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Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ISSN 0188-7998

Modelo del Instituto Nacional Electoral de designación de consejeros electorales locales, ¿avance o retroceso? Zelandia Bórquez Estrada y Bulmaro Cruz Hernández

Mecanismos de equidad para fortalecer las candidaturas independientes en México Osvaldo Erwin González Arriaga

El principio de paridad de género en la integración de los órganos de representación política. Una crítica al enfoque adoptado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Cuarta Época, vol. 1, núm. 17 Primer semestre de 2016 Enero-junio

Roy González Padilla

Cuarta Época, vol. 1, núm. 17 Primer semestre de 2016 Enero-junio

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ISSN 0188-7998 Cuarta Época, vol. 1, núm. 17 Primer semestre de 2016 Enero-junio

342.702 J888e 2016 N. 17

Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. -- Cuarta época, vol. 1, núm. 17 (enero-junio), 2016 - . -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2016. v. ISSN 0188-7998 1. Cultura política -- México. 2. Campañas electorales. 3. Propaganda gubernamental. 4. Partido Verde Ecologista de México. 5. Equidad en elecciones -- México. 6. Candidaturas independientes -- México. 7. Consejeros electorales -Designación -- México. 8. Reforma electoral -- México -2012-2014. 9. Paridad de género. 10. Nulidad de elecciones. 11. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México). II. Título.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Cuarta Época, vol. 1, núm. 17, primer semestre de 2016, enero-junio. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dr. Carlos Báez Silva, director de la revista, [email protected], teléfono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169. Edición y distribución: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, teléfono: 54 84 54 10 exts. 5616 y 5620.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista semestral, enero-junio de 2016. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010-052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido: 15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), 
calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Distribuidor: Coordinación de Comunicación Social del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta revista son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en México.

Directorio

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Dr. Carlos Báez Silva Director Lic. Ricardo Barraza Gómez Coordinador editorial Sharon León García Guadalupe Ramírez Reséndiz Corrección de estilo Lic. Claudia Elvira López Castro Diseño y formación Comité Académico y Editorial Magistrado presidente Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Hugo Saúl Ramírez García Universidad Panamericana, México Dr. Pedro Salazar Ugarte Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México Dra. Elisa Speckman Guerra Instituto de Investigaciones Históricas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México

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Grupo de árbitros Dr. Víctor Alarcón Olguín Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, México Dra. Margarita Dalton Palomo Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, México Dr. Ricardo Espinoza Toledo Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, México Dr. Arturo Flores López Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. Enrique Gutiérrez Márquez Departamento de Ciencias Sociales y Políticas, Universidad Iberoamericana, México Dra. Mariana Hernández Olmos Universidad Pedagógica Nacional, México Dr. Luis Eduardo Medina Torres Universidad Autónoma de la Ciudad de México, México Dra. Rosa María Mirón Lince Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, México Dr. José Fabián Ruiz Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Autónoma de Nuevo León, México

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Directorio de Sala Superior Magistrado Constancio Carrasco Daza Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López Jorge Enrique Mata Gómez Secretario Administrativo José Luis Ceballos Daza Coordinador General de Asesores de la Presidencia Manuel Francisco Fontanals Viesca Coordinador de Información, Documentación y Transparencia Carlos Báez Silva Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral Ricardo Barraza Gómez Coordinador de Comunicación Social José Izcoatl Bautista Bello Contralor Interno José Luis Chávez García Coordinador de Protección Institucional Alberto Guevara Castro Coordinador de Relaciones con Organismos Electorales Eduardo Alejandro Sarmiento Márquez Coordinador de Recursos Humanos y Enlace Administrativo Víctor Manuel Zorrilla Ruiz Coordinador de Asuntos Jurídicos Alejandro Santos Contreras Coordinador de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta Gustavo Meouchi Meouchi Coordinador de Adquisiciones, Servicios y Obra Pública Álvaro Raúl Lozada Cortés Coordinador Financiero Luz Amalia Gameros Hidalgo Monroy Coordinadora de Igualdad de Derechos y Paridad de Género

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Está incluida en los siguientes índices y bases de datos: Latindex http://www.latindex.unam.mx/latindex/ficha?folio=14428 Actualidad Iberoamericana. Índice Internacional de Revistas http://www.citrevistas.cl/actualidad/b2b_g8.htm Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/ index.php/justicia-electoral/index

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Contenido Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-13 Tendencias de la cultura política y prácticas ciudadanas en México (2000-2015)

Political Culture Trends and Citizen Practices in Mexico (2000-2015)

Javier Santiago Castillo, México Rubén García Clarck, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15-50 Modernización ecológica y basura electoral. El discurso ambiental en la norma electoral mexicana Ecological Modernization and Electoral Garbage. The Environmental Discourse on Mexican Electoral Law

Luis Jaime González Alcaraz, México . . . . . . . . . . .51-86 Campañas electorales en el límite de la ley. El caso de la propaganda gubernamental del Partido Verde Ecologista de México Electoral Campaings in the Edge of the Law. The Case of the Governmental Propaganda of the Partido Verde Ecologista de México

Citlali Villafranco Robles, México . . . . . . . . . . . . . 87-131 Mecanismos de equidad para fortalecer las candidaturas independientes en México Equity Mechanisms to Fortify the Independent Candidates in Mexico

Osvaldo Erwin González Arriaga, México . . . . . . 133-160 Modelo del Instituto Nacional Electoral de designación de consejeros electorales locales, ¿avance o retroceso? National Electoral Institute’s Designation Model of Local Electoral Advisors, Step Forward or Backward?

Zelandia Bórquez Estrada, México Bulmaro Cruz Hernández, México . . . . . . . . . . . .161-195 Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Electoral Reform 2014. More Money to Political Parties

Jorge Manriquez Centeno, México Rocío Hernández Arévalo, México . . . . . . . . . . . 197-233

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El principio de paridad de género en la integración de los órganos de representación política. Una crítica al enfoque adoptado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación The Principle of Gender Parity in the Integration of Political Representation Bodies. A Critique of the Approach Adopted by the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary

Roy González Padilla, México . . . . . . . . . . . . . . . 235-267 Invalidez de una elección según el régimen de sistemas normativos indígenas. Caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014)

The Annulment of an Election Held Using the Indigenous Legal System. Ruling: San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014)

Darío Alberto Mora Jurado, México . . . . . . . . . . 269-318

Reseñas Santiago Nieto Castillo. 2016. Teoría de la nulidad de elecciones. Notas para el estudio de la nulidad de elecciones y la judicialización de la política en la consolidación democrática mexicana. México: Tirant lo Blanch.

Mariana Tamés Espadas, México . . . . . . . . . . . . 321-327 Acop. Asociación de Comunicación Política. 2013. Hacia una profesionalización de la comunicación política en México. Retos y desafíos para conformar gobiernos cercanos a la sociedad. México: Acop/H. Cámara de Diputados, LXII Legislatura/Miguel Ángel Porrúa.

Rafael Caballero Álvarez, México . . . . . . . . . . . . 329-335 Patricia Galeana Herrera, coord. 2014. La revolución de las mujeres en México. México: Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México.

