseline scenarios for the long-run public finances with population aging under unchanged policies. The paper does not present independent microeconomic estimates of aging costs, but rather uses those by research institutes, the authorities and the EU Aging Working Group, to focus instead on the possible macroeconomic effects of these pressures on the public finances. The calculations are carried out based on the fiscal situation in successive years from 2003 to 2006 to see if policy adjustments implemented over this period are moving toward sustainability. The second part uses the sequential baseline scenarios together with additional information on assets and liabilities to construct a preliminary intertemporal public sector balance sheet (i.e. including implicit net liabilities for pensions, health care costs etc. under the welfare state through 2050). We consider policy implications along the way.

31

The Long-run Fiscal Balance and Debt/GDP Ratio with Unchanged Policies A fiscal baseline scenario is a simulation of what might happen to future fiscal balances and the public debt if policies remain as they are today. Such a scenario is useful because it offers insight as to whether the current set of policies would be sustainable under wellspecified assumptions. If they appear unsustainable, the baseline can help to provide direction to the adjustment that might be required to achieve sustainability. Constructing a baseline scenario is not an exact science. Assumptions need to be made about future movements of important macroeconomic and fiscal variables. Moreover, the model is kept simple to make the exercise tractable, and to focus the discussion on key assumptions and outcomes. The paper does not treat at length complicated interactions that might exist within the economy and that over time may become important. For instance, the real interest rate on the debt is assumed to be constant in future years, even when the debt rises significantly. This is a simplifying but not a realistic assumption. Nevertheless, even a straightforward exercise with analytical rigor is valuable to stimulate an informed discussion. The estimates are not intended as predictors. Rather, they illustrate the potential scope of deterioration in fiscal fundamentals that could occur unless corrective policy action is taken. Another advantage of keeping the model tractable is that this makes the analysis intuitive to a wider audience, which helps foster a better appreciation why (sometimes difficult) adjustment policies are necessary and in Germany's best interest. The fiscal balance and debt/GDP ratios are constructed with standard formulas. The fiscal balance is derived by adding the primary balance (the difference between revenue and noninterest expenditure) to the interest bill on the debt: (1) B = P + i*D; where B is the fiscal balance, P is the primary balance, i the average nominal interest rate on the debt, and D the stock of debt. In turn, (2) P = (tax revenue + social security revenue + other revenue) ± (aging related expenditure + other noninterest expenditure). The stock of debt at the end of the current period is equal to the stock of debt at the end of the previous period plus the fiscal balance in the 32

current period. And the change in the debt ratio can be expressed with the equation for debt dynamics: (3) dd = d.*[r-q] ± p where dd indicates the rate of change in the debt/GDP ratio, d. is the debt ratio at the end of the previous period, r and q are the real interest rate and GDP growth rate, respectively, and p is the primary balance in relation to GDP. The debt-dynamics equation can also be written as (3') dd = b ± d.*y where b represents the budget deficit in percent of GDP and y the nominal GDP growth rate. We briefly return to these useful equations below. To calculate a baseline scenario for the fiscal balance and debt ratio under aging, we need to discuss the main steady-state macroeconomic assumptions (q, y, r, i, and inflation) and the fiscal components of the primary balance. Since the economy is unlikely to be at its potential (steady state) path in the short-run, we also need to describe the output gap and the steady-state unemployment rate (NAIRU) to characterize the transition to the steady state, after which the economy is assumed to proceed at its potential output growth. The first projection of the baseline scenario will be for the year 2003Ði.e. it describes the macroeconomic conditions and outlook and fiscal policies as they were in 2003. We will then calculate subsequent baseline scenarios for 2004, 2005, and (a normative scenario) for 2006 to see if macroeconomic developments and policy changes over time have improved sustainability.

Main Assumptions The main macroeconomic indicators and assumptions for the baseline scenario are: Potential real GDP growth Germany is subject to aging and population decline over the next several decades.2 This is a driving force behind gradually slowing output growth, which is likely to settle down from around 1.4 percent today to one percent a year in the next few decades (this paper assumes that the unemployment rate will drop to a NAIRU of 7.5 percent in the steady state). This implies a long-run per capita potential output growth rate of around 1.5 percent a year. 33

Figure 1: Real GDP growth 3,5

3,5

3,0

3,0

2,5

2,5

2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0

–0,5 2000 Real GDP

–0,5 2010

2020

2030

2040

2050

Potential real GDP

All data in percent

Figure 2: Output gap 2.0

2.0

1.5

1.5

1.0

1.0

0.5

0.5

0.0

0.0

–0.5

–0.5

–1.0

–1.0

–1.5 2000 All data in percent

34

–1.5 2010

2020

2030

2040

2050

Output gap Economic activity has been below potential in recent years. For purposes of our calculations in 2003, we projected it to recover so that the output gap would be closed by the end of the decade. Thereafter, the economy is assumed to proceed along the potential output path. Inflation and nominal GDP growth German inflation has been below the European average. As the output gap closes, the model assumes that inflation in the GDP deflator will drift up to a steady-state rate of 1.75 percent a year. Combined with long-run potential real GDP growth, this implies that nominal GDP growth in Germany is seen to remain around three percent a year in future. Figure 3: Nominal GDP Growth, and GDP Deflator 4

4

3

3

2

2

1

1

0

0

–1 2000

2010

Nominal GDP growth

2020

2030

2040

–1 2050

GDP deflator

All data in percent

Interest rates In recent years, with ample global and local liquidity, marginal interest rates on newly placed debt have been unusually low. Indeed, the average implicit interest rate on the gross public debt has declined from around 5.5 percent prior to 2000 to just over four percent in recent years. For the future, the baseline scenario assumes that the average nominal interest rate normalizes at close to five percent, with a real interest rate of just over three percent a year. 35

Figure 4: Average interest rate on gross debt 7 6 5 4 3 2 1 0 2000

2010 Nominal

2020

2030

2040

2050

Real

All data in percent

Two analytical points with policy implications can be made here: The Maastricht deficit criterion is much too generous for Germany. From equation (3') we can see that in the steady state (when the debt ratio is constant), the debt in relation to GDP can be expressed as d = b/y, i.e. the ratio between the fiscal deficit and the nominal growth rate. The Stability and Growth Pact (SGP) is consistent with a maximum debt ratio of 60 percent, a maximum fiscal deficit of three percent, and a nominal growth rate of five percent (three percent real, two percent inflation). If Germany wants to adhere to a maximum debt limit of 60 percent, and given that nominal growth is only three percent, the relevant German deficit limit is 1.8 percent. Given Germany's low growth rate, the Maastricht deficit limit is much too high. Germany needs a primary surplus just to stabilize its debt ratio. Equation (3) indicates that if the real interest rate on the debt exceeds the real GDP growth rate, a primary surplus is required to stabilize the debt ratio. Germany's primary balance has been nil or in deficit in recent years, causing the debt ratio to increase steadily from a position that was already above the 60 percent limit. Thus, to meet the 60 percent limit in future, the primary balance requires substantial and sustained strengthening. 36

Figure 5: Social security revenue 18.6 18.4 18.2 18.0 17.8 17.6 17.4 17.2 17.0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Percent of GDP All data in percent

We now complement the macroeconomic assumptions with those governing the primary balance in equation (2): Social security revenue has been falling lately in percent of GDP. This indicates that wage moderation is resulting in a falling share of wage income in output. Wage moderation in Germany is not explicit government policy but rather an equilibrium phenomenon channeled through the corporate sector. It reflects that with globalization and a vast increase in the world's labor supply, the equilibrium macro-wage rate in Germany has dropped. We assume that the wage share in national income stops declining when the output gap closes in the next few years, and that social security contribution rates are held constant at around 40 percent of payroll. Entitlement (aging-related) spending Aging will lead to increased spending on pensions, civil service retirements, health care and long-term care. At the same time, expenditures on education and unemployment may fall as the fraction of young people in society declines and the rate of unemployment adjusts down to the NAIRU when the output gap closes. The estimate of the total increase in entitlements is the key driver behind long-run 37

Figure 6: Dependents as a share of the population 42 40 38 36 34 32 30 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Aged below 15 and over 65 All data in percent

fiscal projections. In the starting baseline for 2003, aging pressures were projected at just over 6.5 percent of GDP through 2050 (Table 1). Table 1: Germany: Estimates of aging costs 2003 Total

2004±2005

2006

IMF 1/

Auth. 2/

IMF 3/

AWG 4/

6.7

2.6

4.0

2.7

Pensions

6.8

2.8

2.8

1.7

Health

1.3

1.1

1.1

1.2

LT-Care

0.7

1.0

1.0

1.0

Other Education 1/ 2/ 3/ 4/

±2.1

...

...

...

...

±1.8

±0.4

±0.9

IMF Country Report no. 02/240 Long-Run Fiscal Sustainability Report, 2005 IMF Country Report no. 06/17 ECFIN Aging Working Group, February 2006

All data in percent of GDP Source: Authorities and Fund staff estimates

38

This increase in spending is distributed over time in this model in proportion to the rise in the overall dependency ratio shown above. Subsequent baseline projections for 2004, 2005 and 2006 then use updated aging cost estimates, as explained below. Tax and nontax revenue The tax ratio has fallen in recent years, reflecting the policy of graduated cuts in income tax rates and an increase in international tax competition. However, looking forward, the model assumes that revenue remains constant at 25.1 percent of GDP with any rate cuts being offset by base broadening. Other primary expenditure To keep the exercise tractable, we assume that the public sector wage bill, spending on goods and services and capital and other sundry outlays are kept constant at 17.2 percent of GDP in the long run.

Results Figure 1 summarizes the results of baseline projection for the year 2003. The primary fiscal balance turned from a surplus in 2000 to a deficit in the following years. Moreover, for the long-run projections, primary expenditure is projected to rise sharply after 2010, reflecting the demographic pressures that are projected to peak in the 2030s. The baseline policies in place in 2003 suggested that the divergent trends between revenue and expenditure would cause a sharp widening in the primary deficit to almost eight percent of GDP by the mid2030s, before leveling off through 2050 (middle panel). The bottom panel of Figure 1 shows that baseline fiscal policies in 2003 clearly were unsustainable. With the deteriorating primary balance and a growing annual interest bill, the overall general government balance would register a widening deficit, and the debt ratio would steadily increase to around 450 percent of GDP by 2050. Before 2010, the increase in the debt/GDP ratio is subdued, suggesting a policy window to address aging costs before the main pressures emerge. Indeed, the IMF and the EU Commission have consistently encouraged Germany to meet its Medium-Term Objectives of overall balance or surplus in the fiscal accounts by 2010Ði.e. before aging accelerates. 39

Policy Simulations and Progress in Recent Years The baseline model can be used for sensitivity analyses of macroeconomic assumptions and policy initiatives. For instance, how would aging pressures change if the government were able to implement significant structural reform in goods, services and financial markets so that potential output growth rate is increased by 0.5 percent in the steady state? Or, what would happen if labor markets were liberalized, or retirement ages extended, and the steady-state unemployment rate were brought down to, say five percent? Indeed, one useful application of baseline models is that they provide policy makers with a tool to ascertain what variables impact most substantially on the long-run fiscal balance under aging. This can be a helpful communication device to show the public that certain difficult policy adjustments can contribute to strengthen sustainability, and thus the welfare state, in the future. A second important application is monitoring the policy progress over time. The global economic environment shifts from year-to-year, new technologies evolve, and the private sector responds to new economic opportunities and uncertainties. In turn, the authorities make policy adaptations as they recognize a need, and are able to muster political support, for them. For instance, recognizing the dire status of the public finances and their outlook in 2003, the government took a bold approach and introduced Agenda 2010Ðprincipally oriented to addressing long-run aging costs. This should materially affect subsequent baseline projections and, thus, it is worthwhile to monitor developments over time. For this purpose, we will summarize some sequential baseline projections next. Figure 2 presents a view on sequential fiscal baseline projections for 2003, 2004, 2005 and a normative fiscal baseline scenario for 2006: 2003. To recap, aging costs were at 6.5 percent of GDP. The overall structural deficit at the beginning of the steady state in 2010 was three percent of GDP. With the output gap closing in 2010, the deficit in that year determines the structural deficit relevant for the long run projections. The result was a debt ratio of 450 percent of GDP by 2050. With these pressures, the economy would of course enter into a crisis well before 2050. 2004. The government initiated Agenda 2010, which contained significant cuts in pension, health and unemployment costs over 40

Figure 7: Germany: Fiscal indicators for baseline scenario, 2003±2050 Aging is making its presence felt in entitlement outlays, peaking in the 2030s … 52 50 48 46 44 42 40 2000

2010 Revenue, percent GDP

2020

2030

2040

2050

Primary expenditure, percent GDP

… as a result, the primary balance would deteriorate sharply … 4 2 0 –2 –4 –6 –8 –10 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Primary balance, percent GDP

… and the gross public debt would grow steadily, indicating unsustainability. 500 400 300 200 100 0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

General government gross debt stock, percent GDP All data in percent Source: Data provided by the authorities and Fund staff calculations

41

time. The Rürup Commission's recommendation to reinstall a sustainability factor was particularly important. After discussions with the authorities and research institutes, the Fund staff estimate was a compromise. It assumed that Agenda 2010 had reduced aging costs to four percent of GDP (an improvement of 2.5 percent of GDP by 2050). The short-run deficit was not the principle focus of Agenda 2010 and, therefore, the baseline projections continued to mark a structural deficit of three percent of GDP in 2010. However, with the cut in aging costs, the long-run primary balance strengthened, and the debt ratio was now projected to rise to a lower 350 percent of GDPÐa substantial improvement but still unsustainable. 2005. During the election year 2005, Agenda 2010 was being implemented but no additional structural fiscal measures were announced. Thus, the estimated aging costs remained at four percent of GDP. However, now the government turned to cutting the short-run budget deficit by strengthening the up-front primary balance. Measures of short-run fiscal discipline included a (two-year) freeze on wages and hiring and other cuts. As a result, and reflecting the cumulative effects, the structural deficit relevant for 2010 was reduced from three to two percent of GDP. This lowered further the debt/GDP ratio to 250 percent of GDP by 2050, another strong improvement. 2006. What if the fiscal outturn is not yet known, but we can calculate a normative scenario (a what-if scenario) that indicates what could happen to the long-run fiscal outlook if the government achieved the medium-term objective of an overall zero fiscal balance (a structural balance) by 2010. Moreover, two different estimates of aging costs were used: one that maintains them at four percent of GDP, and the alternative and more optimistic scenario of the authorities and the EU Aging Working Group of 2.75 percent of GDP. The results show that if the government achieves the medium-term objective of structural fiscal balance by 2010, the long-run debt scenario will be able to improve yet further to just over 100 percent of GDP if aging costs are four percent, or even to 60 percent if aging costs are 2.75 percent. The results suggest the high value that should be attached to the medium-term objective, even if under both alternatives the debt ratio is still seen as gradually increasing by the end of the projection period. These projections suggest further policy implications: Germany is making progress in addressing its aging costs. The sequential improvement in the long-run projections between 2003 42

Figure 8: Germany: Improving primary balances leads to lower debt/GDP ratios Primary Balance 4 2 0 –2 –4 –6 –8 –10 2000

2010

2020

2006 2.7 percent

2030

2006 4.0 percent

2040 2005

2004

2050 2003

Debt/GDP Ratio 250 200 150 100 50 0 2000

2010

2020

2030

2003

2004

2005

Maastricht

2006 4.0 percent

2006 2.7 percent

2040

2050

All data in percent Source: Fund staff calculations

and 2005 is substantial, and preliminary results for 2006 (and 2007) suggest further gains. Achieving the Medium-Term Objective of a structural fiscal balance by 2010 could be possible if the primary balance were further strengthened by at least 0.5 percent of GDP a year. 43

Prefunding is more powerful in strengthening sustainability than cutting aging-related entitlements. Agenda 2010 was mainly focused on reducing aging pressures over time. Such policies pivot upward the primary deficit path from the current position to generate incremental gains in future, as the projection for 2004 relative to 2003 demonstrates. Strengthening the primary balance with fiscal adjustment upfront (i.e., prefunding aging costs) causes a parallel shift upward of the entire primary deficit path, beginning immediately (see 2005 relative to 2004). The cumulative reduction in the debt ratio by 2050 is larger under prefunding than cutting aging costs, which provides benefits that build up over time. Prefunding versus cutting pure aging costs has distributional implications. Strengthening the primary balance upfront to anticipate aging costs (prefunding) is a burden on current generations. Cutting pure aging costs places most of the burden on future generations as these age and receive fewer aging related transfers. Seeking balanced solutions is politically difficult and prefunding and reducing aging costs need to be considered hand-in-hand. Cutting pure aging costs has political time limits. As the population ages, the votes needed to cut aging costs will be harder to come by. Therefore, aging costs need to be recalibrated now before this avenue is closed by elderly voter majorities. Raising potential output growth can help to meet aging pressures. Boosting efficiency in the economy would help to reduce unemployment and reduce aging costs directly. It would also provide a larger national income that will facilitate financing the welfare state. Asset sales can also help. The state presumably has accumulated some assets during the period of high population and economic growth, which can be sold as the demographic shift occurs. Therefore it is important to know how many marketable assets the public sector owns. It is equally important to know how efficiently these assets are being managed, and what rate of return political representatives generate from them. If these efficiencies are low, privatization will be an economic positive in its own right, irrespective of aging. These important issues require a public sector balance sheet, to which we turn next.

44

A preliminary public sector balance sheet Current net worth As shown above, fiscal policy is generally analyzed with the help of flow accounts. The best known flow account is the budget. Another is the financing statement. The only stock item that is widely used is the gross or net debt. However, flow accounts capture only a part of the public finances, and should be complemented by relevant stock indicators such as a public sector balance sheet. Over time the consequences of flows accumulate into stocks (assets and liabilities) which provide additional information about the state of the public finances. This is particular relevant because correcting flow imbalances takes a few years compared to adjusting stock imbalances which can take a decade or longer. Most governments that experience financial stress do not succumb to a large deficit per se, but to a collapse in underlying net worth that suddenly becomes apparent and sets off a financial crisis. It is therefore important to have warning signs of insolvency or illiquidity which appear well in advance, to provide time to strengthen policies. Data for a public sector balance sheet in Germany are incomplete. Therefore the bottom-line numbers are likely to be revised over time and the purpose of this paper is foremost to ªopen the doorº to public sector balance sheets, rather than present hard numbers. Nevertheless, while the magnitudes are preliminary, the image that emerges suggests that continued work to improve the data is warrantedÐand that policy makers should consider the implications of the balance sheet. Just as corporate balance sheets aim to give transparency to the entity and protect the affected parties such as shareholders, employees and managers, a public sector balance sheet can also enhance transparency and help to prevent surprises for policy makers and citizens. The Bundesbank publishes selected data on financial assets and liabilities of the general government in a special annual report on financial accounts. This partial information is helpful. On a consistent basis, financial liabilities exceed financial assets, and the mismatch is getting worse. The September 2006 Report shows that the negative financial net worth of the public sector has deteriorated 45

from 28 percent of GDP in 1993 to 51 percent in 2005. A second feature of note is that the deterioration in the financial net worth is larger than that suggested by the increase in debt. This is important for two reasons: one, the debt sustainability analysis does not present the full picture of sustainability and, second, Germany's golden rule does not appear effective in containing the deterioration in financial net worth. From the figures in recent years presented in Table 2, it is clear that the debt ratio increased from 63 percent of GDP in 2003 to (preliminary) 68 percent of GDP in 2006. According to Germany's golden rule, the deficit cannot exceed the placement of net debt. But at the same time, the financial assets were drawn down by an additional two percentage points of GDP, from 17 to 15 percent, over this period. Thus, the use of financial asset sales has been complementary to net debt placement to finance fiscal deficits. This undercuts the relevance of the golden rule and without a balance sheet, most of the public is likely to remain innocent about this more complete picture of the deterioration in financial net worth. Table 2: General government indicative balance sheet 2003

2004

2005

2006

Financial net worth

±45

±49

±51

±53

Gross debt

±63

±65

±66

±68

Other

17

16

15

15

Nonfinancial net worth

55

55

55

54

5

5

5

5

Fixed capital stock

51

50

50

49

Current net worth

10

5

3

1

2,207

2,241

2,306

Participations

Memorandum items: GDP (billions of euros)

2,163

All data in percent of GDP Source: Bundesbank; Ministry of Finance and IMF staff calculations

Negative and/or deteriorating financial net worth, however, is not automatically a cause for alarm. The net debt presumably has been used to invest in participations and to built public infrastructure which enhances the productive capacity of the economy, provides div46

idends to the treasury and generates a bigger tax base in future with which to repay these debts. Therefore, a complete balance sheet should also include the value of these participations and the public sector capital stock. Information on participations is scarce. Participations include subscriptions in international organizations and equity holdings in public sector banks not included elsewhere. The equity stake in public banks comprises the net worth (book value) of the Bundesbank, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) and the participation in Landesbanken and Sparkassen. The consolidated value of these participations is estimated at around five percent of GDP. No doubt, the public sector also holds participations in residential real estate and nonfinancial corporate enterprises (excluding those for which it holds share equity, which are recorded under financial assets), but these are not reported or identified. The public sector capital stock is relatively large. It comprises the accumulated investments in infrastructure, government buildings, and machinery and equipment, net of depreciation. The capital stock can be constructed from investment data with the perpetual inventory method. Using this method, Christophe Kamps (2004) estimated the net public sector capital stock to be around 50 percent of GDP. Developments over time further suggest that the public capital stock has begun to decline as the capital budget has been cut. Consequently, net capital investments have become nil or slightly negative. Putting together these balance sheet components yields a declining current net worth. The current net worth records the cumulative effects of fiscal actions from the past. As Table 2 suggests, the German public sector current net worth has declined from 10 percent of GDP in 2003 to 1 percent in 2006Ðthe state appears to remain barely solvent.

Intertemporal Net Worth To obtain an intertemporal, and thus more comprehensive, view of the public sector net worth, the implicit (forward-looking) debt from promises under the welfare state will also need to be considered. This is not unlike the requirements for private sector corporations to conduct an actuarial assessment of their future net pension and health 47

liabilities, which can then be added to the balance sheet. A logical way to complete these calculations for the public sector is to project the net worth into the future using the fiscal baseline calculations derived above. The resulting stock of net worth by 2050 can then be discounted back to the present, using the average interest on the debt to get the discount factor. The difference between the resultant comprehensive, or intertemporal, net worth and the current net worth is a stock representation of the deterioration in net worth that is projected to result from unchanged current policies. Table 3 presents the indicative intertemporal general government balance sheet for the period 2003±2006. The current net worth is close to zero, as described above. We can now see what the implicit future deficits under the sequential baseline projections imply for the comprehensive net worth. In 2003, the baseline projections were Table 3: General government indicative balance sheet 2003

2004

2005

2006

±45

±49

±51

±53

Nonfinancial net worth

55

55

55

54

Current net worth

10

5

3

1

NPV of projected aging costs 1/

±191 a/

±150 b/

±114 c/

±30 d/

Comprehensive net worth

±181

±145

±111

±28

Memorandum item: Comprehensive financial net worth 2/

±227

±194

±162

±81

Financial net worth

All data in percent of GDP 1/ Staff projections of fiscal scenarios for a rolling 50-year period: a/ End-2003, unchanged policy scenario; 3 percent fiscal deficit in 2010, aging costs at 6.7 percent of GDP; b/ End-2004, unchanged policy scenario; 3 percent fiscal deficit in 2010, aging costs at 4.0 percent of GDP (Agenda 2010); c/ End-2005, unchanged policy scenario; 2 percent fiscal deficit in 2010, aging costs at 4.0 percent of GDP (Coalition Agreement); d/ End-2006, normative scenario; assuming zero fiscal balance in 2010, aging costs at 4.0 percent of GDP (IMF-Staff); 2/ Excludes the nonfinancial net worth as many such assets may not be marketable. Therefore, they would not be available to alleviate the public sector liquidity constraint. Source: Bundesbank; Ministry of Finance and IMF staff calculations

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bleak and the net present value (NPV) of the deterioration in government net worth they would have caused was 191 percent of GDP. Thus, calculations for 2003, taking the current and prospective net worth into account, resulted in an intertemporal net worth of negative 181 percent of GDPÐif Germany were a corporation, this would have signaled insolvency. The measures taken by the authorities in 2004 under Agenda 2010 can now be seen to have improved the underlying comprehensive net worth by 41 percent (in NPV terms)Ða good step forward. The measures in 2005 to strengthen the primary balance recovered an additional 36 percent of GDP. Finally, if the zero structural fiscal balance can be achieved by 2010 and aging costs remain at four percent of GDP, the NPV of aging costs would be further reduced by no less than 84 percent of GDP, and the comprehensive net worth would be strengthened to negative 28 percent of GDP. These steps would mark substantial progress toward fiscal sustainability.

Policy conclusions from the balance sheet The data are incomplete. The findings in the balance sheet are striking but the conclusions need to be tempered by the incompleteness of the data. Further work on balance sheet data would have policy value and strengthen the transparency of fiscal management. Assets are important Most analysts focus on flow accounts and the stock of debt. However, these only present part of the picture. In particular, what assets does the state own and how well or poorly are these managed? Discussions about privatization or ownership of public sector banks might become less ideological and more analytical if sound economic and cost-benefit analysis could be brought to bear on these important issues. To begin this process, the public needs to see what is on the public sector balance sheet. Reducing aging costs is likely to hold back aggregate demand. The strengthening of the public sector balance sheet is a counterpart to reducing permanent income (lower aging transfers) and intertemporal net worth of the private sector. Thus, even if aging costs have a stronger effect in the long run, their reduction is anticipated by 49

households today who step up their savingÐthis slows demand irrespective of liquidity constraints which might emerge from the prefunding that is also underway. Aging cost estimates need to be fine-tuned. The estimates of aging costs vary considerably, with the figure of the EU Aging Working Group (2.75 percent of GDP) being the lowest. The cost of getting these estimates wrong, however, is asymmetrical: underestimating aging costs will lead to insufficient adjustment and a worse adjustment or even a crisis later on; overestimating aging costs would slow growth temporarily but prevent a crisis. Research institutes, the Council of Economic Advisors and the authorities need to fine-tune a central scenario estimate together which could be monitored from year-to-year. The authorities need to publish a balance sheet. Given the substantial additional information a balance sheet provides regarding the financial health of the state, the annual budget document should introduce a table on the public sector balance sheet with updates every year. These tables could be preliminary until the authorities gain experience with valuation and other issues that will inevitably emerge. However, even a preliminary balance sheet and the opportunity to learn over time is vastly superior to not reporting any balance sheet at all. Liquidity may be more important than solvency. The preliminary balance sheet shows that the solvency condition (toward a positive comprehensive net worth) is improving but not yet met. Moreover, a large part of the public sector balance sheet consists of assets that are not marketable. For instance, the public sector cannot sell its entire capital stock to meet pension payments in future. Thus, the relevant condition for sustainability of the welfare state may be liquidity, rather than solvency. If we subtract the nonmarketable assets in the balance sheet from the comprehensive net worth, the deficit in the liquid net worth (or comprehensive financial net worth in Table 3) is much worse than the solvency condition would indicate, even if the structural fiscal balance is eliminated by 2010. This reinforces the need to adjust aging policies and the up-front primary balance to bolster fiscal sustainability in the long run.

50

Final remarks Although more work needs to be done, Germany is making progress in addressing its intertemporal fiscal imbalances. The budget deficit is being brought down with a combination of lower aging costs and upfront strengthening in the primary balance. The reduction in future liabilities under the welfare state is difficult to see in the budget documents (the flow accounts) but becomes visible when reflected in a comprehensive (or intertemporal) public sector balance sheet (the stock accounts). Since reforming the welfare state is politically difficult, it is helpful to show the citizens and tax payers that welfare reforms have important benefits over time: they strengthen the public sector net worth. At the same time, these significant efforts slow growth in the short run, one of the factors that helps explain why German growth has been subdued in recent years. Countries at different stages of addressing aging costs can influence global imbalances. Germany has recently improved its intertemporal fiscal position at the cost of short term growth, while the U.S. has worsened its intertemporal fiscal position with the benefit of higher short term growth. These divergent paths are consistent with the emergence of the external current account surplus in Germany and deficit in the U.S., thus contributing to global imbalances. But the payoff is also large: As the public gains trust that the health of the welfare state is improving, confidence will return, with a resumption of higher growth in its wake.

References Federal Ministry of Finance. Bericht zur Tragfähigkeit der Öffentlichen Finanzen. Berlin 2005. International Monetary Fund. Article IV ConsultationÐStaff Report: Staff Supplement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion. Staff documents published on the Fund's web site at www.imf.org. Kraemer, Moritz, John Chambers and Beatriz Merino. In the Long Run, We Are All Debt: Aging Societies and Sovereign Ratings. S & P Research Note, 18 March. London 2005. 51

Werding, Martin and Anita Kaltschütz. Modellrechnungen zur Langfristigen Tragfähigkeit der Öffentlichen Finanzen. ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Bd. 17, ifo-Institut für Wirtschaftsforschung. München 2005. Bundesbank. Financial Accounts for Germany, 1993 to 2005. Special Statistical Publication 4 (Table IV, 2). September 2006. Christophe Kamps. New Estimates of Government Net Capital Stocks for 22 OECD Countries 1960±2001. IMF Working Paper No. 67. 2004.

Footnotes 1 2

52

All data and estimates discussed in this chapter reflect information through mid2006. The population projections are from the middle scenario of the 2003 demographic forecasts prepared by the German Institute of Statistics. The population is projected to drop from 83 million persons in 2005 to around 75 million in 2050.

Nachhaltige öffentliche Finanzen ± Handlungsoptionen einer Groûen Koalition Thomas Mirow

Ausgangslage Mit Beginn des Jahres 2007 hat Deutschland die Präsidentschaft sowohl in der Gruppe der G7/G8-Staaten als auch in der EU übernommen. Die finanzpolitische Agenda auf der internationalen wie auf der europäischen Ebene wird dabei wesentlich auch durch die notwendige Sicherung der langfristigen Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen geprägt. Eines unserer Schwerpunktthemen ist die »Qualität der öffentlichen Finanzen«. Unser Hauptanliegen besteht dabei in der Entwicklung und Erarbeitung von Strategien für eine tragfähige und zukunftsorientierte Finanzpolitik. Entscheidender Auslöser für die Sorge um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist der demographische Wandel. In den kommenden Jahrzehnten wird sich der Altersdurchschnitt der Bevölkerung in Deutschland wie in den meisten anderen westlichen Industriestaaten spürbar verändern. Für sich genommen ist es sicher eine gute Nachricht, dass die Menschen immer länger leben und dieser Trend sich in den kommenden Jahrzehnten verstärken wird. Die höhere Lebenserwartung des Einzelnen geht jedoch mit einer Veränderung der Altersstruktur in der Gesellschaft einher. Kommen heute auf 100 Personen im Erwerbsalter etwa 32 Personen, die 65 Jahre oder älter sind, so werden es bis 2050 etwa doppelt so viele sein. Für die öffentlichen Haushalte wird diese absehbare demographische Entwicklung zunehmend spürbare Auswirkungen haben. Auf Dauer und bei sonst unveränderten Rahmenbedingungen dürfte der demographische Wandel die wirtschaftliche Dynamik negativ beeinflussen und den Druck auf die Einnahmen- und Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte deutlich erhöhen. Der internationale Währungsfonds (IWF), das ifo-Institut und die Bertelsmann Stiftung haben oft53

mals und mit berechtigtem Nachdruck auf die mittel- und langfristigen Herausforderungen der Bevölkerungsalterung für die öffentlichen Finanzen hingewiesen. Die Ausgangslage ist bekannt. Die Sicherung langfristig tragfähiger öffentlicher Haushalte ist für die Bundesregierung eine der zentralen Aufgaben der kommenden Jahre.

Bedeutung und Rolle der Groûen Koalition In Deutschland hat die Groûe Koalition ohne Zweifel gute Chancen, diese Aufgabe erfolgreich anzugehen. Sie hat 70 Prozent der Wählerinnen und Wähler hinter sich und kann den Menschen besser ± mit weniger »Störfeuer« ± vermitteln, dass ihnen Belastungen zugemutet werden müssen ± aber auch, dass es sich lohnt, diesen Weg zu beschreiten. Zwar agiert auch eine Groûe Koalition nicht losgelöst von wöchentlichen Umfragen über Parteipräferenzen oder der Sorge, bei den nächsten Landtagswahlen für unpopuläre Entscheidungen bestraft zu werden. Sie kann aber in zentralen Zielen und Notwendigkeiten auf einen breiteren Grundkonsens bauen als Regierungen in kleinen Koalitionen. Es liegt in der Natur unseres föderalen Systems, dass viele Entscheidungen von Bundesregierung und Bundestag durch den Bundesrat gebilligt werden müssen und damit gleichermaûen auch blockiert werden können. Dies mussten die Koalitionen von SPD und Grünen ebenso erleben wie zuvor die von CDU und FDP. Die Versuchung zu blockieren ist besonders groû, wenn es um Entscheidungen geht, die nicht populär sind. Dies trifft auf Strukturreformen häufig zu. Mit ihnen werden einerseits Besitzstände in Frage gestellt, andererseits entfalten sich ihre positiven Wirkungen zumeist erst mittel- bis langfristig ± also jenseits des Wahlzyklus. Unter politökonomischen Aspekten entstehen hieraus massive Anreizprobleme, die grundsätzlich auch bei einer Groûen Koalition bestehen, denen jedoch mit ausreichendem politischen Willen und der notwendigen Einsicht begegnet werden kann. Beide Faktoren sind bei der Groûen Koalition anzutreffen. Sie besitzt sowohl die Einsicht und die notwendigen Mehrheiten, um den Anforderungen einer generationengerechten Politik gerecht zu wer54

den, als auch den politischen Willen, wichtige Reformen trotz unterschiedlicher Auffassungen voranzubringen.

Anforderungen einer generationengerechten Politik Mit dem Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen hat das Bundesministerium der Finanzen 2005 erstmalig die langfristigen Perspektiven der öffentlichen Haushalte aufgezeigt. Die Berichterstattung, die auch zukünftig fortgesetzt werden wird, zeigt weiteren politischen Handlungsbedarf, macht aber zugleich deutlich, dass durch Strukturen, die sich an einer nachhaltigen Stärkung der Wachstumsgrundlagen und an einer gesamtwirtschaftlich effizienten Ausgestaltung öffentlichen Handelns orientieren, die Herausforderungen des demographischen Wandels bewältigt werden können.