Armando Valencia Álvarez, México . . . . . . . . . . . 337-343

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Presentación l número 17 de la revista Justicia Electoral presenta una variedad de trabajos relacionados con temas que van desde la cultura política y el comportamiento de actores de cara a las últimas reformas electorales, hasta el análisis de temas jurisdiccionales. La revista inicia la reflexión con el trabajo de Javier Santiago Castillo y Rubén García Clarck, quienes, a partir de lo que denominan una perspectiva contextual y con base en diversas encuestas de Latinobarómetro, la Secretaría de Gobernación, el Instituto Federal Electoral, el Instituto Nacional Electoral (ine) y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, revisan algunas tendencias de la cultura política en México entre 2000 y 2015 en áreas como la información y el interés de los ciudadanos por la política, el apoyo a la democracia y su satisfacción con ella, la confianza en las instituciones y la consideración acerca de su eficacia, así como la participación ciudadana en elecciones y organizaciones civiles. El número también ofrece artículos relativos a temas derivados de las dos últimas reformas electorales. En torno a las de 2007-2008 y de 2014, Luis Jaime González Alcaraz aborda el problema de la basura electoral desde la perspectiva del discurso medioambiental. El autor revisa la normatividad electoral en esta materia y su construcción como problema ambiental, argumentando que se generó una coalición discursiva que ha logrado convertir a partidos políticos, candidatos y autoridades electorales en nuevos actores ambientales. También como consecuencia de la puesta en operación de las dos reformas electorales recientes, Citlali Villafranco Robles analiza la vulneración del modelo de comunicación política. La autora recupera elementos sustantivos de la reforma de 2007-2008 en materia de comunicación política

Justicia Electoral, núm. 16, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, julio-diciembre 2015. Pp. 11-13.

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y estudia, a partir de argumentos y sentencias de las autoridades administrativa y jurisdiccional, la campaña política del Partido Verde Ecologista de México durante el proceso electoral 2014-2015, misma que califica como “una campaña deliberada contra el modelo de comunicación política”. En cuanto a la reforma electoral de 2014, tres artículos abordan los temas de candidaturas independientes, mecanismos de designación de consejeros electorales y financiamiento público. Osvaldo Erwin González Arriaga parte de una pregunta relevante: “¿cómo generar condiciones de equidad en la contienda desde la normatividad electoral para propiciar el fortalecimiento de las candidaturas independientes?”. Revisa, así, aspectos relacionados con la equidad en el registro, el financiamiento, los topes de gastos de campaña y el acceso a los medios de comunicación. Por otra parte, el trabajo de Zelandia Bórquez Estrada y Bulmaro Cruz Hernández describe el nuevo mecanismo de designación de consejeros y presenta un balance del trabajo realizado por el Consejo General del

ine

para instru-

mentar las atribuciones conferidas por el legislador. Otra consecuencia de la reforma electoral de 2014 es lo que Jorge Manriquez Centeno y Rocío Hernández Arévalo estudian en términos de homologación de la fórmula de financiamiento de actividades ordinarias, traducido en el aumento que reciben los partidos políticos. Las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) generan un debate enriquecedor en cuanto a posturas y argumentos. En este número, Roy González Padilla critica el enfoque adoptado por el

tepjf

respecto al principio de la pa-

ridad de género en los órganos de representación política, a partir de sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del Estado de Morelos y un acuerdo aprobado por el Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana. El autor argumenta en favor de lo que denomina un “criterio paritario transformador” Justicia Electoral, núm. 16, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, julio-diciembre 2015. Pp. 11-13.

Presentación

que tienda a buscar la paridad de género en la integración de los órganos legislativos. Por su parte, Darío Alberto Mora Jurado expone las consecuencias, en términos de protección a los derechos políticos de las mujeres, de la sentencia SUP-REC-16/2014, que se refiere al cuestionamiento de un procedimiento de elección realizado a partir de los sistemas normativos internos (usos y costumbres) en San Bartolo Coyotepec, Oaxaca. El trabajo recupera los argumentos vertidos por la Sala Superior del tepjf: existencia de hechos considerados violatorios de algún principio o norma constitucional o precepto de los tratados tuteladores de los derechos humanos, la acreditación de tales violaciones sustanciales o irregularidades graves, la constatación del grado de afectación que la violación haya producido en el procedimiento electoral, y la determinancia de las violaciones o irregularidades en el resultado de la elección. Por último, el número incluye las reseñas de tres libros: Teoría de la nulidad de elecciones. Notas para el estudio de la nulidad de elecciones y la judicialización de la política en la consolidación democrática mexicana, Hacia una profesionalización de la comunicación política en México. Retos y desafíos para conformar gobiernos cercanos a la sociedad y La revolución de las mujeres en México.

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Tendencias de la cultura política y prácticas ciudadanas en México (2000-2015) Political Culture Trends and Citizen Practices in Mexico (2000-2015) Javier Santiago Castillo (México)* Rubén García Clarck (México)** Fecha de recepción: 25 de octubre de 2015. Fecha de aceptación: 17 de mayo de 2016.

Resumen Con base en el análisis de los resultados de las encuestas aplicadas a la población mexicana mayor de edad, principalmente entre 2000 y 2015, por el Instituto Federal Electoral, la Secretaría de Gobernación, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y Latinobarómetro, se identifican las siguientes tendencias de la cultura política y las prácticas ciudadanas en México: mayor acceso e información acerca de asuntos políticos e incremento en el interés por la política; índices decrecientes de apoyo a la democracia y de satisfacción con sus rendimientos, lo cual se asocia con elecciones presidenciales cuestionadas

*

Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana y Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral. [email protected].

**

Coordinador del Programa Observatorio de Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. [email protected].

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y con bajos niveles de bienestar social en el país; reconocimiento de la influencia política de actores como el presidente o los partidos políticos y, en menor medida, de la propia ciudadanía, pero desconfianza creciente en los primeros; participación electoral que se mantiene en un promedio de 50% del padrón electoral, la cual se considera sostenida en identidades partidistas estables y en la competitividad del sistema de partidos; incipiente participación ciudadana en las redes sociales y en las organizaciones de la sociedad civil. Se concluye que la cultura política en México transita de un perfil autoritario a uno de carácter democrático, por lo que se propone fortalecer este último con mayor transparencia y eficacia gubernamentales en la atención de las demandas ciudadanas, así como la promoción más decidida del valor de la democracia, al igual que la formación de mayor capital social y de un compromiso cívico más amplio, como claves de una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos. Palabras

clave:

cultura política, prácticas ciudadanas, perfil autorita-

rio, perfil democrático, formación cívica.

Abstract Considering and analyzing the results of the polls made to adult population in Mexico between the years 2000 and 2015 by the Federal Institute of Elections (ife), the Ministry of the Interior (Segob) and the Institute of Law Investigation from the National University of Mexico, this article can identify the next trends in political culture and citizen behavior in Mexico: more access to political information ad more interest in the topics of politics, decreasing supporting to democracy and less satisfaction for its accomplishments (these results are related to doubtful presidential elections and the low levels in the welfare of the people); increasing of the consciousness that political actors like the president or the parties have influence in public life and, in a lesser degree, also the citizens, but a decrease of trust towards the formers; the number of participants in the elections is still near to the 50 per cent of the electoral register, a number considered to be sustained Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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in stable party identities and in the pluralism of the party system; also there is an incipient citizen participation in both social networks and civil society organizations. This paper conclude that the political culture in Mexico is transforming from having an authoritarian profile to a democratic one. Which ought to be strengthen with accountability and government efficiency when attending demands of the citizens, as well as a better promotion of democracy well evaluation, higher social capital and a wider citizen commitment. These are the keys for the increase of citizen participation in public affairs. Keywords: political culture, citizen behavior, autoritarian profile, democratic profile, civic education.