Generationengerechte Politik ist eine gemeinsame Aufgabe Wesentliche Voraussetzung generationengerechter Politik ist die gemeinsame und koordinierte Gestaltung in verschiedenen Bereichen. Auch wenn die Entwicklung der öffentlichen Haushalte vornehmlich unter finanzpolitischen Gesichtspunkten zu diskutieren ist, können Tragfähigkeit und Qualität der öffentlichen Haushalte nicht allein durch eine Finanzpolitik im engeren Sinne, also nicht allein durch den Abbau von Defiziten und Subventionen oder eine nachhaltige Steuerpolitik, erreicht werden. Gleichermaûen entscheidend sind beispielsweise: · nachhaltige Reformen der Systeme der sozialen Sicherung ± vor allem Rente, Gesundheit, Pflege; · eine zukunftsorientierte Familienpolitik, die die Vereinbarkeit von Familie und Beruf verbessert; · eine zeitgemäûe Bildungspolitik, die die Chancengerechtigkeit und Effizienz des Bildungssystems erhöht; und · eine moderne Arbeitsmarktpolitik, die zu einer höheren Erwerbsbeteiligung vor allem von Frauen und älteren Arbeitnehmern führt. Die demographische Herausforderung ist eine Querschnittsaufgabe für alle Politikbereiche und verlangt ein ausgewogenes finanz-, wirtschafts-, bildungs- und sozialpolitisches Reformkonzept. 55

Tragfähige Politik ist mehr als Konsolidierung Im Kern müssen die von der Politik zu ergreifenden Maûnahmen auf zwei Ziele hinführen: die Durchbrechung der Ausgabendynamik der sozialen Sicherungssysteme und die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäftigung. Letztlich liefern Wirtschaftswachstum und Beschäftigung den wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der öffentlichen Haushalte. Zur Bewältigung der demographischen Herausforderung setzt die Bundesregierung auf eine ausgewogene Doppelstrategie, bei der beide Ziele simultan verfolgt werden. In dieser Legislaturperiode werden daher rund 25 Milliarden Euro vom Bund und noch einmal 12 Milliarden Euro von den Ländern zusätzlich bereitgestellt, um Forschung und Entwicklung zu fördern, Impulse vor allem für den Mittelstand und die Bauwirtschaft zu setzen und die Verkehrsinvestitionen zu erhöhen. Im Mittelpunkt stehen hierbei nicht die kurzfristig stimulierenden, sondern vielmehr die dauerhaften Beschäftigungseffekte. So sind beispielsweise der Erhalt und die Verbesserung der nationalen Infrastruktur für attraktive wirtschaftliche Standortbedingungen nach wie vor von groûer Bedeutung. Wichtiges Stichwort in diesem Zusammenhang ist die Verbesserung der Attrahierung von privatem Kapital. Hinzu kommt die Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen für Unternehmen durch Reformen der Erbschaftsteuer und der Unternehmensbesteuerung. Um die steuerliche Attraktivität Deutschlands im internationalen Standortwettbewerb zu erhöhen und damit die Bedingungen für Investitionen signifikant zu verbessern, wird im Jahr 2008 die Reform der Unternehmensbesteuerung in Kraft treten. Die wesentlichen Eckpfeiler der Reform sind:

· die Absenkung der nominalen Steuerbelastung für Körperschaf-

ten um rund neun Prozentpunkte auf unter 30 Prozent, · die weitgehende Gleichstellung von Personen- und Kapitalgesellschaften durch die weitere Verringerung der Belastung mittelständischer Unternehmen bei der Thesaurierung, · die Erhaltung und langfristige Sicherung der Finanzbasis der Kommunen und damit ihrer Investitionskraft. 56

Ergänzend ist für 2009 die Einführung einer Abgeltungssteuer in Höhe von 25 Prozent für Kapitaleinkünfte vorgesehen, die Deutschland auch für Anleger interessanter machen wird. In der Summe haben die Entlastungsmaûnahmen der Unternehmenssteuerreform ein Volumen von rund 30 Milliarden Euro, von denen etwa 25 Milliarden Euro durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage gegenfinanziert werden. Auf diese Weise werden die steuerlichen Rahmenbedingungen für die Unternehmen in Deutschland spürbar verbessert, ohne durch die Steuerausfälle von rund 5 Milliarden Euro die öffentlichen Haushalte zu überlasten. Ein weiteres wesentliches Element der Reformstrategie der Bundesregierung ist, die sozialen Sicherungssysteme demographiefest zu machen. Zentrales Anliegen ist, die Effizienz der Systeme durch mehr Wettbewerb, verbesserte Anreize und effizientere Verwaltungsstrukturen zu erhöhen: Aktuelle Reformbeispiele sind die schrittweise Anhebung der Regelaltersgrenze bei der Rente und die Gesundheitsreform. Ein weiteres erfolgreiches Beispiel ist die fortgesetzte Konsolidierung der Staatsfinanzen. Bis zum Ende des Finanzplanzeitraums werden die strukturellen Defizite sowohl des Bundes als auch der Länder deutlich zurückgeführt. Die Möglichkeiten, die sich aus der guten wirtschaftlichen Entwicklung ergeben, müssen genutzt und so zusätzliche Fortschritte bei der Haushaltskonsolidierung erzielt werden. Die Konsolidierungspolitik der Bundesregierung ist ausgabenund einnahmenseitig ausgewogen. Im Bundeshaushalt werden die Konsolidierungsbeiträge auf der Ausgabenseite in dieser Legislaturperiode durch Maûnahmen zur Steigerung der Effizienz und Effektivität bei der Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitssuchende, die befristete Verringerung des Zuschusses an die gesetzlichen Krankenkassen, Einsparungen in der öffentlichen Verwaltung und bei einzelnen Fördertatbeständen erbracht. Im Vordergrund der einnahmenseitigen Konsolidierungsmaûnahmen steht der Abbau von Steuervergünstigungen und steuerlichen Sonderregelungen. Auch der Regelsatz der Mehrwertsteuer ist, trotz aller Kritik, wie geplant um drei Prozentpunkte angehoben worden. Einnahmenseitige Konsolidierungsmaûnahmen sind unverzichtbar, um die Finanzierungsgrundlagen des öffentlichen Sektors zu erhalten. Die Mehrwertsteuererhöhung leistet in der gegebenen Ausgangssituation, bei der die Handlungsspielräume auf der Ausgaben57

seite auch durch die äuûerst restriktive Ausgabenlinie der vergangenen Jahre eng begrenzt sind, einen unverzichtbaren Beitrag zur strukturellen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Sie trägt dazu bei, die öffentlichen Finanzen langfristig auf eine solide Basis zu stellen ± und dies bei einem inzwischen auch im internationalen Vergleich durchaus niedrigen Niveau der Steuer- und Abgabenbelastung. Mit einer Steuerquote von rund 21 Prozent hat Deutschland eine der niedrigsten Steuerquoten in der EU, der Durchschnitt der EU-15 liegt bei 28,4 Prozent. Selbst bei Betrachtung der Abgabenquote, die die relativ hohen Sozialabgaben einschlieût, ist Deutschland mit unter 35 Prozent im unteren Mittelfeld positioniert ± bei einem EU-15 Durchschnitt von etwa 40 Prozent. Dies ist umso bemerkenswerter, als mit der Finanzierung der deutschen Einheit nach wie vor eine enorme Aufgabe geschultert wird. Ebenso ist die Erhöhung der Mehrwertsteuer im Zusammenhang mit bereits erfolgten Steuerentlastungen und der Absenkung der Sozialversicherungsbeitragssätze zu betrachten. Die Absenkung der direkten Steuern und die im Gegenzug erfolgte Stärkung der indirekten Besteuerung ist ein weiterer Schritt hin zu einer wachstumsfreundlichen und wettbewerbsfähigen Einnahmenstruktur.

Generationengerechte Politik muss langfristig orientiert sein und frühzeitig reagieren Wichtig bei allem Ringen um Einzelfragen ist, dass die Grundausrichtung der Reformstrategie stimmt und dass sie eingehalten wird. Die wirtschaftliche Entwicklung zeigt, dass die Groûe Koalition mit ihrer Doppelstrategie aus Wachstumsunterstützung und Konsolidierung ökonomisch genau das Richtige getan hat und tut. Ab 2007 wird die Regelgrenze des Artikels 115 Grundgesetz wieder dauerhaft eingehalten; bereits im Jahr 2006 wurde das Maastricht-Defizit-Kriterium deutlich unterschritten. Die Einhaltung der jährlichen Defizitgrenzen ist ohne Zweifel ein wichtiger und notwendiger Schritt in die richtige Richtung. Die oftmals starke Konzentration in der öffentlichen Debatte auf die Einhaltung jährlicher Defizitgrenzen darf aber den Blick auf das übergeordnete Ziel einer tragfähigen Finanzpolitik nicht verdecken. 58

Die Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verlangt weiter reichende Anstrengungen, wobei frühzeitig auf die langfristigen Herausforderungen reagiert werden muss. Der Staat muss aktiv werden: · bevor der Ausgabendruck der sozialen Sicherungssysteme weiter zunimmt, · bevor sich das Arbeitskräfteangebot verkleinert und · bevor die Investitionstätigkeit geschwächt wird. Reformen brauchen Zeit zur Entfaltung. ¾nderungen wie die Erhöhung des Renteneintrittsalters können nicht von einem Tag auf den anderen wirksam werden. Je früher gehandelt wird, desto geringer sind die Anpassungskosten und desto gröûer sind über kontinuierliche Verhaltensänderungen die Hebelwirkungen der Reformmaûnahmen.

Generationengerechte Politik muss neue Strukturen schaffen Doch nicht nur die vorausschauende und koordinierte Politikgestaltung ist eine notwendige Bedingung für tragfähige öffentliche Haushalte. Ob die Ausgestaltung der Finanzpolitik in der Zukunft tragfähig sein wird oder nicht, wird auch maûgeblich durch die Rahmenbedingungen, unter denen finanzpolitische Entscheidungen gefällt werden, beeinflusst. Eine Groûe Koalition kann vorhandene Mehrheiten zu institutionellen Reformen nutzen und Strukturen und Regeln im politischen Prozess etablieren, die eine langfristig orientierte Politikgestaltung erleichtern und die Leistungen des Staates an ihren gesamtwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wirkungen messen.

Verbesserung der Ergebnisorientierung der öffentlichen Haushalte Ergebnisorientierung ist eine wesentliche Anforderung an zukunftsorientierte Politikgestaltung. Staatsausgaben und Staatsaufgaben müssen nicht nur regelmäûig auf ihre Notwendigkeit, sondern auch auf ihre Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit überprüft werden. Mit der Zielsetzung »Verbesserung der Ausgabeneffizienz« wird beispielsweise derzeit über die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens 59

diskutiert. Eine vor kurzem eingesetzte Projektgruppe innerhalb des Bundesministeriums der Finanzen wird Reformoptionen evaluieren und bis zum Ende der Legislaturperiode ein Konzept zur Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens erstellen. Auch im Rahmen der Arbeiten zur »Qualität der öffentlichen Finanzen« wird die Effizienz und Effektivität öffentlicher Aufgabenwahrnehmung eine prominente Rolle einnehmen.

Regeln zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte Eine weitere Frage ist, ob die nationalen Verschuldungsregeln die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte hinreichend absichern. Gemäû Artikel 115 Grundgesetz darf die jährliche Kreditaufnahme des Bundes in konjunkturellen Normallagen das Volumen der geplanten Investitionen nicht überschreiten. In den Verfassungen vieler Bundesländer gibt es analoge Regelungen. Ökonomisch steckt dahinter die Idee, dass öffentliche Investitionen im Gegensatz zu anderen staatlichen Ausgaben einen Kapitalstock schaffen oder erweitern und somit der aus der Verschuldung resultierenden zukünftigen Belastung ein entsprechender Nutzen gegenübersteht. Allerdings hat es diese »Goldene Regel« in der Vergangenheit nicht vermocht, die ständig wachsende Staatsverschuldung nachhaltig zu begrenzen oder gar zu verhindern. Deshalb regt sich auch zunehmend Kritik an Artikel 115 Grundgesetz, die insbesondere am Investitionsbegriff des Artikels 115 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz und an der Ausnahmeregelung des 2. Halbsatzes ansetzt. Mit Blick auf unsere europäischen Verpflichtungen erscheint es zudem überlegenswert, ob und inwieweit diese grundgesetzliche Regelung stärker mit den Regelungen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes verzahnt werden könnte, als dies bereits jetzt über Artikel 109 Abs. 2 Grundgesetz in Verbindung mit § 51 a Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz der Fall ist. Letzterer zielt genauso wie der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt auf den dauerhaft strukturellen Ausgleich der öffentlichen Haushalte ab. Im finanzpolitischen Tagesgeschäft wurde Artikel 115 Grundgesetz in der Vergangenheit allerdings oftmals nur so ausgelegt, als ob die Finanzierung von Investitionen über Kredite im Hinblick auf die Staatsverschuldung unproblematisch sei. 60

Alles in allem erscheinen daher die Zweifel, ob die bestehende nationale Verfassungsregel noch zeitgemäû ist, durchaus berechtigt. Gerade vor dem Hintergrund der Zielsetzung des strukturellen Haushaltsausgleichs sollte man über Reformmöglichkeiten nachdenken. In einem föderalen System wie Deutschland umfasst dies neben dem Bund immer auch die Länder. Es bedarf für alle staatlichen Ebenen wirksamer Regeln und Instrumente, die die Haushaltsdisziplin gewährleisten und der Entstehung von strukturellen Defiziten entgegenwirken.

Fazit Die Sicherstellung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist eine der zentralen Aufgaben, die die Politik in den kommenden Jahren zu meistern hat. Reformen sind unzweifelhaft notwendig. Die Groûe Koalition hat eine groûe Chance, ihr Reformprogramm mit den Schwerpunkten auf Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, Stärkung von Wachstum und Beschäftigung und Reform der Sozialversicherungen sukzessive umzusetzen. Sie hat bereits wichtige Erfolge erzielen können. Sie besitzt die politische Kraft, damit aber auch die politische Verpflichtung, jetzt die Weichen zu stellen für Tragfähigkeit, Qualität und Generationengerechtigkeit der öffentlichen Finanzen.

Literatur Bundesministerium der Finanzen. Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Berlin 2005. Zu beziehen über www.bundesfinanz ministerium.de. OECD. OECD-Revenue Statistics 1965±2005. Paris 2006.

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Part II Good Practice, Successful Policies and Implementation

Strategien zur Gesundung öffentlicher Finanzen Uwe Wagschal, Georg Wenzelburger

Einleitung Regierungen verschulden sich, so zumindest ihre öffentliche Rhetorik, um Konjunkturschwankungen zu glätten und die Wirtschaft zu beleben. Die dahinterstehende keynesianische Logik des »deficit spending« ging langfristig jedoch nicht auf. Der Vergleich der Schulden in den OECD-Ländern über die vergangenen 40 Jahre zeigt: Volkswirtschaften mit hoher Staatsverschuldung wachsen langsamer als solche mit geringer Staatsverschuldung. Eine sinnvolle Wachstumsstrategie wäre demnach keine Verschuldung oder nur eine geringe in Krisenzeiten. Dennoch wird die Option der Staatsverschuldung in Deutschland mehr denn je zur Finanzierung der Staatstätigkeit herangezogen. So deklarierte selbst die Bundesregierung ihren eigenen Haushalt 2006 als verfassungswidrig (Financial Times Deutschland vom 18.11. 2005), was jedoch aufgrund der guten konjunkturellen Entwicklung 2006 nicht eintraf. Dennoch mag kaum ein Experte den Auffassungen von Bundeskanzlerin Angela Merkel widersprechen, dass Deutschland ein »Sanierungsfall« und die Haushaltslage so desolat sei, »wie man sich das kaum vorstellen konnte«, so Angela Merkel auf dem Tag der Industrie in Berlin am 20. Juni 2006. Während Deutschland, auch bedingt durch die deutsche Einheit, Staatstätigkeit stärker durch Verschuldung finanzierte, haben zahlreiche OECD-Länder bemerkenswerte Konsolidierungserfolge erzielt. Die Konsolidierung der Staatsfinanzen war für diese Regierungen eine schwierige Aufgabe. Wer lieb gewonnene Sozialleistungen kürzt, Steuern erhöht oder Mitarbeiter in der Staatsverwaltung entlässt, provoziert Proteste der betroffenen Gruppen und gefährdet seine Wiederwahl. Ziel dieses Beitrages ist die Darstellung und Analyse von Konsolidierungen in 23 OECD-Ländern. Ausgehend von der Defini65

tion und dem Überblick von Konsolidierungsanstrengungen, soll der Blick auf die Rahmenbedingungen von Reformen, von den ausgabenund einnahmenseitigen Maûnahmen sowie von den institutionellen Reformen gelegt werden.

Definition und Überblick In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur finden sich verschiedene Studien, die sich mit Haushaltskonsolidierungen und deren Wirkungen beschäftigen (z. B. Alesina und Perotti 1995, 1996, 1997; von Hagen, Hallett und Strauch 2002; Zaghini 2001; Brandner 2003; Sachverständigenrat 2003). Diese Untersuchungen verwenden in der Regel die zyklisch bereinigten Saldenquoten (CAB) oder die zyklisch bereinigten Primärsaldenquoten (CAPB) als Indikatoren für diskretionäre Finanzpolitik. Durch die zyklische Anpassung sollen die Budgetsalden so bereinigt werden, dass die Veränderung makroökonomischer Rahmendaten (etwa durch den Konjunkturzyklus) keinen Einfluss mehr auf die Budgetdaten hat. Die Verwendung des Primärsaldos führt auûerdem dazu, dass auch steigende Zinszahlungen auf Staatsschulden den Indikator nicht verzerren. Im Folgenden soll also der Primärsaldo als die relevante Variable zur Identifikation von Konsolidierungen herangezogen werden. Dies vor allem deshalb, weil die konjunkturbereinigten Saldenindikatoren verschiedener Anbieter zur Erfassung diskretionärer Finanzpolitik zwar hoch korrelieren, jedoch nicht stark genug, um eine ausreichende Reliabilität zu garantieren (Wagschal und Wenzelburger 2006). Auûerdem sind bei Konsolidierungsanstrengungen die Ausgangsbedingungen zu berücksichtigen. Es macht einen Unterschied, ob sich der Primärsaldo eines Landes zu Beginn einer Konsolidierung im Defizit oder bereits im Überschuss befindet. Daher wird für die Operationalisierung von Konsolidierungen eine zweigeteilte, konditionale Definition gewählt: (1) Eine Konsolidierungsperiode liegt dann vor, wenn sich ein negativer Primärsaldo (oder Primärdefizit) mindestens über zwei Veränderungsperioden mit mindestens durchschnittlich einem Prozentpunkt pro Jahr verbessert und gleichzeitig die Schuldenquote während dieser Periode mindestens konstant bleibt (Typ A). (2) Eine Konsolidierungsperiode liegt dann vor, wenn ein Primärüberschuss von im Schnitt mindestens zwei Prozent des Brutto66

inlandsproduktes (BIP) über mindestens zwei Veränderungsperioden vorliegt und die Schuldenquote über zwei Veränderungsperioden gleichzeitig mit im Schnitt zwei Prozentpunkten pro Jahr sinkt. Insgesamt muss der Abbau der Schuldenquote über die gesamte Konsolidierungsphase mindestens zehn Prozentpunkte betragen (Typ B). Neben der Identifikation einer Konsolidierungsperiode wird auûerdem beurteilt, ob diese nachhaltig war. Dies kann anhand der Entwicklung der Schuldenquoten nach Ende einer Konsolidierungsphase bestimmt werden. Weil bereits für die Definitionen von Konsolidierungsphasen eine sinkende oder stabile Schuldenquote gefordert wird, macht es Sinn, das Erfolgskriterium etwas weicher zu formulieren. Konsolidierungen werden daher als erfolgreich bezeichnet, wenn die Schuldenquote im dritten Jahr nach der Konsolidierung zumindest auf dem gleichen Niveau liegt wie im letzten Jahr der Konsolidierungsphase. Wendet man die Definition auf die 23 untersuchten OECD-Länder ± Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Groûbritannien, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Neuseeland, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Spanien, USA ± an, so erhält man folgende Konsolidierungsphasen: Die Auswertung für die 23 OECDLänder im Zeitraum von 1980 bis 2005 ergibt insgesamt 26 Konsolidierungsphasen in 17 Ländern (14 vom Typ A, zwölf vom Typ B), von denen 15 erfolgreich beziehungsweise nachhaltig waren, zehn nicht nachhaltig waren und von denen eine (Neuseeland 2) ± aufgrund der noch in die Zukunft reichenden Bewertung ± nicht klassifiziert werden konnte (Tabelle 1).

Rahmenbedingungen für Konsolidierungen Konsolidierungsanstrengungen hängen von ökonomischen, politischen und internationalen Rahmenbedingungen ab. So brachte etwa das Ende des Kalten Krieges eine Friedensdividende, die sich in einer Reduktion der Verteidigungslasten spiegelte. Ein weiterer wichtiger Faktor ist das Wirtschaftswachstum. Dessen Entwicklung beeinflusst die Sparanstrengungen (vgl. Abbildung 1). So hatten die Wirtschafts67

Tabelle 1: Konsolidierungen in 17 OECD-Ländern Land

Typ

Zeitraum

Erfolg

Australien

A

1993±1999

Nachhaltig

Belgien

B

1993±20021

Nachhaltig

Dänemark 1

B

1984±1989

Nicht nachhaltig

Dänemark 2

B

1996±2001

Nachhaltig

Finnland

A

1993±2000

Nachhaltig

Groûbritannien 1

B

1986±1990

Nicht nachhaltig

Groûbritannien 2

A

1993±2000

Nachhaltig

Irland 1

A

1985±1989

Nachhaltig

Irland 2

B

1993±2002

Nachhaltig

Island 1

A

1994±2000

Nicht nachhaltig

Island 2

A

2003±2005

Nachhaltig2

Italien

B

1998±2001

Nachhaltig

Japan

B

1987±1991

Nicht nachhaltig

Kanada 1

A

1992±2000

Nachhaltig

Kanada 2

B

2000±2005

Nachhaltig2

Neuseeland 1

A

1992±1995

Nachhaltig

Neuseeland 2

B

2000±2005

Keine Bewertung möglich

Niederlande

B

1996±2001

Nicht nachhaltig

Norwegen

A

1992±1997

Nicht nachhaltig

Österreich

A

1995±1997

Nicht nachhaltig

Schweden 1

A

1982±1987

Nachhaltig

Schweden 2

B

1987±1990

Nicht nachhaltig

Schweden 3

A

1993±2000

Nachhaltig

Spanien 1

A

1985±1988

Nicht nachhaltig

1

Spanien 2

B

1998±2002

Nachhaltig

USA

A

1992±2000

Nicht nachhaltig

Anmerkungen: 1 = Konsolidierung dauert noch an, 2 = Eigentlich keine Bewertung möglich, da sich das Nachhaltigkeitskriterium auf das Jahr 2008 richtet; Bewertung auf Basis der OECD-Projektionen Quelle: Wagschal und Wenzelburger 2006

68

14

14

12

12

10

10

8

8

6

6

4

4

2

2

0

reales Wirtschaftswachstum in Prozent

Anzahl Konsolidierungen pro Jahr

Abbildung 1: Konsolidierungsjahre und wirtschaftliche Entwicklung (1980±2005)

0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Wirtschaftswachstum gesamte OECD

Konsolidierungsjahre

Angaben in absoluten Zahlen (Konsolidierungen pro Jahr) und in Prozent (Wirtschaftswachstum) Anmerkung: Daten für die Konsolidierung siehe Tabelle 1, Daten für das (reale) Wirtschaftswachstum wurden der OECD Economic Outlook Database (2006) entnommen Quelle: OECD Economic Outlook Database 2006

krisen Anfang der 80er und 90er Jahre sowie nach 2001 einen eindeutigen Einfluss auf die Konsolidierungsbemühungen. Auch die Ankündigung eines gemeinsamen Europäischen Währungsraumes durch den Vertrag von Maastricht im Dezember 1991 änderte die Rahmenbedingungen für die Sparanstrengungen, da explizit die Teilnahme an der Wirtschafts- und Währungsunion an »gesunde« Finanzen gekoppelt war. Für den Zeitraum von 1991 bis 2005 besteht eine Korrelation von r = 0,51 zwischen der Häufigkeit der Konsolidierungsjahre und dem Wirtschaftswachstum im gesamten OECD-Raum. Für die Subperiode von 1980 bis 1991 liegt diese sogar bei r = 0,65. Die Trennung in die beiden Subperioden wird vorgenommen, da sich die Konsolidierungspolitik der OECD-Länder nach 1990 substanziell geändert hat. 69

Abbildung 2: Gesamtstaatliches Defizit in Prozent des BIP in den EU-15-Ländern (1990±2005) 9 6 Maximum des Budgetsaldos EU-15

In Prozent des BIP

3 0 –3 –6

Defizitgrenze (–3 Prozent)

Durchschnittliches Budgetsaldo EU-15

Minimum des Budgetsaldos EU-15

–9 –12 –15 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Alle Angaben in Prozent Quelle: OECD Economic Outlook Database 2006

Auch bei den Maastricht-Kriterien lässt sich ein Effekt auf die Finanzpolitik (oder Verschuldung) feststellen. Abbildung 2 zeigt eine eindeutige Verringerung der durchschnittlichen Haushaltsdefizite nach 1993, die bis 1999/2000 andauerte. Alle EU-Länder, die an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmen wollten, waren offenbar bemüht, sich für sie zu qualifizieren. Allerdings griffen einige von ihnen dabei auch zu kreativen Buchführungstricks (Dafflon und Rossi 1999). In einer OECD-Analyse wird gezeigt, dass faktisch fast alle Länder solche Maûnahmen anwendeten. Für 1997 variiert ihr Ausmaû zwischen 0,1 Prozent des BIP für Österreich und die Niederlande und 2,8 Prozent für Griechenland. Mehrere Länder wie Griechenland, Italien und Portugal hätten sich wohl ohne diese »Tricks« gar nicht für den Euro qualifiziert. Insgesamt ist in den Defizitquoten ein deutlicher Konvergenzeffekt auszumachen: Zum einen reduziert sich die Spannweite der Haushaltssalden, zum anderen schrumpft die Bandbreite der Defi70

zite ± zwar auch mitunter durch buchhalterische Tricks, aber letztlich doch auch vom politischen Willen getrieben. Wichtiger als dieser erste Maastricht-Effekt, der durch die fiskalischen Grenzwerte von drei Prozent für das Haushaltsdefizit und 60 Prozent für die Schuldenquote bewirkt wurde, war für die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte die Ersparnis durch den Rückgang der Nominalzinsen. Die Zinskonvergenz kann daher als zweiter Maastricht-Effekt bezeichnet werden. Abbildung 3 zeigt die Entwicklung der langfristigen Zinssätze für ausgewählte Länder sowie für den OECD-Durchschnitt. Hochverschuldete Länder, wie etwa Neuseeland, Griechenland, Belgien, Irland und Italien, senkten ihre Zinssätze sehr viel stärker als Länder, die bereits eine hohe politische Stabilität sowie Abbildung 3: Entwicklung der langfristigen Zinsen auf Staatsschuldtitel (1980±2005) 25

Langfristige Zinsen

20

15

10

5

0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Griechenland

Italien

USA

OECD23-Durchschnitt

Japan

Schweiz

Alle Angaben in Prozent Anmerkung: Die Daten für Griechenland sind die kurzfristigen Zinssätze, Daten für Island stammen vom IWF, ein Teil der Daten für Luxemburg von EUROSTAT Quelle: OECD Economic Outlook Database 2006

71

Glaubwürdigkeit auf den Finanzmärkten besaûen wie Deutschland. Im Schnitt sank der durchschnittliche langfristige Zinssatz von seinem Spitzenwert im Jahr 1982 (15,2 Prozent) auf ein Minimum von 3,8 Prozent im Jahr 2005. Damit beträgt das gegenwärtige Zinsniveau nur noch rund ein Viertel des Zinsniveaus von Beginn der 80er Jahre, mit einer geringen Varianz der Zinssätze innerhalb der Eurozone. Gemessen an den Nettozinszahlungen in Relation zum BIP haben Länder wie Italien (minus 7,0 Prozentpunkte zwischen 1991 und 2005), Belgien (minus 6,3 Prozentpunkte), Portugal (minus 5,7 Prozentpunkte), Irland (minus 5,4 Prozentpunkte) sowie Griechenland (minus 4,4 Prozentpunkte) besonders profitiert. Die Konvergenzdividende des Euro ist damit ein zentraler Faktor für die Erklärung der Haushaltskonsolidierung.

Ausgabenseitige Maûnahmen Ob Konsolidierungen eher einnahmen- bzw. ausgabenseitig erfolgen sollten und welche Strategie dabei am erfolgreichsten ist, ist wissenschaftlich umstritten (Alesina und Perotti 1997; Zaghini 2001). Die tagespolitische Diskussion fokussiert in der Regel nur die direkten kurzfristigen Effekte und verweist darauf, dass die »Konjunktur nicht kaputtgespart« werden dürfe. Für eine nachhaltige Konsolidierungsstrategie sind jedoch auch die dynamischen und mittel- bis langfristigen Aspekte entscheidend. Die Entwicklung der Ausgabenquoten für die 25 untersuchten Konsolidierungsfälle zeigt, dass erfolgreiche (»nachhaltige«) Konsolidierer ihre Ausgaben deutlich stärker reduzierten als Konsolidierer, die ihre Haushalte nicht nachhaltig sanierten. Während »erfolgreiche« Konsolidierer ihre Ausgaben um rund 6,8 Prozentpunkte reduzierten und damit mehr als doppelt so stark wie die gesamte OECD (gemessen zu den gleichen Untersuchungsperioden) sanierten, ergibt sich kein Unterschied zwischen den Mittelwerten der »nicht erfolgreichen« Konsolidierer und dem OECDDurchschnitt. Die Differenz in der Ausgabenreduktion beträgt zwischen beiden Untersuchungsgruppen rund 4,3 Prozentpunkte. Die rein quantitative Auswertung ergibt demnach den eindeutigen Befund: Nachhaltige Konsolidierungen sind umso erfolgreicher, je stärker die Ausgabenquote innerhalb einer Konsolidierungsperiode gesenkt wird (vgl. Tabelle 2). 72

Tabelle 2: Entwicklung der Ausgabenquoten der Konsolidierungsfälle innerhalb der Konsolidierungsperiode Veränderung der Ausgabenquote der Konsolidierer innerhalb der Konsolidierungsperiode (= Ende±Anfang)

Veränderung der Ausgabenquote aller OECD-Länder innerhalb der gleichen Konsolidierungsperioden (= Ende±Anfang)

Nachhaltige Konsolidierungen (15 Fälle)

±6,8

±3,0

Nicht nachhaltige Konsolidierungen (10 Fälle)

±2,6

±2,6

Insgesamt

±5,1

±2,8

Alle Angaben in Prozentpunkten Anmerkung: Die Konsolidierung Neuseeland 2 wurde ausgeschlossen, da ihr Erfolg noch nicht bewertet werden kann

Eine weitere Analyseperspektive bietet die Betrachtung der Fallzahlen der beiden Konsolidierungstypen. Teilt man die Konsolidierungsfälle in Länder, die starke Ausgabensenkungen vorgenommen haben, und Staaten, die die Ausgaben nur wenig reduziert bzw. leicht erhöht haben (das Trennungskriterium war der Median der Ausgabenquote, der bei minus 4,3 lag), ergibt sich der in Tabelle 3 dargestellte Zusammenhang: Von den 13 Ländern, die ihre Ausgabenquote nur schwach gesenkt bzw. leicht erhöht haben, gelang nur fünf Ländern eine nachhaltige Konsolidierung; acht konsolidierten indes nicht nachhaltig. Von den zwölf Ländern dagegen, die ihre Ausgaben stark gesenkt haben, wiesen immerhin zehn eine nachhaltige Konsolidierung auf. Nur zwei Konsolidierungen waren nicht nachhaltig ± die Konsolidierungen Norwegens (1992 bis 1997) und der USA (1992 bis 2000). Der Fall der USA kann durch zwei Ereignisse erklärt werden: Erstens führte George W. Bush nach seinem Machtantritt im Jahr 2001 die gröûte Steuerreform in der Geschichte der USA durch, die das Defizit auf historische Rekordhöhen steigen lieû. Auf der anderen Seite erhöhte die Regierung im Gefolge der Terroranschläge vom 11. September 2001 die Ausgaben für das Militär deutlich, sodass zusätzliche Ausgaben gepaart mit geringen Einnahmen die unter Clinton initiierte Haushaltssanierung konterkarierten. Norwegens Sonderrolle ist durch die hohen Erdöleinnahmen ebenfalls gut zu erklären. 73

Tabelle 3: Nachhaltige Konsolidierungsfälle und Veränderung der Ausgabenquoten Ausgabenquote während der Konsolidierung

stark gesenkt

schwach gesenkt bzw. erhöht

Gesamt

Nachhaltige Konsolidierungen

10

5

15

Nicht nachhaltige Konsolidierungen

2 (USA, NOR)

8

10

12

13

25

Insgesamt

Anmerkung: Dargestellt ist die Zahl der Fälle. Die Konsolidierung Neuseeland 2 wurde ausgeschlossen, da ihr Erfolg noch nicht bewertet werden kann. Das Trennungskriterium für die Ausgabenquote ist der Median

Welche Ausgabenbereiche wurden besonders gekürzt? Eine detaillierte Analyse der funktionalen Staatsausgabenbereiche kann mit der sogenannten CoFoG-Klassifikation (CoFoG = Classification of Functions of Government) geleistet werden. Da die Haushaltspläne und ihre Kategorien für gewöhnlich von Land zu Land variieren, haben sich die Vereinten Nationen, der Internationale Währungsfonds (IMF) sowie die Europäische Union auf eine einheitliche funktionale Kategorisierung der gesamten Staatsausgaben geeinigt. Diese CoFoG-Klassifikation fasst alle Staatsausgaben in zehn Rubriken zusammen: (1) allgemeine Verwaltung, (2) Verteidigung, (3) öffentliche Ordnung und Sicherheit, (4) wirtschaftliche Angelegenheiten, (5) Umweltschutz, (6) Wohnungswesen, (7) Gesundheitsschutz, (8) Freizeit, Sport, Kultur und Religion, (9) Bildungswesen sowie (10) soziale Sicherung. An zwei Stellen werden Rubriken zusammengefasst: Zum einen handelt es sich dabei um die Kategorien Verteidigung sowie öffentliche Ordnung und Sicherheit, zum anderen bilden Umweltschutz, Wohnungswesen, Freizeit, Sport und Kultur als Sonstiges eine Residualkategorie. Dadurch entstehen im Endeffekt sieben CoFoG-Kategorien, die im Folgenden weiter ausgewertet werden. In Tabelle 4 wird die Veränderung für die Konsolidierer und die Nicht-Konsolidierer im Hinblick auf die Entwicklung der Gesamtausgaben für die sieben CoFoG-Kategorien dargestellt. Es zeigt sich, dass die Konsolidierer im Gegensatz zu den Nicht-Konsolidierern ihre Ausgaben überdurchschnittlich gesenkt haben. Folgende Bereiche wurden dabei im Vergleich besonders gekürzt: (1) allgemeine 74

Tabelle 4: Prozentuale Veränderung der funktionalen Ausgabenkategorien (CoFoG) für Konsolidierer und Nicht-Konsolidierer (Zeitraum 1990±2002) Konsolidierer

Nicht-Konsolidierer

Differenz in Prozentpunkten zwischen Konsolidierern und Nicht-Konsolidierern

Total

±7,4

4,7

±12,1

Soziales

±1,4

20,1

±21,5

±19,3

±8,1

±11,2

12,5

25,9

±13,5

3,8

10,8

±7,1

Wirtschaftliche Angelegenheiten

±18,6

±18,3

±0,3

Verteidigung, öffentliche Ordnung und Sicherheit

±10,1

±16,0

5,9

Sonstiges

±11,7

11,7

±23,4

Allgemeine öffentliche Verwaltung Gesundheitswesen Bildungswesen

Anmerkung: Die Tabelle ist nach den absteigenden Anteilen am BIP sortiert

Verwaltung, (2) wirtschaftliche Angelegenheiten (v. a. Subventionen, etwas weniger Investitionen) und (3) Verteidigung. Betrachtet man das Ausgabenprofil der Konsolidierer mit dem der Nicht-Konsolidierer, so ergeben sich bemerkenswerte Unterschiede. Im Gegensatz zu den Konsolidierern erhöhten die Nicht-Konsolidierer ihre Ausgaben besonders für Soziales und Gesundheit. Letztere wurden zwar auch bei den Konsolidierern erhöht, jedoch in deutlich geringerem Umfang. Bildet man die Differenzen zwischen den prozentualen Veränderungen, so zeigen sich die gröûten Differenzen (Spalte 4 in Tabelle 4) bei den Sozialausgaben, den sonstigen Ausgaben und den Gesundheitsausgaben. Da Tabelle 4 nach der Wichtigkeit und Gröûe der Ausgabenbereiche sortiert ist, wird deutlich, dass gerade der schon besonders groûe Bereich des Sozialen, zu dem eigentlich auch der Gesundheitsbereich hinzuzurechnen ist, bei den Nicht-Konsolidierern deutlich überproportional wächst. Der Bereich Gesundheit wächst zwar auch bei den Konsolidierern, aber doch deutlich gedämpfter. 75

Einnahmenseitige Maûnahmen Prinzipiell können Konsolidierungsanstrengungen schwerpunktmäûig auch auf der Einnahmenseite erfolgen. Die vergangenen zwei Dekaden waren in der Steuerpolitik durch verschiedene Trends gekennzeichnet: Erstens nahm durch die Globalisierung der Druck auf die nationalen Steuersysteme zu, was verschiedene Reaktionen der Nationalstaaten hervorrief, die aber auch durch die EU (v. a. im Bereich der Zinsbesteuerung) koordiniert wurden. Zweitens wurde die Effizienz- und Gerechtigkeitsfrage innerhalb der Steuersysteme wieder stärker gestellt. Dies führte zu verschiedenen Vorschlägen einer Fundamentalreform. Generell wird mit der »race to the bottom«-These behauptet, dass durch den Steuerwettbewerb die Steuerbasen und die Einnahmen des Staates erodieren. Ein Blick auf die Daten zeigt aber, dass dem nicht so ist. Die gesamte Abgabenquote stieg innerhalb der Ländergruppe der OECD sowohl zwischen 1980 und 2005 (plus 3,4 Prozentpunkte) als auch im Zeitraum zwischen 1990 und 2005 (plus 1,4 Prozentpunkte). Wie sehen die Einnahmeentwicklungen während der Konsolidierungsperioden aus? Um die Kernfrage dieser Seite von Konsolidierungsbemühungen zu überprüfen, wurde die Veränderung der Abgabenquote aller untersuchten 26 Konsolidierungsfälle während ihrer jeweiligen Konsolidierungsperiode analysiert. Dazu wurde der Differenzwert der Abgabenquote am Ende der Konsolidierungsperiode mit demjenigen zu Beginn der Konsolidierung verglichen. Als Vergleichsmaûstab, d.h. Benchmark dieses Indikators, wurde die Gesamtentwicklung der Abgabenquote innerhalb der untersuchten OECDLänder herangezogen, indem die identischen Konsolidierungsperioden verwendet wurden und der entsprechende Differenzwert für die Abgabenquote aller OECD-Länder berechnet wurde. Vergleicht man beide Variablen, so zeigt sich, dass im Durchschnitt über alle 26 Konsolidierungsfälle die Abgaben während der Konsolidierungsperioden um 0,27 Prozentpunkte des BIP erhöht wurden. Dieser leichte Zuwachs der Abgabenquote im Durchschnitt entspricht der mittleren Veränderung der Abgabenquote in den OECD-Ländern während derselben Zeiträume: Hier stieg die Abgabenquote im Durchschnitt um 0,29 Prozentpunkte. Allerdings ist die Variation der Konsolidierer im Hinblick auf die Veränderung der Abgabenquote beachtlich. So verringerte Irland 76

während der langen zweiten Konsolidierungsphase 1993 bis 2002 seine Abgabenquote immerhin um rund neun Prozentpunkte des BIP. Auch in Kanada (2000±2005), in der ersten irischen Konsolidierungsperiode von 1985 bis 1989 und während der ersten Konsolidierungsperiode Neuseelands (1992±1995) fand eine substanzielle Senkung der Abgabenquote statt. Auf der anderen Seite haben andere Konsolidierer ihre Sanierung der öffentlichen Haushalte mit Abgabensteigerungen begleitet, wie etwa Island (1994±2000), Schweden, die USA, Dänemark und Belgien. Diese hohe Variation zwischen den Konsolidierungsfällen weist auf unterschiedliche Strategien bei der Haushaltssanierung hin. Eine entscheidende Frage ist jedoch, ob die Nachhaltigkeit eines Konsolidierungserfolgs mit der Strategie bei der Generierung der Staatseinnahmen zusammenhängt: Besteht also ein Zusammenhang zwischen dem Erfolg der Konsolidierungen und der Abgabensenkung bzw. -erhöhung? Es zeigt sich, dass die nachhaltigen Konsolidierungsfälle die Abgaben im Durchschnitt stärker gesenkt haben als die nicht nachhaltigen (vgl. Tabelle 5). Prima vista würde man einen gegenteiligen Befund erwarten; Konsolidierungen wären vor allen Dingen dann erfolgreich, wenn für stabile bzw. wachsende Einnahmen gesorgt wird. Die Auswertung über den Durchschnitt aller Konsolidierungsfälle hinweg zeigt jedoch, dass dem ± überwiegend ± nicht so gewesen ist. Offensichtlich haben erfolgreiche Konsolidierungen langfristig bessere Erfolgschancen, wenn im Zuge der Konsolidierung die Abgaben gesenkt werden. Dies könnte mit sogenannten nicht-keynesianischen Effekten erklärt werden, wonach die Wirtschaft ± trotz Ausgabensenkung (und damit potenziell weniger Nachfrage) ± aufgrund des scharfen Konsolidierungskurses mehr Vertrauen fasst und investiert, sodass langfristig mehr Wirtschaftswachstum generiert wird. Diese zusätzlichen Effekte führen zu erhöhter Beschäftigung, steigendem Wirtschaftswachstum und damit auch zu weniger Staatstätigkeit in Folge der Konsolidierung. Problematisch an den Befunden von Tabelle 5 ist der Fall der irischen Konsolidierung für den Zeitraum von 1993 bis 2002. Die hohe Senkung der Abgabenquote um über neun Prozentpunkte beeinflusst massiv den Durchschnittswert der Fälle mit nachhaltiger Konsolidierung. Schlieût man Irland aus der Analyse aus, so zeigt sich, dass die nachhaltigen Konsolidierer im Durchschnitt eine moderate Abgabensteigerung von 0,1 Prozentpunkten während ihrer Konsoli77

Tabelle 5: Entwicklung der Abgabenquoten der Konsolidierungsfälle innerhalb der Konsolidierungsperiode Veränderung der Abgabenquote der Konsolidierer innerhalb der Konsolidierungsperiode (= Ende±Anfang)

Veränderung der Abgabenquote aller OECD-Länder innerhalb der gleichen Konsolidierungsperiode (= Ende±Anfang)

Nachhaltige Konsolidierungen (15 Fälle)

0,48

0,31

Nicht nachhaltige Konsolidierungen (10 Fälle)

1,39

±0,24

Insgesamt

0,27

0,29

Anmerkung: Die Konsolidierung Neuseeland 2 wurde ausgeschlossen, da ihr Erfolg noch nicht bewertet werden kann

dierungsperiode zu verzeichnen hatten. Damit bleibt der generelle Befund jedoch unbeschädigt: Erfolgreiche Konsolidierer haben die Abgaben nur moderat erhöht bzw. deutlich gesenkt. Tabelle 6: Nachhaltige Konsolidierungsfälle und Veränderung der Abgabenquoten Abgabenquote während der Konsolidierung Nachhaltige Konsolidierungen Nicht nachhaltige Konsolidierungen Gesamt

gesenkt

erhöht

Gesamt

8

7

15

2 (UK 1; NL)

8

10

10

15

25

Anmerkung: Dargestellt ist die Zahl der Fälle. Die Konsolidierung Neuseeland 2 wurde ausgeschlossen, da ihr Erfolg noch nicht bewertet werden kann

Eine weitere Perspektive ergibt sich, wenn man die Daten für die Veränderung der Abgabenquoten dichotomisiert. In Tabelle 6 wird dieser Zusammenhang zwischen der dichotomisierten Variablen Abgabensenkung versus Abgabenerhöhung sowie dem dichotomen Konsolidierungstyp (nachhaltig versus nicht nachhaltig) in einer Kreuztabelle dargestellt. Es zeigt sich, dass von den 15 nachhaltigen Konsolidierungen immerhin acht Konsolidierer die Abgaben gesenkt haben, während sieben die Abgaben erhöht haben. Auf der anderen Seite wird 78

deutlich, dass die nicht nachhaltigen Konsolidierungen die Abgaben überwiegend während der Konsolidierung erhöht haben. Berechnet man zur Beurteilung ein statistisches Zusammenhangsmaû für die Abgabenvariation und den Erfolg bei den Konsolidierungen, so ergibt sich ein mittelstarker Zusammenhang (Phikor = 0,5).

Fazit Es hat sich gezeigt, dass ökonomische und politische Rahmenbedingungen für die Sanierung öffentlicher Haushalte entscheidende Parameter setzen. Ein gutes Wirtschaftswachstum erleichtert die Konsolidierungsanstrengungen entscheidend, aber auch die Entwicklungen auf den internationalen Kapitalmärkten (beispielsweise über Zinssatzvariationen), die eingestrichenen Friedensdividenden nach 1990 sowie der Anpassungsdruck für viele Länder, die das Ziel des Beitritts zur Eurozone verfolgten, erleichterten die Reduktion der Defizite. Auch politisch konnten hier unter Verweis auf die »Maastricht-Kriterien« Verantwortlichkeiten nach Brüssel abgeladen werden (»blame avoidance«), was die Konsolidierungsbemühungen erleichterte. Alle Länder wählten einen Strategiemix aus ausgaben- und einnahmenseitigen Maûnahmen, wobei die Senkung der Staatsausgaben der wichtigere Eckpfeiler von Budgetkonsolidierungen ist. So zeigt sich, dass mittelfristig solche Haushaltssanierungen erfolgreicher waren, die stärker auf eine Reduktion der Ausgabenquote gesetzt haben. Schlüsselt man die Ausgaben nach unterschiedlichen funktionellen Ausgabekategorien und der Wohlfahrtsstaats-Typologie von EspingAndersen (1990) auf, zeigt sich ein relativ klares Muster: Länder aus der konservativen Wohlfahrtsstaatswelt (wie etwa Deutschland) tun sich besonders schwer mit Kürzungen der Sozialausgaben, während Staaten unter liberalem und sozialdemokratischem WohlfahrtsstaatRegime die Sozialausgaben stärker kürzen. Gesundheitsausgaben waren in allen Ländern der stärkste Kostentreiber. Die detaillierte Untersuchung von neun unterschiedlichen Ländern ergab, dass folgende Instrumente bei der politischen Umsetzung Erfolg versprechend sind: die Veränderung von Indexierungen, die Verschärfungen der Bezugskriterien von Sozialleistungen, Kürzungen beim Personal durch Nullrunden oder teilweise »echten« Personalabbau, Verwaltungsreformen (New Public Management) sowie Subventionsabbau. 79

Die Untersuchung der Einnahmenseite hat ergeben, dass Abgabeerhöhungen zur Konsolidierung nicht sein müssen. Die detaillierten Analysen haben gezeigt, dass es klare Regeln zum Umgang mit Überschüssen und Einmalerlösen (wie Gold oder Lizenzen) geben muss. Die erfolgreichen Konsolidierer haben solche Überschüsse fast ausschlieûlich in den Schuldenabbau investiert. Einige erfolgreiche Konsolidierungsfälle haben gezeigt, dass die Steuern, insbesondere für Besserverdienende, moderat erhöht wurden. Die Kosten und Nutzen von Konsolidierungen wurden durch eine solche Steuerpolitik besser verteilt und kommunizierbar. Neben der Analyse der Ausgaben- und Einnahmenseite und den wichtigsten Rahmenbedingungen spielen in der detaillierten Betrachtung von Konsolidierungen weitere Faktoren eine wichtige Rolle, die in diesem Beitrag nicht thematisiert werden konnten (siehe hierzu Wagschal und Wenzelburger 2006). Dazu zählen vor allem die institutionellen Reformen, die im Zuge von Konsolidierungen vorgenommen wurden. Diese können ¾nderungen des Budgetprozesses sein, vorsichtigere Annahmen über die Zukunft, die Einführung sogenannter »Golden-Hamster-Regeln«, die besagen, dass alle unerwarteten Einnahmen zur Schuldentilgung eingesetzt werden, die Aufstellung mehrjähriger Haushalte, die Ankündigung von Ausgabenzielen zu Beginn der Legislaturperiode sowie die Stärkung fiskalischer Regeln bis hin zu Verschuldungsregeln in Verfassungen. Aber auch die sogenannten weichen Faktoren sind höchst relevant: So ist das »leadership« bei Konsolidierungen entscheidend. Wenn sich Politiker dem Konsolidierungsziel verschreiben, öffentlich Stellung beziehen und die Reformen konsequent durchsetzen, wird dies von Wählern auch honoriert. Überdies sollten Reformen frontlastig sein, also direkt nach einem Machtwechsel oder zu Beginn einer neuen Regierungsperiode durchgeführt werden: Dadurch wird die Glaubwürdigkeit der Politik gestärkt, gleichzeitig sind die nächsten Wahlen noch fern und der »Honeymoon-Effekt« nach Regierungswechseln kann ausgenutzt werden. Groûe Koalitionen haben ± entgegen der oftmals negativen Sicht in der öffentlichen Meinung ± aufgrund ihrer groûen Mehrheiten gerade in Ländern mit vielen Vetospielern gröûere Erfolgschancen bei der Durchsetzung von Budgetsanierungen.

80

Literatur Alesina, Alberto, und Roberto Perotti. Fiscal expansions and fiscal adjustments in OECD countries. NBER Working Paper No. 5214. 1995. 1±39. Alesina, Alberto, und Roberto Perotti. »Reducing Budget Deficits«. Swedish Economic Policy Review (3) 1996. 113±134. Alesina, Alberto, und Roberto Perotti. »Fiscal Adjustments in OECD countries: Composition and Macroeconomic Effects«. IMF Staff Papers (44) 2 1997. 210±248. Brandner, Peter. »Budgetpolitik der Niederlande, Finnlands und Schwedens ± Lehren für nachhaltige Konsolidierungen?« Wirtschaftspolitische Blätter (50) 2 2003. 183±204. Dafflon, Bernard, und Sergio Rossi. »Public accounting fudges towards EMU: A first empirical survey and some public choice considerations«. Public Choice (101) 1±2 1999. 59±84. Esping-Andersen, Gùsta. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge 1990. Hagen, Jürgen von, Andrew Hughes Hallett und Rolf Strauch. »Budgetary Consolidation in Europe: Quality, Economic Conditions, and Persistence«. Journal of the Japanese and International Economies (16) 4 2002. 512±535. OECD. Economic Surveys: Euro Area. Paris 2005. OECD. Economic Outlook Database. Paris 2006. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Staatsfinanzen konsolidieren ± Steuersystem reformieren. Jahresgutachten 2003/2004. Wiesbaden 2003. Wagschal, Uwe, und Wenzelburger, Georg. Erfolgreiche Budgetkonsolidierungen im internationalen Vergleich 1980±2005. Gütersloh 2006. Zaghini, Andrea. »Fiscal adjustments and economic performance: a comparative study«. Applied Economics (33) 5 2001. 613±624.

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Politische Steuerung und Haushaltskonsolidierung Johannes Meier

Ausgangspunkt Wie können langfristige Reformnotwendigkeiten frühzeitig erkannt, sachgerechte Lösungen entwickelt und ± vor allem ± auch umgesetzt werden? Mit Blick auf die öffentlichen Finanzen lässt sich die Frage zuspitzen: Wie kann die langfristige Sanierungsnotwendigkeit als Basis für Politik erkannt werden, was ist eine Erfolg versprechende Sanierungsstrategie, und wie kann diese umgesetzt werden, ohne politischen Suizid zu begehen? Fünf Erfolgsfaktoren für die Aufgabe Haushaltskonsolidierung lassen sich aus Erfahrungen mit Unternehmenssanierungen ableiten: Transparenz über Realität herstellen, sodass die Betroffenheit für jeden greifbar ist! Die zentrale Rolle eines soliden Rechnungswesens kann gar nicht genug betont werden (ENRON war also nie ein Sanierungsfall, da die Realität falsch abgebildet wurde ± bis es zu spät war). Klares Ziel formulieren, das gemeinsam und uneingeschränkt von der Führung getragen wird als Grundlage für die spätere Konsistenz und Stimmigkeit der Maûnahmen. Das Ziel muss von tiefen Überzeugungen getragen sein, damit es authentisch vermittelt werden kann. Wenige Prioritäten setzen, die über lange Zeit eingehalten werden. Auch hier helfen die zugrunde liegenden Überzeugungen. Fortschrittsindikatoren zeigen in jeder Phase der Führung und den Mitarbeitern, ob man auf dem Weg zum Ziel vorankommt ± der Weg der Sanierung ist lang. Vertrauen in den Weg und die Glaubwürdigkeit der Führung sind unverzichtbare Erfolgsvoraussetzungen. 83

Kommunikation, Kommunikation, Kommunikation: Hierzu zählen endlose Wiederholungen, stimmige Kommunikation über die Hierarchieebenen und Funktionen sowie die Betonung des Positiven.

Komplikationen bei Übertragung der Analogie auf öffentliche Haushaltskonsolidierung Wenn diese Unternehmenserfahrungen im öffentlichen Bereich angewandt werden, ergeben sich möglicherweise eine Reihe von Komplikationen. Es gibt zunächst kein ähnlich robustes Rechnungswesen wie für Unternehmen, und wir bewegen uns auch nicht in diese Richtung. Die Einführung der Doppik in den Bundesländern und Kommunen mit unterschiedlichen Bewertungsmaûstäben und Zeitplänen für die Eröffnungsbilanz zeigt, dass wir auf dem grundsätzlich richtigen Weg zur doppelten Buchführung uns das Leben unnötig schwer machen. Ein koordinierter Plan, der sich an den internationalen Richtlinien des IPSAS-Boards orientieren würde, scheint logischer, effizienter und vor allem im Hinblick auf Vergleichbarkeit notwendig. Angesichts der Komplexität der modernen Gesellschaft, der Individualisierung und auch der Globalisierung ist ein klares Ziel deutlich schwerer zu formulieren als im wirtschaftlichen Kontext. Zugleich spürt man bei den Bürgern allenthalben, nicht zuletzt bei den fehlgeschlagenen EU-Verfassungsreferenden, dass sie nach identitätsstiftenden und verbindenden Zielen suchen. Solche Ziele müssten auf einer hohen Abstraktionsebene von Werten und Prinzipien definiert werden. Der Konsens auf der technokratischen Ebene ist sonst oft nur ein Formelkompromiss. Das Ressortprinzip und der Föderalismus erschweren eine Fokussierung auf wenige Prioritäten. Zwar wissen die meisten, dass frühkindliche Bildungsinvestitionen mittelfristig hohe Folgekosten in den Sozialsystemen vermeiden können, dass der »return on investment« gewissermaûen gigantisch ist, aber über die verschiedenen Zuständigkeiten und verteilten Verantwortungen geht diese Prozesssicht leicht verloren. Auûerdem gibt es keine öffentliche Investitionsrechnung, die diesen gewaltigen Return abbilden könnte. Langfristige Folgenabschätzung und Fortschrittsindikatoren im Hinblick auf Nachhaltigkeit sind selten ausreichend operationalisiert 84

und quantifiziert. Hier zeigt sich eine beunruhigende Parallele zwischen der »inconvenient truth« von Al Gore über die globale Erwärmung und der kontinuierlichen Verschuldungszunahme. Wenn die vorhandenen Bewertungsindikatoren ± insbesondere Ratings und Zinsen ± reagieren, könnte der politische Handlungsspielraum schon weitestgehend verwirkt sein. Politische Initiative in einer Demokratie lohnt nur, wenn sie auch kommunikativ vermittelbar ist. Kommunikation ist aber immer eine Interaktion zwischen Sender und Empfänger und läuft vor dem semiotischen Hintergrund sozialer Kodes ab. In dem Maûe, wie die Individualisierung der Gesellschaft Erwartungshintergründe und soziale Kodes weiter ausdifferenziert, wird politische Kommunikation immer schwieriger.

Haushaltskonsolidierungen als strategische Aufgabe für die politische Steuerung Die zentrale Ausgangsthese im Hinblick auf Lösungen lautet: Die Haushaltskonsolidierung muss als im Kern strategische Aufgabe begriffen werden, die weit über die Reaktion auf konjunkturzyklische Kurzfristigkeiten hinausgeht. Nur durch ein strategisches Vorgehen, das die Dimension der politischen Inhalte (policy) mit der des politischen Prozesses (politics) verknüpft, kann ein optimales Verhältnis von Sach- und Durchsetzungsrationalität erreicht werden. Anderenfalls sind Bestrebungen von Politikern zur Haushaltskonsolidierung zwar moralisch lobenswert, aber im Hinblick auf die Wiederwahl ± also das politisch legitime und zentrale Ziel ± durchaus riskant. Das Handeln der politischen Entscheider in Deutschland wird geprägt von der Summe der Rationalitäten der Kanzlerdemokratie, der Verhandlungsdemokratie, der Parteiendemokratie, der Koalitionsdemokratie und der Mediendemokratie. Angesichts der verschiedenen politischen Rationalitäten überrascht es nicht, dass Stimmungen ad hoc aufgegriffen und nicht zielorientiert ausgewählt werden. Daher muss überlegt werden, wie Stimmungen über diese verschiedenen Rationalitäten hinweg entstehen. Zentral ist dabei die Frage, ob und wie eine langfristige Betroffenheit der einzelnen Bürger und der Akteure auf den verschiedenen politischen Ebenen in 85

der Gegenwart antizipierbar gemacht werden kann im Hinblick auf nicht nachhaltige öffentliche Finanzen.

Erster Schritt: langfristige Transparenz schaffen Notwendige Voraussetzung für den Erfolg ist zunächst, die Öffentlichkeit zu sensibilisieren. Hier will der Schuldenmonitor der Bertelsmann Stiftung einen Beitrag leisten. Die Darstellung der Verschuldung heute und auf das Jahr 2020 hochgerechnet auf Pro-Kopf-Ebene mag zwar volkswirtschaftlich nur bedingt aussagefähig sein, hilft aber sicher bei der Vermittlung der strukturellen Sanierungsaufgaben. Jeder Bürger ahnt, dass eine heutige Pro-Kopf-Verschuldung von bis zu mehr als 50 000 Euro (in den Ländern Bremen oder Berlin) zuzüglich der 14 000 Euro des Bundes im Jahr 2020 Auswirkungen auf ihn persönlich haben wird. Angesichts der groûen Spreizung von nur 4 000 Euro in Bayern, aber 66 000 Euro in Berlin im Jahr 2020 lässt sich auch ableiten, wo es sich wahrscheinlich besser leben lässt. Die auf Länderebene differenzierten Daten des Schuldenmonitors dienen nicht nur der Sensibilisierung der Öffentlichkeit, sondern helfen auch, die Verantwortlichkeit für die Haushaltskonsolidierung auf der relevanten Ebene der Entscheider zuzuordnen. So lassen sich diese Länderschuldenstände in Konsolidierungsbedarfe, unter der Annahme, dass für 2005 und 2020 eine konstante Schuldenquote im Sinne einer elementaren Generationengerechtigkeit erreicht werden soll, übersetzen (Bremen ±21,9 Prozent der Primärausgaben, Berlin ±15,3 Prozent der Primärausgaben, Saarland ±14,1 Prozent der Primärausgaben). Besonders wichtig ist aber nicht die Momentaufnahme, sondern die Entwicklung über die Zeit im Sinne einer Fortschrittsindikation. So zeigt der Schuldenmonitor in der zweiten Runde (Basisjahr 2005) im Vergleich zur Vorgängerstudie (Basisjahr 2003), dass alle Bundesländer und der Bund den Konsolidierungsbedarf verringern konnten. Die gröûten Fortschritte verzeichnen Hamburg (rund 13 Prozentpunkte), Berlin (10,7 Prozentpunkte) und Rheinland-Pfalz (9,9 Prozentpunkte). Bemerkenswert sind die Konsolidierungserfolge der neuen Bundesländer Sachsen-Anhalt (8,2 Prozentpunkte), Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg (jeweils 8,1 Prozentpunkte). Die 86

geringsten Fortschritte finden sich in Nordrhein-Westfalen (2,75 Prozentpunkte), Thüringen (2,1 Prozentpunkte) und Schleswig-Holstein (0,9 Prozentpunkte).

Strategiefähigkeit der Kernexekutive stärken Die Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass die Kernexekutive das reformpolitische Machtzentrum bildet. Allerdings ist sie nicht notwendig institutionalistisch mit Regierung gleichzusetzen. Im Hinblick auf die Haushaltskonsolidierung umfasst die Kernexekutive die Bundeskanzlerin und das Bundeskanzleramt, die Fraktions- und Parteispitzen der Groûen Koalition, das Finanzministerium sowie die Ministerpräsidenten der Länder. Der Motivations- und Informationsstand der Mitglieder dieser Kernexekutive ist sicherlich höchst unterschiedlich hinsichtlich der langfristigen Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen. So betrachten manche die Aufgabe der Haushaltskonsolidierung als eine moralische Pflicht im Sinne der Forderung der deutschen Bischofskonferenz. Andere sehen nur nachrangigen Handlungsbedarf angesichts einer sich belebenden Konjunktur und positiver Aufkommenswirkung der Mehrwertsteuererhöhung. Wieder andere scheuen es, die mit einer Haushaltskonsolidierung einhergehenden Opfer, die die Bürger erbringen müssen, zu kommunizieren. In dieser Situation gilt es, die Strategiefähigkeit der Kernexekutive zu stärken. Jenseits des politischen Alltags müssen gleichsam kontrapunktische Formate der Reflexion und der langfristigen Planung gefunden werden. Hier zeigen andere Länder, z. B. Groûbritannien mit dem »cabinet office« oder die Niederlande mit dem »Centraal Planbureau« (CPB), wie strategische Zentren die Kernexekutive bei der Bearbeitung von Strategiefragen effektiv unterstützen können. Darüber hinaus bedarf es auch »strategischer Räume« für die Topentscheider, wo abseits der Tagespolitik Grundsatzfragen im strategisch aufgeladenen Kontext diskutiert werden können, ohne in die kurzfristigen Festlegungsmuster der öffentlichen Debatte zu verfallen. Erst auf Basis einer robusten Einigung über Ziele und Prinzipien lassen sich nachhaltige Strategien sinnvoll konkretisieren. Ketan Patel, ehemaliger Chefstratege von Goldman Sachs, spricht von »power, purpose and principle« als Basis für »master strategies«. 87

Der Sinn dieses Bandes liegt darin, die Strategiefähigkeit bei diesem schwierigen Problem zu stärken. Je besser es gelingt, bei Wissenschaft, IWF und Rating-Agenturen gemeinsam Klarheit über die Konsequenzen der wachsenden Verschuldung zu erlangen, desto eher wird die strategisch richtige Positionierung auf der Agenda der politischen Akteure gelingen.

Notwendig: strategisches Kommunikationsmanagement Besonderes Augenmerk muss auf die Kommunikation der Gründe und Maûnahmen gelegt werden. Da Haushaltskonsolidierungen von den Bürgern Opfer verlangen, stellt sich auch immer die Frage des Zusammenhalts der Gesellschaft. Eine Umfrage von Bertelsmann Stiftung und forsa zeigt, dass die Bürger angesichts eines Negativszenarios ± Staatsbankrott, Inflation, Währungsreform ± mit deutlicher Mehrheit einen sofortigen Schuldenabbau, einen Volksentscheid gegen Schuldenaufnahme sowie robuste Folgenabschätzungen bei finanzpolitisch gewichtigen Gesetzen befürworten. Diese Beobachtungen bilden aber erst die Grundlage für ein strategisches Kommunikationsmanagement, das weit über die heutige Rolle des Bundespresseamts hinausgehen würde. So müssten im Rahmen eines strategischen Kommunikationsmanagements frühzeitig Vetospieler eingebunden werden: Interessengruppen, aber auch betroffene Bürger, z. B. über Bürgerkonferenzen. Eine solche kommunikations- und partizipationsorientierte Politikformulierung und Entscheidung muss also mit einer Analyse der Akteurs- und Konfliktkonstellationen beginnen. Erfahrungen aus dem Ausland zeigen, dass die Akzeptanz von Maûnahmen der Haushaltskonsolidierung wächst, wenn alle gesellschaftlichen Gruppen einen Beitrag leisten. Grundsätzlich werden Reformen ± insbesondere Haushaltskonsolidierungen ± dadurch erleichtert, dass sie von Anfang an als Cross-over-Pakete geschnürt werden und ein ausgewogenes Verhältnis von kurz- und langfristigen Reformgewinnern und -verlierern gefunden wird. Sir Roger Douglas, ehemaliger Finanzminister und erfolgreicher Haushaltskonsolidierer in Neuseeland, hat im letzten Jahr beim »Forum Demographie« des Bundespräsidenten auf folgenden Zusammenhang hingewiesen: 88

»Here and worldwide, the conventional perception is that reformers are playing against a stacked deck of cards. Genuine structural reform is portrayed as equivalent to wilful political suicide. That rule holds good where privileges are removed one at a time in a stepby-step programme. Paradoxically, it ceases to apply when the privileges of many groups are removed in one package. [. . .] Do not try to advance a step at a time. Define your objectives clearly and move towards them by quantum leaps. Otherwise the interest groups will have time to mobilise and drag you down. [. . .] Paradoxically, it is harder to complain about damage to your own group, when everyone else is suffering at least as much ± and you benefit from their loss, in the medium term.« Groûe Reformpakete erlauben eher, die systemischen Verbindungen zwischen Einzelmaûnahmen effektiv zu nutzen und eine akzeptable Kommunikation zu entwickeln. Die öffentliche Zustimmung hängt davon ab, dass es gelingt, die Chancen für das gesamte Volk zu verbessern, während zugleich die am stärksten verletzlichen Gruppen der Gemeinschaft geschützt werden. Es bedarf einer »grand message«.

Verankerung der Haushaltskonsolidierung im »joined-up government« Entscheidend für den Erfolg der Haushaltskonsolidierung ist ihre Ansiedelung auf höchster politischer Ebene. Die Bewältigung einer solchen Querschnittsaufgabe erfordert ein »joined-up government«. Diese Verbindung geht über die Einsicht in ein gemeinsames Problemverständnis hinaus. Ich wage nicht zu beurteilen, wieweit die Mechanismen zum Teambuilding, die in der Wirtschaft essentielle Bausteine von »performance management« sind, sich auf die Bildung eines »joined-up governments« anwenden lassen. Aber ich bin sicher, dass die sogenannten »soft leadership factors« in diesem Zusammenhang von groûer Bedeutung sind. Anstelle eines Fazits zitiere ich gern noch einmal Sir Roger Douglas: 89

»Continuous credibility is essential to maintain public confidence in structural reform and minimise the costs. The key to credibility is consistency of policy and communications. Take the first step early and make it a big one. You have to break the pattern of the past dramatically enough to convince the community that this time, somebody really does mean business. When the Government lacks credibility, people refuse to change until the clash between their old behaviour and the new policy imperatives has imposed large, avoidable costs on the economy.« Vielleicht hilft dieses Statement, wenn es um den Mut bei der Reform des Finanzföderalismus geht. Ich bin überzeugt, dass im Rahmen dieser Debatten die institutionellen Rahmenbedingungen von Haushaltskonsolidierungen und von finanzieller Verantwortlichkeit grundsätzlich diskutiert werden müssen.

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Wie man solide wirtschaftet: Erfahrungen aus Sachsen Georg Milbradt

Ich habe die Studie der Bertelsmann Stiftung »Erfolgreiche Budgetkonsolidierungen im internationalen Vergleich« mit groûem Interesse gelesen, denn in ihr finden sich all die Punkte wieder, die gerade in Deutschland diskutiert werden; vieles deckt sich mit meiner Erfahrung als Finanzwissenschaftler und Praktiker; nicht zuletzt haben wir viele der Dinge, die die Studie empfiehlt, in Sachsen umgesetzt. Das Ergebnis vorneweg: Sachsen weist nach Bayern die zweitniedrigste Pro-Kopf-Verschuldung unter den Ländern auf. Der Freistaat Sachsen ist derzeit mit 2 822 Euro pro Kopf verschuldet. Die übrigen neuen Flächenländer sind im Schnitt mit 6 818 Euro pro Kopf verschuldet, also fast zweieinhalbmal so hoch. Dabei möchte ich in Erinnerung rufen, dass alle neuen Bundesländer 1990 mit einer Verschuldung von null gestartet sind und pro Kopf über vergleichbare Einnahmen verfügen. Sie sehen, wie weit sich in den vergangenen 16 Jahren die neuen Länder auseinanderentwickelt haben. In Sachsen werden wir bereits ab 2007 keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Für 2006 enthielt unser Haushaltsplan noch eine Kreditermächtigung in Höhe von 250 Millionen Euro. Dank der positiven Ergebnisse der jüngsten Steuerschätzung müssen wir diese aber nicht in Anspruch nehmen. Faktisch kommen wir bereits in diesem Jahr ohne Neuverschuldung aus. Bis zum Ende dieser Legislaturperiode im Jahr 2009 wird es also keine Nettoneuverschuldung geben; dann gibt es Landtagswahlen, und die neue Regierung muss entscheiden, ob sie unseren Kurs fortsetzen will. Im Augenblick überlegen wir allerdings, was wir mit den zusätzlichen Steuereinnahmen in Höhe von 620 Millionen Euro machen, die uns die gute Konjunktur in die Kassen spült: Sollen wir sie für die Tilgung expliziter Schulden einsetzen oder Rückstellungen für 91

die Beamtenpensionen und andere Formen der Altersversorgung, die manche implizite Staatsverschuldung nennen, bilden? In allen deutschen Länderhaushalten tickt eine versteckte Zeitbombe, nämlich die Altersversorgung der öffentlichen Bediensteten: Beamtenpensionen und die Zusatzversorgung für Arbeiter und Angestellte. Sie sind aus den allgemeinen Sozialsystemen ausgegliedert, die demographischen Probleme treffen sie aber genauso. Wir haben es also an dieser Stelle mit einer Form versteckter ± oder impliziter ± Verschuldung zu tun. Wir haben deshalb 2005 einen Fonds eingerichtet, der die Pensionsansprüche neu eingestellter Beamter durch eine Kapitalrücklage absichert. Einen Teil der zusätzlichen Steuereinnahmen verwenden wir nun, um eine Rücklage für die vor 2005 eingestellten Beamten zu bilden. Wir haben damit den anderen ostdeutschen und den meisten westdeutschen Ländern sowie dem Bund etwas voraus (die Bundesregierung bildet eine solche Rücklage für neue Beamte seit Januar 2007), zumal wir von Anfang an sehr zurückhaltend verbeamtet haben. Die meisten Landesmitarbeiter sind Angestellte, darunter alle Lehrer. Bei uns sind daher ihre Zusatzversorgungssysteme wichtiger, und diese haben wir schon sehr früh auf Kapitaldeckung umgestellt. Der Stopp der Nettoneuverschuldung ist auch wegen dieser zukünftigen Lasten ein wichtiger Meilenstein. Aber klar ist auch: Jetzt müssen wir Schuldenabbau betreiben. Ziel unserer Politik ist, so weit wie möglich die bestehenden Schulden zu tilgen. Der wesentliche Grund dafür ist die demographische Entwicklung. Bei sinkender Einwohnerzahl in Sachsen steigt automatisch die Pro-Kopf-Verschuldung. Wenn wir die Pro-Kopf-Verschuldung aber auf dem derzeitigen Niveau konstant halten wollen, müssen wir ab 2008 jährlich durchschnittlich 85 Millionen Euro netto tilgen und zusätzlich die Kapitalrücklage für die Beamten dotieren. Das ist in der real existierenden Politik keine leichte Aufgabe. Im europäischen Kontext hat man die Verschuldungsproblematik früher erkannt als bei uns. Der Vertrag von Maastricht verfolgt dementsprechend zwei Ziele: Die Begrenzung der Verschuldung soll erstens den Euro zu einer stabilen Währung machen. Zweitens soll sie verhindern, dass Länder, die ihre expansive Finanzpolitik mit Schulden finanzieren und unsolide wirtschaften, die anderen Länder erpressen können, sie in einer Schuldenkrise herauszukaufen. 92

Man kann nun über den Stabilitätspakt sehr unterschiedlicher Meinung sein; es hat auch lange gedauert, bis er in Deutschland gewirkt hat. Seine stabilisierende Wirkung lässt sich aber nicht leugnen. Bessere und stringentere Systeme, um die Verschuldung einzudämmen, sind zwar vorstellbar. Aber man muss ehrlicherweise hinzufügen: In Deutschland haben wir nichts Vergleichbares. Deshalb fordere ich schon lange einen »Nationalen Stabilitätspakt«. Es kann nicht sein, dass ein Land über seine Verhältnisse lebt, die Extras auf Pump finanziert und dann die anderen Länder für seine Schuldentilgung zur Kasse bittet. Ein »Nationaler Stabilitätspakt« müsste die Schulden, die Deutschland sich leisten kann, einerseits vertikal zwischen Bund und Ländern und andererseits horizontal zwischen den Ländern aufteilen. Die Schuldengrenze liegt dabei meiner Meinung nach unter der des Maastricht-Vertrages, also nicht bei drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), sondern im Normalfall, also bei guter Wirtschaftslage, eher bei 1,5 Prozent. Wenn der politische Wille vorhanden wäre, könnte man einen solchen »Nationalen Stabilitätspakt« zügig abschlieûen. Die vertikale Aufteilung der Schulden wurde im Zuge der Föderalismusreform bereits vorgenommen, was die Strafzahlungen an die EU bei Verstöûen gegen den Maastricht-Vertrag betrifft. Die horizontale Verteilung zwischen den Ländern dürfte schwieriger sein. Das BIP kommt als Bezugsgröûe nicht in Frage, es ist als innerdeutscher Maûstab ungeeignet. Denn der Bund bestimmt durch seine Gesetze fast vollständig die Ausgabenseite der Länderhaushalte, weshalb ein hoch nivellierender Finanzausgleich dafür sorgt, dass die Einnahmen der Länder pro Kopf nicht stark streuen, sieht man von Verschuldung ab. Deshalb wäre es sinnvoll, dass sich das Verschuldungskriterium für die Länder an den Steuereinnahmen plus/minus den Zuweisungen aus dem bzw. den Einzahlungen in den Länderfinanzausgleich orientiert, oder man billigt jedem Land eine bestimmte Verschuldung pro Kopf zu, zuzüglich einer »Einwohnerveredelung« (rechnerische Erhöhung der Einwohnerzahl im Finanzausgleich wegen höherer Infrastrukturkosten, die aus der Leistungserbringung für das Umland resultieren) für die Stadtstaaten wie im Finanzausgleich. Die Frage der Sanktionen muss sich anschlieûen, denn eine Regel ohne Sanktionen ist wertlos. Sanktionen können grundsätzlich in zwei Richtungen wirken. Erstens: der Eingriff in die Finanzautono93

mie, so wie es derzeit die Länder gegenüber den Gemeinden handhaben, bis hin zum Einsatz eines Staatskommissars. Aber wie bei der Heiligen Inquisition wird allein das Vorzeigen der Folterinstrumente dazu führen, dass der äuûerste Fall nicht eintreten wird. Man muss sich deshalb überlegen, wie man das Sanktionssystem abstuft. Strafzahlungen wie im europäischen Kontext halte ich für weniger geeignet. Auch ist klar, dass es beim Eingriff in die Finanzautonomie der Länder keine Aufsicht des Bundes über die Länder geben darf, sondern dass Bund und Länder gemeinsam gegen unsolide wirtschaftende Länder vorgehen müssen und sich auch gemeinsam diesem Sanktionsmechanismus unterwerfen sollten. Gegebenenfalls müssen die Länder in der Lage sein, gemeinsam gegen den Bund vorzugehen, wenn er unsolide haushaltet. Die andere Möglichkeit besteht darin, dass Ländern, die sich auf Dauer nicht an die gemeinsamen Spielregeln halten, die Solidarität aufgekündigt wird. Wenn die Banken wissen, dass die Kredite überschuldeter Länder nicht mehr automatisch von den anderen Ländern gedeckt werden, werden sie einer weiteren Schuldenaufnahme mittels schlechter Ratings und darauf folgender Kreditrationierung einen Riegel vorschieben. Wer kann nun die Verschuldungskontrolle vornehmen? Bei der externen Lösung sind es die Banken, die, um einen Ausfall ihrer Kredite zu vermeiden, die Daumenschrauben anziehen. Bei der internen Lösung sind es Bund und Länder, mittels abgestufter Sanktionen gegenüber einzelnen Ländern bis hin zum Verlust ihrer Finanzautonomie. Ich bevorzuge die externe Lösung. Wenn diese aber politisch weder gewollt noch durchsetzbar ist, halte ich auch die interne Lösung für geeignet. Was nicht funktioniert, ist unsere gegenwärtige Finanzverfassung, die auf der einen Seite eine unbegrenzte Finanz-, Ausgaben- und damit Schuldenautonomie aller Beteiligten vorsieht und auf der anderen Seite eine unbegrenzte Solidarität. Sie ist somit in ihrem Wesen dysfunktional. Wir müssen uns zwischen Autonomie und Solidarität entscheiden. Ein kräftiges »Sowohl-als-auch« ist unmöglich. Ich persönlich neige angesichts der Tatsache, dass unsere jetzigen Verschuldungsregeln eine zu hohe Verschuldung zulassen, dazu, einen einfachen Weg zu gehen, nämlich überhaupt keine Verschuldung zuzulassen. Das ist im Falle Deutschlands auch angemessen, weil wir bei genauer Betrachtung Kapitalverzehr betreiben. Wir investieren brutto weniger als die Abschreibungen, aber wir haben die Höhe 94