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Introducción as investigaciones empíricas acerca de la cultura política en México pueden remontarse, sin lugar a dudas, al estudio comparado de Gabriel Almond y Sidney Verba, que incluye también a Alemania, Estados Unidos de América, Inglaterra e Italia, el cual fue publicado en 1963 con el título The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations.1 En el caso de México, durante un largo periodo (prácticamente tres décadas) no se manifestó mayor interés por investigar la cultura política en el país, muy probablemente por la existencia de un régimen autoritario,2 con un sólido sistema de partido hegemónico (Sartori 1992). Sin embargo, como bien lo señala Julia Flores (2012, 16) “es a partir de 1994, con las elecciones presidenciales, en que se amplía y proliferan las investigaciones con base empírica sobre la cultura política en el país”. Con el objetivo de mostrar la vigencia de la propuesta teórico-metodológica de Almond y Verba, Julia Flores llevó a cabo una encuesta acerca del estado de la cultura cívica en México en 2009, respetando la investigación original y construyendo, al mismo tiempo, un modelo estadísticamente comparable con la investigación The Civic Culture, levantada en 1959, para crear una serie en el tiempo que permita dar continuidad al análisis y efectuar comparaciones (Flores 2012, 6).

Entre los resultados de la réplica del estudio pionero de Almond y Verba, cabe destacar el alto grado de enajenación política de los mexicanos y su marcado desinterés por el modelo de ciudadanía amplia (Flores 2012, 7).



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2

Este libro fue publicado por Princeton University Press (Princeton, 1963) y por Sage Publications (Newbury Park, Londres y Nueva Delhi, 1989). En síntesis, según Juan Linz “los regímenes autoritarios son sistemas políticos con un pluralismo político limitado y no responsable”, que como cada caso tiene variantes (Linz citado en Bobbio, Matteucci y Pasquino 1991).

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Esto significa que 50 años no fueron suficientes para que la cultura cívica o participativa asentara sus reales en México. Una de las limitaciones ostensibles del estudio de Almond y Verba es su enfoque normativo, ya que idealiza la cultura cívica de Estados Unidos de América y evalúa la cultura política de otros países en función de su aproximación o lejanía respecto del paradigma estadounidense. Adicionalmente, los parámetros de la cultura cívica que manejan estos autores están vinculados con un cierto modelo de democracia. Como lo señala Sidney Verba en un texto retrospectivo, the civic culture propuso una explicación general de un fenómeno complejo: “la democracia estable” (Verba 2011, 10). Desde tales parámetros, el sistema político mexicano de mediados del siglo xx fue evaluado como una democracia aspirativa y la cultura política en el país fue clasificada como cultura súbdito o parroquial. En lugar de adoptar un enfoque normativo, se considera más conveniente para el estudio de la cultura política en México, en lo que va del siglo xxi, la aplicación de una perspectiva contextual. Como lo señaló Luis Salazar Carrión en el marco del Congreso Nacional de Ciencia Política, celebrado del 25 al 28 de septiembre de 1996: el funcionamiento efectivo de las instituciones gubernamentales sólo puede entenderse por el contexto cultural en que se insertan […] el cual, sólo puede verse como resultado histórico de procesos multiseculares capaces de generar costumbres, hábitos y actitudes colectivas que pueden servir para explicar, tanto el buen funcionamiento de las instituciones democráticas como su perversión autoritaria y clientelar (Salazar citado en Peschard 1996, 116).

Desde esta visión, las reformas institucionales no determinan el cambio en la cultura política, sino que el contexto cultural de exigencia establece la eficacia de aquellas. Este planteamiento puede encontrarse también en el estudio Human Beliefs and Values, cuyos autores consideran Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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el determinismo institucional como un enfoque insostenible (Inglehart et al. 2004).3 Más bien lo que puede constatarse es una mutua determinación entre cultura e instituciones políticas. Históricamente el cambio cultural en una parte de las élites precede a la reforma institucional, pero esta no se sostiene sin el soporte de una cultura política enraizada en la sociedad, que favorezca el funcionamiento eficaz de la nueva institucionalidad. Otro factor importante que influye en la cultura política es el contexto económico. Si bien las creencias y los valores de los seres humanos “no son precisamente un epifenómeno que se encuentra conformado por la infraestructura económica de la sociedad” (Inglehart et al. 2004, 18), también es cierto que el nivel de desarrollo económico condiciona el acceso a la educación y, con ello, el mayor o menor alcance del proceso de socialización de la cultura política que resulta funcional a las instituciones políticas establecidas. Este condicionamiento es particularmente importante en el caso de la democracia, ya que, como bien lo observó Alexis de Tocqueville para el caso de los Estados Unidos de América a principios del siglo xix, la igualdad de condiciones económicas de los ciudadanos estadounidenses favoreció el funcionamiento de sus instituciones democráticas (Tocqueville 1984). A su vez, los mecanismos de control de la democracia pueden incidir en la distribución del ingreso. Como bien lo señala Adam Pzeworski: en la medida en que las desigualdades sociales y económicas limitan el acceso al sistema político, incluso los mecanismos de responsabilidad bien ideados pueden terminar por no hacer más que perpetuar las relaciones de clase. Una participación generalizada, así como una mejor distribución de bienes para facilitar el ejercicio de la ciudadanía es, por consiguiente, nece-



3

Según Inglehart, Basáñez, Díez-Medrano, Halman y Luijkx, el determinismo institucional plantea que “las instituciones por sí mismas determinan los valores culturales de la sociedad, por lo que no se necesita realmente tomar en cuenta los factores culturales: si cambian las instituciones, la cultura cambia automáticamente en concordancia con ellas. Si se examina la evidencia con mayor cercanía, resulta claro que esta posición es insostenible” (Inglehart et al. 2004, 16).

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sario para que funcionen los mecanismos de responsabilidad. Aun así, no basta con la participación. A menos que los participantes puedan controlar de manera efectiva la actuación de los cuerpos que supervisan, y a menos de que dispongan de instrumentos para recompensar o penalizar al gobierno, la participación será simplemente simbólica (Pzeworski 1997, 25).

Desde la perspectiva contextual, puede afirmarse que en México las élites políticas han promovido una transición democrática en el plano institucional, la cual ha tenido su expresión emblemática en la serie de reformas político-electorales de 1977 a 2014. Sin embargo, el impacto cultural de tales reformas no ha permeado en los amplios sectores de la sociedad mexicana ni en una parte considerable de las élites políticas, es decir, un segmento importante de estas sigue mostrando una fuerte resistencia a asumir seriamente los valores democráticos. En otras palabras, como lo puntualizó Mauricio Merino, la cultura política en el país es ambivalente: la inercia de una cultura política autoritaria conspira todos los días en contra de la democracia misma. México se debate entre la posibilidad de consolidar lo que ha logrado hasta ahora y caer en una especie de desencanto destructivo. Sin duda se ha ganado muchísimo […] pero también es cierto que la base cultural de la vida política del país es, por decir lo menos, ambivalente: los valores democráticos conviven con las concepciones autoritarias (Merino 2003, 25).