der Nettoneuverschuldung an die Bruttoinvestitionen geknüpft. Richtig wäre, die Nettoschulden den Nettoinvestitionen gegenüberzustellen. Weil die Nettoinvestitionen faktisch bei null oder sogar darunter liegen ± von der besonderen Aufbausituation der neuen Länder einmal abgesehen ±, bedeutet das, auch keine Nettoneuverschuldung zuzulassen. Das einzige Problem bestünde dann im Umgang mit den Altschulden. Wenn man erst einmal eine Regelung für die Zukunft gefunden hat, wird man auch eine Regelung für die Vergangenheit finden. Wie lässt sich das System bei einem grundsätzlichen Verbot der Neuverschuldung hinreichend flexibel gestalten, damit es auf Katastrophen oder auûergewöhnliche Sonderfälle reagieren kann? Ich plädiere dafür, dass man in einer Verfassungsbestimmung gestatten könnte, dass mit Zweidrittelmehrheit im Parlament, also wenn auch die Opposition zustimmt, eine Ausnahme möglich sein sollte. Im Übrigen aber wäre es dem Staat im Normalfall angeraten, dass er Rücklagen, also »rainy day funds« bildet, um dann über eine gewisse Periode mit einer Nullverschuldung auszukommen. Kommt es im normalen Haushaltsvollzug zur Schuldenaufnahme über Kassenkredite, müssen diese vor- und im nächsten Jahr wieder abgetragen werden. Nun zu den bisherigen Erfolgen in Sachsen. Was haben wir in Sachsen anders gemacht als die anderen ostdeutschen Länder und auch viele westdeutsche Länder? Erstens haben wir uns von Anfang an, also ab 1991, Gedanken darüber gemacht, wie unsere mittelfristige Finanzausstattung und unsere Bedarfe aussehen werden. Das war nicht ganz leicht, da es vorher Sachsen als Bundesland nicht gab und wir keine bestehenden Haushaltsansätze fortschreiben konnten. Die Zahlen für die DDRBezirke waren unbrauchbar. Wir haben deshalb 1991 einen theoretischen Haushalt aufgestellt, den wir nicht im normalen Verfahren entwickelt haben. Das normale Verfahren beginnt mit Haushaltsanmeldungen, es folgt der Vergleich mit dem Vorjahr, dann wird an den verschiedenen Stellschrauben gedreht, und schlieûlich erscheint der Haushalt im Gesetzblatt. Wir sind umgekehrt vorgegangen und haben uns gefragt: Was ist politisch wichtig? Wir haben versucht, für diese Prioritätenliste mittels Benchmarking die zu erwartenden Ausgaben zu ermitteln und diese mit den Einnahmeerwartungen abzustimmen. Dieser theoretisch aufgestellte Haushalt war der Startpunkt 95

für unseren finanzpolitischen Kurs. Und unsere Vorarbeiten haben sich ausgezahlt. Wenn man den richtigen Pfad gefunden hat, ist es leicht, auf ihm fortzuschreiten. Schlägt man dagegen den falschen Pfad ein, muss man einen gänzlich neuen finden. Weil man nicht zum Ausgangspunkt zurückkehren kann, muss man dabei durch unsicheres Gelände marschieren. Das ist politisch auûerordentlich schwierig, denn die gegenwärtigen Politiker haben die »verfahrene« Situation oft gar nicht verschuldet, und die Bevölkerung sieht nicht ein, warum sie für die von den Vorgängerregierungen verschuldete Fehlentwicklung haften soll. Sachsen hat glücklicherweise den richtigen Pfad eingeschlagen. Wir haben zudem 1994/95, als der erste Solidarpakt in Kraft trat, begonnen, eine sehr langfristig angelegte Finanzplanung zu betreiben. Der Solidarpakt bedeutete für die ostdeutschen Länder, dass sie in den Finanzausgleich von Bund und Ländern eingebunden wurden und zusätzlich Sonderzahlungen bekamen. Damit war aber auch klar, dass eine überproportionale Entwicklung der ostdeutschen Finanzen nicht mehr möglich war. Wenn wir ± was dann nicht eingetreten ist ± eine sehr gute wirtschaftliche Entwicklung gehabt hätten, wäre das im Finanzausgleich weitgehend kompensiert worden, die Einnahmen wären insgesamt nicht gestiegen. Wir mussten nur unsere relative Position im Geleitzug der Länderhaushalte bestimmen und dann unseren Haushalt 1994/95 entsprechend justieren. Wir haben das für die Gemeinden gleich mitgemacht, indem wir sie durch unser Zuweisungssystem gezwungen haben, ihre Verschuldung ebenfalls zu begrenzen. Mittlerweile tilgen sie in der konsolidierten Betrachtung ihre Schulden. Die Basis unserer Haushaltspolitik bestand in langfristiger Planung. Wir haben erkannt, dass es in Ostdeutschland nicht sinnvoll ist, Staatsausgaben in hohem Maûe mit Krediten zu finanzieren. Die ostdeutschen Länder haben jetzt noch sehr hohe Einnahmen durch die Solidarpaktmittel ± diese Einnahmen werden aber sinken. Wer Bildung aus dem Solidarpakt II finanzieren will, der zahlt überproportionale Lehrergehälter aus sinkenden Einnahmen, die 2019 komplett wegfallen. Spätestens dann ist eine solche »Aufbau-Ost-Politik« in Wahrheit Raubbau an kommenden Generationen. Bei rückläufigen Einnahmen macht es keinen Sinn, Kredite aufzunehmen. Die demographische Entwicklung verschärft diese Situation weiter. Man nimmt ja auch im privaten Bereich Kredite nur auf, um sie zu einem 96

späteren Zeitpunkt aus dem dann höheren Einkommen zurückzuzahlen. Trotzdem war Sachsen gezwungen, in den ersten Jahren nach der Deutschen Einheit vor dem Solidarpakt in groûem Umfang Schulden aufzunehmen, da die gesamtdeutsche Solidarität erst mit dem Solidarpakt I in ausreichendem Maûe zum Tragen kam. Allerdings war trotz der hohen Kreditaufnahme unsere Verschuldung pro Kopf immer noch geringer als in den anderen neuen Ländern. Seit 1995 wurde die Nettokreditaufnahme stetig zurückgeführt. Trotz geringer Schuldenaufnahme haben wir viel investiert. Im Jahr 2005 haben wir 130 Euro je Einwohner mehr investiert als die anderen ostdeutschen Flächenländer. Unser Spielraum für Investitionen war gröûer, weil wir gemessen an der viel höheren Pro-Kopf-Verschuldung der anderen neuen Länder 700 bis 900 Millionen Euro weniger Zinsen zahlen mussten. Dies ist auch die Hauptursache, warum Sachsen ± im Unterschied zu den anderen neuen Ländern ± regelmäûig ein zweckentsprechender (§ 11 Abs. 3 Finanzausgleichsgesetz definiert als zweckentsprechend, dass die Solidarpaktmittel »zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft« verwendet werden) Einsatz der Solidarpaktmittel gelingt. Die Tatsache, dass die anderen neuen Länder mehr Kredite aufnehmen als Sachsen, aber gleichzeitig weniger investieren, widerlegt die These, dass Schulden zur Finanzierung von Investitionen aufgenommen werden. Das ist die Lehrbuchmeinung, und so steht es in der Verfassung. Die Realität und meine Erfahrungen widersprechen dem. Die Verschuldung entsteht wie folgt: Bei der Aufstellung des Budgets melden die Ministerien ihre Ausgabenwünsche an. Die dabei entstehenden Ausgaben werden addiert. Dem gegenüber stehen die Einnahmen, die sich wegen der relativ geringen Steuerautonomie der Länder recht genau vorhersagen lassen, wenn man realistisch ist. Zwischen Ausgabenwünschen und zu erwartenden Einnahmen bleibt eine Differenz. Im Budgetverfahren versuchen dann der Finanzminister, das Kabinett und der Haushaltsausschuss des Parlaments, diese Differenz und damit die Nettoneuverschuldung zu reduzieren. Letztlich ist die Nettoneuverschuldung der Saldo aus Ausgabenwünschen und Einnahmen und keine politische Gröûe. Es ist der Rest, der übrig bleibt, wenn man auf der Ausgabenseite so viel kürzt wie 97

politisch durchsetzbar ist. Dann heiût es häufig: »In dieser Höhe müssen wir uns eben verschulden.« Mit einer Finanzierung von Investitionen hat das wenig zu tun. Wir haben in Sachsen von Anfang an ein anderes Haushaltsverfahren praktiziert. Wir legen zu Beginn des Verfahrens ± noch ehe über Haushaltstitel gesprochen wird ± fest, was wir uns an Verschuldung leisten können. Diese Gröûe ist eine politische Aussage, aus der sich alles Weitere ergibt. Das heiût also, dass Einnahmen zuzüglich politisch gewollter Verschuldung den Ausgabenrahmen vorgeben. Im Ergebnis wird auf der Ausgabenseite nicht addiert, sondern subtrahiert: Eine Ausgabe steht gegen eine andere. Auf diese Weise ist das Haushaltsverfahren ein rationaler Prozess, der zwei Ergebnisse hat: Die selbstgesetzte Verschuldungsgrenze wird eingehalten, und es kommt zu einer wirklichen Abwägung politischer Prioritäten. Finanziert wird, was notwendig ist, und nicht das politisch Wünschenswerte. Wenn die Möglichkeit besteht, auf zusätzliche Verschuldung auszuweichen, kommt es letztlich nicht zu einer solchen Abwägung von Prioritäten, denn in den Köpfen der Haushaltspolitiker spielt es keine Rolle, dass die Schulden von heute den Ausgabenspielraum in der Zukunft beschneiden, weil dann andere Politiker in der Verantwortung stehen. Diese Subtraktionsmethode kann nur dann erfolgreich angewendet werden, wenn der Prozess transparent ist, wenn also die politisch festgelegte Verschuldungsgrenze klar kommuniziert wird und eine Abweichung nicht möglich ist. Zweitens braucht man einen Konsens über diese Vorgehensweise. In Sachsen tragen mittlerweile auch die Oppositionsparteien dieses Haushaltsverfahren und diese Haushaltsphilosophie mit. Der haushaltspolitische Sprecher der PDS sagt zum Beispiel, wenn seine Partei die Regierung stellte, würde sie die Ausgaben zwar anders verteilen, aber an der Verschuldungsgrenze nichts ändern. Die Fraktionsvorsitzende der Grünen im Sächsischen Landtag und frühere haushaltspolitische Sprecherin der Grünen im Bundestag billigt dieses Verfahren ebenfalls. Das Gleiche gilt für die FDP. Im Parlament akzeptiert eine breite Mehrheit zumindest unser Prinzip. Das heiût nicht, dass alle sich im Einzelfall immer daran halten, aber eine solche Abweichung ist schwierig zu begründen. Dem Kabinett kommt die Schlüsselrolle zu, denn dort werden die Grundsatzentscheidungen getroffen und umgesetzt. Wenn sich die Ressorts nicht an die Haushaltsdisziplin halten, sondern die Regierungs- und 98

Oppositionsfraktionen mit den Anträgen munitionieren, die sie selber im Kabinett nicht durchgebracht haben, dann hat der Finanzminister einen schweren Stand. Wichtig ist deshalb, die Stellung des Finanzministers zu stärken. Genau genommen ist sie nach der Verfassung schon stark, denn der Finanzminister legt den Haushaltsentwurf vor, hat damit das Budgetaufstellungsrecht und bei auûerplanmäûigen und sonstigen Ausgaben ein Vetorecht. Wenn es dem Finanzminister gelingt, in Grundfragen die Unterstützung des Regierungschefs zu bekommen, ist er nach der Verfassung nicht zu überstimmen. Der Finanzminister muss nur seine verfassungsrechtlich vorgesehene Stärke auch politisch ausspielen, und dort, wo die Verfassungsbestimmungen und das Haushaltsrecht nicht ausreichen, diese verbessern. Neben der Subtraktionsmethode als Verfahren der Haushaltsaufstellung ist wichtig, nicht nur in Jahreshaushalten, sondern auch mittel- und langfristig zu planen. Dabei darf die Haushaltsplanung nicht auf die Grundlage von Luftbuchungen gestellt werden, sondern muss auf Normalwerten basieren, um mit dem Problem der Knappheit zurechtzukommen. Klar ist: Die Ökonomie steht »unter dem fahlen Stern der Knappheit«, wie es in Schneiders Einführung in die Wirtschaftstheorie in der Einleitung heiût. Das galt in meiner Studienzeit, und das gilt auch heute noch. Knappheit lässt sich aus der Ökonomie nicht eliminieren. Deswegen ist es wichtig, den Bürgern immer klarzumachen, dass Güter knapp sind und bleiben, aber dass es darum geht, die Knappheit zu gestalten. Sachsen hat dies erfolgreich getan. Dafür spricht die Tatsache, dass bei dem von uns angewendeten Haushaltsverfahren in 15 Jahren noch nie ein Nachtragshaushalt erforderlich war, obwohl wir seit fast zehn Jahren Doppelhaushalte haben und bis zu zweieinhalb Jahre im Voraus die Budgetzahlen schätzen mussten. Bei zurückhaltender Schätzung ± die Einnahmen eher zu niedrig ansetzen und bei den Ausgaben nicht die Schönwettervariante kalkulieren ± funktioniert unser Weg sogar vor dem Hintergrund, dass sich Sachsens Haushaltsansätze in den vergangenen zehn Jahren wegen konjunkturbedingter Steuerausfälle der Steuerreform von 2000/01, oder auch wegen der teilweise ungewohnten Dynamik auf der Ausgabenseite, deutlich verändert haben. Das Ergebnis dieses Verfahrens lässt sich mit einer Zahl illustrieren: Der Freistaat Sachsen musste im Jahr 2005 589 Millionen Euro 99

für Zinszahlungen ausgeben. Das waren nur 3,8 Prozent des sächsisches Haushaltvolumens. Hätte der Freistaat die gleiche Pro-KopfVerschuldung gehabt wie die anderen neuen Flächenländer, hätten wir statt 589 Millionen Euro 1,33 Milliarden Euro für Zinsen verausgaben müssen. Das ist schon bezogen auf einen Haushalt von 15,5 Milliarden Euro viel Geld. Es wird noch mehr bezogen auf die etwa 11 Milliarden Euro, die verbleiben, wenn der Solidarpakt im Jahr 2020 ausgelaufen ist. Wir müssten also zusätzlich zur tatsächlichen Zinslast ein Zehntel des Haushaltes an die Banken überweisen, wenn in Sachsen in der Vergangenheit dieselbe Haushaltspolitik gemacht worden wäre wie in den anderen neuen Bundesländern. Viel politischer Gestaltungsspielraum bestünde dann nicht mehr. Es reicht aber nicht, uns über diesen schönen Erfolg unserer nachhaltigen Finanzpolitik zu freuen. Wenn das Ende der Nettoneuverschuldung akzeptiert ist, müssen wir über die Tilgung unserer Altschulden reden. Das muss man insbesondere vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung sehen: Sachsen verliert jedes Jahr 30 000 Einwohner, zum kleineren Teil aufgrund von Abwanderung, zum Groûteil aber aufgrund des Geburtendefizits. Wir müssten die Schulden, die auf den Köpfen dieser 30 000 Abgewanderten und Gestorbenen lasten, zurückzahlen, um die Verschuldung pro Kopf konstant zu halten. Das bedeutet, dass Sachsen künftig deshalb rechnerisch etwa 85 Millionen Euro pro Jahr tilgen müsste. Nachdem wir bisher eine planmäûige Schuldenpolitik betrieben haben, deren Ergebnis eine niedrige Schuldenlast pro Kopf ist, müssen wir nun eine über 10 oder 15 Jahre angelegte Tilgungspolitik betreiben. Nur so werden wir in der Lage sein, die demographische Herausforderung zu bestehen und politisch gestalten zu können. Es zählt dabei nicht nur die direkte Verschuldung, sondern auch die indirekten demographieabhängigen Kosten, die in Form der Altersversorgung für die öffentlich Bediensteten in den öffentlichen Haushalten verborgen sind. Wenn wir weiterhin die Nullverschuldung durchsetzen und die notwendige Tilgung vornehmen können, dann wird der sächsische Haushalt auch künftig nachhaltig sein. Ich glaube, dass eine solche Finanzpolitik auch in den anderen Ländern machbar wäre, wenn es den politischen Willen dazu gäbe. Deswegen würde ich mich freuen, wenn die Diskussion, die wir hier führen, politische Auswirkungen hat. Zudem hoffe ich, dass es 100

aufgrund des Berlin-Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu einem Umdenken mit Blick auf die Verschuldung kommt, das sowohl den Bund als auch die Länder betrifft. Dieses Umdenken braucht den Mut, der Realität ins Auge zu sehen, vor allem aber eine Veränderung in den Köpfen derjenigen, die in Deutschland Finanzpolitik machen.

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Ehrliche Finanzpolitik klar kommunizieren Rainer Wiegard

Meinen Beitrag möchte ich mit der Bemerkung einleiten, dass wir erst noch sehen müssen, ob sich der Erfolg bei der Haushaltssanierung in Schleswig-Holstein dauerhaft einstellen wird. Für einen echten nachhaltigen Erfolg brauchen wir noch mehr überzeugte Haushaltspolitiker. Ich bedanke mich jedenfalls sehr herzlich für die Unterstützung bei der begonnenen Sanierung des Landeshaushaltes bei Herrn Meier und Herrn Professor Seitz. Die Unterstützung war nicht nur in der Sache ungeheuer wichtig, sondern auch vom Zeitpunkt her passend. Wir hatten Herrn Professor Seitz damals am Tag der Kabinettsklausur zu unserer Eckwerteberatung eingeladen. Wenn er nicht da gewesen wäre, wäre es nicht gelungen, den heute beschrittenen Weg einzuschlagen. Ich greife im Folgenden einige zentrale Punkte aus der bisherigen finanzpolitischen Diskussion heraus und werde auf mir wichtige einzelne Aspekte eingehen.

Von einer Generation gemachte Schulden lasten auf unseren Kindern und Enkeln Lassen Sie mich einen Satz vorausschicken: Der Staatshaushalt muss ausgeglichen sein, die Arroganz der Behörden muss gemäûigt werden, die Leute sollen wieder lernen zu arbeiten, statt auf öffentliche Rechnung zu leben. Diesen klugen Satz hat einer gesagt, der in diesen Tagen etwa 2 000 Jahre alt geworden wäre: Cicero. Das zeigt anschaulich, wie lange wir uns schon mit diesen Problemen beschäftigen. Ich habe die Sorge, dass wir uns auch die nächsten 2 000 Jahre damit beschäftigen werden. Wir müssen deshalb tun, was die Politik in den letzten 40 Jahren versäumt hat, nämlich mit den Menschen 103

klar und offen über unsere Politik und über die Konsequenzen, die sich daraus ergeben, reden. Seit der ersten Groûen Koalition 1967 in Bonn gibt es staatliche Schulden. Das Resultat dieser Phase war eine neue Verfassungsregel. Trotzdem haben wir in allen Ländern und im Bund Jahr für Jahr immer nur neue Schulden auf die bestehenden draufgepackt und zu keiner Zeit getilgt. Trotz der Verfassungsregel haben wir jedes Jahr neue Aufgaben erfunden, die wir für wichtig ansahen, und haben die Rechnung dafür schlicht an künftige Generationen geschickt. Wir haben nicht kommuniziert, dass die Jungen, für die wir das alles angeblich immer tun, alles werden bezahlen müssen. Ich habe kürzlich den Erweiterungsbau eines Gymnasiums eingeweiht und war sehr erschrocken, mit welcher Begeisterung Schulleitung, Elternvertretung und Bildungsministerium sich selbst auf die Schulter geklopft haben, weil sie einen neuen Bau hinstellen, der unsere Kinder in die Lage versetzt, in den Wettbewerb um die besseren Jobs einzutreten. Ich war der vierte Redner und musste viel Wasser in den Wein kippen, denn wir haben doch in Wahrheit überhaupt nichts geleistet. Wir haben tatsächlich nur einen Kreditvertrag unterschrieben. Mit dem Kredit wurde dieses Gebäude errichtet. Dann haben wir gleichzeitig die Zinsen und die Tilgung für diesen Kreditvertrag auf eben die »beschenkten« Kinder übertragen. Wenn sie dann erwachsen sind und arbeiten, müssen sie selbst über Steuern und Abgaben finanzieren, was wir ihnen doch »geschenkt« haben. Das ist die Wahrheit.

Zukunft wird mit ungedeckten Schecks bezahlt Die Wahrheit ist eben auch, dass wir in Schleswig-Holstein jeden fünften Euro, den wir ausgeben, aus neuen Schulden bezahlen, und jeden fünften Euro, den wir aus Steuern einnehmen, dann brauchen, um diese Schulden zu finanzieren. An dieser Stelle unterscheiden wir uns übrigens nur ganz marginal vom Bund. Wir können uns auf den Marktplatz stellen und können den Leuten erklären, dass wir 8,2 Milliarden Nettoausgaben haben und 1,5 Milliarden Neuverschuldung machen. Dann sagen die Menschen »aha« und kauen weiter ihre Currywurst. Wir müssen es deshalb schon ins tägliche Leben übersetzen und sagen: »Wenn deine Familie ein Einkommen von 5 000 Euro hat, dann braucht sie jeden Monat zusätzlich 1 500 Euro 104

von der Sparkasse, um den Lebensstandard zu erhalten.« Das ist die ins wirkliche Leben übersetzte finanzpolitische Wahrheit. Wir sind von einem ausgeglichenen Haushalt 1 500 Millionen Euro entfernt. Wenn wir es schaffen sollten, die »Null« zu erreichen, und nicht mehr neue Schulden brauchen, um den Haushalt auszugleichen, sondern Jahr für Jahr bescheidene Überschüsse von 100 Millionen erzielen könnten, dann bräuchten wir 300 Jahre, um den vorhandenen Schuldenberg abzubauen. Einen Schuldenberg, den eine einzige Generation innerhalb von knapp 40 Jahren aufgebaut hat. Wir haben in Schleswig-Holstein, und das gilt gleichermaûen für alle Länder und für den Bund, seit 1970 regelmäûig neue Schulden aufgetürmt. 1970 hatten wir etwa eine Milliarde Schulden, Ende des letzten Jahres hatten wir 21 Milliarden, dazwischen liegen ganze 20 Milliarden Schuldenaufnahme. Aber konnte nicht mit diesen 20 Milliarden Schulden Hervorragendes bewegt, vieles aufgebaut und neues Vermögen geschaffen werden? In Wahrheit haben wir präzise 20 Milliarden Euro in diesen 35 Jahren gebraucht, um die 20 Milliarden Euro Schulden zu finanzieren. Wir haben genauso viel für Zinsen aufgewendet, wie wir an Schulden aufgenommen haben. Worin liegt denn eigentlich der besondere Erfolg dieser Leistung? Denn die Zinsen sind weg, aber die Schulden sind immer noch da, und sie bleiben auch auf lange Zeit. Wenn unser Land und der Staat ein privates Unternehmen wäre, würden wir keine Kredite mehr bekommen. Das eigentlich Verschärfende und Schlimme ist, dass der Staat noch beliebig Kredite bekommt, weil unterstellt wird, der Staat könne sich beliebig refinanzieren. Aber ist das tatsächlich so? Beliebig refinanzieren heiût ja, der Staat kann jederzeit an seine Bürger herantreten und ihnen beispielsweise nicht drei Prozent, sondern vielleicht sechs Prozent mehr Mehrwertsteuer abnehmen. Gleichzeitig müssten wir die Gebühren für Kindergärten wahrscheinlich verdoppeln, wenn wir zu einer echten Kostenrechnung kämen. Das ist in der Realität nicht machbar. Das zeigen auch die Demonstrationen zu den Sanierungsmaûnahmen in Schleswig-Holstein. Es waren bedauerlicherweise 13 000 Demonstranten, Lehrer und Polizeibeamte, die gegen die Streichung des Weihnachtsgelds ab dem nächsten Jahr protestierten. Die ebenfalls betroffenen Steuerbeamten, Justizbeamten, Ministerialbeamten waren noch nicht einmal dabei. Wir müssen das ganz schlicht deshalb machen, weil das Unternehmen Schleswig-Holstein, bei dem diese Lehrer 105

und Polizeibeamten beschäftigt sind, pleite ist. Das ist der einfache Sachverhalt. Deshalb, glaube ich, ist es entscheidend, den Menschen die Lage ehrlich klarzumachen und sie mitzunehmen auf dem Weg zur Sanierung der öffentlichen Haushalte.

Konkrete Schritte für weniger Schulden vereinbaren Wir müssen beginnen, den Menschen sehr überzeugend darzustellen, wo unser Problem eigentlich liegt, und auch innerhalb der Politik muss die Erkenntnis deutlich wachsen. Es gab vor fünf Monaten eine Steuerschätzung. Damals sind wir noch von anderen Daten ausgegangen, von anderen Entwicklungen und Notwendigkeiten. Heute sagt eine neue Schätzung, dass es uns ein bisschen besser geht. Und schon glauben wir, dass wir das Niveau dauerhaft halten werden. Aber im Jahr 2000 haben wir eine ähnliche Entwicklung gehabt, die dazu führte, dass der damalige Finanzminister Hans Eichel sagte, so wie das jetzt laufe, laufe es immer weiter, und deshalb würden wir 2004 ohne Neuverschuldung auskommen. In Wahrheit ist die Neuverschuldungshöhe in der kurzen Zeit nahezu verdoppelt worden. In Schleswig-Holstein hat die positive Entwicklung im Jahre 2000 dazu geführt, dass die damalige Ministerpräsidentin Simonis sagte, wir werden 2008 ohne Neuverschuldung auskommen. In Wahrheit hat es nur zwei Jahre gedauert, dann hatte sie die Neuverschuldung verdreifacht. Wir sind heute in der Neuverschuldung dreifach gegenüber der verfassungsmäûig zulässigen Grenze überzeichnet. Deshalb dürfen wir uns nicht verleiten lassen, zeitpunktbezogene Entscheidungen zu treffen, die nach kurzer Zeit, möglicherweise von einer nächsten Steuerschätzung, bereits wieder eingeholt werden. Gegenwärtig gibt es eine Diskussion über neue Grenzen der Neuverschuldung. Diese Diskussion ist hinfällig, es sei denn. die einzige realistische neue Grenze hieûe »null«. Jetzt muss insbesondere die Diskussion über einen Stabilitätspakt begonnen werden, um zu wirklichen und verlässlichen Zielvereinbarungen zwischen allen Ländern und dem Bund zu kommen. In diesem Pakt und bei den Zielvereinbarungen müssen sehr unterschiedliche Zeiträume für die Realisierung der Ziele vereinbart werden. Für jedes einzelne Land muss einzeln definiert werden, in welchem Korridor wir das Ziel einer Neuverschuldung von null erreichen müssen und können. Es gilt zu vereinbaren, 106

mit welchen Instrumenten, mit welchen Maûnahmen und mit welchem Controlling dies möglich ist, und auch, mit welchen Sanktionen eine Zielverfehlung dann möglicherweise belegt werden kann.

Neue Aufgaben bedeuten Aufgabenverzicht an anderer Stelle Anders als in der Schulmathematik gibt es in der Haushaltspolitik nach meiner Einschätzung eine Gleichung mit vier Bekannten, also etwas eigentlich völlig Unmögliches. Die erste Bekannte besteht aus unseren Einnahmen und den Aufgaben, die wir heute haben. Schon für diese bestehenden Aufgaben reicht das Geld nicht aus. Das heiût zwingend, zweite Bekannte: Wir müssen auf heutige Aufgaben, auf heutige Ausgaben verzichten, um mit den heutigen Einnahmen auszukommen. Heiût, dritte Bekannte: Auch wenn es logischerweise neue Aufgaben gibt, ist für neue Aufgaben kein neues Geld da. Und dann kommen wir zur vierten Bekannten, die besagt: Wenn wir neue Aufgaben zum Beispiel in der Familien- und Bildungspolitik zwingend anpacken müssen, müssen wir dafür auf bisherige Aufgaben verzichten. Anders wird diese Gleichung nicht aufgehen. Damit sind wir bei den handelnden Personen angekommen. Wenn ich einmal im Monat im Bundesrat sitze, haben wir 90 Tagesordnungspunkte, davon etwa 70 Umsetzungen von EU-Recht in Bundesrecht. In einer der letzten Sitzungen hatten wir so legendäre Anträge wie die Umsetzung der Feuerzeugverordnung. Mit einem sehr dicken Paket sollten wir beschlieûen, wie man Einwegfeuerzeuge so gestaltet, dass sie von Kindern bis zum 48. Lebensmonat nicht in Bewegung gesetzt werden können. Bei solchen Anträgen kann ich nur sagen, das sind schöne Themen, aber die sollen andere diskutieren, denn wir haben wirklich ganz andere Nöte. Wir müssen auch nicht ganz Europa mit einer Lärmschutzkartierung überziehen, wo wir uns eigentlich schon die Kartierung nicht leisten können, nur um festzustellen, dass es irgendwo vor einem Haus laut ist. Im Zweifel haben das die Bewohner seit 20 Jahren auch schon gewusst. Und hinterher stellt sich dann häufig auch noch heraus, dass wir in absehbarer Zeit überhaupt nichts dagegen unternehmen können, weil wir das Geld dafür nicht haben. Ich bin ziemlich erstaunt gewesen, als Frau Staatssekretärin Hendricks aus dem Bundesfinanzministerium im Bundestag die Hand 107

für ein Gesetz gehoben hat, mit dem die Länder verpflichtet wurden, den Bewohnern von Heimen eine Weihnachtsbeihilfe in diesem Jahr in Höhe von 36 Euro zu zahlen. Denn gleichzeitig hat sie ein Gesetz angekündigt, mit dem sie die Grenzen der Verschuldung der Länder neu regeln wollte. Vieles passt, ähnlich wie in den beschriebenen Beispielen, nicht mehr zusammen. Ich habe hier nur wenige Beispiele dargestellt, aber dies sind Fälle aus dem täglichen Leben. Es ist dringend notwendig, klarzustellen, dass wir uns das Volumen an Aufgaben, an öffentlicher Verwaltung und an öffentlichen Leistungen nicht leisten können.

Haushalt transparent und steuerbar machen Zur Klarstellung der Lage gehört auch, dass ein paar notwendige Steuerungsinstrumente diskutiert werden. Beispiel Kameralistik: In der Tat kann dieses Haushaltssystem die jährlichen Einnahmen und Ausgaben eines Kleingartenvereins sehr transparent darstellen, aber eben nicht die Finanzanalyse für ein Milliardenunternehmen wie ein Bundesland. Mir macht auûerdem Sorge, dass wir uns bei der wissenschaftlichen Betrachtung des demographischen Wandels immer mit dem Jahr 2050 befassen. Wenn wir die Öffentlichkeit mitnehmen wollen auf dem hier zu gestaltenden Weg, dann sollten wir akademische Diskussionen um das Jahr 2050 und folgende Jahre tunlichst vermeiden. Denn das vorrangige Problem liegt anderswo. In Schleswig-Holstein werden wir schon 2015 etwa 130 000 Menschen über 65 Jahre mehr haben als am Anfang dieses Jahrzehnts. Gleichzeitig werden wir etwa 100 000 Menschen im arbeitsfähigen Alter und etwa 35 000 Schülerinnen und Schüler weniger haben als am Anfang dieses Jahrzehnts. Wie reagieren wir? Alle Lobbygruppen haben sich schon in ihren Kampfständen eingenistet. Die Vertreter der zunehmenden Zahl an Alten sind dabei, für die Zukunft mehr Geld für die Betreuung dieser alten Menschen einzuwerben. Die Vertreter der weniger werdenden Jungen positionieren sich zur demographischen Entwicklung im Schulbereich und bei der Entwicklung der Lehrerzahl. Bei beiden Gruppen lautet der Tenor: Nein, da sind keine Veränderungen möglich, da geht natürlich überhaupt nichts. Wir haben ja bereits entschieden, dass die Zahl der Lehrer konstant bleiben muss, auch 108

bei rückläufiger Schülerzahl, damit sich das Bildungsniveau verbessern kann. Das alles wird aber nicht gehen. Denn diese Rechnung geht nicht auf, wenn man die vier Grundrechenarten anwendet, zu denen wir wieder zurückkommen sollten. Ich glaube, es ist notwendig, dass wir die politisch diskutierten Fragen immer sofort in das praktische tägliche Leben umsetzen und versuchen, sie mit den Menschen gemeinsam zu gestalten. Wenn wir es nicht schaffen, die Menschen mitzunehmen, werden wir immer gröûere Widerstände haben. Ich weiû nicht, wie lange meine Kollegen noch bereit sind, durch Reihen von mit Trillerpfeifen ausgestatteten Demonstranten zu Parteitagen und zu Plenarsitzungen zu gehen. Irgendwann erlahmen die Bereitschaft und die Fähigkeit, das Notwendige zu tun.

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Rahmenbedingungen und Möglichkeiten finanzpolitischer Reformen in der politischen Ökonomie Christian Kastrop

In meinen Ausführungen möchte ich die bisherigen Beiträge aufgreifen und in den politischen Zusammenhang bundesdeutscher Finanzpolitik stellen. Wir alle wissen, was für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wirklich notwendig ist. Trotzdem funktioniert die Umsetzung in konkrete Politik häufig nicht, und leider scheint Deutschland ± insbesondere im Vergleich zu kleineren oder zentralistischer gesteuerten Staaten ± ein besonderes Problem zu haben. Die häufig geäuûerte These »Frühe Reformen in der Legislaturperiode sichern die Wiederwahl« ist sicher nicht falsch. Die Gegenposition, die zwar nicht so prominent geworden ist, aber ebenfalls einen wahren Kern hat, lautet: »Woran erkennt man eine groûe Reform? ± Eben daran, dass die Regierung abgewählt wurde!« Für viele wirtschafts- und finanzpolitische Reformen ist eine Legislaturperiode von vier Jahren zu kurz. Dies gilt erst recht, wenn schon in dieser Zeit die erwarteten positiven Wirkungen eintreten sollen. Oftmals kann man ± besonders unter schwierigen makroökonomischen Bedingungen ± die Früchte groûer Reformen nicht schnell genug ernten und nicht rechtzeitig genügend öffentliche Sympathie einsammeln, um die nächste Wahl zu gewinnen. In der typischen Logik unseres politischen Systems bedeutet das natürlich auch, dass schon a priori die Sympathie der Wähler für die Mandatsträger, die groûe Reformen ankündigen, nicht eben hoch ist. Langfristiges Denken ist zwar dennoch in der Politik auf dem Vormarsch, hat sich aber noch nicht durchgesetzt. Der Fortschritt in der politischen Ökonomie ist eine Schnecke. Ebenso wenig ist es Bestandteil der deutschen politischen Kultur, eine Wahlniederlage in dem Bewusstsein zu akzeptieren, eine sehr gute Reformagenda umgesetzt zu haben. Die Wiederwahl einer Re111

gierung sagt deshalb auch noch nichts über ihren reformerischen Eifer aus und kann geradewegs das Gegenteil bezeugen. Dasselbe gilt vice versa: Die Abwahl einer Regierung sagt gar nichts über ihre reformerische Leistung aus. Für unser Thema bleibt es eine Tatsache, dass sich gerade »Tragfähigkeitsreformen« in aller Regel durch lange Laufzeiten auszeichnen, die weit über eine Legislaturperiode hinausgehen. Hier sollte man noch einmal kurz auf die erste Groûe Koalition in Deutschland und ihre Reformagenda schauen. Viele Reformen der ersten Groûen Koalition beurteilen wir aus heutiger Sicht als ökonomisch zweifelhaft und in ihrer Wirkung politisch fatal. Dies gilt in besonderer Weise für den alten Artikel 115 Grundgesetz mit Blick auf den dort festgeschriebenen Investitionsbegriff. Die dort getroffene ökonomisch sicherlich richtige Aussage ist zunächst an ihrer technischen Umsetzung und praktischen Definition, in der Folge auch am politischen Prozess gescheitert. Der Artikel 115 bzw. seine mangelnde Griffigkeit, aber auch seine Einäugigkeit in Bezug auf nicht-investive wachstumsfördernde Maûnahmen, muss deshalb inzwischen als einer der Hauptgründe für mangelnde finanzpolitische Tragfähigkeit gelten. Trotzdem haben viele der Reformen der ersten Groûen Koalition Deutschland vorangebracht. Sie haben erfolgreiche neue Politikkonzepte und neue Politikprozesse implementiert. Erst unter sich ändernden ökonomischen Rahmenbedingungen: sinkendem Wachstum, demographischer Entwicklung, Globalisierung, Strukturwandel, persistenter Arbeitslosigkeit und der zunehmenden Verkrustung unseres föderalen Systems, haben wichtige Einzelteile dieses Reformpaketes nicht mehr ± oder nicht mehr richtig ± funktioniert. Vielleicht ist es auch keine Schande, dies 30 Jahre später zuzugeben. Wenn die Umstände sich ändern, sind eben neue Reformen vorzunehmen. Nach diesen Einordnungen möchte ich nun die politisch-praktische »Tragfähigkeitsagenda« aus der Sicht der aktuellen deutschen Finanzpolitik beschreiben. Im Moment führen wir die Diskussion über nachhaltige Finanzpolitik nicht nur auf der nationalen, sondern auch auf der europäischen und internationalen Ebene. Das zentrale Stichwort zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit und einer nachhaltigen Wachstumspolitik ist auf allen Ebenen die »Qualität der Staatsfinanzen«. 112

Das Bundesfinanzministerium umschreibt diese Qualität als »Tragfähigkeit sichern, Wachstum stärken, eine gestaltende Finanzpolitik umsetzen«. Die Qualität der Staatsfinanzen geht dabei im europäischen Kontext weit über die eher enge Fragestellung im Rahmen der wirtschaftspolitischen Koordinierung oder der Haushaltsüberwachung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes hinaus. Eine Qualitäts-Checkliste für die öffentlichen Finanzen könnte aus finanzpolitischer Sicht die Zusammenfassung aller in diesem Band versammelten Vorschläge sein, unabhängig davon, ob man jeden einzelnen teilt oder verwirft. Ich möchte nun aus der Sicht der Konzept- und Strategieentwickler der Grundsatzabteilung des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) die wichtigsten Elemente einer solchen Qualitäts-Checkliste vorstellen. Ganz oben auf der Prioritätenliste steht die akute Konsolidierungsaufgabe, das Einhalten der Maastricht-Grenze. Aber natürlich geht es um mehr, nämlich um die strukturelle Null in der wirtschaftlichen »Normallage«. Angesichts der Tragfähigkeitslücken ± wie hoch sie auch immer sind ± besteht auf absehbare Zeit keine Möglichkeit, strukturelle Defizite zu tragen, ausschlieûlich konjunkturelle Defizite sind hinnehmbar. Konsolidierung kann heute nicht mehr »Einhaltung der Drei-Prozent-Grenze« heiûen, sondern bedeutet das Erreichen des sogenannten »midterm objective« des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, oder das »close to balance or surplus«, wie es in den entsprechenden Verordnungen (1466 + 1467) der EU zum Stabilitäts- und Wachstumspakt heiût. Für den Bund kann es an dieser Zielbeschreibung gar keinen Zweifel geben, und darum muss es letztlich auch für die Länder gehen. Gerade mit Blick auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist bei der Reform des Stabilitätspaktes der sogenannte »präventive Arm« ganz wesentlich gestärkt worden, was von den Kritikern der Reform gerne übersehen wird. Der »präventive Arm« soll ermöglichen, dass der »korrektive Arm«, also das bekannte Verfahren bei Verletzung der Drei-Prozent-Grenze, gar nicht erst zum Tragen kommt. Wir werden noch in dieser Legislaturperiode den zweiten Tragfähigkeitsbericht des Finanzministeriums vorlegen. Dieser Bericht des Finanzministeriums erfüllt auch die von Herrn Meier dargelegte Kommunikationsaufgabe. Gerade in guten Zeiten ist zielgerichtete 113