Esta ambivalencia de la cultura política nacional es propia de un proceso transicional como el que todavía vive México en el plano cultural. Lo anterior es corroborado por Julia Flores en la Encuesta Nacional de Identidad y Valores: la mayoría de la población entrevistada se encuentra en un proceso de transición de los valores autoritarios hacia los valores democráticos y sólo dos Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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de cada 10 se ubican respectivamente en los extremos autoritarios o democráticos (Flores 2015, 313).

En otras palabras, el contexto cultural con el que opera el sistema político en el país sigue siendo ambivalente. Adicionalmente, este perfil de la cultura política del México contemporáneo, que no es del todo funcional con la institucionalidad democrática, se encuentra fuertemente vinculado con lo que Luis Salazar llama el sistema de desigualdades y exclusiones en todos los ámbitos de la vida social (Salazar citado en Peschard 1996, 119). En este sentido, la polarización en el reparto del ingreso, con los altos índices de pobreza y pobreza extrema, se encuentra asociada directamente con los escasos niveles de apoyos a la democracia y de satisfacción con sus rendimientos económicos y sociales, los cuales han sido registrados por las distintas encuestas aplicadas a la población mexicana en lo que va del presente siglo, especialmente en los informes de Latinobarómetro. Otro fenómeno indeseable que resulta de la combinación de una cultura política ambivalente y de las condiciones de fuerte desigualdad económica es la compra-venta del voto. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Cultura Política de 2015, la mitad de los encuestados “cree que los partidos compran el voto en el país (49%) y cuatro de diez reporta que le han ofrecido algo [bienes materiales o dinero] por su voto” (Córdova et al. 2015, 178). A partir de estas premisas y en la medida en que los estudios disponibles lo permitan, el objetivo de este trabajo es identificar y tratar de explicar algunas tendencias de la cultura política nacional, observables de 2000 a 2015, en áreas temáticas como la información y el interés acerca de la política, el apoyo y la satisfacción con la democracia, la confianza en las instituciones y la consideración de su eficacia, así como la participación ciudadana en las elecciones federales y en las organizaciones civiles. Desde los indicadores correspondientes puede determinarse qué tanto ha sido acompañado el proceso institucional de transición y de consolidación deJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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mocráticas en México con los soportes y cambios correspondientes en el plano de la cultura política y de la participación ciudadana. Con respecto a las fuentes de información utilizadas, este trabajo se ha apoyado fundamentalmente en los resultados de encuestas que cuentan con levantamientos sucesivos, durante distintos años entre 2000 y 2015, como las de Latinobarómetro y la Secretaría de Gobernación (Segob). También se ha utilizado la estadística electoral del Instituto Nacional Electoral (ine), antes Instituto Federal Electoral (ife), así como los estudios recientes del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (iij-unam), que forman parte de la serie Los mexicanos vistos por sí mismos. Con los datos obtenidos de tales fuentes, se ha tratado de identificar las tendencias relevantes, así como algunos cruces entre los indicadores que se consideran asociados entre sí, desde la perspectiva que ofrece la sociología política contemporánea.

Información e interés en la política De acuerdo con el estudio del ife Ciudadanos y Cultura de la Democracia, y con la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup), a cargo de la Segob, se tienen los datos acerca del interés de los ciudadanos en la política en lo que va del presente siglo. Cuadro 1. Interés de los ciudadanos en la política, por año Encup

ife

2000

2003

2005

iij-unam

2008

2012

2014

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje (%) (%) (%) (%) (%) (%) Mucho

21

10

10

9.3

16

7

Poco/algo

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51

55

63

65

73

Nada

27

36

33

26.6

19

19.1

Nota: ife, Instituto Federal Electoral; Encup, Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, e iij-unam, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Fuente: Elaboración propia con base en (2015).

ife

(2000), Segob (2003, 2005, 2008 y 2012) e

iij-unam

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

Tendencias de la cultura política y prácticas ciudadanas...

Como puede notarse, el segmento de los encuestados que manifiesta mucho interés en la política oscila entre la décima y quinta parte de la población, mientras que los poco o algo interesados muestran un claro incremento de 5 a 6 personas por cada 10. También puede observarse un claro decremento de un tercio a un cuarto de los entrevistados totalmente desinteresados en la política. En otras palabras, un segmento del grupo de ciudadanos no interesados en la política ha migrado al sector de aquellos que tienen poco o algo de interés en esta. Con base en estos sondeos, puede decirse que un factor asociado con este avance es el decremento en el porcentaje de los encuestados que se declaran nada informados acerca de asuntos políticos. Lo anterior puede observarse en el hecho de que los ciudadanos que nunca ven o escuchan noticiarios para informarse de política disminuyeron en estas proporciones: 19 (2000) y 20 (2003) a 9 (2005) y 7% (2012). Este descenso positivo, sin embargo, no se tradujo en un incremento en los segmentos más informados o de mayor participación en las actividades de índole política. En efecto, el segmento de ciudadanos que acostumbran ver o escuchar noticiarios diariamente acerca de política o asuntos públicos ha variado, en los mismos años, de esta manera: 45, 38, 38 y 35%, mientras que el grupo de los que se informan de política mediante los mismos medios registra, respectivamente: 35, 24 y 16 a 15 por ciento. Por lo anterior, debe hacerse la salvedad, claro está, de que el descenso en el porcentaje de los ciudadanos que nunca se informa de política, en sí mismo, es un avance, aunque no se observe su impacto en los otros segmentos. Una constante en materia de comunicación política —que podría considerarse como un factor decisivo para mantener informados a los ciudadanos acerca de los asuntos políticos y, en alguna medida, promover su interés, al menos en el rango de la política como espectáculo—4 ha sido el 4



La política como espectáculo tiene a la televisión como uno de sus medios privilegiados. Como bien lo observa Giovanni Sartori (2003, 53): “La televisión siempre busca al excéntrico,

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predominio de la televisión como fuente de información política que, junto con el radio, tiene el poder absoluto como medio de información de los ciudadanos. Por otra parte, la disminución de la presencia de los medios impresos como fuente de información es relevante. Además, por el significado que tiene la disminución del análisis reflexivo realizado en la prensa escrita. Por último, la presencia de internet es incipiente como fuente de formación de la cultura política. Cuadro 2. Medios de información política, por año Encup 2003

2005

2012

2015 Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

2001

Porcentaje (%)

2000

Porcentaje (%)

Fuente principal de información política

iij-unam

Porcentaje (%)

ife

Porcentaje (%)

26

Televisión

74

80

60

62

76

82

Radio

14

29

22

17

9

41.3

Periódico

11

18

10

10

5.3

42.9

Internet

--

--

--

--

4.7

19.6

Redes sociales (Facebook, Twitter, Instagram, etcétera)

--

--

--

--

--

7.4

Nota: ife, Instituto Federal Electoral; Encup, Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, e iij-unam, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Fuente: Elaboración propia con base en ife (2000), Segob (2003, 2005, 2008 y 2012) e iij-unam (2015).

Dada la importancia que tienen los medios electrónicos (radio y televisión) como fuente de información política de los ciudadanos y también como factores de formación de opinión o valoración políticas, en México la reforma electoral 2007-2008 estableció un régimen de comunicación política que reserva a la autoridad electoral la administración, desde el principio de equidad, del acceso de los partidos políticos a los tiempos del Estado al atacante, al que se desvía. Esto origina noticias emocionantes, es cierto; pero también distorsiona y desinforma. Son hechos fabricados para la televisión, más que para el mundo real”.