Kommunikation die entscheidende strategische Variable für den Reformprozess überhaupt. Der neue Tragfähigkeitsbericht soll keine Panik auslösen, sondern zeigen, wo die realistischen Stellgröûen sind und wo Reformen angesetzt werden können, um mit kleinen, gut gemachten Schritten über einige Jahre zu Erfolgen zu kommen. Die ersten Schritte haben wir getan, die Tragfähigkeitsindikatoren haben sich bereits deutlich verbessert. Die Frage des Wachstumsbeitrags des öffentlichen Sektors ist ein weiterer wichtiger Punkt dieser Qualitäts-Checkliste, der auch von Herrn Wagschal aufgeworfen worden ist. Es geht eben nicht nur um Konsolidierung, sondern auch um die andere Seite des Tragfähigkeitsproblems ± das Wachstum und die Rolle des öffentlichen Sektors. Vor der Klammer steht allerdings zunächst die Frage nach der Gröûe des öffentlichen Sektors, also der optimalen Staatsquote. Diese Aufgabenzuweisung von Markt und Staat ist in der (politischen) Ökonomie zu klären. Daneben geht es aber auch ± und das ist weitgehend unterbelichtet ± um die Struktur und Art der Staatsausgaben und ihre unterschiedlichen Wachstumswirkungen. Welche Staatsausgaben sind besonders wachstumswirksam und fördern so die Tragfähigkeit? Die Wissenschaft bietet zwar nur wenige eindeutige Antworten, z. B. aus der endogenen Wachstumstheorie. Auch unser Investitionsbegriff, die »goldene Regel«, hilft nicht weiter. Im Gegenteil: Viele öffentliche Investitionen haben in einer hoch entwickelten Volkswirtschaft kaum Wachstumswirkungen, dafür liefern viele staatliche »Konsumausgaben«, wie die Bildungsausgaben, einen erheblichen Wachstumsbeitrag. Uns fehlt eine vergleichende solide empirische Analyse von Ausgabenstrukturen und Wachstumswirkungen. Ausgabenstrukturen werden beispielsweise in den hier schon angesprochenen CoFoG-Daten (Classification of Functions of Government) abgebildet. Deutschland hat zwar eine eigene Statistik dazu ± auf der Basis der »Funktionskennziffern« im Haushaltsplan ±, aber eine international vergleichende Längsschnitt-Analyse auf der Basis vergleichbarer CoFoG-Daten in angemessener Tiefe gibt es noch nicht. Eurostat in Luxemburg hat dazu, auch auf deutsche Initiative im Wirtschaftspolitischen Ausschuss des ECOFIN, eine Taskforce eingerichtet. In Deutschland arbeitet in unserem Auftrag das Statistische Bundesamt in Wiesbaden an der Überführung der Funktionenstatistik in die CoFoG-Systematik. Wenn wir diese Daten in ganz Europa haben, können wir neue 114

Analysen vornehmen und zu weiteren wichtigen empirischen Ergebnissen kommen. Ein weiterer Punkt der Qualitäts-Checkliste betrifft die staatliche Einnahmenstruktur. Das Grundprinzip, nach dem ausgabenseitige Konsolidierung besser ist als einnahmenseitige Konsolidierung, ist sicher richtig. Zumindest dem Bund und auch einigen Ländern kann man an dieser Stelle einige Erfolge in den letzten Jahren bescheinigen. Gleichwohl werden wir unseren Wohlfahrtsstaat weiter finanzieren müssen, selbst wenn er in Zukunft kleiner und effizienter wird. Wir müssen dazu einen Mix an möglichst wachstumsfreundlichen und zugleich globalisierungsfesten Einnahmen finden. Die Komponenten eines zukünftigen Steuersystems, das auch seine fiskalische Funktion erfüllt, müssen noch ausführlich diskutiert werden. In Deutschland bestehen allerdings in dieser Hinsicht einige Tabus. Da wäre z.B. die berühmt-berüchtigte Frage der ertragsunabhängigen Komponenten, die uns derzeit bei der Unternehmensteuerreform beschäftigt. Sind solche Komponenten wirklich immer und in jedem Fall und in aller Zukunft Teufelswerk? Oder könnte man über Steuersysteme nachdenken, in denen klug gemachte ertragsunabhängige Steuern eine positive Rolle spielen? Ich provoziere bewusst und bin mir des potenziellen Aufschreis an dieser Stelle sehr bewusst, aber dieses und andere Tabuthemen können wir zukünftig nicht aussparen. Der nächste Punkt der Qualitäts-Checkliste ist die Effizienz und Effektivität der öffentlichen Ausgaben. Nicht ihre Höhe an sich spielt die entscheidende Rolle, sondern auch das, was wir mit diesen Ausgaben erreichen. Minister Peer Steinbrück hat dazu gesagt, dass es nicht um zu viel oder zu wenig Staat, sondern vor allem um einen besseren Staat geht. Zum einen geht es um eine konsequente Kontrolle der Ausgaben der nationalen Haushalte, um die Verpflichtung, Effizienz und Effektivität jeder einzelnen Ausgabe, z. B. bei den Subventionen, zu prüfen. Ohne konkrete Zielvereinbarungen, ohne weitreichende Veränderungen im Haushaltsverfahren, wird uns das nicht gelingen. Frankreich hat gerade dazu eine sehr interessante Reform umgesetzt, die das Budget nicht mehr ± wie auch in Deutschland immer noch üblich ± von »unten nach oben«, sondern von »oben nach unten«, mit konkreten Zielvorgaben aufstellt. Das institutionelle Setting, also geeignete Fiskalregeln, sind ebenfalls ein zentraler Punkt auf der Qualitäts-Checkliste. Zwei Grund115

satzbereiche müssen wir trennen: Einer betrifft die Frage der Qualität der quantitativen Konsolidierungsregel. Dazu hat die Generaldirektion ECFIN der Europäischen Kommission in Zusammenarbeit mit dem Wirtschaftspolitischen Ausschuss (EPC) wichtige Vorarbeiten durch eine europaweite vergleichende Erfassung von Haushaltsregeln geleistet. Ein weiterer Aspekt, an dem wir derzeit arbeiten, ist die Frage guter institutioneller Regeln für die Effizienz- und Effektivitätssicherung. Einige Gedanken dazu finden sich auch in den hier versammelten Beiträgen. Ich möchte an dieser Stelle einen weiteren Tabubruch pro domo begehen: Nicht nur die Rolle der Exekutive, sondern insbesondere auch die des Finanzministers muss gegenüber den Fachressorts bei Aufstellung und Kontrolle des Haushalts deutlich gestärkt werden. Damit meine ich, dass sie stärker in ressortspezifische Reformprogramme von erheblichem finanziellem Belang eingebunden werden müssen. Dies ist kein Imperialismus der »Buchhalter«, sondern eine Folgerung aus der auch hier erhobenen Forderung, dass die Finanzminister das Nachhaltigkeitsproblem lösen müssen. Für die Lösung dieser Aufgabe brauchen sie den geeigneten institutionellen Raum. Im Zusammenhang mit der Föderalismusreform II und der Haushaltsnotlagenproblematik ist ein weiterer institutioneller Punkt von Bedeutung. Ich könnte mir vorstellen, dass man im Bund-Länder-Zusammenhang im ersten Schritt über ein Frühwarnsystem redet. Wie auch immer die Diskussionen über ein gemeinsames Vorgehen von Bund und Ländern verlaufen, für den Bund und für einzelne Länder sollte es möglich sein, mit gutem Beispiel voranzugehen. Staatssekretär Dr. Mirow hat bereits angedeutet, dass wir uns bei der Lösung des Tragfähigkeitsproblems nicht mit einem Bund/ Länder-Minimalmodell auf kleinstem gemeinsamem Nenner zufriedengeben können, z. B. beim Artikel 115. Zum optimalen Ablauf von Reformen an sich hat es in Brüssel kürzlich eine sehr interessante und tiefgehende Diskussion der ECOFIN-Minister zum Thema »Sequencing of Reforms« gegeben. Es gibt eine mikroökonomische Ablauflogik in Reformprozessen, und es gibt deren optimale makroökonomische Einbettung. Doch wenn wir real existierende Reformprojekte anschauen und fragen, was zu ihrer Umsetzung geführt hat, dann zeigt sich, dass oft weder mikro- noch makroökonomische Logik, sondern schlicht ein vorhandenes politisches »window of opportunity« ausschlaggebend 116

war. Häufig lösen Krisen Reformen aus, sie sind aber ein suboptimales und politisch zweifelhaftes Mittel. Die Frage, wie notwendige Reformen über Legislaturperioden hinweg ausgelöst werden und wie man sie dann optimal umsetzen kann, haben wir also noch lange nicht in befriedigender Art gelöst. Die Minister haben dagegen gefordert, die jetzigen guten Zeiten zu nutzen, um mit Reformen weiterzukommen. Das gilt auch für Deutschland, denn wir sind weder bei den Finanzen noch bei den Sozialreformen noch bei den Institutionen über den Berg. Die weiter notwendigen Reformen jetzt auch gut zu kommunizieren ist die Voraussetzung für eine konsistente Politik über Legislaturperioden hinweg und für die Schaffung einer politischen Kultur des langen Atems. Wenn die Groûe Koalition dies erreicht, hat sie schon gewonnen, selbst wenn sie dafür, siehe oben, abgewählt werden sollte ± aber das muss ja nicht sein.

117

Part III The International Perspective

Fiscal ConsolidationÐthe Swedish Experience Per Molander

Institutions and policy Institutions are not neutral; they make certain choices in the public sphere more likely and others less likely. The term institutions should in this context be understood in a wide sense; it refers not only to traditional institutionsÐsuch as the parliament, the government, the administrationÐbut also to the set of rules and documents which describe how the public bodies are intended to function together. This set of rules comprises the legal body (constitution, laws) as well as the more fine-grained regulatory framework expressed in ordinances, instructions for agencies, rules on accounting etcetera. There is now convincing evidence from a number of countries in Europe, North and Latin America and Asia that public institutions do affect policies. Broad studies carried out by political scientists and economists have revealed systematic connections between the ways political institutions are shaped in different countries and various indicators of political and economic policy outcomes. At the constitutional level, there are systematic differences between presidential and parliamentary systems both with regard to the level of public expenditure and its composition. Similar differences exist between majority and proportional election systems, where the size of constituencies is an important parameter. In federal countries, the degree and character of autonomy of the states differ in various respects, a fact that is often reflected in public debt levels. At the intermediate level, differences in administrative tradition turn out to yield differences in the quality of government, as measured both by internal indicators such as estimated corruption levels and external indicators such as level of literacy or infant mortality. The degree of transparency of the government has similar effects. 121

Variations in the status and legal framework of central banks lead to measurable differences in monetary policy outcomes, which has triggered profound changes in central bank legislation in a number of countries. At the micro-level finally, and particularly important for the present discussion, the organisation of the budgetary process has significant effects on fiscal policy outcomes. The term budgetary process should also be understood in a wide sense, covering the preparatory phase of the budget, voting procedures in parliament, rules and routines for implementation, monitoring, accounting and audit. In the academic literature on this topic, there has been a tendency to emphasize the macro-level, probably because data on these aspects are the most easily accessible. This focus is somewhat misdirected, as it is possible to accomplish important improvements via reforms at the intermediate and lower levels of the regulatory hierarchy. These are easier to bring about without sacrificing political values embedded in political traditions at higher levels. Why is there a problem? Many of the issues discussed and decided upon in the public sphere are inherently problematic. In fact, the problematic character of a social issue is often the main reason why it is labelled a political question and placed on the political agenda. Although political problems exhibit great variations, there is a common structure to many of them. The following categories are recurrent. Group interests versus public interest: In many situations, a trade-off has to be bridged between the interests of a particular groupÐa sector, a category of households, a branch of industries or a regionÐand the public interest. The representatives of any such sector will defend their interests. At the same time, everyone knows that if they neglect the public interest altogether, society will collapse. Inter-temporal trade-offs: What one chooses to do now will affect the set of alternatives available later on. A decision to save reduces consumption today but increases the room for consumption tomorrow. Exploitation of natural resources now may irrevocably reduce the set of choices available to future generations. Distribution: Markets are efficient in a sense that can be made precise (Pareto efficiency), but market solutions are not always perceived as fair. Inequalities of opportunity tend to be reinforced rather than reduced or eliminated by market mechanisms. For this reason, redis122

tribution has been considered as a legitimate undertaking for the political sphere for a long time. Incomplete information: Human decision-making in all fields is fraught with uncertainty, and the public sphere is no exception. Furthermore, information is in most cases asymmetrically distributed. Producers know more than consumers about the goods and services they produce. High-level civil servants who should serve political decision-makers are often better informed about their field than the latter. Politicians are better informed than voters about both decisions made and plans for the future. The common feature of these problems is that they have no obvious solution. They are variants of the same moral dilemmas that individuals face in their daily life. In fact, some of the design solutions presented in the reform blueprint below aim at exploiting these analogies. Institutions are among the most important instruments that society has at its disposal for handling these important and recurrent dilemmas. Given the uncertainty of the outcome, it should come as no surprise that the institutional solution chosen will bias social choices. At the same time it is necessary to underline that institutions on their own do not determine the outcome. Informal norm systems and political traditions are other important factors. For this reason, institutional experiences cannot be imported wholesale from one country to another; care must be exercised in the adaptation.

Conditions for successful reforms Numerous factors influence the outcome of reform efforts. Some of these are given and not amenable to change, at least not in the short run. Others can and should be considered as design parameters by reformers.

Environmental factors Crisis A general crisis helps in creating preparedness for reform. In particular, if the on-set of crisis is rapid, this in itself will often trigger reform discussions. On the other hand, a crisis is not enough; there are plenty 123

examples of countries that have experienced deep crises without significantly altering the design of their basic institutions. Interest groups All significant reform efforts are met with resistance. Depending on the situation at hand, such resistance may be concentrated to small but well organised groups or more generally dispersed across the electorate. The design of the reform plan must take such aspects into account. Empirical research Good policy-making is based on facts, and solid empirical research helps in sharpening arguments. Many policy areas are well supplied with analysis, others less so. Agricultural policy is an area where literature is very rich and arguments for reforms are strong. Literature on labor market policy by contrast is less clear on the whole; effects of various policy measures are less obvious, although some stylised facts can and have been formulated. Fiscal policy institutions represents an intermediate in this respect; different institutional levels have been analyzed, but there are sufficiently important results in the literature to justify serious consideration. Controllable factors Reform climate Spontaneously, one would think that managing one reform project is easier than managing several simultaneously. Somewhat paradoxically, the converse may be true. Running several reform projects at the same time may contribute to creating a reform climate that facilitates further reform efforts. Sweden is an example of a country that established such general conditions conducive to reform in the second half of the 1980's, by reforming inter alia its tax system, and by deregulating financial, agricultural and textile markets. Design Reform packages should preferably be based on a handful of simple principles, forming the basis of more elaborate proposals. The main merit of such an approach that parties involved in a reform discussion may be more open to discussing principles than to discussing 124

concrete proposals, when possibly negative consequences are more visible. An example from fiscal policy is given below in section 3. Fairness Fairness is fundamental to success. If a reform package is not considered reasonably fair by the electorate at large, there is little chance of general acceptance. This has consequences both for reform design as such and for the way reforms are presented to a wider audience. Packaging Substantial pedagogical effort must go into presenting a reform to the electorate. Some policy areas are simpler to handle in this respect than others. Fiscal policy is manageable, in the sense that the metaphor of the national household is comprehensible also to people without thorough economic know-how. Everybody understands that one cannot spend more money than one has in the long-run. Tax policy, by contrast, is relatively difficult. People without training in economics often fail to see the difference between taxes and other sources of financing, and find it hard to understand the idea of indirect costs associated with tax extraction. Entrepreneurs In a democracy, reform decisions must be backed by a majority of voters. But the design of a reform package is not necessarily done best by a large committee composed of representatives from all parties involved. In fact, experience shows that successful reform design efforts are often driven by relatively small groups consisting of politicians and experts in the field. Both categories are necessary for successÐpoliticians for legitimacy and experts for the analysis.

Principles for sound fiscal policymaking Budget restrictions are self-imposed The conflict between sector interests and public interest creates a bias towards increased public expenditure levels, andÐin case of financing difficultiesÐto budget balance problems. An interest group or a minister engaged in a certain sector gets substantial benefits from 125

increased expenditures but pays only part of the costs. Recognising that the fact norms will be insufficient to balance this drift towards higher expenditure, political decision-makers can create various types of re-strictions such as balanced-budget constraints, golden rules, bounds on indebtedness etcetera. For the credibility and long-term stability of such rules, it is essential that political decision-makers take full responsibility for the rules. Referring to higher levels, stability pacts, and similar external forces will undermine the stability of the rules.

The details of the regulatory framework should mirror overarching political goals Whether political goals will be realised or not is decided at the microlevel by thousands of daily decisions by households, civil servants and other agents. Ambitions pronounced at the highest political level are not meaningful to these individuals. A declaration that inflation must be reduced or that the budget balance must be improved simply has no connection to decision situations that individuals face. Restrictions must be felt in the capillaries of the administrative and economic systems in order to have an effect. It is therefore an important task to translate political ambitions into micro-rules that are perceived and understood by individual agents.

The financial powers of the parliament should be actively exercised In most democracies, parliament is perceived as a body where ideas for increased expenditure levels are generated, whereas government is a force that contains such drives. In consequence, increased fiscal discipline should be accomplished by decoupling parliament from financial decision-making as far as possible. Such a design principle can be questioned both on factual and on democratic grounds. On the contrary, the leading design principle in this context must be that parliaments should be fully involved, and that the motives for budgetary restrictions are presented in full detail to the members of parliament so that these motives can be understood, internalised and defended in the public debate. 126

Financial powers should be exercised independently of the detailed form of government intervention In order to avoid misrepresentation, it is important that budgetary restrictions be effective across the entire field of public commitments. Not all such commitments are visible on the expenditure side of the budget. Guarantees need not imply immediate expenditure but can imply a heavy burden in a more distant future. The same holds for loans. Investments do not only call for payments by installments but give rise to increased running costs during their life-time. Tax expenditures are expenditures on the revenue side of the budget which are not visible without a specific account presenting the character and approximate amount of revenues foregone.

The budget document should be complete and fully covering The requirement on completeness has several aspects. Firstly, all commitments should be represented, that is, no extra-budgetary funds should be permitted to lead their own lives outside the budget document. All expenditures should be tried and questioned annually within the framework of a coherent budget process. Social security funds in some countries enjoy a certain autonomy, but a minimum requirement is that a full and fair account of the current status and foreseen development of such funds be presented in the budget document. The same can be said for the finances of lower levels of government. A second important principle is ªgross budgetingº. If certain subsystems of the central government expenditure system generate both revenue and expenditure, revenue should be presented on the revenue side of the budget, and expenditure on the expenditure side. For reasons of transparency, no netting should occur within the subsystem.

Long-term aspects should be highlighted Even in a budget system relying on multi-annual restrictions, there will be commitments that go beyond the decision period covered. It is important that an outlook on such long-term commitments be pre127

sented in order to give the parliament and the public a fair picture of the future of public finances. Relevant examples are the development of welfare systems against the backdrop of demographic change, and large investments in infrastructure. Very long-term effects are notoriously difficult to handle. So-called generational accounts have been developed as an analytic tool for the very distant horizon, but have not reached operational maturity.

Building-blocks for an improved budget process Top-down budgeting A top-down approach to budgeting is absolutely mandatory both in the preparatory phase and the decision phase in parliament. In the preparatory phase, the following steps apply: · Political priorities are determined. The concrete expression is a list of budgetary expansions foreseen for high-priority areas and possible expenditure cuts for low-priority areas. · Revenues are projected on the basis of macroeconomic forecasts given current tax rules and changes already decided on. · Macro-restrictions on budget balance, tax rates, borrowing etc. are added. · From the above two inputs, permissible expenditure levels can be computed. · Expenditure is distributed using the established standard classification (expenditure areas or similar categories). · Budget resources are re-allocated with reference to the list of political priorities. · If the result is not compatible with political ambitions, go back to the first dot and discuss priorities, tax rates etc. Iterate. In the decision phase, the top-down approach takes the form of a twostep procedure. In the first step, parliament votes on the total expenditure level and the partition into main expenditure areas. In the second step following this vote, the detailed proposal is processed. At this stage, counter-proposals to the government proposal must respect the outcome of the first vote; proposals that do not should be discarded by the chairman of the parliament or the standing commit128

tee (as applies). In concrete terms, proposals that imply expenditure increases must be financed within the same expenditure area. Financing proposals should be tested for credibility by an independent authority.

Expenditure ceilingÐmulti-annual, nominal In Sweden as in some other countries, binding multi-annual budget restrictions are applied in the form of expenditure ceilings. A number of parameters has to be determined in this context. First, the time span must be decided upon; in practice, the choice is between 3, 4 or 5 years. A second aspect to be determined is whether the ceiling should be determined for a fixed period or on a rolling basis. In the Netherlands, the ceiling is determined for the electoral period as a point on the agenda for political negotiations preceding government formation. In Sweden, the ceiling is tri-annual and is determined on a rolling basis. In the absence of changesÐwhich would require an active decisionÐ only the third year is added. This ensures continuity but can theoretically give rise to problems in the event of a change in government. On the other hand, a parliament with a new political majority can always take a new decision based on a different level for the ceiling. The ceiling should preferably be formulated in nominal terms, independent of the rate of inflation. This adds credibility to a policy of low inflation and influences expectations in the right direction.

Gross budgeting and tax expenditures In line with the general principles stated above, the expenditure ceiling and the budget should rely on the gross principle, that is, revenue and expenditure should be kept apart. Tax expenditures should be estimated annually and published together with the budget, as they may be an important source of financing in case revenues are considered to be inadequate.

129

All expenditure except interest on government debt included The widest coverage possible should be strived at. In the Swedish system, all central government expenditure is included under the ceiling except interest payments on the state debt. The latter are excluded because they cannot be affected by political decisions in the short run; the state does not differ from any other legal personality in the role of the borrower. No exceptions have been made for business cycle-dependent expenditure such as labor market insurance. Such fluctuations should be taken care of by means of explicit mechanisms of flexibility (see below).

Open-ended appropriations abolished A comprehensive expenditure ceiling may collide with entitlement legislation for instance in the social security area. This type of expenditure is often handled via so-called open-ended or entitlement appropriations which are incompatible with the idea of an expenditure ceiling. On the other hand, the government cannot reduce or discontinue payments of allowances without a parliamentary decision. But the potential conflict exists only at the aggregate level; based on political priorities, the government may choose to re-allocate expenditure within the bounds given and present a proposal to parliament that either includes entitlements in a general packet of expenditure cuts or keeps them intact. In this way, compatibility with entitlement legislation is ensured. In order to provide a reasonable degree of freedom, flexible appropriations permitting an overrun up to a prescribed percentage level can be used. In the event of an overrun, financing must be secured from the same appropriation during the following year. Small savings can also be permitted.

Explicit handling of uncertainty Economic forecasts are uncertain. There is need for a budget margin in order to cope with such uncertainties. Because uncertainty increases with time, the same must hold for the margin. The order of 130

magnitude necessary is typically one or a few percent of the total budget level. At the appropriation level, uncertainty may be greater, sometimes much greater. If public finances develop favourably, there is a temptation to use the budget margin for other purposes than originally intended. That is why it is necessary to establish rules for budget margins which clearly limit their use to coping with unforeseen expenditure. Legitimate sources of uncertainty are business cycle-related increases, major natural or technical disasters or the like. Political initiatives which lead to permanent increases in expenditure levels are precluded. There are other unforeseen changes that are purely technical and should cause no problem. Moving an appropriation from one expenditure area to another calls for a re-computation of the cap on the expenditure areas affected by the change. Changes in the way transfers between different levels of government are accounted for sometimes lead to changes in revenue and expenditure that are neutral with respect to the budget balance; these should cause no problem. By contrast, the introduction of a tax expenditure system that causes the balance to deteriorate should lead to an automatic adjustment of the expenditure ceiling. The long-term credibility of the ceiling depends directly on the practice established in similar cases.

Improved annual budget cycle A general rule for the preparation of the budget is that the centre of gravity should be placed early during the budget preparation year in order to create stability. If the budget proposal refers to year Y, the following approximate timetable could apply: Y-2

November±December

Forecasting, macro-restrictions and other input data are used by the Ministry of Finance (MoF) to make a general forecast for the budget period.

Y-1

January

General budget directives are sent to ministries.

February

Ministries supply material on their respective political priorities and also list of possible expenditure cuts. A general discussion on priorities is held within the cabinet, resulting in directives to the Minister of Finance.

131

Y-1

March

The MoF elaborates a simplified budget proposal that respects indicated priorities and is compatible with the given budget restrictions. The proposal should contain the total expenditure level for the next three years plus a partition into expenditure areas for the coming budget year, as well as the most important items on the revenue and expenditure side of the budget for the coming year.

April

Cabinet (all ministers), plus the state secretary or vice-minister from MoF meets during approximately two days in early April to decide on the main parameters of the budget. The meeting should be held away from the government offices, and ministers should be supported by their civil servants only intermittently by phone. The top-down approach applies (two-step procedure). The proposal from the MoF is the default proposal if consensus cannot be not reached on an alternative.

Mid- to late April

The budget proposal is presented to the parliament and the public.

Early June

Parliament votes on the proposal.

June-August

Elaboration of detailed budget proposal.

September

Presentation of the detailed budget proposal for the coming year.

September±November

Processing of the proposal in the parliament. The top-down approach applies.

Early December

Final vote on the budget.

Monitoring of in-year budget development The combination of a budget ceiling and expenditure systems that are difficult to affect in the short term creates a need to react early when an overrun is foreseen. A simple early warning system for each appropriation could be based on statistics from previous years. The ministry responsible for a certain appropriation reports to the cabinet and supplies a proposal on how the overrun in question should be managed. The cabinet in turn reports to parliament and suggests remedies. Overruns should preferably be financed from the same area of expenditure where the overrun occurs; if this is not possible, at least from the same ministry. As a last resort, collective financing may be necessary.

132

Budget act Most countries' constitutions assign ªthe power of the purseº to parliament. This includes the right to decide on taxes and to decide on the purposes for which public resources should be used. A budget act (sometimes called an organic budget law) specifies in precise terms what share of these powers are delegated to the government. A budget act, often combined with general rules for financial management in the state, contributes to transparency and reduces the risk of conflicts over competence between the government and the parliament.

Swedish experiences Major results can be achieved in relatively short time It is possible to achieve a lot in relatively short time when using a window of opportunity for a concentrated reform effort. Figures 1 and 2 show two evaluations of the Swedish budgetary process, one representing the status of 1992, the other representing the situation after three years of intensive reform.

Stabilisation of public finances The stability of Swedish public finances has improved drastically since the early 1990's, when Sweden and Greece had the largest deficits in the whole OECD area. Developments of the debt ratio and the expenditure ratio since the early 1990's are shown in Figure 3. Several factors have contributed to the outcome, and it is difficult to specify how much depends on the budget reform. Obviously, in the short run any program of stabilisation has to be filled with concrete proposals for expenditure cuts or tax increases. The budget process is important when organising this work but leaves an imprint mainly in the medium and long run.

133

Figure 1: The Swedish budget process evaluated in 1992 80 70

Structural index

60 50 40 30 20 10 0 F

UK

D

NL

DK

L

P E Country

B

Ir

G

S

It

Ir

G

S

It

All data in percent

Figure 2: The Swedish budget process evaluated in 1996 Other countries have not been updated 80 70

Structural index

60 50 40 30 20 10 0 F

UK

All data in percent

134

D

NL

DK

L

P E Country

B

Figure 3: Debt ratio and expenditure ratio (percent in relation to GNI) for Sweden from the early 1990s to present Central government debt in relation to GDP 1990–2006 0,9 0,8 0,7

Ratio

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1990

1992

1994

1996

1998 Year

2000

2002

2004

2006

All data in percent

Public expenditure in relation to GDP 1993–2005 0,8 0,7 0,6

Ratio

0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Year All data in percent

135

Stabilisation of the parliamentary budget process The new budget process in parliament, in particular the top-down rule, has profoundly altered the behavior among members of parliament. It has become much more difficult to create broad coalitions for increased expenditure. Furthermore, there are no problems of consistency when it comes to financing changes to the government proposal. There is a theoretical underpinning for the idea that the division of the process into two steps should reduce the risk of parliamentary instability.

Stabilisation of government Given the new procedure, it is easier for a minority government to get a budget proposal through parliament. This is due to the fact that according to voting practices in the Swedish parliament, it is not necessary to have a majority for a proposal; it is sufficient not to have a majority against it. But a government's policy does not consist of a budget only. For this reason, the social-democratic minority government has chosen to cooperate with other parties during the latest twelve years that it has been in power.

Loopholes of limited importance No system is fool-proof, and it is not desirable to have zero flexibility in the environment in which a budget system is supposed to operate. There have been abuses of the regulatory framework during the decade that the system has been in operation. However, they are fairly limited and lie by about one or two percent of total expenditure accumulated. The increasing use of tax expenditures is the most important and obvious breach of the rules. Also, technical adjustments have been applied in an symmetric fashion in order to create more room for expenditure.

136

Very long-term issues are difficult to integrate This holds both for long-term trends such as the aging of the population and for single events such as guarantees for Olympic games. The first class of problems is of course the most important. To some extent, it has been handled by building safety measures into the balance restrictions. Present policies for the central government budget balance require a two percent surplus on average over a business cycle.

Expenditure ceiling should be mandatory The Budget Act of 1996 leaves open the question whether an expenditure ceiling should be applied at all. In hindsight, this was not a good solution. An improved budget balance tends to generate more lax behavior, which should be prevented by making the use of the ceiling mandatory.

Monitoring and evaluation not yet integrated into the annual budget cycle There is a natural cycle which devotes the spring session to the highlevel decisions on fiscal policy, to the expenditure ceiling and to evaluation, and the autumn session to the detailed budget proposal. But when evaluating the new process after a few years of operation, the parliament chose to move the decision on expenditure ceiling to the autumn session, thereby losing some of the stability of the previous model. Evaluations, which come naturally when annual reports and audit reports for the budget year are published, still attract little attention in parliament.

Details are important The Norwegian parliament has rules on voting which differ from those applied in Sweden. When an opposition party in Sweden looses a vote in a standing committee in parliament, it will abstain from further voting. In Norway, members of parliament are obliged to vote, 137

which leads to a different voting arithmetic. In consequence, the Norwegian budget reform, which was copied from the Swedish one, has not had the same effects on parliamentary behaviour. These differences refer to practice only and are not codified in the parliamentary orders of the two countries. A general conclusion from this example is that details may be important, and that rules of conduct should be taken down in written form as far as possible.

Budgetary reform and democratic values It is sometimes alleged that a budgetary reform of the type described here is a threat to democratic values. A deeper analysis shows that this is not the case. The new budget procedures applied in Sweden now enjoy wide support, which is also an indication of their consistency with democratic values. Fur the purpose of the analysis, we define democracy as a system of governance defined by three components: popular rule, constitutionalism, and efficiency of decision-making. Only a very succinct account is given here; for details, the reader is referred to the books listed at the end.

Popular rule The main contribution of the new process is to increase transparency by making necessary trade-offs and other political choices more visible. This generates more discussion and more deliberation, not less. The political parties and the government are forced to display their priorities to the electorate in a more clear-cut fashion. Reporting to parliament has improved, which benefits the mass media and the electorate.

Constitutionalism Constitutionalism refers to governance by law. The creation of a budget act has accomplished a clearer distribution of competences between parliament and government than previously obtained. The 138

room for discretionary choice has been reduced in favour of rule-governed behavior.

Institutional efficiency Institutional efficiencyÐwhich is not to be confounded with administrative or productive efficiencyÐhas also improved. The decision process in parliament has become more efficient in the sense that collectively irrational behaviour is less likely to occur. The risk of decision cycles in parliament has also been reduced by the introduction of the two-step procedure

References Von Hagen, Jürgen, and Ian Harden. »National budget processes and fiscal performance«. European Economy 3. 311±418. 1994. Von Hagen, Jürgen, and Wolf R. Strauch (eds.). Institutions, Politics, and Fiscal Policy. London 1999. Molander, Per. Reforming budgetary institutions: The Swedish experience. In von Hagen and Strauch 1999. Molander, Per. Budgeting Procedures and Democratic Ideals: An Evaluation of Swedish Reforms. Journal of Public Policy 21 (1) 2001. 23±52. Persson, Torsten, and Guido Tabellini. Political Economics: Explaining Economic Policy. Cambridge 2000. Persson, Torsten, and Guido Tabellini. The Economic Effects of Constitutions. Cambridge 2003.

139

Die Ausgangslage in der Europäischen Union und die Rolle der Kommission Michaele Schreyer

Nachhaltigkeit und die Koordinierung der Finanzpolitik in der EU Der Gedanke der Nachhaltigkeit ist in den Grundsätzen verankert, denen sich die EU verpflichtet hat. Im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) wird in Artikel 2 über die Aufgaben der Gemeinschaft die Förderung einer »nachhaltigen Entwicklung des Wirtschaftslebens« genannt. Im neuen Verfassungsvertrag ± der hoffentlich so weit und so zeitig als möglich in Kraft treten kann ± ist der Nachhaltigkeitsgedanke in dem sehr klaren Zielkatalog der EU noch deutlicher verankert. Dort heiût es: »Die Union wirkt auf eine nachhaltige Entwicklung Europas hin.« Dies entspricht der Deklaration aus der UN-Konferenz in Rio de Janeiro von 1992, die weltweit das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung setzte. Die Entwicklung soll sowohl den Bedürfnissen heutiger als auch denen künftiger Generationen in gerechter Weise entsprechen. Heutiges Handeln soll die Möglichkeit der Bedürfnisbefriedigung künftiger Generationen nicht verschlechtern. Das ist der Kerngedanke einer intergenerativen Gerechtigkeit. Für die Finanzpolitik sollte der Gedanke der intergenerativen Gerechtigkeit eine politische Leitlinie auf der Ausgaben- und der Einnahmenseite darstellen. Auf der Finanzierungsseite öffentlicher Haushalte muss unter diesem Aspekt auch die Frage gestellt und beantwortet werden, ob und in welchem Maûe durch die heutige öffentliche Verschuldung die finanzpolitischen Handlungsspielräume künftiger Generationen eingeengt werden. Welche Rolle spielt diese Frage für die Koordinierung der Finanzpolitik in der EU, und welche Aufgabe fällt der Kommission zu? Für die öffentlichen Haushalte der Mitgliedstaaten regelt Art. 104 EGV: »Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäûige öffentliche Defi141

zite.« Für den EU-Haushalt, also für das Gemeinschaftsbudget, ist eine Finanzierung durch eine Kreditaufnahme der Gemeinschaft gänzlich verboten. Die Kommission hat die Aufgabe, die Entwicklung der Haushaltslage und der Höhe des öffentlichen Schuldenstandes in den Mitgliedstaaten und die Einhaltung der Haushaltsdisziplin zu überwachen. Eine Aufgabe, für die sie nicht von allen Finanzministern oder Staatsund Regierungschefs oder nationalen Parlamenten geliebt wird. Deshalb sei betont, dass es sich um eine im Primärrecht verankerte Pflichtaufgabe der Europäischen Kommission handelt. Für die haushaltspolitische Überwachung sind bekanntlich zwei Kriterien ± das Defizitkriterium und das Schuldenstandskriterium ± vorgeschrieben. Die Referenzwerte von 3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) für das Defizitkriterium und von 60 Prozent für das Verhältnis zwischen öffentlichem Schuldenstand und BIP sind in dem »Protokoll über das Verfahren bei einem übermäûigen Defizit« verankert, in dem auch geregelt ist, dass sich die Kriterien auf den öffentlichen Gesamthaushalt beziehen. Die öffentliche Aufmerksamkeit in den Mitgliedstaaten ist zumeist auf die Einhaltung des Defizitkriteriums gerichtet, also auf die Frage, ob die Neuverschuldung in einem Jahr unter der Drei-Prozent-Grenze liegt oder nicht und ob im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein Verfahren wegen eines übermäûigen Defizits eingeleitet wird. Dabei stehen beide Kriterien in einem festen Zusammenhang. Hat der Schuldenstand in einem Mitgliedstaat schon 60 Prozent des BIP erreicht, wird diese Höhe bei einer Neuverschuldung in Höhe von 3 Prozent des BIP nur dann nicht überschritten, wenn die Wachstumsrate des BIP 5 Prozent beträgt. Ist die Wachstumsrate geringer, dann ist die Neuverschuldungsrate, die mit einer Beibehaltung des Schuldenstandes von 60 Prozent kompatibel ist, geringer als 3 Prozent. Bei einer Wachstumsrate von nur 2 Prozent dürfte die Neuverschuldung also maximal bei 1,2 Prozent des BIP liegen, wenn der Schuldenstand nicht steigen soll. Unter dem Gesichtspunkt der nachhaltigen Entwicklung der öffentlichen Finanzen sollte dem Schuldenstand mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Die Europäische Kommission betont schon seit mehreren Jahren die Bedeutung der längerfristigen Perspektive. Dabei geht es insbesondere auch darum, die Aufgabe der Haushalts142

konsolidierung in den Kontext der wirtschaftlichen, sozialen und finanziellen Auswirkungen des demographischen Wandels zu stellen. Bereits im März 2001 hat der Europäische Rat vereinbart, »regelmäûig die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen zu überprüfen, einschlieûlich der zu erwartenden Belastungen, die sich aufgrund der demographischen Veränderungen ergeben werden.« Im Oktober 2005 wurde die Kommission aufgefordert, eine umfassende Bewertung der »Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten« bis Ende 2006 durchzuführen. Diesen exzellenten Bericht über »The Long-term Sustainability of Public Finance in the EU« hat die Kommission, die Generaldirektion ECFIN, im Oktober 2006 vorgelegt. (Europäische Kommission, 2006a) Er fuût auf Arbeiten, die in enger Kooperation mit den Mitgliedstaaten erstellt wurden.