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en radio y televisión con fines político-electorales. Esta reforma también estableció límites a la propaganda gubernamental para evitar que los gobernantes promuevan en tales medios a sus partidos o a su propia imagen en futuras elecciones. Se pensó que este cambio induciría a que la población estuviera mejor informada de las posturas de los candidatos y de los partidos políticos, aunque no existen elementos para considerar que esto sucedió. Al contrario, las críticas de los especialistas se han centrado en cuestionar la spotización, entendida como saturación de mensajes superficiales de la propaganda político-electoral. En suma, el régimen actual de comunicación política en México no garantiza a la ciudadanía la posibilidad de contar con información plural y objetiva acerca del desempeño de los gobernantes y de la oferta política de los partidos y candidatos, que contribuya a la emisión de un voto razonado. Se tiene, entonces, un ciudadano más informado e interesado en la política, pero con una baja calidad en la información que recibe, por el carácter parcial y sesgado que suele adoptar la comunicación política en el país.

Reconocimiento, apoyo y satisfacción con la democracia En relación con el reconocimiento de la democracia en México, se aprecia un incremento en la proporción tanto de quienes afirman que el país vive en democracia como de aquellos encuestados que lo niegan o que consideran que viven parcialmente en democracia. Así, entre 2003, 2005, 2012 y 2015 disminuyó la opinión afirmativa de 29 a 31, 34 y 13.6%, respectivamente, mientras que el porcentaje de encuestados que considera que México vive parcialmente en democracia pasó de 5 a 11, 33 y 33.1% en los mismos años. De la misma manera, los entrevistados que niegan que el país sea democrático aumentó de 14 a 23% y de ahí a 31%, entre 2003 y 2012, con una disminución a 20.6% en 2015. Estas variaciones muestran una disminución de las opiniones extremas y una estabilización de la Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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opinión intermedia, en el sentido de que el país es parcialmente democrático, acorde con la cultura política ambivalente que ha venido acompañando la transición democrática en el plano institucional. Otro dato importante de la Encup está en las opciones de respuesta a la pregunta: “¿Cree usted que México vive en una democracia?”. En solo dos posibles respuestas (afirmativa y negativa), como ocurrió en los levantamientos de 2001 y 2008, se observa una tendencia a la estabilización de ambos segmentos. En efecto, de 2001 a 2008, el porcentaje de encuestados que afirman que México vive en democracia pasó de 52 a 48, mientras que aquellos que lo niegan pasó de 37 a 35 por ciento. Como puede notarse, las diferencias no son muy significativas, aunque muestran un leve decremento en ambas respuestas, que se complementa con un aumento en la proporción de los encuestados que no saben o no contestan: de 11 a 16 por ciento. Ahora bien, si se promedian las respuestas afirmativas de 2001 y 2008, así como la suma de las respuestas afirmativas y parcialmente afirmativas de 2003, 2005 y 2012, se tiene que aproximadamente la mitad de los encuestados reconoce que, en mayor o menor medida, México vive en democracia, mientras que solo alrededor de un tercio o un quinto de los entrevistados opina en sentido contrario. Un segmento de encuestados —un poco mayor al que afirma que México vive total o parcialmente en democracia— es el que manifiesta su apoyo a esta forma de gobierno. Así, de acuerdo con las Encup de 2001 y 2008, los encuestados que consideran la democracia como preferible a cualquier otra forma de gobierno disminuyó de 62 a 54%, pero no cayó por debajo de la mitad. Asimismo, los encuestados que prefieren una democracia que respete los derechos de todas las personas —aunque no asegure el avance económico, de acuerdo con la Encup— alcanzaron estos porcentajes: 62 (2003), 56 (2005) y 67% (2012). Cabe mencionar que también se incrementaron los porcentajes, si bien en menor medida, de los encuestados que prefieren una dictadura que asegure el avance económico, aunque no respete los derechos de todas las personas: 7, 13 y 20%, respectivamente. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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Si se comparan los datos de la Encup en relación con el apoyo a la democracia expresado en la frase “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno”, con los resultados que arroja Latinobarómetro para México y América Latina se tiene esta información: en contraste con 62% de apoyo a la democracia en México que reporta la Encup de 2001, Latinobarómetro registra solo 46% de apoyo, así como un promedio latinoamericano de 48% en el mismo sentido y en el mismo año. En 2008, la Encup registra 54% de apoyo a la democracia en México, mientras que Latinobarómetro reporta solo 43%, así como 57% para América Latina. Ciertamente, la encuestadora que dirige la chilena Martha Lagos encontró porcentajes más bajos de apoyo a la democracia en México que los reportados por la Encup y por la Encuesta Nacional de Cultura Política del

iij-unam,

la cual repor-

ta 54.6% de apoyo a la democracia en 2015. Sin embargo, tanto la Encup como Latinobarómetro coinciden en señalar un decremento del apoyo a la democracia en el país, que seguramente tiene alguna relación con las controvertidas elecciones presidenciales de 2006. El decremento del apoyo a la democracia en México, tras las elecciones de ese año, puede observarse más claramente en los datos anualizados que reporta Latinobarómetro. Cuadro 3. Apoyo a la democracia en México y América Latina Año

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013A 2015

México

46

63

53

53

59

54

48

43

42

49

40

37

48

América Latina

48

56

53

53

53

58

54

57

59

61

58

56

56



A

Es notoria la diferencia entre este índice y el que reporta la Encuesta Nacional sobre la Calidad Ciudadana (ife 2013), la cual informa que 53% de mexicanos considera preferible la democracia a otro sistema político.

Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro (2001-2015).

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Como puede notarse, el sexenio de Vicente Fox (2000-2006), resultado de la alternancia en la presidencia de la república, estuvo acompañado, en promedio, por un apoyo mayoritario a la democracia, mientras que el de Felipe Calderón (2006-2012), el cual inició con el estigma del fraude electoral, coincidió con una caída en el apoyo a la democracia, a partir de 2007, por debajo de la mitad de los encuestados, mientras que el apoyo latinoamericano a esta forma de gobierno reporta, en el mismo periodo (2007-2011), porcentajes que oscilan entre 54 y 61 por ciento. En cuanto a la satisfacción con la democracia, en promedio tanto la Encup como Latinobarómetro reportan que apenas la cuarta parte de la población se manifiesta muy satisfecha o simplemente satisfecha con la democracia. En efecto, la Encup obtuvo estos datos: 20 (2003), 26 (2005) y 30% (2012) de encuestados que se dicen muy satisfechos o satisfechos con la democracia que se tiene hoy en México. Ciertamente, la Encup muestra un incremento considerable, de 2 a 3 de cada 10 encuestados que se consideran muy satisfechos o satisfechos con la democracia. Sin embargo, de acuerdo con Latinobarómetro, los niveles de mucha satisfacción o satisfacción con el funcionamiento de la democracia en el país, durante el periodo 2001-2011, alcanzan un promedio de 25%, con oscilaciones considerables entre 17 y 41 por ciento. En cambio, América Latina ha escalado los mismos niveles de un promedio de 29%, entre 2001 y 2005, a una media de 40%, en el periodo 2006-2011, lo cual puede constatarse en el cuadro 4.