Die demographische Entwicklung in der EU Die ¾nderungen in der Altersstruktur der Bevölkerung der EU in den kommenden Jahrzehnten sind äuûerst gravierend. Nach Schätzungen auf der Basis der gegenwärtigen Trends wird im Jahr 2050 die Bevölkerungszahl in den 25 Mitgliedstaaten, d. h. ohne Einbeziehung der beiden neuen Mitgliedstaaten Bulgarien und Rumänien (EU 25), mit rund 463 Millionen Menschen zwar annähernd gleich groû sein wie heute, aber die Alterspyramide verändert sich beträchtlich (siehe Abbildung 1). Die Anzahl der Menschen im erwerbsfähigen Alter (15±64 Jahre) wird um 16 Prozent niedriger sein als heute, während die Anzahl der Menschen im Alter von 65 und älter um 77 Prozent gestiegen sein wird. Während heute auf eine ältere Person vier Personen im erwerbsfähigen Alter kommen, wird das Verhältnis im Jahr 2050 1 : 2 betragen. Diese Entwicklung erfordert Anpassungsmaûnahmen in fast allen Bereichen der Politik. Die mit dem demographischen Wandel verbundenen Herausforderungen zählen denn auch zu den Gründen, aus denen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten auf ihrem Gipfel in Lissabon im Jahr 2000 eine ehrgeizige Strategie für Wachstum und Beschäftigung, die »Lissabon-Strategie«, vereinbart haben. Nach einem unbefriedigenden schleppenden Beginn 143

Abbildung 1: Bevölkerung EU 25 nach Alter Alter Alter 2050 2004 89 89 85 85 81 81 77 77 73 73 69 69 65 65 61 61 57 57 53 53 49 49 45 45 41 41 37 37 33 33 29 29 25 25 21 21 17 17 13 13 9 9 5 5 1 1 4000 3000 2000 1000 0 1000 2000 3000 4000 4000 3000 2000 1000 0 1000 2000 3000 4000 Anzahl in Tausend Männer

Anzahl in Tausend Frauen

Männer

Frauen

Quelle: 2006 EPC/Commission report on ageing

wurde 2005 die »governance« der Strategie dahingehend geändert, dass nunmehr jeder Mitgliedstaat ein Nationales Reformprogramm vorlegt. Gemeinsamer Orientierungsrahmen sind die »Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung«, für die die Kommission einen Vorschlag erarbeiten muss. Die ersten Nationalen Reformprogramme, die nach diesem neuen Konzept vorgelegt wurden, erstrecken sich auf die Jahre 2005±2008. Die demographischen Veränderungen wirken sich auch auf viele Bereiche der öffentlichen Ausgaben aus. In eine Strategie für eine nachhaltige Finanzpolitik sollte die Entwicklung der altersbezogenen öffentlichen Ausgaben deshalb zusätzlich zu den Auswirkungen des Schuldenstandes auf die künftige Zins-/Steuerrelation einbezogen werden. Im Rahmen des Ausschusses für Wirtschaftspolitik des ECOFINRates haben die Mitgliedstaaten und die Kommission gemeinsam Kalkulationen über die Entwicklung der altersbezogenen öffentlichen Ausgaben in der EU erstellt. Sie wurden im Bericht »The Impact of ageing on public expenditure: projections for the EU-25 Member 144

Abbildung 2: Anstieg der altersbezogenen öffentlichen Ausgaben gegenüber 2004 einschlieûlich Veränderung Bildungsausgaben 2030

2050

1,6

3,4

1,9

ohne Veränderung Bildungsausgaben 2030

2050

EU 25

2,3

4,1

3,7

EU 15

2,6

4,3

1,9

3,8

EU 12

2,6

4,4

±1,7

0,3

EU 10

±0,2

1,7

1,6

5,6

EU 9 (EU-10-PL)

2,7

6,5

Alle Angaben in Prozent des BIP EU 9 = neue Mitgliedstaaten ohne Polen, EU 10 = neue Mitgliedstaaten (bis 2006), EU 12 = Eurozone (bis 2006), EU 15 = alte Mitgliedstaaten Quelle: 2006 EPC/Commission report on ageing

States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers« veröffentlicht. (Europäische Kommission, 2006b) Das zusammengefasste Ergebnis der Kalkulationen ist, dass ohne Anpassungsmaûnahmen an die demographischen Veränderungen im Durchschnitt der EU mit einem Anstieg der altersbedingten Ausgaben bis zum Jahr 2050 in Höhe von vier Prozent des BIP zu rechnen ist. Dabei ist unterstellt, dass die potenziellen Einsparungen im Bildungssystem, die sich aus der Verringerung der Zahl von Kindern und junger Menschen ergeben, im Bildungssystem verbleiben, um die Qualität zu erhöhen. Im anderen Fall beträgt im Durchschnitt der EU 25 der Anstieg der altersbezogenen Ausgaben 3,4 Prozent des BIP. Ceteris paribus, also bei sonst gleichen Bedingungen, müsste somit im Jahr 2050 die Staatsquote im Durchschnitt der EU um 4 Prozent des BIP höher liegen als heute, um den Anstieg der altersbezogenen öffentlichen Ausgaben abdecken zu können. Für die einzelnen Mitgliedstaaten stellt sich das Bild unterschiedlich dar. Je nachdem, inwieweit insbesondere in den Alterssicherungssystemen schon Anpassungsmaûnahmen an die demographische Veränderung durchgeführt wurden, fällt der kalkulierte Anstieg der altersbezogenen öffentlichen Ausgaben höher oder niedriger aus.

145

Stand der öffentlichen Verschuldung in der EU Im Durchschnitt der EU 25 hatte der Stand der Schulden der öffentlichen Gesamthaushalte im Jahr 2005 die Höhe von 63 Prozent des BIP erreicht. Dabei sind die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten beträchtlich. Insbesondere in einigen der neuen Mitgliedstaaten ist der Schuldenstand sehr niedrig. In der Eurozone hat der durchschnittliche Schuldenstand mittlerweile hingegen die Höhe von 70 Prozent des BIP erreicht. Es sei erwähnt, dass es einigen Mitgliedstaaten in den letzten Jahren gelungen ist, Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften und diese zum Abbau des Schuldenstands einzusetzen. Welche Höhe haben die Zinsausgaben erreicht, die für die öffentlichen Schulden geleistet werden müssen? Im Jahr 2005 betrugen im Durchschnitt der EU 25 die Zinsaufwendungen der öffentlichen Haushalte 2,7 Prozent des BIP. In der Eurozone lag der entsprechende Wert bei 2,9 Prozent des BIP. Die Eurozone steht also kurz vor der Situation, ± wieder bezogen auf den Durchschnitt ihrer Mitgliedsländer ± dass selbst dann, wenn der Primärhaushalt ausgeglichen ist, d. h. keine Kredite zur Finanzierung der laufenden Ausgaben einschlieûlich der Investitionen aufgenommen werden, das Defizitkriterium von maximal drei Prozent des BIP für die Neuverschuldung trotzdem nicht eingehalten werden kann, weil die zu zahlenden Zinsen mehr als drei Prozent des BIP betragen. Oder anders formuliert: Die Eurozone steht kurz vor der Situation, in den Primärhaushalten Überschüsse erwirtschaften zu müssen, damit die Neuverschuldung zur Finanzierung von Zinsausgaben überhaupt unter drei Prozent bleiben kann. Auch im Hinblick auf die Zinslastquote (Zinsausgaben in Relation zum BIP) ist die Situation in den Mitgliedstaaten in höchstem Maûe unterschiedlich. Die Zinsaufwendungen für die öffentlichen Schulden absorbieren in Luxemburg und in Estland nur 0,2 Prozent des BIP, in Griechenland muss dagegen 4,9 Prozent des BIP für diesen Zweck aufgewendet werden. Das macht sehr deutlich, in welchem Maûe die Spielräume der öffentlichen Hand heute durch die Zinszahlungen eingeschränkt sind bzw. in welch unterschiedlichem Maû die Mitgliedstaaten über Anpassungspotenziale für veränderte Anforderungen an die öffentlichen Haushalte verfügen.

146

Abbildung 3: Höhe der öffentlichen Verschuldung in der EU 2000

2005

HU

54,3

58,4

MT

56,0

74,7

35,8

NL

53,6

52,9

67,7

AT

65,8

62,9

Land

2000

2005

BE

107,7

93,3

CZ

19,1

30,5

DK

51,7

DE

59,2

Land

EE

5,1

4,8

PL

35,9

42,5

EL

111,6

107,5

PT

50,4

63,9

ES

59,2

43,2

SI

27,6

29,1

FR

56,7

66,8

SK

50,0

34,5

IE

37,8

27,6

FI

44,3

41,1

IT

109,2

106,4

SE

52,3

50,3

CY

59,9

70,3

UK

41,2

42,8

LV

12,3

11,9

LT

23,6

18,7

EU 12

69,2

70,8

LU

5,3

6,2

EU 25

61,9

63,4

Alle Angaben in Prozent des BIP Quelle: European Commission, European Economy No. 2, 2006

Abbildung 4: Zinsausgaben der öffentlichen Haushalte Land

2005

Land

2005

Land

2005

BE

4,2

IT

4,5

PL

2,6

CZ

1,2

CY

3,4

PT

2,7

DK

1,8

LV

0,6

SI

1,7

DE

2,8

LT

0,8

SK

1,7

EE

0,2

LU

0,2

FI

1,5

EL

4,9

HU

3,9

SE

1,6

ES

1,8

MT

3,9

UK

2,1

FR

1,8

NL

2,4

EU 12

2,9

IE

1,0

AT

2,8

EU 25

2,7

Alle Angaben in Prozent des BIP Quelle: European Commission, European Economy No. 2, 2006

147

Nachhaltigkeitslücken in den öffentlichen Finanzen Wie sollte Nachhaltigkeit für die öffentlichen Haushalte definiert werden bzw. wie kann die Lücke zwischen dem bestehenden Entwicklungspfad und einer nachhaltigen Entwicklung der öffentlichen Finanzen gemessen werden? Die Europäische Kommission hat in ihrem Bericht von 2006 zwei Indikatoren entwickelt, um die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen zu beurteilen bzw. die Nachhaltigkeitslücke zu messen. Der erste Indikator gibt das Ausmaû der Anpassung in den öffentlichen Finanzen wieder, das erforderlich ist, um die intertemporale Budgetrestriktion einzuhalten, d. h., um in der Zukunft alle öffentlichen Verpflichtungen einschlieûlich der Schuldendienste und der ansteigenden altersbezogenen öffentlichen Ausgaben aus den zu erwartenden öffentlichen Einnahmen bei einer gleichbleibenden Steuerquote decken zu können. Oder anders formuliert: Er gibt die Lücke wieder, die zwischen den auf den Gegenwartswert abgezinsten Gesamtausgaben einschlieûlich der Zinsen und den kalkulierten altersbedingten höheren Ausgaben und dem aktualisierten Wert der zu erwartenden Einnahmen klafft. Der zweite Indikator unterstellt, dass auch im Jahr 2050 das geltende Schuldenstandskriterium einzuhalten ist, d. h. der Schuldenstand auf 60 Prozent des BIP begrenzt ist. Es sei erwähnt, dass die Kommission betont, dass diese Indikatoren keine moralische Normsetzung beinhalten, und sie beanspruchen nicht, die Frage der intertemporalen Gerechtigkeit zu erfassen. Insbesondere enthalten sie sich auch jeder Mutmaûung über die Präferenzen der kommenden Generationen in Bezug auf die Staatsquote, die Steuerquote oder die Ausgabenstruktur. Das zusammengefasste Ergebnis der Kalkulationen ist nach dem Bericht der Kommission das folgende: Wenn keine Anpassungsmaûnahmen in den öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten stattfinden und die Entwicklung der Verschuldung des Jahres 2005 als Basis genommen wird (Baseline scenario), würde die Schuldenstandsquote im Durchschnitt der EU ab dem Jahr 2020 deutlich ansteigen. Im Jahr 2050 würde sie die Höhe von fast 200 Prozent des BIP erreichen. Die permanenten Anpassungsmaûnahmen, die notwendig sind, um eine langfristige Tragfähigkeit im Sinne der intertemporalen Bud148

getrestriktion zu erreichen, betragen ± wiederum im Durchschnitt ± 3 1/2 Prozent des BIP. Mit der Aufforderung des Rates an die Kommission, die langfristige Tragfähigkeit der Entwicklung zu beurteilen, ging es aber selbstverständlich nicht primär darum, ein verschreckendes Szenario vor Augen zu haben, sondern auch darum, den Wert von heutigen Handlungsoptionen aufzuzeigen. Welchen Wert hat die Handlungsoption Haushaltskonsolidierung in der langfristigen Betrachtung? Unter der Annahme, dass alle EU-Staaten 2010 ausgeglichene öffentliche Gesamthaushalte erreichen (im Bericht der Kommission als Medium-term objective MTO scenario gekennzeichnet), würde sich die Entwicklung des Schuldenstands wie folgt darstellen: Abbildung 5: Schuldenstandsentwicklung 200 180 160

Baseline scenario

140 120 100 80 60 40 20 0 2005 EU 12

MTO scenario 2010

2015 EU 25

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

60 percent reference value

Alle Angaben in Prozent des BIP Quelle: 2006 Commission report on sustainability of public finances

Die Schuldenstandsquote würde zunächst bis unter 40 Prozent des BIP absinken. Um das Jahr 2030 herum würde sie wegen des Anstiegs der altersbedingten Ausgabenzuwächse erneut ansteigen. Im Jahr 2050 würde sie in diesem Szenario bei etwa 80 Prozent des BIP liegen. Die Anpassungslücke zur Erreichung der langfristigen Tragfähigkeit würde sich auf 1 1/2 Prozent des BIP verkürzen. 149

Selbstverständlich sind die einzelnen Annahmen zu diskutieren, die den Szenarien zugrunde liegen. Deshalb enthält der Bericht der Kommission auch diverse Sensitivitätsanalysen. Festgehalten werden sollen hier jedoch hauptsächlich zwei Ergebnisse. Zum einen zeigen die Szenarien, dass die mittelfristige Haushaltskonsolidierung ± wie zu erwarten ± erheblichen Einfluss auf die langfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen hat. Sie zeigen zweitens, dass dies allein nicht ausreicht, sondern weitere Anpassungen notwendig sind, wenn mit der Bürde der Schuldenlast aus der Vergangenheit und der Perspektive der gravierenden ¾nderung im Altersaufbau der Bevölkerung eine langfristige Tragfähigkeit der Entwicklung in den öffentlichen Haushalten erzielt werden soll. Diese Anpassung könnte z.B. in der Senkung der altersbezogenen Ausgaben bestehen oder darin, dass in den kommenden Jahren Primärüberschüsse erzielt werden, um den Schuldenstand und damit die Belastung zukünftiger Jahre durch Zinsaufwendungen zu verringern. Gerade dieser Option sollten verstärkt politische Anstrengungen gewidmet werden.

Schlussfolgerungen Um eine nachhaltige Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der EU zu erreichen, ist angesichts der demographischen Entwicklung und der Höhe des bestehenden Schuldenstandes eine mehrgliedrige Strategie notwendig: ± Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte Dabei sollten in den nächsten Jahren die Anstrengungen intensiviert werden, nicht nur auf eine Neuverschuldung zu verzichten, sondern Überschüsse zum beschleunigten Abbau des Schuldenstandes zu erzielen. Einige Mitgliedstaaten gehen erfolgreich diesen Weg, um Handlungsspielräume für die Zukunft zurückzuerlangen. Die Rolle der Kommission liegt hier in der im Vertrag verankerten Aufgabe der haushaltspolitischen Überwachung. Die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit ist nunmehr Teil der regelmäûigen Überwachung. ± Die Steigerung der Beschäftigungsraten und Steigerung der Produktivität in der EU Dies ist das Ziel der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung. Mit der seit 2005 bestehenden neuen »governance« 150

der Strategie geht eine klarere Aufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen Mitgliedstaaten und der EU-Ebene für die Maûnahmen, die zu ergreifen sind, einher. Die Nationalen Reformprogramme sollen sich an den Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung orientieren, für die die Kommission Vorschläge erarbeitet, die vom Rat angenommen werden. Die Kommission trägt des Weiteren die Verantwortung für das Gemeinschaftsprogramm im Rahmen der Lissabon-Strategie, und sie hat die Aufgabe, die Nationalen Reformprogramme zu analysieren, um ggf. dem Europäischen Rat Empfehlungen vorzuschlagen. ± Die Reform der Sozialsysteme unter dem Aspekt der Veränderung im Altersaufbau der Bevölkerung Die Kommission ist hier im Rahmen der Methode der »offenen Koordinierung« tätig. Dies umfasst die Erarbeitung von Benchmarks, von Indikatoren und den Austausch von »best practice«. Gerade dieses Instrument des Austausches von guten Beispielen ist von hohem Wert, denn bei der Methode der offenen Koordinierung geht es nicht darum, Schlusslichter zu bestimmen, vielmehr ist es das Ziel, voneinander in der EU zu lernen und sich zu ermutigen, die gemeinsam gesetzten Ziele zu erreichen. Die drei Säulen für die Erzielung einer nachhaltigen Entwicklung der öffentlichen Finanzen erfordern einen längeren als nur tagespolitischen Atem. Die Umstellung in Alterssicherungssystemen erstreckt sich über Jahre, ja Jahrzehnte. Die Erhöhung der Beschäftigungsrate erfordert eine mehrjährige Strategie mit vielen Komponenten. Und die Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen ist angesichts des bestehenden Schuldenstands in vielen Mitgliedstaaten nicht durch die Absenkung der Neuverschuldung für einige Jahre hergestellt. Es gibt Parallelen zum Thema Klimawandel: So wie die in der Vergangenheit ausgestoûenen Emissionen das globale Klima in Zukunft verändern werden, selbst wenn heute der weltweite CO2-Ausstoû verringert werden könnte, so lässt sich auch die Belastung der öffentlichen Haushalte in Zukunft wegen der schon jetzt erreichten Höhe des Schuldenstandes nicht in wenigen Jahren aufheben. Jedoch können die Auswirkungen eingedämmt werden, wenn heute eine Abkehr von der Verschuldungspolitik der letzten Jahrzehnte gelingt. Es sollte das feste Ziel der Finanzpolitik der Mitgliedstaaten der EU sein, durch eine heutige entschlossene Haushaltskonsolidierung 151

den haushaltspolitischen Handlungsspielraum für die Zukunft zurückzugewinnen. Dieser Spielraum ist notwendig, um die Herausforderungen aus dem demographischen Wandel und der veränderten globalen Wettbewerbssituation der EU zu bewältigen.

Literatur Europäische Kommission. The Long-term Sustainability of Public Finance in the European Union. Brüssel 2006a. http://ec.europa.eu/economy_ finance/publications/european_economy/2006/ee406_en.pdf Europäische Kommission. »The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU-25 Member States on pensions, health care, long-term care, education and unemployment transfers (2004± 2050)«; European Economy Special Report 1. Brüssel 2006b. http://ec. europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/ 2006/eesp106en.pdf

152

Global Graying: Aging Societies And Sovereign Ratings Moritz Kraemer

Introduction Population aging is a global phenomenon. By 2050, the median age of the world's people will be 38 years, ten years more than in 2005. While the world's population will continue to grow to reach nine billion by the middle of the century from 6.5 billion in 2005, it will also turn older. Much older. The worldwide old-age dependency ratio (the proportion of the population aged 60 years or older to the working± age population) is estimated to surge to 45 percent in 2050, from 19 percent in 2005. The United Nations estimates that fourteen countries will have a median population age of fifty years or more by the middle of the current century, one-half of them in Eastern Europe. Standard & Poor's Ratings Services investigated the repercussions of this aging mega-trend on public finances and sovereign credit ratings in thirtytwo of the world's leading industrialized countries: all EU-25 members plus the United States, Canada, Australia, New Zealand, Japan, Korea and Norway. The reverberations of demographic change go well beyond this group of countries, however: China's old-age dependency ratio is forecasted to grow four-fold during the first half of this century, while the ratio will triple in Latin America. At current trends, Russia's population will have shrunk by almost one-quarter by 2050 and even in countries with rapidly growing populations, such as Saudi Arabia, the share of elderly citizens will rise fourfold, to reach similar levels in 2050 as those that are currently typical for North America. The selection of countries covered does not imply that aging populations are not a concern for the countries excluded. Rather, the lack of global coverage is due to limitations with respect to comparable data. 153

Details regarding data sources and methodology used, and extensive data for demographic and economic assumptions and for scenario outputs can be found in a supplement published separately as indicated below.

The key findings: global deterioration Although quantifiable reform efforts affecting age-related spending have been made in recent years, these are still far from being sufficient to keep public finances on an even keel over a long time horizon. Almost all countries will face a very significant deterioration in public finances over the next half-century as a result of demographic change, unless a countervailing fiscal adjustment is put in place or social security and other age-related spending programs are reformed. Initially, the pressure from age-related spending will remain very moderate. Starting early in the next decade, however, the burden will gradually increase, leading to deteriorating fiscal indicators. A typical country's deficit would rise to more than four percent of GDP by the mid-2020s, assuming no policy change. The interest cost of the additional borrowing required will exacerbate the demographic spending pressure, and deficits would rise inexorably to almost six percent in 2030 and to fourteen percent by the middle of the current century. Although the median general government net debt burden will remain relatively steady at about 32 to 33 percent of GDP through to 2015, it will start to rise slowly thereafter, accelerating sharply from the late 2020s. By the mid-2030s the net debt burden will surpass a still manageable 80 percent of GDP, but will reach an overpowering 180 percent of GDP by 2050. Higher debt-service costs and agerelated spending will significantly increase the economic weight of the state. Government spending will rise to 56 percent of GDP in 2050, from 44 percent today. A wide variation of country experiences hides underneath those aggregate numbers. Certain countries, especially the Scandinavian and Baltic group of sovereigns, but also Austria, Canada, Australia, and New Zealand, would perform considerably better than the sample average, and will be able to keep their debt burden at or below 100 percent of GDP even by 2050. On the other hand, certain continental European countries including France and Italy would post debt bur154

dens well above 200 percent of GDP by 2050. By that time, the new EU members will be significantly more indebted than ªold Europe,º as demographics in Eastern Europe are even more precarious than in Western Europe. The Czech Republic and Hungary could face a net debt equivalent of four times as high as their output by 2050, similar to levels in Portugal and Greece, with whom they share the low fertility, large budget deficits, and largely unreformed systems of health care provision and social security. Predictably, Japan will continue to have the highest net debt burden, which, at current trends, would surpass an implausible 400 percent of GDP in the mid-2040s. The consequences of this hypothetical fiscal outcome would be inconsistent with the current high level of ratings on sovereigns covered in this study. Using budget balance trends as empirical longterm proxies for sovereign creditworthiness, a collective slide down the ratings scale would commence early in the next decade. Its initially gentle decline would accelerate by 2015 and continue until the mid-2030s, by which time the vast majority of countries would display fiscal characteristics that today are associated with speculative-grade sovereigns. This scenario is not a prediction by Standard & Poor's. It is inconceivable that governments will allow debt and deficit burdens to spiral out of control in the manner outlined above. Nevertheless, the scenario does reveal the dimension of the task that governments face in pruning benefits granted by unfunded state-run social security systems and/or achieving further fiscal belt-tightening. In fact, several governments, such as France, Austria, Germany and Italy have embarked on structural reform likely to mitigate the pressure described here. Nevertheless, the magnitude of the challenge, as indicated by the fiscal development described above, will require further decisive steps in almost all countries in the sample.

Elements of age-related public spending All sovereigns in the sample will experience varying degrees of upward public expenditure pressure related to budgetary items that are sensitive to demographic change (see table 1). The age-related spending categories considered in this study are old-age pensions (including early retirement schemes), health care, long-term care for 155

the frail and unemployment benefits. Pensions exert by far the most spending pressure, while the expected relief from lower unemployment benefits is typically very small (see table 2). Education was not included as an age-related spending category. Although the number of pupils and students will decline in most countries, often dramatically, it is likely that spending per student will rise to ensure satisfactory productivity growth, given that the countries in this sample tend to be knowledge-based societies and economies. Child benefits were also excluded due to the lack of data. Although shrinking child-age cohorts could have a dampening effect on public spending through lower benefit outlays, comparable data is unavailable. Moreover, the cohort effect may be offset by more generous benefits to encourage the dual objectives of boosting labor market participation and fertility, as witnessed in several countries already. Pensions (including early retirement, surviving relative and disability pensions) are the most important source of expenditure pressure in the sample, rising by more than four percentage points of GDP from current levels by 2050. However, other spending categories also play an important role. The median demographically driven increase of public health care spending is projected to be 1.6 percentage points of GDP between 2005 and its peak in 2050, although changes in technology and forms of service delivery make health care cost projections much fuzzier than is the case for pensions. During the same period, the median cost of long-term care for the frail and elderly will increase by another 1.3 percentage points of GDP. Potential savings on the shrinking, younger end of the population pyramid are likely to be minuscule, as argued in the preceding paragraph. The expected median fall in unemployment benefits as a consequence of tightening labor markets will be only 0.3 percent of GDP by 2050, and will not exceed 0.5 percent of GDP in any country. All our spending projections are based on national estimates, mostly in the context of multilateral research projects conducted at the OECD and the European Commission. When interpreting the numbers and the fiscal consequences simulated below, the limited comparability must be kept in mind. Although the aforementioned international organizations, as well as Standard & Poor's itself, do their best to correct for undue optimism or pessimism in the nationally compiled figures, the success of these harmonization attempts will always be only partial. Thus, overoptimistic official estimates 156

may lead to too rosy a fiscal and ratings trajectory, and vice-versa. Nevertheless, broad orders of magnitudes should be sufficiently precise for analytical purposes, especially over longer timeframes. A second important caveat concerns projected health care expenditures, which are to a significant extent determined by the penetration of technological progress, which by definition is as yet unknown.

Basic assumptions for the simulations Based on the 2005±2050 country-specific profiles of age-related government spending (including all intermediate years not presented) various scenarios are calculated to assess the importance of demography on government budgets, debt burdens and sovereign credit ratings. The simulations share two assumptions, unless stated otherwise: The »fiscal autopilot« This behavioral assumption states that in every country, the current fiscal stance will be maintained every year in the simulation period. »Fiscal stance« is defined as the cyclically adjusted primary surplus in 2007, based on IMF and European Commission estimates. It is identical to the primary surplus in all future years excluding the effect of incremental future (post-2007) age-related expenditures and changes to the debt-service bill originating from declining or rising government debt levels relative to 2007. This means that all citizens receive exactly the same average mix of taxes and non-age-related public services as in 2007. The 2007 cut-off was chosen as major fiscal policy changes that are not yet known as of today, are unlikely to be implemented before 2008. The »surplus ceiling« (from 2008 onward) This assumption is based on the expectation that, in the countries covered in the sample, a large budget surplus (defined as more than two percent of GDP) on a sustained basis is politically infeasible. If a higher surplus were to loom, we assume that taxes will be cut to bring the budget back toward the two percent ceiling. The adjusted primary surplus as defined in the previous paragraph is therefore taken to be whichever is the lower of either the 2007 estimate, or the 157

level that is required to generate a headline surplus of no more than two percent of GDP. An exception to this rule of politically unsustainable surpluses has been made for Norway, where revenue-raising is relatively painless as a consequence of the exploitation of North Sea oil and gas fields. Unless specifically changed in the scenario analysis, real interest rates are set at three percent and apply to all sovereign debtors uniformly. Similarly, inflation is assumed to be two percent. Simulations of debt and deficit trajectories for all sovereigns are then undertaken, considering a variety of scenarios. Based on the fiscal outcomes, a simplistic »hypothetical sovereign rating« is derived. In practice, Standard & Poor's takes a large number of factors into consideration when deriving sovereign credit ratings. In the very longterm, however, prolonged fiscal imbalances tend to become a dominant factor. To obtain an indication of the direction of sovereign ratings, it is therefore useful to compare each country's simulated general government balance with the median budget balance for each rating category, averaged over the 2000±2008 period, which comprises both boom and bust episodes of the global business cycle (see the separately published »Methodological And Data Supplement« for details).

Base-case scenario: deep in debt Under the base-case scenario, the government refrains from adjusting either the fiscal stance as described above or the schemes governing age-related spending categories. In other words, the government does absolutely nothing except for borrowing for any budget shortfall that may materialize. This will lead to a gradual increase of total government expenditure as age-related outlays creep upward, followed by the additional interest costs of the rising national debt. Currently, general government spending accounts for about 44 percent of GDP for the median country, and will remain fairly stable until the mid2010s, as age-related spending increases are minor and offset by marginally lower reduced interest rate outlays. This delicate balance will break down after 2015, however, as age-related spending starts to accelerate, leading to higher deficits and interest payments. By 2030, government spending will account for half of GDP, climbing to 56 percent in 2050 (see figure 1). 158

159

2010

Age-related spending*

2005

Interest payments

2015

Source: Standard & Poor's 2006

2025

Other expenditures

2020

* Pensions, health and long-term care and unemployment benefits

All data in percent of GDP

0

10

20

30

40

50

60

Figure 1: Median General Government Expenditures

2030

2035

2040

2045

2050

The increase in the economic weight of government is only slightly smaller than during the 1960±1980 period, when most developed countries saw a massive increase in state spending as entitlement programs were aggressively expanded. Obviously, diverting an additional twelve percentage points of national product toward the state sector will change the nature of many societies, even if it occurs over a long period of time. Only a handful of countries (the Baltics, Slovakia, New Zealand, Australia and Canada) would maintain a state sector that accounted for less than one-half of GDP, while at the other end of the range, the state would become a true leviathan swallowing more than 70 percent of GDP in Slovenia, Hungary, the Czech Republic, Portugal, and Greece, which tops the list with an implausible 78 percent of GDP. In the base-case (or »no policy action«) scenario, it becomes evident that the fiscal imbalances would only embark on a truly unsustainable trend in the 2020s (see the dark bars in figures 2 and 3). By 2020, the median deficit is still only 2.7 percent of GDP, not much higher than the 1.3 percent of GDP in 2005. But by 2030, the deficit will have surged to just shy of six percent of GDP and the net debt ratio will have begun to rise by 20 percentage points to 54 percent of GDP. After that, burgeoning deficit ratios will reach double digits in 2040 and pull the net debt ratio into lofty heights, to more than 110 percent in 2040. By that time, the snowball effect of a rising debt interest burden will have established a powerful, self-propelling feedback loop and net debt will be spiraling out of control, surpassing 180 percent of GDP by mid-century. The country-specific results differ widely: the Danish, Canadian, and Norwegian governments (the latter narrowly) would remain net creditors in 2050, while Estonia, New Zealand, Austria, Finland, and Sweden keep their net debt ratios below 100 percent of GDP. Australia is narrowly above that limit. On the high-debt end of the spectrum, Japan stands out with an enormous 530 percent of GDP, followed by Greece, Portugal, Hungary, and the Czech Republic, with between 400 percent to 470 percent of GDP. Apart from Japan, the U.S. would be the most highly indebted G7 sovereign in 2050, with a 350 percent ratio, driven almost entirely by exploding Medicare outlays. These projected debt burdens are on a massive scale, but not without precedent. Both New Zealand and Australia had debt burdens in excess of 150 percent of GDP on the brink of the Second World War, 160

161

2005

2010

No aging scenario

2015

Source: Standard & Poor's 2006

See article text for explanation of scenario assumptions

All data in percent of GDP

Base-case scenario

(14)

(12)

(10)

(8)

(6)

(4)

(2)

0

2025

Balanced budget in 2008 scenario

2020

Figure 2: Median General Government Structural Balance

2030

Lower interest rate scenario

2035

2040

2050 Discriminating investors scenario

2045

162

2005

2010

Source: Standard & Poor's 2006

2020

Discriminating investors scenario

No aging scenario

2015

See article text for explanation of scenario assumptions

All data in percent of GDP

Lower interest rate scenario

Base-case scenario

0

40

80

120

160

200

Figure 3: Median General Government Net Debt

2025

2035

20 percent inflation shock in 2025 scenario

Balanced budget in 2008 scenario

2030

2040

2045

2050

while the United Kingdom's debt reached a staggering 252 percent in 1946, up from a mere 30 percent in 1913. All three countries currently have debt levels well below the average of the sample. What is different here, however, is the broad-based nature of the fiscal deterioration. Almost all countries would be affected by a well-understood and predictable force (demography), whereas war and the Great Depression caused the isolated historical episodes of high debts. As described in the previous section, the rising deficits would lead to downward pressure on the hypothetical sovereign ratings even if the debt ratio is still at low levels. When presented graphically, the collective slide in the hypothetical ratings on the 32 sovereigns in our sample becomes evident at a first glance (see figure 4). Whereas the lowest ratings in our sample at present are in the 'BBB' category (Poland and Hungary), one sovereign would display deficits typical of speculative-grade sovereigns as early as 2015 (Japan, even after correcting for offsetting factors, see »Methodological And Data Supplement« for explanations). Three more sovereigns would join a year later (Czech Republic, Hungary, and Malta) and by 2040 all sovereigns except for Canada ('AA'), Denmark ('AA'), and Austria ('A') would have also dropped into speculative-grade territory. Although the downward drift is impressive by any standards, equally noteworthy is the nonlinearity of the change in theoretical ratings over time. Ratings would weaken somewhat in the coming decade but then fall precipitously, as the full brunt of age-related expenditure hits government budgets. In the real world outside the »fiscal autopilot,« this may lead to a mistaken sense of security conspiring against necessary change in the early part of the forecast period. The hypothetical ratings shown here are mechanically derived, and are not a prediction by Standard & Poor's (see figure 4). In practice, the hypothetical ratings may overstate the decline in creditworthiness. They are benchmarked against budget balance medians today, whereas it is of course possible that the medians themselves could worsen as an ever-larger number of rated sovereigns feels the fiscal pinch of aging populations. Moreover, Standard & Poor's may give more weight to mitigating credit strengths than assumed in the model. The hypothetical ratings should therefore be regarded more appropriately as an illustration of the dimension and profile of the demographic challenge that governments must face.

163

164

'A'

'AAA'

'AA '

2010

2005

'BBB'

Speculative-grade

2015

Source: Standard & Poor's 2006

Derived from base-case general government balance performance

Data = No. of sovereigns

0

4

8

12

16

20

24

28

32

2020

2025

Figure 4: Hypothetical Long-Term Sovereign Ratings Distribution (base-case scenario)

2030

2035

2040

Alternative scenarios Reviewing some variations from the base case may be useful to assess relative power of the multiple forces at work that determine future fiscal and hypothetical rating trends. The first two scenarios are a deviation from the »fiscal autopilot« assumption, whereas the other scenarios gauge the impact of external influences.

»No aging« scenario This assumes that all governments enact radical legislation that would have the effect that no additional age-related spending pressures would build up beyond current levels. This scenario captures in isolation the effect of the sovereigns' fiscal starting-positions. Unsurprisingly, for the median sovereign the fiscal consequences (ignoring likely behavioral changes and other secondary effects) are very different. Deficits and debt would remain well contained (see figures 2 and 3) under such a robust policy approach, whatever its other problems might be, and would in most cases effectively ensure the maintenance of high hypothetical ratings (see figure 5). Once again, however, the experience is far from universal. Portugal, Hungary, Japan, the Czech Republic, and Poland would still end up with a hypothetical rating below 'BBB' as a consequence of the weak budgets these governments already display.

»Balanced budget« scenario This assumes that adjustment measures are taken which would lead to a balanced budget in 2008. Once this is achieved, the government reverts to the »fiscal autopilot« and does nothing, except for borrowing to pay for the incremental age-related (and interest) expenditures as they occur. Deficits and debt will be somewhat contained, but in the majority of sovereigns insufficient to arrest unsustainable tendencies. For the governments generating surpluses in 2007 (especially the Scandinavian sovereigns and New Zealand) this scenario is equivalent to a loosening of fiscal policy and therefore a credit negative. Under this scenario, although credit quality is initially holding up better than in 165

166

'A'

'AAA'

'AA '

2010

2005

'BBB'

Speculative-grade

2015

2020

2025

Source: Standard & Poor's 2006

Derived from base-case general government balance performance assuming no additional age-related costs after 2005

Data = No. of sovereigns

0

4

8

12

16

20

24

28

32

2030

Figure 5: Hypothetical Long-Term Sovereign Ratings Distribution (based on ªno agingº scenario)

2035

2040

the base-case, the overwhelming age-related spending pressure kicking in after 2015 eventually leads to a similar distribution by 2040 (see figure 6). As in the previous simulations, the general picture does not display the real divergences. Italy, for example, is currently set for relatively mild increases in pension and health care spending, but displays a very weak budgetary position. The assumed balanced budget in 2008 would therefore lead to sustained surpluses, as the decline in interest payments overcompensates for the fairly small increase in age-related outlays and leads to a hypothetical rating of 'AAA' by 2010, which Italy would maintain until the end of the forecast period, by which time the sovereign would have become a net creditor!

»Lower interest rate« scenario Instead of assuming the base-case three percent real rates, this scenario is rerun with a lower rate of two percent, more akin to what has been observed in the recent years of ample global liquidity. This benign interest rate environment would by 2050 lead to lower median net debtÐ145 percent of GDP compared with 181 percent in the base caseÐand a median government sector of 54 percent of GDP, more than two percentage points of GDP smaller than in the base-case. The ratings distribution is again somewhat better than in the basecase, but not by much.