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Cuadro 4. Satisfacción con la democracia (muy satisfechos y satisfechos) Año Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

Porcentaje (%)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015

México

26

17

18

17

24

41

31

23

28

27

23

21

19

América Latina

25

32

28

29

31

38

37

37

44

44

39

39

37

Fuente: Elaboración propia con base en Latinobarómetro (2001-2015).

Este contraste entre México y América Latina podría estar relacionado con el estancamiento de los niveles de bienestar social en el país durante los últimos dos sexenios y su notorio incremento en la mayoría de los países latinoamericanos entre 2009 y 2013. Otro factor también sería el desconcierto ciudadano por la falta de acuerdo entre los partidos políticos y los excesos de la clase política que se manifiestan en los privilegios salariales, los actos de corrupción y la impunidad.

Confianza en instituciones y reconocimiento de su influencia política A lo largo de los últimos dos sexenios se ha observado un descenso generalizado de la confianza ciudadana en las instituciones políticas y sociales. De acuerdo con la Encup, hasta las instituciones que tradicionalmente gozaban de mayor confianza ciudadana han tenido algún grado de descenso. Por ejemplo, médicos, Ejército, maestros e Iglesia —en una escala de 0 (nada de confianza) a 10 (mucha confianza)— han pasado de una calificación promedio de 7.8 en 2003 a 7.7 en 2005, para bajar a 6.6 en 2012. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Identidad y Valores del iij-unam, el Ejército registró un índice de confianza ciudadana de 6.3, los maestros de 6.2 y los sacerdotes y ministros de culto obtuvieron una aceptación de 6.1 (Flores 2015, 287). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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Cabe destacar el caso del Instituto Federal Electoral —por el papel clave que jugó en el funcionamiento de la democracia de 2000 a 2014—, que tuvo una caída en el nivel de confianza por parte de los ciudadanos en 2006 y en 2012. En efecto, de acuerdo con Gustavo Emmerich, el Instituto cayó de 70% de confianza en marzo de 2006 a 52% en noviembre del mismo año (Emmerich 2009, 51). Se debe señalar que el ife elevó su nivel de confianza en 2008 a 66.1% (suma de mucha o algo de confianza), de acuerdo con la Encup de ese año. Sin embargo, en agosto de 2012 acusó un descenso en un nivel de aceptación de 50.5% y ya como ine

alcanzó 58% en 2015 (Córdova et al. 2015, 128). Por su parte, el Tri-

bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación obtuvo una calificación de 5.7 en nivel de confianza ciudadana en la Encuesta Nacional de Cultura Política del iij-unam. Otra institución clave del sistema político mexicano, Presidencia de la República, presenta una disminución considerable en el índice de confianza ciudadana: de una calificación de 7.5 en 2003 a 5.3 en 2012. Cabe mencionar que se observan dos ciclos descendentes, uno menor y otro mayor. El primero es en el sexenio de Vicente Fox con un descenso del segmento de mucha confianza, de 22.4 a 15.8% entre 2001 y 2003, aunque con un incremento en el segmento de alguna confianza, de 31.3 a 49.7 por ciento. Sin embargo, entre 2003 y 2005, la confianza en la figura presidencial disminuyó de 7.5 a 6.7. En el sexenio de Felipe Calderón, la confianza en Presidencia cayó por debajo de la cifra aprobatoria (6.0). Ya instalado el nivel de confianza en alrededor de 5.0, la confianza ciudadana en el presidente acusó una ligera disminución de 5.5 a 5.3 entre 2008 y 2012, aunque repuntó a 5.5 en abril de 2013 (cesop 2013, 8).5 En cuanto al Poder Judicial, llama la atención el desgaste que ha tenido en los últimos 10 años la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn),



5

Se decidió utilizar esta fuente por contar con el respaldo de la Cámara de Diputados y ante la falta de algún levantamiento serial.

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cuyo nivel de confianza ciudadana ha disminuido de 7.3 (2003) a 5.0 (2012) de calificación, con un ligero repunte a 5.4 en 2015 (Córdova et al. 2015). Por último, de acuerdo con la Encup, existe un grupo de actores políticos y sociales que no solamente ha merecido una baja confianza ciudadana en lo que va del siglo, por debajo del nivel aprobatorio, sino que además ha disminuido la poca confianza de que gozaba. Se trata de actores políticos y sociales, como sindicatos, partidos políticos, policías, diputados y senadores. En efecto, entre 2003 y 2012 ha decrecido la confianza ciudadana en tales actores, de una calificación promedio de 5.6 (2003) a 4.4 (2012) y 4.9 (2015), pasando por un ligero repunte a 5.8 (2005). En el caso de la confianza en los empresarios, el descenso se dio de esta manera: 6.9 (2003), 6.3 (2005) y 4.9 (2013). Resulta contrastante que los mismos ciudadanos que manifestaron niveles decrecientes de confianza en estos actores políticos y sociales consideraron que algunos de ellos tienen mucha influencia en la vida política del país, incluso por encima de la influencia que los propios ciudadanos reconocen tener en sí mismos, lo cual puede observarse en el cuadro 5. Cuadro 5. Actores que los ciudadanos consideran con mucha influencia en la vida política de México, por año Actor

2001

2003

2005

2012

2015

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje (%) (%) (%) (%) (%)

Presidente

77

74

76

71

62.6

Partidos

67

64

72

71

61.9

Grandes empresarios

59

55

57

63

57.7

Sindicatos

44

54

56

53

36.1

Ciudadanos

41

40

41

45

35.2

Fuente: Elaboración propia con base en Segob (2003, 2005, 2008 y 2012) e iij-unam (2015).

Como puede notarse, los porcentajes de ciudadanos que reconocen mucha influencia política en el presidente, en los partidos, en los grandes empresarios y en los sindicatos se mantienen más o menos constantes. En Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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contraste, la confianza ciudadana en los mismos actores políticos y sociales ha disminuido significativamente en igual periodo (2001 a 2015). Esto pone en entredicho la legitimidad de las decisiones políticas de tales actores en la percepción de los ciudadanos. Adicionalmente, los ciudadanos quedan en desventaja para conducir la vida política debido a la menor influencia política que consideran tener frente a los actores referidos. Por ello, resulta de particular importancia sistémica fortalecer la legitimidad de los actores políticos y sociales mediante el buen desempeño de sus funciones. Se debe recordar aquí que la confianza, como una de las fuentes de legitimidad, depende de la capacidad de los gobernantes para cumplir con las expectativas ciudadanas, como bien lo ha planteado Niklas Luhmann.6

Factores y modalidades de la participación ciudadana Como se dijo antes, 4 de cada 10 mexicanos consideran que los ciudadanos tienen mucha influencia en la vida política, aunque por debajo del presidente de la república, los partidos, los grandes empresarios y los sindicatos. Este sentido de eficacia se corrobora por medio de otras expresiones, como que los ciudadanos pueden influir mucho en las decisiones de gobierno (40% en 2003 y 28.35% en 2012). En una perspectiva de futuro, es mayor el segmento de la población que espera un incremento de la influencia ciudadana en el gobierno. En este sentido, entre 2003 y 2012, quienes consideran que en el futuro los ciudadanos tendrán más oportunidades para influir en el gobierno alcanzaron estos porcentajes: 40 en 2003, 50 en 2005 y 43% en 2012; mientras que los encuestados que opinan lo contrario registraron, en los mismos años, indicadores como 39, 28 y 40 por ciento.



6

“La confianza política se exige y se da en dos niveles diferentes de generalización. Por un lado, el ciudadano abriga ciertas expectativas acerca de lo que se decidirá, posiblemente de lo que le interesa a él mismo, o del estilo de política que apoya y puede usar su voto como una expresión de total desilusión o satisfacción. Por otro lado, otorga su confianza al sistema político como tal, quedándose en el país y confiado en poder llevar una vida razonable” (Luhmann 1996, 95).

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El sentido de eficacia ciudadana tiene un medio predominante de concreción para los ciudadanos, a saber, el voto. La convicción anterior puede constatarse en el dato de que alrededor de 85% de los encuestados en la Encup 2001 y 2012 está de acuerdo y muy de acuerdo en que el voto de la mayoría debe decidir las acciones de gobierno. También se corrobora esta valoración del voto en la opinión de 78% de los encuestados en la Encup de 2012, en el sentido de que votar es la única manera que tienen las personas para decir si el gobierno hace bien o mal las cosas. En el siguiente apartado se verán algunos factores y tendencias de la participación electoral en México.

Niveles de participación electoral Si se combina la expresión del sentido de eficacia ciudadana por medio del voto con el reconocimiento ciudadano del alto grado de influencia política que ejercen el presidente y los partidos políticos en el país —a pesar de los niveles decrecientes de confianza que inspiran en la ciudadanía tanto estos actores políticos como la autoridad electoral, como factores favorables de la participación electoral—, puede explicarse que los índices de participación de los mexicanos en las elecciones federales se hayan mantenido, desde que se creó el

ife,

en una proporción entre 40 y 65% para

comicios legislativos y entre 58 y 77% para elecciones presidenciales, lo cual puede observarse en el cuadro 6. Cuadro 6. Participación ciudadana en elecciones federales Año Porcentaje (%)

1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 65.53

77.16

57.02

67.97

41.19

58.55

44.61

63.03

48.34

Fuente: Elaboración propia con base en ife (2016) e ine (2015).

Desde luego, los distintos índices de participación ciudadana, en elecciones intermedias y presidenciales, se pueden atribuir al peso diferenciado Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

35

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que, en la perspectiva ciudadana, han tenido el presidente y el Congreso, tanto por la mayor confianza e influencia política que le reconocen los ciudadanos al primero como por el predominio que ha tenido el Poder Ejecutivo en los otros Poderes del Estado en un sistema político como el mexicano, en el que la figura del presidente de la república ha sido central, no obstante que a partir de 1997 el país transitó del presidencialismo a un régimen presidencial acotado. Ciertamente, otro factor que contribuye a mantener estos niveles de participación electoral es la competitividad del sistema de partidos, que expresa un pluralismo político más o menos estable en torno a tres grandes opciones partidistas. Conviene abordar ahora la correlación entre la identificación con alguno de los partidos del espectro político y el sentido del voto ciudadano.

Identidades partidistas y preferencias electorales Entre 2003, 2008 y 2012,7 los ciudadanos que se identificaron con el Partido Revolucionario Institucional (pri) pasaron de 32.2 y 22.9 a 33.66%, mientras que los que apoyaron al Partido Acción Nacional (pan) cambiaron de 22.9 y 22.2 a 15.73%, en los mismos años, y los que se consideraron afines al Partido de la Revolución Democrática (prd) oscilaron entre 8.4, 16.1 y 13.48 por ciento. Llama la atención que los ciudadanos que no se identificaron con algún partido fluctuaron de 31 y 33.3 a 31.07% en el mismo periodo. Ahora bien, estos niveles de identificación permiten hablar de cuatro identidades partidistas,8 incluyendo la apartidista, más o menos consolidadas 7



8



Algunos de los levantamientos de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas coinciden con años de elecciones federales (2003 y 2012), pero en otros no ocurre lo mismo (2005 y 2008). Como bien lo observa Alejandro Romero: “la identificación partidista es la actitud política más estable entre los mexicanos […], la estabilidad de la identificación partidista supera la estabilidad de las intenciones de voto de las personas, que resulta el aspecto político individual más estable […], la identificación partidista en México también es más estable que el involucramiento político, entendido en términos del interés que las personas manifiestan en la política y de la frecuencia con que hablan de asuntos políticos” (Romero 2003, 88-91).

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en los últimos 20 años. Estas identidades se manifiestan en distintas proporciones en las elecciones federales, con variaciones determinadas por la coyuntura electoral y por el voto útil, que lleva a un segmento de los ciudadanos apartidistas a favorecer en distintas proporciones a las tres principales fuerzas políticas. En el cuadro 7 se consignan las preferencias electorales en las elecciones intermedias, ya que en estas se aprecia con mayor nitidez la adhesión de los ciudadanos a algún partido en específico, tomando en cuenta que en las elecciones presidenciales predominan los candidatos, respaldados por las alianzas partidistas. Por tal razón, se consignan únicamente los datos correspondientes a las elecciones intermedias, para apreciar mejor la fuerza individual de cada formación partidista. Cuadro 7. Preferencias electorales en comicios legislativos, por año Partido político

1991

1997

2003

2009

2015

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje (%) (%) (%) (%) (%)

pan

16.82

25.85

30.72

28.00

21.01

pri

58.46

37.99

23.13

36.75

29.18

pps

1.71

0.34

--

--

--

prd

7.9

24.97

17.61

12.20

10.87

pfcrn-pc

4.12

1.12

--

--

--

parm

2.04

--

--

--

--

pdm

1.03

0.66

--

--

--

prt

0.56

--

--

--

pem-pvem

1.37

3.71

3.99

6.52

6.91

pt

1.07

2.51

2.84

--

2.40

3.57

pri-pvem

--

--

13.65

--

--

Nueva Alianza

--

--

--

3.41

3.72

Convergencia/ Movimiento Ciudadano

--

--

2.26

2.37

6.09

psn

--

--

0.27

--

--

pas

--

--

0.74

--

--

México Posible

--

--

0.91

--

--

plm

--

--

0.41

--

--

Fuerza Ciudadana

--

--

0.46

--

--

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

38

Continuación. Partido político

1991

1997

2003

2009

2015

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje (%) (%) (%) (%) (%)

psd

--

--

--

1.03

--

Primero México

--

--

--

0.36

--

Salvemos México

--

--

--

0.17

Morena

--

--

--

--

8.39

Partido Humanista

--

--

--

--

2.14

Encuentro Social

--

--

--

--

3.32

Candidatos independientes

--

--

--

--

0.66

--

No registrados

0.06

0.04

0.06

0.16

0.13

Nulos

4.83

2.83

3.36

5.4

4.76

Nota: pan, Partido Acción Nacional; pri, Partido Revolucionario Institucional; pps, Partido Popular Socialista; prd, Partido de la Revolución Democrática; pfcrn-pc, Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional-Partido Cardenista; parm, Partido Auténtico de la Revolución Mexicana; pdm, Partido Demócrata Mexicano; prt, Partido Revolucionario de los Trabajadores; pem-pvem, Partido Ecologista de México-Partido Verde Ecologista de México; pt, Partido del Trabajo; psn, Partido de la Sociedad Nacionalista; pas, Partido Alianza Social; plm, Partido Liberal Mexicano, y psd, Partido Social Demócrata. Fuente: Elaboración propia con base en ife (2016) e ine (2015).