»Discriminating investor« scenario This scenario assumes that investors begin to demand compensation for lending to riskier, more leveraged borrowers (see figures 2 and 3). In our example, investors charge one basis point (bp) extra over the three percent real rate for every percentage point that the net debt ratio exceeds 60 percent of GDP. This is broadly in line with the spreads currently observed among Euro zone sovereigns. The median net debt ratio increases to almost twice the GDP by 2050, compared with 181 percent in the base-case. Discerning investors would drive Japan's debt to more than 1,1 percent of GDP and even the United States general government debt would reach 500 percent of GDP in 2050. Obviously, even greater risk aversion would lead to an even 167

168

'A'

'AAA'

'AA '

2010

2005

'BBB'

Speculative-grade

2015

2020

2025

Source: Standard & Poor's 2006

Derived from base-case general government balance performance assuming no additional age-related costs after 2005

Data = No. of sovereigns

0

4

8

12

16

20

24

28

32

2030

Figure 6: Hypothetical Long-Term Sovereign Ratings Distribution (based on ªbalanced bugdetª scenario)

2035

2040

faster ballooning debt burden. If two bps extra were charged, the median debt ratio would reach 217 percent of GDP, with a three bps premium pushing this to 242 percent. This example illustrates how highly leveraged governments become extraordinarily vulnerable to sentiment shifts among investors. In these circumstances, what looks sustainable one day may be a slippery slope the following morning.

»Inflation shock« scenario Finally, the last scenario assumes that the central banks will in a surprise move allow inflation to rise to 20 percent in 2025 and thereafter. The reasons for this do not really matter, but it may well be that the »inflation tax« is levied with the desire to erode the real value of government debt. It is assumed that nominal interest rates will adjust to restore the three percent real rate six years later (2031), reflecting the approximate average maturity of most sovereigns' debt. Will this gambit succeed? Our simulation suggests that the median net debt ratio will indeed turn out significantly lower, at 98 percent in 2050, just above one-half the base-case value (see figure 3). In reality, however, after such a policy shock, investors would likely charge an extra risk premium to purchase government debt, to protect themselves against new inflation hikes eating away at the real value of their assets. If the real interest rate were to rise to five percent in 2026, the year following the monetary regime change, from three percent up to 2025, the net debt ratio in 2050 would be fairly similar to the base-case by mid-century (175 percent). This behavioral assumption of investors appears reasonable and the benefits of an inflation surprise may therefore be transitory at best, all the more so given that inflation may lead to a reduction of the potential growth rate, which in turn raises the burden of public debt.

Policy implications: fiscal consolidation or benefits reform? The challenges ahead are daunting for the vast majority of sovereigns covered in this survey. The financial linkages between social security and fiscal policy call for decisive defensive steps now. Policy drift that relies on an economic miracle to take away the pain of aging popula169

tions will be totally insufficient. If political leadership does not resolutely correct the looming intergenerational imbalances, the dramatic fiscal turmoil laid out in certain of the scenarios discussed above might materialize. If no fiscal or structural reforms occur, the resulting social inequities and tensions would have the potential to undermine the very foundations of solidarity and cohesion on which most societies are based. A »muddling through« approach, however, would also be likely to lead to a deterioration in economic prospects, as rising tax levels could cause the accelerated outward migration of ever more mobile factors of production (especially capital and skilled labor), endangering the very sources of growth and fiscal revenue. To prevent this from happening, governments need to safeguard the sustainability of their public finances and general economic prospects by consistently generating budget surplusesÐas large and as soon as possible. The alternative is thorough reforms of the social security systems going well beyond most countries' recent reform initiatives. In which of these two reform approaches should governments invest their political capital to maximize their beneficial impact on fiscal solvency? The answer depends on the specific circumstances in each country (see figure 7). The upward-pointing bars in figure 7 show what percentage of the 2050 base-case net debt ratio could be eradicated if the age-related spending-to-GDP ratio were to remain at 2005 levels, that is, if the radical structural measures of the »no aging« scenario were to be implemented. If the bar reaches a value of 100, all net debt would be eliminated in 2050 in this scenario. Values larger than 100 would make the sovereign a net creditor. The bars pointing downward repeat the exercise for the »balanced budget« scenario: what share of the 2050 base-case debt would have disappeared had the sovereign begun with a structural balance in 2008? As this procedure is inapplicable for governments running a surplus in 2008, those sovereigns are omitted in the chart. Finally, the diamond-shaped markers simply measure the difference in length of the two bars, giving an indication of the balance of policy priorities. Diamonds above the zero-line thus suggest that reforming age-sensitive spending programs is a priority. Diamonds below the line, on the other hand, would argue for a more front-loaded, immediate budget consolidation. At one end of the spectrum, the Netherlands and Belgium are both very close to structural balance in 2008 in any case, so the mar170

Figure 7: Sovereign Policy Priorities Urgent budget consolidation or age-related spending reform? 120 100 80 60 40 20 0 –20 –40 –60 –80 –100

No aging scenario*

Balanced budget scenario**

Netherlands

Belgium

Cyprus

Luxembourg

Slovenia

Lithuania

Greece

United States

Austria

Portugal

Slovak Republic

France

Czech Republic

Malta

Poland

United Kingdom

Japan

Germany

Italy

Hungary

–120

Balance of policy priorities

All data in percent * Percentage of the 2050 base-case net debt ratio that could be eradicated if age-related spending-to-GDP ratio were to remain at 2005 levels ** Percentage of the 2050 base-case net debt ratio that could be eradicated if general government budget started from a balanced position in 2008 Source: Standard & Poor's 2006

ginal extra consolidation to reach balance would have a very limited effect on the future trajectory of the debt burden. On the other hand, if they were successful in preventing age-related spending from rising in the future, both sovereigns would become net creditors in 2050 (as the bars are higher than 100 percent). Conversely, Italy, Hungary, 171

Japan, and Germany have more to gain for fiscal sustainability from consolidating the budget immediately. For most countries, a mix of the two reform directions is likely to be a sensible approach, but the relative weights are likely to differ. The absolute length of the bars in figure 7 is also important: Japan, for example, can reduce its basecase debt burden only by between 20 percent (relying on completely containing age-related spending) and 50 percent (by balancing the budget in 2008). Although a combination of the two could of course unleash a much more powerful effect, Japan's policy options are very limited if compared, for example, with Austria or Malta, which display much longer bars and therefore have more relative debt reduction potential. Any delay to reform is costly, as time is lost during which a financial cushion could be generated or future entitlements harnessed. Moreover, from a political viewpoint, the number of elderly as a proportion of the electorate will increase steadily. As this group will understandably oppose parametric adjustments to pension systems, the longer reforms are postponed the more difficult they will become to push through. It is heartening that governments across the globe, but particularly in Europe, have become much more aware of the challenges recently, and some promising reform momentum has built up. Certain of the reforms already enacted have had a very strong positive effect on future general government net debt trajectories (see figure 8). The base-case net debt trajectories of France and Germany as they are estimated today compare very favorably with what they would have been had no reforms in the health care and pension systems occurred. The policy actions undertaken have reduced the simulated 2050 net debt ratio of France by about 70 percent of GDP. In Germany, the effect was almost twice as large. These are only rough estimates as the data for the counterfactual case is based on an earlier (2001) study of the EU's Economic Policy Committee, which has used a somewhat different methodological approach to estimate future pension and health care spending pressures. Notwithstanding this caveat, there is ample evidence that structural reforms have reduced the intertemporal imbalances in an important way. Even so, much more will have to be done to avoid the negative outcomes outlined here.

172

173

Germany

2005

2015

2020

Source: Standard & Poor's 2006

Germany if no reforms had occurred

2010

All data in percent of GDP

0

50

100

150

200

250

300

350

France

2025

2035

France if no reforms had ocurred

2030

2040

Figure 8: Illustrative Impact Of Structural Reforms Undertaken since 2000 (general government net debt)

2045

2050

Time is running out for reform The preceding analysis in no way constitutes a forecast of ratings trajectories by Standard & Poor's. It merely states that, if no countervailing structural and fiscal reforms were to be taken, deficits would increase to levels that, sooner or later, would become incommensurate with today's ratings±and by a large margin. The simulation illustrates underlying tendencies of what could happen in the unlikely event of complete government complacency. The message is unambiguous: without strong and sustained reforms, the high credit ratings on these governments could be lost due to demographic spending pressures, starting in the 2010s. There is nothing inevitable about the future evolution of fiscal indicators and the concomitant trend of sovereign ratings. Clearly, governments can influence ratings strongly through the adoption or rejection of specific policy initiatives. The example of a high debt country like Belgium is instructive: once governments are confronted with unsustainably rising debt burdens, they do react, however reluctantly, by tightening the fiscal stance. Nevertheless, the simulated fiscal paths illustrate that governments will have much work to do to escape the fiscal headwind and the attendant lowering of their sovereign ratings. The ongoing reform debate is therefore mildly encouraging. Most of the action seems to be focused on reforming the pensions systems. This focus is politically appealing, as the sacrifices are often in the distant future and are not easily understood by the electorate. Technically, tackling social security is also relatively »easy,« compared with health care reform, which has to address more immediately felt and ethically charged issues. Finally, the value of government surpluses today for the long-term sustainability of public finances is still not widely appreciated. Instead, governments often tend to downplay the relevance of today's deficits, which they allege are needed to stimulate growth, although high deficits and high growth hardly ever go hand in hand.

174

References All articles published by Standard & Poor's, London, at www.RatingsDirect.com. Global Graying: Aging Societies and Sovereign Ratings, Methodological And Data Supplement, available from the author. Germany's Public Finances: The Glass Is Now Half Full, 2006. As Europe's Health Spending Rises, Sovereigns Will Suffer, But Private Health Care Should Thrive, 2006. The 2006 Fiscal Flexibility Index: Gauging European Sovereigns' Room For Maneuver, 2006. Global Graying: Aging Societies and Sovereign Ratings, 2006. Global Graying Country Report: Federal Republic of Germany, 2006. Without Structural Reforms, German Fiscal Respite Is Only Temporary, 2006. In The Long Run, We Are All Debt: Aging Societies and Sovereign Ratings, 2005. The Western World Past Its Prime±Sovereign Rating Perspectives in the Context of Aging Populations, 2004.

175

Policies to Increase Germany's Growth Potential Ajai Chopra1

Earlier sessions of this symposium have demonstrated that because of demographics, public finances and entitlement programs in Germany are not sustainable under current policies. However, it needs to be emphasized that ªdemography does not mean destiny.º In other words, something can be done to cope with the fiscal impact of population aging, and indeed Germany has already made progress. But the job is not complete. It is well known that to address the projected rise in aging-related costs will require a mix of fiscal adjustment, reform of entitlement programs, and growth-enhancing policies. Public finance specialists naturally focus on fiscal consolidation and entitlement reform. This note focuses on the broader and supporting issue of how to boost potential growth.

Long-run potential growth A number of researchers have done the standard growth accounting exercise for Germany, which breaks down long-run potential growth into three components: ± growth in total factor productivity; ± growth in total hours worked; ± and growth in the real capital stock. It is a common result from this exercise that under current policies, headwinds from Germany's declining working age population will slow potential growth to just over one percent a year in the long run. In per capita terms, growth would be higher at around 1.5 percent a year. 176

Over time, output and capital tend to move together, so capital formation is taken as endogenous, with the investment-to-GDP (gross domestic product) ratio settling at about 20 percent of GDP. The focus therefore tends to be on increasing labor utilization and total factor productivity. If labor utilization and total factor productivity can be raised, potential growth would go up. If potential growth goes up, it would improve living standards and strengthen long-run fiscal sustainability. What can policy makers do to raise labor utilization and total factor productivity (TFP), and thus potential growth? Consistent with the view that demography does not mean destiny, something can be done about increasing potential growth. Three aspects deserve special emphasis: ± labor market reforms; ± product and service market reforms; ± and financial sector and capital market reforms. A consistent set of policies in these three areas can be mutually reinforcing. In other words, if policy makers acted on all three fronts in a properly sequenced manner, it would provide a ªbigger bang for the buck.º

Labor market reforms Further labor market reforms are essential to reduce high unemployment and raise participation. With a declining working age population, it will be important to adopt policies which increase labor participation rates, the employment rate, and the hours worked per employee. This is a complex area that deserves a conference of its own, but a few aspects that are a part of the current policy debate are worth highlighting. The core problem in Germany is that generous entitlements have kept reservation wages high, thus limiting labor force participation and raising long-term unemployment. Therefore, the immediate challenge is to lower long-term unemployment in the new Unemployment Benefits II (UB-II) system created by the Hartz IV reforms (UB-II or AlG II in German, describing the amount which is paid to the unemployed after a year of unemployment). On this front, Inter177

national Monetary Fund staff support the proposals made by the Council of Economic Advisors and several research institutes to lower the UB-II benefit level substantially for those unwilling to accept jobs. Those who accept jobs would retain their full benefit. The rationale behind this is to place the burden of job search on the unemployed instead of the labor office. Action is also needed to facilitate job creation. In other words, as more workers look for jobs, microeconomic reforms are needed to revitalize labor demand. Loosening employment protection legislation would be helpful in this regard. And, wage determination needs to respond better to labor market imbalances and reflect productivity differentials more closely, including permitting lower wage floors for entry level and low skilled jobs.

Product and service market reforms Additional deregulation and strengthened competition will lead to efficiency gains and increase productivity growth. In Germany, productivity growth has been uneven across sectors. The domestic economy remains fragmented with unexploited economies of scale. Because of foreign competition, export oriented firms have restructured and boosted productivity. By contrast, the domestically-oriented sectors have not been forced to adjust and labor productivity growth trails international performance, with retail and wholesale trade and the liberal professions accounting for much of the shortfall. In addition, product and service market reforms can increase the effectiveness of labor market reforms. Again, the agenda is large, but two broad areas deserve emphasis: Regulations and administrative hurdles need to be lowered to make the business climate more conducive to job creation, particularly in the service sector. In particular, there is considerable room to deregulate the liberal professions and the guild system. The European Commission and OECD have emphasized that network industries in Germany do not face truly contested markets despite the partial unbundling of services and privatization of some large firms. Therefore, it will be important to improve the contestability of markets in network industries to help capture efficiency gains and benefit consumers. 178

Sequencing of structural reforms The European experience shows that success comes primarily from an internally consistent set of labor and product market reforms. First, although countries adopted different strategies to boost labor supply, the benefits of wage moderation in terms of boosting employment have been larger in countries with low labor and product market regulation. Second, there are macroeconomic benefits to carrying out labor and product market reforms simultaneously. Alone, labor market reforms tend to put downward pressure on wages and disposable income. Combining them with product market reforms can ease these demand-depressing effects by lowering prices. In other words, by strengthening competition in product and service markets, wage moderation will be passed on to lower prices and result in faster employment and output growth.

Financial sector and capital market reforms Reforms of the financial sector and capital markets would improve the allocation of capital to areas of highest return, thus strengthening economic performance. As mentioned earlier, growth is a function of technological progressÐa key determinant of TFPÐand capital accumulation. Both these activities are risky and need funding. When you start out to do the research necessary for technological progress, or make an investment, the researcher or the entrepreneur is taking risks and there is going to be uncertainty about the return. This is where the financial sector comes inÐit helps to redistribute the risk among economic agents according to their willingness and ability to bear these risks. Germany's financial system is primarily bank based (as opposed to market based). Economic research does not give an unambiguous answer on which system performs better as a risk manager or intermediator. However, what is known is that in many countries, including Germany, there is a trend away from bank-based intermediation. The key question for policymakers is how to maximize the benefits of this trend toward more arm's length transactions while minimizing the downside risk. Again, this is a vast area worthy of its own 179

conference, but a few aspects are worth mentioning in the German context: First, the banking sector in Germany is fragmented, limiting economies of scale and risk diversification. Banks are healthier now than they were in recent years, but the improvement in earnings is largely cyclical and they still underperform EU peers. Opening up public sector banks to private capital would facilitate market driven restructuring, foster returns to scale, and bolster profitability. Second, capital markets in Germany have been deepening and playing a greater role in guiding corporate decisions. But the untapped potential is large and the process needs to continue. It will therefore be important to determine whether there are distortions or impediments that slow down the development of these markets, and then address these impediments. Finally, in view of the concerns about population aging, deeper capital markets can also offer new instruments for long-term saving and help manage aging costs. With governments and the corporate sector retreating as guarantors of retirement income, individuals will have to assume greater responsibility for their old age by saving more and working longer. In other words, the move toward funded hybrid pension schemes will need to continue. As part of this process, policymakers will need to communicate more effectively the pension and savings agenda. The long-term need for greater savings is not going to dissolve, and it is necessary for current pension reform efforts to promote broad-based understanding and support by the general public. The private sector is best equipped to design and provide a wide variety of savings products, and the public sector should focus on ensuring that the tax and legal framework is simple and stable to encourage development of such products.

Conclusion Germany is wealthy, but it has a highly regulated economy which is financing a generous welfare state, and its long-run fiscal situation is not sustainable. But demography is not destiny. Germany can grow faster by removing obstacles to increased labor utilization and by encouraging more innovation and productivity growth through product, service, and financial market reforms. The problem can be tackled, 180

but it will require action on a number of fronts. These actions are not easy, but by exploiting synergies between various policies, they can turn out less difficult.

Footnote 1

Deputy Director, European Department, International Monetary Fund. Remarks delivered during the concluding panel discussion of the Symposium on Long-Run Fiscal Sustainability in Germany, which was held in Berlin on November 20, 2006 and organized by the Bertelsman Foundation, the IMF, and the Ifo Institute for Economic Research. The views expressed are those of the author and should not be attributed to the IMF, its Executive Board, or its management.

181

Who Will Pay?1 Peter S. Heller

Time is ticking away to solve long-term fiscal challenges posed by aging societies, climate change, and other problems. Across the world, a number of current and emerging problems pose new dangers for industrial and developing countries alike. The convergence of these problems will create significant social, political, and economic challenges to governments already stretched by new threats from international terrorism and other risks. This combination of challenges includes the following: ± Demographic changes: Longer life expectancy and lower fertility rates will boost the proportion of elderly in many industrial countries and some emerging marketsÐin some cases, even as total population shrinks. In many developing countries, however, youth populations will explode and, in some, HIV/AIDS will continue to cut lives short and retard economic growth. ± Climate changes: Global warming will trigger higher temperatures, new precipitation patterns, a rising sea level and more frequent extreme weather eventsÐhitting the economies of the tropics, southern Africa and some island states especially hard. Scientists are fairly sure that the concentration of greenhouse gases already present in the atmosphere will warm the earth's surface about 1.9 to 5.8 degrees centigrade over the next century. The only uncertainty is how quickly climate change will occur, how it will manifest itself in different regions and whether human intervention can moderate the extent of global warming during the next century. ± Economic changes: The growing interconnectedness of the global economy means that shocks, positive stimuli and technological advances will be transmitted more rapidly across national borders. As capital becomes more mobile, it will be harder for governments 183

to tax it, shifting tax burdens increasingly to labor. And disparities in global incomes will worsen, heightening the risk of political instability, especially if high youth unemployment persists. ± Security changes: Global security will be threatened by the risk of bioterrorism, proliferation of weapons of mass destruction, the competition for water and energy supplies and even health scares, as illustrated by SARS. ± Technological changes: The ongoing technological revolutionÐin biogenetics, information and communications, new materials and cognitive scienceÐwill stimulate higher productivity, creating opportunities for better health and longer lives but also intensifying pressure for higher health spending. The unfolding of these trends will, of course, have far-reaching implications for societies. But surprisingly little research has been done on the fiscal consequences. Governments will need to respond to growing demands for social services, heightened security needs, and unanticipated shocks. And fiscal risks will be amplified by the fact that most governments have precommitted resources to meet generous social insurance packages. Indeed, industrial country outlays will need to rise sharply simply to fulfill promises made to aging populations. Should these fiscal risks be a source for concern, given the enormous uncertainties in long-run forecasts? With continued real growth, won't economies be richer, enabling future generations to pay higher taxes without a decline in living standards? Shouldn't the poorest countries focus on maximizing growth, rather than take actions that would benefit only future generations? While these are valid questions, a forthcoming comprehensive fiscal study suggests that policymakers would be well advised to begin grappling now with future fiscal risks.

Being shortsighted Few governments now take account of long-term risks. Even where government policies have given rise to accumulating commitments, for example, in the social insurance sphere, most budgets give little guidance on future liabilities. The potential costs of fiscal guarantees, 184

contingent liabilities and more implicit commitments are rarely reflected in budgets. Thus, measures of debt significantly understate a government's total obligations. Moreover, while budgets increasingly encompass a medium-term framework of three to five years, few countries provide long-term scenarios. Exceptions are Australia, the United Kingdom in her Long Term Public Finance Report (2005) and the United States Congressional Budget Office as well as the European Union with its Aging Group projection (2006), New Zealand (2006) and the Netherlands (ongoing). Most countries' sustainability analyses focus on their ability to service current debt and anticipated future deficits and may not draw on available actuarial assessments of pension schemes. Projections of broader fiscal aggregates lack credibility because they are based on unchanged policy assumptions, current laws or constant shares of revenues and expenditure in output. Budget processes also lack mechanisms to foster debate on policy commitments or guarantees whose fiscal consequences emerge only over the long term; rarely are legislatures required to ration or limit such policies. Two approaches currently dominate the way governments tackle unsustainable policy frameworks. The first is an aggregative approachÐdrawing on fiscal rules or discretionary policies. Some governments have sought to run fiscal surpluses or at least maintain a fiscal balance over the business cycleÐfor example, the European Union's Stability and Growth PactÐwith the hope that reduced public debt will free up resources to finance age-related spending. Indeed, if debt is repaid and assets are accumulated, governments may effectively earn investment income to prefund future budgetary obligations. The second approach focuses on the sources of fiscal pressure. In some countries, specific spending programs have been modified to reduce a government's future spending obligations. Easing the pension burden, for example, might involve delaying the retirement age, holding pension benefits constant in real terms (rather than linking them to real wage growth) or reducing benefits in response to increased longevity. France, Germany, Italy, Sweden and the United Kingdom have taken steps in this direction. For medical care, countries could cut back on eligibility, quality or quantity of care; make people wait longer for service; or require higher co-payments. What are the principal obstacles to taking a long-term approach? One is uncertainty. Consider how difficult it is to predict five years 185

into the future, let alone 25 or 50. Modest changes in assumptions on some key demographic variables can significantly alter projections of future fiscal burdens. For example, higher fertility rates can lead to significant increases in the size of the labor force. But such uncertainty only underscores the need for greater attention to risk management and for analytic techniques that clarify the likelihood and consequences of favorable and unfavorable scenarios. The harder question is whether and how to formulate policies that incorporate potential risks. A second obstacle is the reluctance of politicians and societies to confront long-term risk factors. Only today's votes matter, even though many voters will be affected in the future by current policies. Politicians find it difficult to ask for immediate sacrificesÐespecially since it is hard to assure voters that sacrifices today will result in better tomorrowsÐ and are tempted to make promises whose costs will be borne by future generations. A succession of fiscal surpluses may lull voters and politicians into complacency and relaxed fiscal discipline. Since few governments issue bonds with maturities exceeding 15 to 20 years, capital markets rarely impose an independent counter discipline to countries whose policies are unsustainable over the longer term. A third obstacle is the complexity of economic interactions. In an interconnected world, the macroeconomic environment is affected both by many countries undergoing similar structural trends and by the policies that countries adopt in response. For example, if many industrial countries increase savings because of aging populations, global interest rates may decline, requiring even higher savings to meet future income requirements. A final obstacle is that governments may find it difficult to anticipate the behavior of individuals in the face of long-term risks. For example, actions taken to reduce fiscal deficits may be offset by higher private sector spending. At a minimum, authorities need to ensure that the state's financial sustainability is not compromised.

Approaches to reform So what can governments do differently? Tackling long-term issues requires a multipronged approach. The essential elements include building the long term into economic and fiscal analyses; integrating 186

a long-term perspective into budget processes and institutions; tightening the overall fiscal position over time; downscaling policy commitments early, in a well-telegraphed manner; paying greater attention to risk-management issues; and enhancing policy coordination among countries. Governments should periodically provide a comprehensive review of the principal structural risks their countries face over the long termÐdemographic, economic, geopolitical, climatic, natural resource and securityÐand undertake an assessment of their combined potential fiscal consequences. Long-term projections and sustainability calculations should be supplemented by analyses that can gauge the magnitude and probability of risks. Policymakers can then evaluate how much risk is associated with alternative options. Quantitative multi-country general equilibrium analyses can shed light on changes in the global environment, in terms of growth and interest rates. Governments should improve budget information flows. Accrual accounting techniques can provide cost estimates on the stock of outstanding policy commitments (such as already accrued social insurance benefits of the labor force, the operations and maintenance needs of a government's infrastructure, or prospective government insurance benefit payments in response to insured risks) and the potential obligations associated with contingent guarantees. These techniques can also be used to assess the fiscal consequences of policy actionsÐsuch as a change in the eligibility age for a retirement pensionÐthat have little immediate effect on the budget in cash terms but potentially large effects on future budget outlays. More problematic is taking stock of outlays that may arise from what might be termed a government's ªimplicit commitmentsºÐthat is, obligations either inherent in the role of government or based on precedents. Assessments of a government's potential liabilities are best provided in supplements to the formal budget document and should be recognized as highly uncertain. With such transparency, a government would provide far greater clarity on its prospective fiscal liabilities and its obligations to individuals and society at large. Correspondingly, households would be better informed about the financial burdens that they may have to meet through their own savings. Governments should overhaul the budget process to better capture long-term risks. This means ensuring that governments undertake the aforementioned analyses and disclose the size of their com187

mitments and exposure to alternative risks. It also means promoting a public debate on their approach to long-term risks. Perhaps an independent budget scorekeeper should be charged with assessing such risks, with the government required to respond in budget debates. Alternatively, the legislature's budget deliberation process might set limits (as recently proposed by the United States General Accounting Office) on the creation of future fiscal commitments that exceed a given threshold. Fiscal rules may also help overcome political economy incentives to ignore long-term risks, particularly if they use accrual accounting techniques that take account of long-term effects. And the role of independent fiscal sustainability assessments carried out by multilateral agencies and regional peer group entities, such as the IMF, the OECD and the European Commission, should be enhanced. What principles should guide a government if its longterm fiscal position appears significantly at risk, either because of existing commitments or because of future structural risk factors? ± Ensure adequate fiscal leeway. Policymakers should leave enough room to use fiscal policy to achieve macroeconomic objectives. For example, if the debt load is excessive, it will be difficult to cut taxes or increase expenditures. Having leeway also ensures that a government can resort to fiscal tools to respond to unanticipated shocks or unexpected developmentsÐsuch as higher life expectancies and thus higher pension costsÐwithout abruptly reneging on outstanding policy commitments. ± Recognize political economy considerations. Medium-term fiscal consolidationÐthat is, reducing or eliminating the public sector's debts relative to GDPÐis central to any long-run strategy. However, an aggregative strategy, particularly if it implies accumulating substantial assets (relative to GDP), is unlikely to succeed, because such surpluses or asset balances are a tempting target for politicians. Equally, it may be unrealistic for a government to presume it will be able to raise taxes to finance future expenditure obligations if the tax share significantly surpasses what is politically feasible. ± Adopt micro-level reforms that reduce outstanding policy commitments. Changes in policy program parameters that affect the future path of expenditure commitments may be critical. Policymakers also need to implement reforms with a long phase-in 188

period to facilitate private sector adjustment to reduced government commitments. Regulatory policy reforms may be necessary to shift coverage of some risks to the private sector, or to limit private sector actions that expose a government to fiscal risks. ± Consider policy programs that build in flexibility to outstanding policy risks. Recent Swedish and Italian pension reforms are illustrative, as they allow the government to adjust pension benefits periodically in response to changes in life expectancy or interest rates. ± Use risk management for sectoral policies. Regulatory and tax/ expenditure policies should explicitly consider and delineate the extent of a government's involvement in the case of adverse circumstances and minimize its exposure to losses in the event of such outcomes. For example, land-use restrictions or urban settlement policies can reduce the likelihood of damage losses in highrisk coastal areas and reduce the prospect of the government's being forced to pay relief costs. Preventive policies that reduce the likelihood of adverse outcomes can also be important (for example, mitigation policies with respect to climate change and adaptation policies to promote climate-sensitive technologies). Governments should fund research efforts to narrow uncertainty on the likelihood of risky outcomes, particularly if the alternative policy choice would be to undertake immediate costly and irreversible investment outlays. ± Coordinate policy at the international level. Some fiscal risks emerge from factors outside the control of a country. Global coordination, whether in terms of mitigation policies for climate change, approaches to migration policy or financial mechanisms to address financial market failure, may help. In closing, it is tempting to reduce the problem of long-term fiscal sustainability to the challenges facing aging industrial countries that have overpromised generous social benefits. But the reality is that all countries need to take stock of the multiple risks to which they are exposed over the long term and ensure that governments have the fiscal capacity to tackle them. Although the menu of options might suggest a reduced role for governments, the goal is to ensure that governments can deliver on their long-term commitments, continue to provide public goods and welfare assistance, avoid imposing politi189

cally damaging and economically disadvantageous tax burdens and have the fiscal latitude to respond effectively to unanticipated risks.

References Commonwealth of Australia, The Treasury. Intergenerational Report 2002±2003. Budget Paper No. 5. Parkes Act. Canberra 2002. EPC Working Group on Aging Populations (AWG). Impact of Aging Populations on Public Spending and pensions, health and long-term care, education and unemployment benefits for the elderly. Brussels 2006. Available online at http://ec.europa.eu/economy_finance/ epc/epc_sustainability_ageing_en.htm. Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, ongoing CPB-series on aging. The Hague. See: http://www.cpb.nl/eng/pub/onderwer pen/26/cpbreeksen.html. New Zealand, New Zealand's Long-Term Fiscal Position, Statement of Responsibility under section 26N of the Public Finance Act. Wellington 1989, 2006 (B. 10). See http://www.parliament.nz/en-NZ/PB/Pre sented/Papers/c/4/2/c4262b82e0474d118a94f6259c472292.htm. United Kingdom, HM Treasury. Long-Term Public Finance Report: An Analysis of Fiscal Sustainability. London: Controller of Her Majesty's Stationery. 2005. United States, Congressional Budget Office. Budgetary Perspectives on the Outlook for Social Security. Washington, D. C. 2005.

Footnote 1

This text is an updated version of the article ªWho will pay?º by Peter Heller in »Finance and Development« (40) 3, 2003 by courtesy of Laura Wallace, F&D editor.

190

Long-Run Fiscal Sustainability in Germany: A European Perspective Servaas Deroose

Introduction In the coming decades, both the size and age structure of Germany's population will undergo dramatic changes due to a variety of factors. Living longer and in good health is certainly a marvelous achievement, especially if one has the resources to enjoy it. However, it also poses a series of challenges to public finances, the working of labor markets and the functioning of social models. Whilst these challenges are common to most EU Member States, they seem to be more acute in Germany in several respects. Whilst initially it was thought that the avoidance of excessive budget deficits would ensure sustainability, developments during the last decade brought to the fore the issue of long-term fiscal sustainability. The trend decline in potential growth, the slowness in reforming pension and health care systems and the lack of fiscal discipline in several euro area Member States led to a growing awareness that compliance with the Maastricht Treaty values over the short-term may not necessarily ensure compliance with fiscal sustainability in the long run. This has been the backdrop for the increased focus on long-term fiscal sustainability in the EU budgetary surveillance armory. More specifically, the focus of budgetary surveillance in the EU has increasingly shifted from avoiding breaching the three percent reference value towards safeguarding long-term fiscal sustainability in the context of aging populations, large stocks of outstanding government liabilities and risks of tax competition. In the absence of a clear-cut theoretical benchmark, the EU has adopted a pragmatic, forward-looking approach, combining quantitative analyses and qualitative assessments. This approach has evolved over time and highlights the high degree of uncertainty surrounding the surveillance of fiscal sustainability. 191

The aim of this contribution is to place German fiscal sustainability issues into a European context. The paper is organized as follows. Section 1 compares the economic and budgetary costs of aging in Germany with those in the EU as a whole, followed by a sustainability assessment in Section 2. Section 3 examines the main efforts undertaken in Germany in recent years. Section 4 points to the key challenges to be tackled in order to successfully contain the risks related to the long-term sustainability of public finances in Germany. The views expressed here are those of the author and do not necessarily reflect those of DG ECFIN or the European Commission. Input and comments from Antoine Deruennes, Per Eckefeldt and Marko Mrsnik are gratefully acknowledged.

Economic and budgetary costs of aging: Germany versus EU It is well known for some time that the population in Germany and the EU is aging. In Germany, more than in the EU on average, the population in coming decades is set to become smaller and much older. Indeed, Germany belongs to the EU countries with the most significant deterioration in the age distribution of its population. For example, the old-age dependency ratioÐthe number of people age 65 years and above relative to those between 15 and 64Ðis projected to rise to 52 percent in 2050, from about 27 percent at present, implying that Germany will move from having four persons of working-age for elderly citizen age 65 or above to only two. Population aging in Germany (DE), and the EU is occurring due to the interaction of four demographic developments (Table 1). First, the fertility rate in Germany is far below the natural replacement rate needed to stabilize the size and age structure of the population. Whilst this is the case in most EU Member States, the situation is particularly worrying in Germany, indicating a need for targeted measures to increase the fertility rate. Second, the recent decline in fertility rates, the so-called ªbabybustº, followed the ªbaby-boomº of the post-war years, and the impending retirement of the ªbaby-boomº generation will lead to a transitory increase in the old-age dependency ratio. Third, in life expectancy at birth, having increased by eight years since 1960, is projected to rise further by six years for males 192

Table 1: Demographic effects of population aging EU15

EU10

DE

2004

2050

2004

2050

2004

2050

1.5

1.6

1.2

1.6

1.35

1.45

Life expectancy at birth-men/years

76.4

82.1

70.1

78.7

76.1

82.0

Life expectancy at birth-women/ years

82.2

87.0

78.2

84.1

81.7

86.8

Old-age dependency ratio

25

52

19

50

26

52

Net migration flows (thousands)

1.347

778

±3

101

270

200

Fertility rate (average number of births per women)

Net migration flows (as percent of population)

0.4

0.2

0

0.1

0.26

0.24

Source: Economic Policy Committee and European Commission 2006

and five years for females in Germany, which is very close to the EU average. And fourth, large net migration inflows to many EU countries, including Germany, are projected to 2050. Population aging is projected to have a significant impact on potential growth in Germany and the EU. The macroeconomic effects of population aging range from impacts on labor supply, investment, productivity, consumption patterns, external balances and cross-border capital flows (see Garone, 2005 for a comprehensive discussion). In Germany, the already low rate of potential growth of 1.7 percent is projected to fall to 1 percent in the period from 2030 to 2050 (figure 1). For the EU as a whole, the fall will be more dramatic as the current rate of 2.5 percent will be halved to 1.25 percent. Output will still grow over the coming decades, but much slower than over the last decades. In addition, the sources of growth will alter dramatically. Employment will make a positive contribution to growth in Germany and the EU up to 2010, will become neutral in the period from 2011 193

Figure 1: Potential Growth and its components (GDP per capita and employment) European Union 3,0

3,0 2,4

2,5

2,5 1,9

2,0

2,0

1,5

1,2

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0

–0,5

–0,5 –1,0

–1,0 2004–2010

2011–2030

2031–2050

Germany 3,0

3,0

2,5

2,5

2,0

2,0

1,7 1,4

1,5

1,2

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0

–0,5

–0,5 –1,0

–1,0 2004–2010 Employment growth

2011–2030 Productivity growth

2031–2050 GDP growth

All data in percent Source: Economic Policy Committee and European Commission 2006

194

to 2030 and turn significantly negative thereafter. Over time, productivity will become the dominant, and in some countries including Germany, the only, source of growth. Coupled with the decline in the potential rate of GDP growth, the aging of the German and EU population is projected, on the basis of current policies, to lead to considerable increases in public spending. Whilst this is the case in most Member States, there are wide differences across countries (figure 2). For Germany, age-related government spending is projected to increase by three percentage points of GDP between 2004 and 2050. The bulk of the projected increase in public spending would concern pensions, health care and long-term care. Across countries, the greatest differences concern public spending on pensions. The projected increase ranges from a decrease of close to six percentage points of GDP in Poland to 13 percentage points of GDP in Cyprus. Interestingly, very small increases are projected in Sweden and (in the longer run) in Italy, due to their notional Figure 2: Budgetary effects of population aging in selected countries 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

Pensions

Health

Long-term care

AT

Unemploymet benefits

2004 2030 2050

NL

2030 2050

IT

FR

2004

2030 2050

2004

2004 2030 2050

ES

2004 2030 2050

DE

2050

2004 2030

2004 2030 2050

0,0

UK Education

All data in percent of GDP Source: Economic Policy Committee and European Commission 2006

195

contribution-defined schemes and because pension benefits are based on effective working-life contributions. In terms of risks, the Commission analysis shows that there is significant uncertainty as to the key drivers of public health care expenditure. On the one hand, the population may continue to demand an increasing share of public health care services, as has been observed in the past decades. In brief, future generations will surely `demand' higher provision of care services, putting an upward pressure on public spending as a share of GDP above that motivated solely by demographic change. Moreover, demand for long-term care could increase more, with implications for public spending. On the other hand, costs could be contained over the coming decades in relative terms, assuming that an increase in life expectancy translates into a corresponding increase in healthy life years.

Sustainability assessment The Commission analysis reveals that in the absence of reform measures and budgetary consolidation, a considerable `sustainability gap' exists in Germany and most EU Member States. This gap of about 4.5 percent of GDP in Germany, measures the difference between the budgetary position in 2005 and a sustainable one. More concretely, the structural deficit in Germany was about 2.75 percent of GDP in 2005. Closing the sustainability gap would mean turning this deficit into a surplus of 1.75 percent of GDP. The corresponding figures for the EU are: sustainability gap of 3.5 percent of GDP; structural deficit of 2 percent of GDP and warranted surplus of 1.5 percent of GDP. The situation differs considerably between the EU Member States (figure 3). Some countries have no sustainability gap, such as Denmark, Finland and Sweden, while others have very large gaps, in particular Portugal, Hungary and Cyprus. Reflecting the size of the sustainability gap, over time the structural primary balance (structural balance net of interest expenditure on debt) in Germany will deteriorate markedly, as the impact of aging increasingly takes hold. If a budgetary improvement equal to the size of the sustainability gap (4.5 percent of GDP) were made by Germany upfront, the public finances would be made sustainable. It would shift the path of the primary balance upwards, as shown in figure 4. 196

Figure 3: Long-term sustainability in the EUÐsustainability gaps EE DK SE FI MT PL AT LV NL LT BE IE SK EL IT ES EU-25 euro area FR DE UK CZ SI CY LU HU PT –4

–2

0

2

4

6

8

10

12

All data in percent of GDP Source: European Commission, 2006

As a result of the deterioration in the German budgetary position over time and if no measures are taken to close this gap, government debt is projected to accelerate considerably, eventually reaching almost 250 percent of GDP in 2050Ðthis is amongst the highest in the EU (figure 5). The Commission's analysis of the long-term sustainability of public finances in the EU puts Germany at »medium risk«. This assessment combines the risks associated with the current budgetary situation and the projected budgetary pressures stemming from the upcoming demographic changes. The structural reforms (including 197

Figure 4: Long-term projection of primary balance for Germany 4 3 2 Sustainability Gap 1 0 –1 –2 –3 –4

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

–5

Primary balance in the non-sustainable case Primary balance in the sustainable case All data in percent of GDP Source: European Commission, 2006

pension reforms) that Germany has implemented in recent years have reduced the projected increase in public spending over the longterm below the euro area average. However, the budgetary situation in Germany has been weak in recent years, though it improved significantly in 2006.

Main achievements and key challenges In recent years, Germany has made considerable progress on the structural reform front, with visible economic and budgetary impact. Reforms enacted are projected to make an important contribution to increasing labor supply and growth, thus indirectly improving the prospects for the long-term sustainability of public finances. Figure 6 shows the estimated impact of the enacted pension reforms in Germany. The reforms should result in an increase in the retirement 198

Figure 5: Long-term debt projection for selected EU countries 300 250 200 150 100 50 0 –50 2005

2010

2015

2020

Germany

Spain

Austria

The United Kingdom

2025

France

2030

2035

2040

2045

2050

Italy

The Netherlands

EU

60 percent GDP reference value

All data in percent of GDP Source: European Commission, 2006

age, which means a prolongation of working lives and which is welfare-enhancing. As mentioned above, Germany faces a smaller increase in age-related expenditure than on average in the EU. A key element is the so-called ªsustainability factorº introduced with the German 2004 pension reform, which links pension entitlements to future changes in the ratio between the size of the workforce and retirees. With life expectancy projected to continuously increase in the future, this kind of adjustment mechanism leads to a better sharing of demographic risk between citizens and the State. In addition, the Commission analysis demonstrates that recent pension reforms in Germany, but also in countries like Austria and France, have had a positive impact on the sustainability of public finances. Indeed, these reforms are yielding significant benefits in terms of higher employment and participation rates in general, and especially of older workers. A comparison of the results of two long-term projection exercises, namely 2001 and 2006, illustrates well the positive impact of the Ger199

Figure 6: Long-term labor force projections for Germany

200

man reform efforts on the sustainability of the public finances. However, it is worth stressing that due to different methodologies and underlying assumptions between the two exercises, it is not possible to compare directly the increase in the age-related expenditure projections. Figure 7 shows the change in the old-age dependency ratio (horizontal axis) for several countries, and the impact of recent reforms on age-related spending (vertical axis) and debt projections (the size of the bubble indicates the size of gross debt in 2050 as estimated on the basis of projections made in 2001 and 2006). Displaying the projected budgetary impact of aging as estimated in the 2006 projections, one can gauge the positive impact of reforms undertaken in recent years. In particular in Germany, the projected increase in agerelated public spending was almost halved (from about 6 percentage points of GDP in 2001 projection to 3 percentage points in 2006) and the projected public debt in 2050 would be much smaller. It is worth recalling that the fiscal sustainability challenge is not only a question of the long-run budgetary impact of aging but also Figure 7: Long-term expenditure projections in selected EU countries, 2001±2006 Portugal 2006

Change in age-related expenditure 2005–2050 (in percentage points of GDP)

11 9 Germany, 2001 projections

7 France 2001 5 3

AT 2001

UK 2001

Germany, 2006 projections

Italy 2006

France 2006 1 AT 2006

–1 75

Portugal 2001

UK 2006 Italy 2001 85 95 105 115 125 Change in old-age dependency ratio 2004 –2050 (in percent)

135

Note: The width of the bubble depicts projected government debt in 2050 Source: European Commission, 2006

201

relates to the short and medium-term budgetary position. Reconciling the long-term policy challenge with the medium-term budgetary policy formulation process was an important element in the reform of the Stability and Growth Pact in 2005. As a part of the new Pact, medium-term budgetary objectives (MTO) that are based on countryspecific characteristics, more specifically on potential growth and debt-to-GDP ratio, were introduced. A large majority of countries, including Germany, still have budget deficits above their MTOs and plan consolidating their public finances further over the next few years. In order to illustrate the impact of a medium-term improvement it is assumed that the Member States attain their MTO in 2010. If Germany were to attain its MTO by 2010, our analysis shows that the sustainability gap would be more than halved; it would also lead to a considerably lower government debt ratio. Indeed, in Germany the debt ratio would be hovering below 70 percent of GDP throughout the projection period (figure 8). Having demonstrated the impact of the lower long-term budgetary impact of aging and improved medium term budgetary position

Figure 8: Long-term debt projection for Germany 300 250 200 150 100 50 0 2005

2010

2015

Baseline scenario

2020

2030

60 percent GDP reference

All data in percent of GDP Source: European Commission, 2006

202

2025

2035

2040

2045

MTO scenario

2050

separately, it is worth illustrating their contribution towards fiscal sustainability by portraying the two factors together (figure 9). The sustainability gap indicators for the Member States are decomposed into the impact of: ± the initial budgetary position which illustrates whether the public finances are sustainable, considering only the current budgetary position (horizontal axis); and ± the long-term budgetary impact of aging which reflects the impact of the projected change in age-related government expenditure on public finances (vertical axis). Germany, a country with a positive sustainability gap, is above the sustainability diagonal, which depicts full respect of the inter-temporal budgetary constraint. However, by applying the `old' long-term projections from 2001 to the current budgetary position, it is possible to gauge the positive impact of the reduction in the budgetary burden due to aging as a move down the vertical axis. Furthermore, the impact of attaining the MTO in 2010 would move Germany to the left along the horizontal axis, significantly closer to the sustainability diagonal.

Policy challenges Thus, can Germany afford to grow old? It certainly can, provided that the policies concerned are steered into the right direction to make this happen. Firstly, ensuring further budgetary consolidation would go a long way towards improving the prospects for the long-term sustainability of public finances. The Commission Services' Autumn 2006 Forecast indicates that the budget deficit in Germany would be reduced to nearly one percent of GDP in 2008. This gives rise to some optimism, especially given the past period of weak budgetary position. Germany should use the current economic upswing and use higher-than-expected revenues for further budgetary adjustment towards the MTO. The lessons of the past, when insufficient budgetary consolidation was coupled with a period of low economic growth should be kept in mind. Further budgetary consolidation would lead to debt reduction and strengthen the resilience of the public finances to adverse shocks and to reduce the risks to public finance sustainability. 203

204

Source: European Commission, 2006

All data in percent of GDP

–8

Small (or negative) budgetary impact of ageing

–6

DK SE

BE NL

IE

–4

ES

–2

EE

AT MT

0

LV

EU12 DE MTO

Positive sustainability gap

Negative sustainability gap

FI

Favorable initial fiscal position

Large budgetary impact of ageing

–10

–6

–4

–2

0

2

4

6

8

10

Figure 9: Decomposition of the sustainability gap indicator (S2)

CZ

SK LT

PT

FR IT

2

UK DE EL

PL

4

DE 2001 (Illustration)

Unfavorable initial fiscal position LU

EU25

SI

CY

HU

6

In this respect, it is appropriate to reinforce the institutional setting to improve the budgetary outcomes. The positive experience in some Member States amply demonstrates that institutions clearly matter. A recent Commission analysis confirms that Member States relying on 'strong' numerical fiscal rules tend to have lower deficits. It also shows that countries with strong expenditure rules are characterized by a less fast growth of public expenditure, notably in good times, and by a less frequent pro-cyclical behavior in periods with positive output gaps. This comes timely, as German authorities have started discussing reinforcement of their existing numerical rules. Furthermore, fiscal institutions can effectively contribute to an independent monitoring of the respect of the existing numerical fiscal rules, thereby increasing the chances that rules are respected. At the stage of budgetary planning and implementation, independent institutions can provide an assessment of whether budgetary plans and developments are in line with the rules. Ex post, independent institutions can increase the public accountability of the government, by providing a critical assessment of the reasons for possible noncompliance with the rule. Finally, numerical fiscal rules often apply to one sub-sector of the general government and are generally short to medium-term in style, whereas fiscal institutions are likely to have a broader scope and a long-term perspective. Numerical fiscal rules and institutions should thus be seen as complements. An appropriate institutional setting with reinforced numerical rules and independent fiscal institutions could thus better contribute to ensuring improvement in the underlying budgetary position. This role could be undertaken by the German economic institutes, which have established excellent reputation due to the high quality of their economic analysis. An institutional framework that would allow them to perform the abovementioned role with one voice would further strengthen their influence in the field of fiscal policy and contribute to improvement in the conduct of fiscal policy. Secondly, Germany, as well as most other EU Member States, needs to achieve, and then surpass, the goals set in the Lisbon strategy. Clearly, meeting the Lisbon goals is a policy objective and not a policy measure in its own right. But it is important to emphasize that the Commission assessment of the long-term sustainability of public finances underpins the validity of the approach adopted in the Lisbon strategy, especially the need for economic policy strategies that try to 205

raise both labor utilization and productivity growth. The findings of the long-term budgetary projections provide added weight to calls for the EU countries to implement their Lisbon reform commitments. More specifically, they show that there is a fast closing »window of opportunity« during which employment and demographic trends are set to remain favorable. Germany (and the other EU Member States) should look beyond the Lisbon goals and the related 2010 deadline. This perhaps sounds unduly optimistic given that the EU is only now emerging from a prolonged period of slow growth. While the EU countries as a whole are expected to reach the overall target by 2017, large unused labor capacity will remain in many countries even up to 2050. Similarly, it is projected that the employment rates of older workers will increase dramatically by 20 percentage points to close to 60 percent by 2030, well above the Lisbon target. Some perspective is, however, warranted. It is important to bear in mind the very low starting position. Also, reaching employment rates for older workers of 60 percent would only mean that by 2030, the EU would arrive at the same level where the US currently stands. Thirdly, welfare systems should be designed to be sustainable in the face of uncertain economic and demographic developments. Recent pension reforms in Germany and about half of the EU15 Member States and in several new Member States have reduced the budgetary impact of aging and are helping to raise the effective retirement age. More specifically, in many cases, as well as in Germany, reforms of pension systems have made them less generous, i.e. they reduced the level of the average pension in relation to the average wage over time. However, it is important that pensions can be maintained at an adequate level to avoid eventual pressures on the reformed pension arrangements if the reduction in the benefit ratio fully materializes. This means raising employment rates and in particular giving older workers incentives to extend their working lives. Raising employment is welfare enhancing; it strengthens the financial sustainability of pension systems, delays the start of expenditure rises, increases contributions to pension schemes, and can generate additional budgetary savings. Moreover, raising employment rates, notably of older workers, is important for countries where a significant decrease in the benefit ratio, i.e. average pensions over GDP per worker, is projected, as it reduces the risk of possibly inadequate pen206

sions in the future. Furthermore, the increase in recent years of private pension contributions (occupational and individual) in Germany may partly compensate for the projected decrease in the public benefit ratioÐindeed notably so if this trend continues. Further increase in pension contributions planned by the authorities up to 2050 would improve the prospects for long-term sustainability, although it would not fully close the sustainability gap. In addition, the analysis shows that considerable budgetary savings can be made on health-care expenditureÐprovided that the increase in life expectancy is accompanied by an increase in healthy life years. Measures to improve the health status of the population will therefore also be crucial. Concerning the ongoing discussion on the reform of the health system in Germany, it is fair to argue that the dynamics in the health care expenditure could be partly contained by injecting more efficiency into the system, for example by more competition between service providers, pharmacies and health care insurers. Thus, in future reform steps, market mechanisms should be strengthened across the system, which requires a well established balance between private and public provision of health care services.

Concluding remarks Aging is a good news story, as most of us will enjoy the benefits of longer lives spent in good health. Aging is not the source of the challenge facing policy makers. The challenge stems from the outdated public pensions and health care systems which foster unrealistic expectations of citizens regarding retirement. Moreover, the scale of the challenge is surmountable. In Germany in recent years, and in several other EU Member States, necessary reforms have been introduced and they are starting to pay off. The EU can collectively ªafford to grow old,º provided it stops viewing aging as a threat and instead starts viewing it as an opportunity. Therefore, the key policy challenges are ± implementing fiscal consolidation as planned in most countries, including in Germany; and ± supplementing structural reforms that curb the budgetary impact of aging with measures that increase employment notably among older workers. 207

This would contribute to fiscal sustainability as well as increase economic growth and future living standards. It is fair to say that significant progress has been made in several EU Member States, including Germany, in recent years towards more sustainable public finances. The social models of Europe can be preserved if decisive action is taken. But it requires political determination and commitment to deliver. As for all key challenges, our future is in our hands.

References Carone, Guiseppe, Delclan Costello et al. ªThe Economic Impact of Aging Populations in the EU25 Member Statesº. Economic Papers, European Commission. Brussels 2005. Deroose, Servaas, Andrea Montanino and Ingvild Stromsheim Wold. The EU Approach to Fiscal Sustainability. ªFiscal policy and the road to the euroº. Warsaw: National Bank of Poland and the Magyar Nemzeti Bank. 87±122. Economic Policy Committee and European Commission. ªThe Impact of Aging on Public Expenditure: Projections for the EU25 Member States of Pensions, Health-Care, Long-Term Care, Education and Unemployment Transfers (2004±2050)º. European Economy. Special Reports No 1. Brussels 2006. European Commission. ªSustainability Analysis in EU Multilateral Surveillance: What Has Been Done, What Should Be Done?º Public Finances in EMU in 2005. European Economy. No 3. Brussels 2005. European Commission. ªNational Numerical Fiscal Rules and Institutions for Sound Public Financesº. Public Finances in EMU in 2006. European Economy. No 3. Brussels 2006. European Commission. ªLong-term Sustainability of Public Finances in the European Unionº. European Economy. No 4. Brussels 2006. European Commission. ªCommission Services, Autumn 2006 Economic Forecastsº. European Economy. No 5. Brussels 2006. German Federal Ministry of Finance. Report on the Sustainability of Public Finances. June 2005. Werding, Martin and Anita Kaltschütz. Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Ifo, Munich December 2004. 208

Contributors/Mitwirkende

Ajai Chopra is Deputy Director in the European Department of the International Monetary Fund (IMF). An Indian national, he did his undergraduate work at the University of Bombay and holds a Ph.D. in Economics from the University of Virginia. Mr. Chopra joined the IMF in 1984 through its ªEconomist Programº for young professionals. His country experience spans Asia, Europe, Latin America and Africa. The early part of his IMF career was in the Policy Development and Review Department, where he was part of a special team that dealt with the implementation of the ªBrady Planº for debt and debt-service reduction in the late 1980s and early 1990s. He moved to the European Department in 1991 and worked primarily on transition economies in central Europe. His next transfer was to the Asia and Pacific Department in late 1994. During the ªAsian financial crisisº he was in charge of the IMF's program with the Republic of Korea from late 1998 to 2001. Mr. Chopra returned to work on Europe in 2002. He is the mission chief for Germany and his other responsibilities in the European Department include overseeing the work on various advanced and emerging market countries. Mr. Chopra has published papers in the IMF's research-oriented journal (IMF Staff Papers) and in its Working Paper series. Servaas Deroose is Director for the ªMacroeconomics of the Euro area and the EUº at the Directorate General of Economic and Financial Affairs in the European Commission, a post he has held since December 2002. He was educated at the University of Ghent, where he received a degree in Economics. He also served as Research and Teaching Assis209

tant (1979±1985) there, and is currently a member of the Advisory Board of the Economics Faculty. As Director of the euro area economy, he is responsible for the surveillance and analysis of the economic situation and macroeconomic policies of the euro area; budgetary policies, including Stability and Growth Pact and fiscal sustainability; monetary and exchange rate policies of the Euro area and European Exchange Rate Mechanism (ERM II); convergence, Euro adoption and for the legal aspects of Economic and Monetary Union as well as financial markets analysis. He serves as a member of the Economic and Financial Committee of the EU, which prepares the monthly meetings of the Ecofin Council and the Eurogroup. He was the Commission's representative in the Council Working Group negotiating the revision of the Stability and Growth Pact. He has had a long and varied career in the European Commission since joining it in 1985. He has been in charge of units dealing with economic forecasts (1991±1995) and economic policy co-ordination, including the Broad Economic Policy Guidelines for the Member States and the European Union (1996±2002). He has written numerous articles and papers on economic, monetary and fiscal matters from the European perspective. Peter S. Heller was educated at Trinity College (USA) and received a Doctorate in Economics from Harvard University. Heller taught economics at the University of Michigan in Ann Arbor from 1971±1977. Since then, he has worked for the IMF, largely on fiscal policy issues in countries as diverse as China, India, Somalia, Thailand, Japan, Ethiopia, Korea, Kenya, Indonesia, Israel, Jordan, Bosnia, Slovenia and Russia. He has published extensively in a number of areas, relating principally to fiscal policy, economic development and poverty reduction, aging populations, public expenditure policy, health care reforms in developing countries, pension and civil service reform, climate change, privatization, and globalization. In recent years, he participated in the World Health Organization's Commission for Macroeconomics and Health and the Millennium Task Force of the United Nations.

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Christian Kastrop Der 1959 geborene promovierte Volkswirt arbeitete von 1984 bis 1991 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter sowie später als Lehrbeauftragter für Finanzwissenschaften an der Universität zu Köln und studierte ab 1989 Philosophie in Harvard. Er ist seit 2005 Lehrbeauftragter für Nationale und Europäische Fiskalpolitik an der Freien Universität Berlin. Im Bundesministerium der Finanzen bekleidete er von 1989 bis 1991 die Position eines Referenten in der Grundsatzabteilung, war dann Leiter des Pressereferates und Sprecher des Bundesministeriums der Finanzen (1991±1994). Danach leitete er das Referat »Grundsatzfragen der Finanzpolitik/Sonderaufgaben auf dem Gebiet der Wirtschafts- und Finanzpolitik« (1994±1998). Anschlieûend wurde er Leiter des Referates »Reden« im Leitungsstab des Bundesministeriums der Finanzen (1998±1999) und leitete gleichzeitig bis 2003 das »Generalreferat Finanzpolitik« in der Grundsatzabteilung. Seitdem ist er Unterabteilungsleiter für Finanzpolitik in der Grundsatzabteilung. Auûerdem ist er seit 2005 Vizepräsident des Wirtschaftspolitischen Ausschusses der EU (EPC). Moritz Kraemer is Managing Director and Head of the European Sovereign Ratings Group at Standard & Poor's. He joined the company in February 2001, leading the London-based sovereign analyst team. Prior to joining S & P Moritz was an economist with the Inter-American Development Bank in Washington D.C., working with governments in Latin America at the design and implementation of economic policy reforms (mainly fiscal reforms and decentralization). He holds a Ph.D. in Economics from the University of Göttingen (Germany), where he was a researcher and lecturer at the Ibero-American Institute of Economic Research and at the Faculty of Economics from 1992 through 1996. He studied Economics, Latin American Studies and Literature in Frankfurt, Southampton and San Diego. Johannes Meier Jahrgang 1963, studierte Informatik an der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule in Aachen. Anschlieûend promovierte er 1990 an der University of Hawaii im Rahmen eines interdisziplinären Programms in Kommunikations- und Informationswissenschaften. 211

Von 1990 bis 1998 war er in verschiedenen Funktionen für die Unternehmensberatung McKinsey & Co. in Hamburg, Hongkong und München tätig. Seit 1998 verantwortete er als Mitglied des Vorstandes der GE CompuNet Computer AG den Bereich IT, Service und Internationales Management. Von Mai 2000 bis April 2003 stand er dem Vorstand der GE CompuNet Computer AG vor. Seit Oktober 2003 ist Johannes Meier als Vorstandsmitglied für die kaufmännische Geschäftsführung der Bertelsmann Stiftung verantwortlich. Er leitet auûerdem die Bereiche Personal und Finanzen, das Themenfeld »Wirtschaft und Soziales« sowie die Aktion »Demographischer Wandel«. Georg Milbradt wurde 1945 geboren. Ab 1964 studierte er in Münster Volkswirtschaft, Rechtswissenschaften und Mathematik, promovierte 1972 und erwarb 1980 die Habilitation mit der Lehrbefugnis für das Fach Volkswirtschaftslehre. Anschlieûend war er bis 1983 Vertretungsprofessor an der Universität Mainz. Die Verbindung zur Universität Münster blieb auch später erhalten; seit 1985 ist Milbradt auûerplanmäûiger Professor der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät. An die akademische Laufbahn schloss sich von 1983 bis 1990 eine kommunalpolitische Tätigkeit als Finanzdezernent von Münster an. Der Bund der Steuerzahler zeichnete ihn damals für seine erfolgreiche Haushaltspolitik mit dem »Eisernen Steuergroschen« aus. Von 1990 bis 2001 war Milbradt Sächsischer Staatsminister der Finanzen und in dieser Funktion auch Vorsitzender der Tarifgemeinschaft deutscher Länder, Mitglied des Bundesrates und des Vermittlungsausschusses. Seit 2002 ist Georg Milbradt Ministerpräsident des Freistaates Sachsen. Georg Milbradt trat 1973 in die CDU ein. Er gehört seit 1991 dem Landesvorstand der Sächsischen Union an; seit 2001 ist er Landesvorsitzender und seit 1994 vertritt er als direkt gewählter Abgeordneter den Wahlkreis 53 (Westlausitz I) im Sächsischen Landtag. Thomas Mirow wurde 1953 in Paris geboren. Sein Abitur legte er 1970 in Bonn ab. Das Studium der Politischen Wissenschaften, Sozialwissenschaften und Romanistik schloss er 1975 mit der Promotion ab. 1975 bis 1983 arbeitete er als Assistent, dann Referent und schlieûlich Leiter des 212

Büros des SPD-Vorsitzenden und Bundeskanzlers a. D. Willy Brandt. Von 1983 bis 1987 war er Direktor der Staatlichen Pressestelle Hamburg, danach von 1987 bis 1991 selbstständiger Politik- und Unternehmensberater. Als Senator und Chef der Senatskanzlei in Hamburg kehrte er 1991 in die Politik zurück, von 1993 bis 1997 war er Senator für Stadtentwicklung und Chef der Senatskanzlei sowie von 1997 bis 2001 Wirtschaftssenator. Es folgten wieder selbstständige Tätigkeiten als Berater und Manager, bevor Mirow als Spitzenkandidat der Hamburger SPD 2004 für die Bürgerschaftswahlen antrat. Im selben Jahr wurde er zum Mitglied der »High Level Group« der EU-Kommission zur Bewertung der Lissabon-Strategie unter Vorsitz des früheren niederländischen Ministerpräsidenten Wim Kok berufen, 2005 wurde er Persönlicher Beauftragter des Bundeskanzlers für den Lissabon-Prozess und Leiter der Abteilung Wirtschafts-, Finanz- und Arbeitsmarktpolitik im Bundeskanzleramt. Seit November 2005 ist Thomas Mirow Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen. Per Molander was born in 1950. He holds a Ph.D. in control theory, an MSci in applied physics and a BA in Mathematics, Literary science, and Russian language. He has worked on public sector affairs for more than 25 years, as an author, a high-ranking public servant in ministries, in research and as a self-employed consultant. In the autumn of 1992, at the peak of a major financial crisis, Molander published a report on the Swedish budget process that triggered a major reform effort both in the Parliament and in the central government administration. A new budget process was introduced, based on a strict top-down approach in both the ministries and the Parliament, a multi-annual expenditure ceiling, a new appropriation structure, and improved financial management in the agencies. The central components of the reform package were codified in a budget act in 1996. Between 1997 and 2002 Molander worked as a research director at the non-profit Centre for Business and Policy Studies in Stockholm. In 2002, he co-founded Mapsec, a consultancy company. Internationally, Molander has worked for the World Bank, the OECD, and the European Commission. In Sweden he counsels the Swedish Parliament and Government, the Ministry for Foreign Affairs, the Chan213

cellor of Justice, the National Social Insurance Agency, and the National Research Council. During 2005, he was the Main Secretary of the Swedish Tsunami Commission, evaluating the handling of the 2004 tsunami by the Swedish government and agencies. The report from the Commission, published in December 2005, delivered severe criticism on both organisation and management of the acute crisis. Michaele Schreyer wurde 1951 geboren. Sie studierte Wirtschafts- und Sozialwissenschaften in Köln und promovierte dort 1983. Es folgten Positionen als Wissenschaftliche Mitarbeiterin der Bundestagsfraktion Die Grünen für den Bereich Finanzpolitik bis 1987 und als Wissenschaftliche Referentin am ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, München, in der Abteilung Umweltökonomie bis 1988. Ihre politische Laufbahn begann sie als Senatorin für Stadtentwicklung und Umweltschutz des Landes Berlin 1989; sie setzte diese als Mitglied des Abgeordnetenhauses von Berlin, zeitweilig im Präsidium des Abgeordnetenhauses, acht Jahre lang fort. 1999 wurde sie Mitglied der Europäischen Kommission und war zuständig für den EU-Haushalt und Betrugsbekämpfung. Bob Matthias Traa is a division chief in the European Department of the International Monetary Fund. A Dutch national, he did his undergraduate work at Nijenrode, the Dutch School of Business and the University of Oregon, and obtained a Ph.D. in International Monetary Economics from the University of Oregon. Traa has taught International trade, Macroeconomics and Corporate finance at the Universities of Western Washington and Oregon. He joined the IMF in 1985 through its ªEconomist Programº for young professionals. His country experience focuses on Europe and Latin America. The early part of his IMF career was in the European Department, where he was part of the staff teams conducting surveillance of the economies of the Netherlands, Luxembourg, Israel, Yugoslavia and Austria. He moved to the Western Hemisphere Department in 1991 where he worked primarily on countries with lending programs from the Fund, including Brazil, Argentina, Uruguay, Paraguay and Ecuador. Traa returned to work on Europe in 2004 where he assumed the duties of division chief for Germany, Switzerland, Aus214

tria, and Luxembourg, with particular emphasis on surveillance of Germany and leading the Fund's missions to Switzerland. He writes on International Currency Substitution and Dynamic Money Demand Modeling. Uwe Wagschal wurde 1966 geboren. Er studierte Politikwissenschaft und Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg und promovierte dort 1996 mit einer politikwissenschaftlichen Arbeit zur Staatsverschuldung im internationalen Vergleich. Er begann seine wissenschaftliche Laufbahn als Lehrbeauftragter und Wissenschaftlicher Mitarbeiter der Universitäten Heidelberg und Bremen (1994 bis 2001) und absolvierte verschiedene Auslands- und Forschungsaufenthalte an der London School of Economics, der Freien Universität Amsterdam sowie den Universitäten Hull und Colchester. Anschlieûend wurde er Senior Political Scientist und Senior Economist beim Think Tank Avenir Suisse in Zürich. 2003 wurde er als Professor für Empirische Politikforschung und Policy Analysis an die Ludwig-MaximiliansUniversität München berufen, wechselte aber zwei Jahre später als Professor für Vergleichende Regierungslehre an die Ruprecht-KarlsUniversität Heidelberg zurück. Martin Werding wurde 1964 geboren. Er ist Bereichsleiter für Sozialpolitik und Arbeitsmärkte am ifo-Institut für Wirtschaftsforschung in München, wo er seit Gründung der Abteilung im Jahre 2000 beschäftigt ist. Er hält zudem an der Ludwig-Maximilians-Universität in München Lehrveranstaltungen im Bereich Finanzwissenschaft. Werding studierte Volkswirtschaftslehre an den Universitäten München und Passau. 1997 verlieh ihm die Universität Passau den Doktortitel in Wirtschaftswissenschaften. Zuvor hatte Werding bereits ein Philosophiestudium an der Jesuiten-Hochschule für Philosophie in München abgeschlossen (Magister Artium, 1989). Bevor er 1999 als Senior Researcher am ifo-Institut begann, arbeitete Werding von 1992 bis 1997 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter und von 1997 bis 1999 als Wissenschaftlicher Assistent an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Passau. Werdings Hauptforschungsgebiete liegen im Bereich Finanzwissenschaft mit besonderem Fokus auf der sozialen Sicherung und spe215

ziell der Alterssicherung, im Bereich Arbeitsmärkte mit dem Schwerpunkt Arbeitsmobilität sowie im Bereich der Bevölkerungs- und Familienökonomie. Er ist Research Fellow des CES-ifo-Research-Netzwerkes, Mitglied des Sozialpolitischen Ausschusses des Vereins für Sozialpolitik und Mitglied des Arbeitskreises Finanzwissenschaft des Bundesministeriums der Finanzen. Rainer Wiegard startete seine berufliche Laufbahn nach seinem Realschulabschluss 1966 mit einer Ausbildung zum Industriekaufmann. Er wurde Zeitsoldat und betätigte sich anschlieûend bis 1975 als Organisationsberater. Als Bundesvorstand der DAG in Hamburg und Leiter des Bereiches Finanzen und Revision sowie Stellvertreter des Bundesvorstandsmitgliedes für Organisation, Werbung und Finanzen begann er eine Laufbahn in der Gewerkschaft. Er wurde 1983 nach der Fusion zu ver.di Geschäftsführer von ver.di (DAG) GPB e.V. und blieb dies bis zu seiner Berufung als Finanzminister des Landes SchleswigHolstein 2005 in der Groûen Koalition. Wiegard trat 1975 in die CDU ein und etablierte sich in der Kommunalpolitik. Von 1996 bis 2006 war er Vorsitzender der CDU des Kreises Stormarn. 2000 wurde er in den schleswig-holsteinischen Landtag gewählt, wo er ein Jahr später Finanzpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion wurde. Seit 2005 ist er Finanzminister des Landes.

216

Acknowledgements

We thank all the guests and participants of the November 2006 symposium »Long-Run Fiscal Sustainability in Germany« for their articles and contributions to this book based on their speeches at the symposium. The contributions gathered in this volume are based on the symposium but were updated and revised carefully by Ulrike Lexis who was in charge of this volume. Special thanks go to our partners at the ifo Institute in Munich and at the International Monetary Fund who added the important scientific and global perspectives to the symposium and thus helped make it a success.

Danksagung Allen Teilnehmern und Rednern des Symposiums »Langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland« am 20. November 2006 gebührt ein herzlicher Dank für ihre teils sehr aufwendigen Beiträge und die von ihnen zum Zwecke der Publikation überarbeiteten und aktualisierten Papiere und Berechnungen. Die in diesem Band versammelten Beiträge gehen auf das Symposium zurück, wurden aber zur besseren Lesbarkeit von Ulrike Lexis, die diesen Band betreut hat, redaktionell bearbeitet. Ein besonderer Dank geht an das ifo-Institut in München und den International Monetary Fund, die zum Erfolg dieses Symposiums als Partner der Bertelsmann Stiftung beigetragen und wichtige Anregungen aus globaler und wissenschaftlicher Perspektive geliefert haben. 217

About the Project ªAction 2050º

The ªDemographic Change Campaignº is one of Bertelsmann Stiftung's key projects. We see demographic change as an opportunity and as a driver of innovation in society and we want to support a prospective policy at a government and federal state level using suitable instruments. We want to highlight opportunities for action in the local communities and regions. Our work does not focus on the demographic development itself and the possibilities for controlling it but on shaping a worthwhile future in an ageing and shrinking society. The ªDemographic Change Campaignº is developing new reform options, creating an overview of the status quo based on relevant indicators, examining and communicating action concepts and is concentrating on issues to do with designing policy and implementing change. We are seeking to provoke discussion and are therefore making the results of our work available to the public at www.aktion2050.de. The following sub-projects are being run under the heading INNOVATION IN SOCIETY: · Forum for demographic change · Expert commission: ªTarget in age policyº · ª Network: re-designing social policyº The following projects are included under the heading GOVERNMENT AND FEDERAL STATES: · ªDemographics monitorº · ªDebt monitorº And under COMMUNITIES AND REGIONS you will find the following projects: · ªPointing the way for demographic changeº · ªAgeing in the modern cityº 218

Demographic change has become a major social policy issue. Although this is mainly being discussed in the context of current problems in the economy and in society, we are still facing the ªdemographic load testº. The full consequences of the shrinking and ageing of society will only be felt when the current ªBaby Boomerº generation goes into retirement. There is still a lot of confusion over the best way to respond to these foreseeable changes with the result that the issue is still being suppressed on many occasions and action that is urgently needed is not being taken.

Über das Projekt »Aktion 2050« Die »Aktion Demographischer Wandel« ist ein Leitprojekt der Bertelsmann Stiftung. Wir begreifen den demographischen Wandel als Chance und Treiber gesellschaftlicher Innovation und wollen mit geeigneten Instrumenten eine prospektive Politik in Bund und Ländern unterstützen. Wir wollen Handlungsmöglichkeiten in den Kommunen und Regionen vor Ort aufzeigen. Nicht die demographische Entwicklung selbst und die Möglichkeiten ihrer Steuerung, sondern die Gestaltung einer lebenswerten Zukunft in einer alternden und schrumpfenden Gesellschaft stehen dabei im Mittelpunkt unserer Arbeit. Die »Aktion Demographischer Wandel« entwickelt neue Reformoptionen, entwirft eine indikatorengestützte Darstellung des Status quo, erprobt und vermittelt Handlungskonzepte und widmet sich Fragen der politischen Gestaltung und Umsetzung des Wandels. Wir suchen die Diskussion und machen deshalb die Ergebnisse unserer Arbeit unter www.aktion2050.de der Öffentlichkeit zugänglich. Unter der Überschrift GESELLSCHAFTLICHE INNOVATION bestehen die Teilprojekte · Forum Demographischer Wandel · Expertenkommission: »Ziele in der Altenpolitik« · »Netzwerk: Soziales neu gestalten« Zu der Überschrift BUND UND L¾NDER gehören die Projekte

· »Demographiemonitor« · »Schuldenmonitor«

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Und unter KOMMUNEN UND REGIONEN finden Sie die Projekte · »Wegweiser Demographischer Wandel« · »Neues Altern in der Stadt« Der demographische Wandel ist zu einem gesellschaftspolitischen Groûthema geworden. Obwohl heute meist im Kontext der aktuellen Probleme in Wirtschaft und Gesellschaft diskutiert, steht uns die »demographische Belastungsprobe« noch bevor. Die Folgen von Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung werden erst mit dem Übergang der »Baby-Boomer« in den Ruhestand in vollem Ausmaû spürbar. Noch herrscht Ratlosigkeit, wie auf diese vorhersehbaren Veränderungen zu reagieren ist. Dies führt nach wie vor häufig zur Verdrängung des Themas, und dringend notwendiges Handeln unterbleibt.

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Bertelsmann Stiftung (Hrsg.) Demographiemonitor Band 1: Indikatoren-Katalog des demographischen Wandels, Band 2: Handlungsoptionen im demographischen Wandel 1. Auflage 2006, 662 Seiten Broschur in 2 Bänden Euro 44,± ISBN 978-3-89204-891-6

Die demographische Entwicklung stellt die wohl gröûte Herausforderung für die Steuerungsfähigkeit unseres politischen Systems dar. Notwendige Bedingung für den erfolgreichen Umgang mit den Auswirkungen dieser Entwicklung ist Transparenz der Folgen von Alterung und Schrumpfung. Hierzu hat die »Aktion Demographischer Wandel« der Bertelsmann Stiftung für die Ebene des Bundes und der Länder einen Indikatoren-Katalog erarbeitet, der alle demographierelevanten Themenfelder abdeckt (soziale Sicherungssysteme, ökonomischer Wohlstand, soziale Stabilität, Humankapitalbildung, Familiengründung, Zuwanderung etc.). Im ersten Band des Demographiemonitors werden mithilfe von 59 Indikatoren die demographierelevanten Entwicklungen in den Jahren 1991 bis 2004 für alle Bundesländer in verschiedenen Themenfeldern abgebildet. Die Qualität der Trends in den Bundesländern wird mit einer Ampelsystematik bewertet. Ziel ist die Erarbeitung einer Landkarte der Handlungsbedarfe. Der zweite Band des Demographiemonitors stellt Handlungsoptionen für den Umgang mit den Folgen der demographischen Entwicklung vor. Die Lösungsansätze orientieren sich an den Ober- und Teilzielen des IndikatorenKatalogs aus dem ersten Band und sind von ausgewiesenen Experten der jeweiligen Politikfelder verfasst worden. Abgerundet werden die Ausführungen durch eine zusammenfassende Agenda 2050, in der neben den wichtigsten Maûnahmen auch eine Blaupause für die idealtypische Umsetzung der Handlungsoptionen skizziert wird.

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.) Schuldenmonitor Von der Haushaltsnotlage zur Nachhaltigkeit erscheint im Dezember 2007 ca. 200 Seiten, Broschur Euro 25,± ISBN 978-3-89204-892-3

Die öffentlichen Haushalte leben über ihre Verhältnisse, und die Staatsverschuldung steigt. Bis 2020 wird sie bei einer Fortführung der bisherigen Finanzpolitik in einigen Bundesländern fast 200 Prozent des Bruttoinlandsproduktes erreichen. Im »Schuldenmonitor 2007« wird der Konsolidierungsbedarf der Länderhaushalte unter Berücksichtigung zu erwartender demografischer Entwicklungen ermittelt. Der Vergleich der ersten Berechnungen aus dem Jahr 2003 mit den Zahlen von 2005 zeigt, wie erfolgreich die einzelnen Bundesländer mit ihren Konsolidierungsanstrengungen bisher waren.