Como puede notarse, el pri ha consolidado un apoyo de alrededor de un tercio del electorado, mientras que el pan ha logrado la adhesión de aproximadamente una quinta parte de los ciudadanos, y el

prd

se mantiene

como tercera fuerza electoral con un promedio de 15% de apoyo ciudadano. Cabe aclarar que las preferencias electorales de los ciudadanos, estabilizadas por las identidades partidistas, no necesariamente se traducen en una afiliación a los partidos en las mismas proporciones en que son votados, ya que los encuestados que declaran pertenecer a algún partido político no rebasan la décima parte de la ciudadanía: 10% en 2003, 9% en 2005, 6.9% en 2008, 7.36% en 2012 y 6.7% en 2015. Además de la competitividad del sistema de partidos y de las identidades partidistas, otro factor que puede impulsar la participación electoral es la movilización política por medio de las redes sociales.

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Tendencias de la cultura política y prácticas ciudadanas...

Redes sociales, movilización política y participación electoral El estudio de la función que las redes sociales han jugado recientemente en la vida política nacional es incipiente. Sin embargo, es posible rescatar algunos datos y consideraciones que permiten apreciar el papel significativo que han desempeñado en la democracia mexicana. En El déficit de la democracia en México, se observa que “las redes sociales se desarrollan en un contexto de vinculación escasa con el sistema político y las organizaciones sociales” (Córdova et al. 2015, 136). Desde luego que, en general, en el estudio se entiende a las redes sociales como las construcciones de vínculos de cooperación que ha desarrollado la sociedad mexicana, es decir, el nivel de capital social alcanzado por esta. Aquí se hará referencia, en particular, a las redes sociales que ha construido, en los últimos años, la sociedad mexicana sobre las plataformas de internet como Facebook y Twitter. Al respecto, en el estudio de Córdova et al. (2015) se reconoce que estas redes sociales contribuyen a la comunicación política y a la movilización de públicos focalizados, aunque también se señala que actualmente en México el uso de estos servicios es relativamente limitado, especialmente para obtener información política. Uno de cada cinco ciudadanos dice usar internet […] y menos de uno de cada diez dice usar las redes sociales […] Pero este público tiene características especiales que lo hace muy favorable para la movilización política (Córdova et al. 2015, 79).

En efecto, como ejemplo de lo anterior, puede referirse la promoción que se hizo en internet (2009) del voto en blanco en sitios como yoanulo.blogspot. com o www.votaenblanco.org.mx. También los anulistas mexicanos lanzaron la propuesta #VeVotaAnula (2012) tanto en Facebook como en Twitter. No menos importante resultó ser el movimiento estudiantil #YoSoy132, impulsado desde las redes sociales, el cual tuvo un impacto digno de atenJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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ción en las elecciones federales de 2012, por haber sido un movimiento de indignación juvenil hacia la política institucional y por su labor de promoción del voto razonado, así como por su apoyo a la observación electoral el día de los comicios. En 2013, en una encuesta aplicada a población mayor de 18 años se preguntó por la influencia del movimiento #YoSoy132 en la decisión de ir a votar o no el 1 de julio de 2012. La mayoría contestó que no, pero 16.8% respondió afirmativamente (Fernández et al. 2014). De este modo, casi una quinta parte de los electores encontró en este un estímulo positivo de participación electoral. Como se ha expuesto hasta ahora, los niveles de participación electoral de la ciudadanía pueden obedecer a distintos factores, que la colocan por encima de la mitad de los electores en promedio. En una proporción más baja, pero no menos significativa, se ha registrado la participación de las y los ciudadanos en distintas organizaciones de la sociedad civil.

Participación ciudadana en organizaciones sociales Complementariamente, el sentido de eficacia ciudadana se manifiesta de manera incipiente en el terreno de las organizaciones ciudadanas. Un factor que puede favorecer la participación de los individuos en asociaciones civiles es el nivel de eficacia y confianza que atribuyen a sus organizaciones, que alcanzan alrededor de 40 por ciento. También puede ser favorable que alrededor de un tercio de los encuestados considera que es fácil y muy fácil organizarse con otras personas para trabajar en una causa común: 29 (2003), 30 (2005) y 38% (2012). Sin embargo, los indicadores de muy difícil y difícil son más altos en el mismo periodo, ya que representan estas proporciones: 56, 45 y 43%, respectivamente. A este factor adverso de la organización ciudadana, hay que sumar el alto nivel de desconfianza interpersonal que reportan 7 de cada 10 encuestados, ya sea en términos de que no se puede confiar en las personas, o que si uno no se cuida a sí mismo los demás se aprovecharán, o Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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bien que la gente solo se preocupa por sí misma. Dicha desconfianza debilita, lógicamente, la formación de capital social, que es la base indispensable de la organización ciudadana.9 Estos factores adversos explican, por lo menos en parte, los bajos niveles de participación ciudadana en las organizaciones civiles, predominando las asociaciones más vinculadas con la esfera de lo privado, como puede notarse en el cuadro 8. Cuadro 8. Pertenencia de los ciudadanos a asociaciones civiles, por año

Porcentaje (%)

2015

Porcentaje (%)

2013A

Porcentaje (%)

2012

Porcentaje (%)

2008

Porcentaje (%)

2005

Porcentaje (%)

2003

Agrupación religiosaB

23

22

11.4

14.96

20.90

--

Asociación de padres de familia

--

--

19.1

22.50

18.85

32.4

Asociación de vecinos, colonos o condóminos

17

14

8.8

13.35

6.94

27.1

Organización de ciudadanos

14

13

6.3

11.74

--

Agrupación o asociación

--



En la Encuesta Nacional sobre Calidad de la Ciudadanía, realizada por el Instituto Federal Electoral en 2013, se preguntó si el encuestado era miembro activo, si pertenecía antes o nunca había pertenecido. En esta columna se registra la suma de “activo/pertenecía anteriormente”.



El bajo nivel de afiliación ciudadana a agrupaciones religiosas contrasta con el alto porcentaje de personas que declaran profesar alguna religión, ya que de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en 2010, alrededor de 90% de las y los mexicanos profesaban algún culto religioso (Martínez 2012, 11).

A

B

Fuente: Elaboración propia con base en Segob (2003, 2005, 2008 y 2012) e ife (2000).

Si bien los niveles de confianza interpersonal y de asociación entre los ciudadanos en torno a causas comunes han sido bajos en los últimos años,



9

“La literatura sobre capital social, destaca el efecto de la confianza entre los individuos sobre la realización de empresas cooperativas. Definida como una estimación acerca de la disposición de otras personas para cumplir con su parte en tareas comunes […], la confianza se convierte en capital social cuando cada individuo confía en extraños como si los conociera para bien […] Este capital social reduce la expectativa de que los otros individuos no cooperarán y, por tanto, estimula las prácticas asociativas” (Temkin et al. 2007, 138).

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debe reconocerse un avance en la incorporación ciudadana de los valores de la convivencia democrática, como el apego a la legalidad y la tolerancia a las diferentes formas de ser y pensar de los demás. Así, de 2001 a 2012 y de este año a 2015 se incrementó de 28 a 42.46 y a 60.7% la proporción de encuestados que coinciden con el criterio de que la ley debe obedecerse siempre. Asimismo, en 2015, entre 5 y 6 de cada 10 encuestados aceptarían que en su casa vivieran personas con ideas políticas o creencias religiosas distintas a las suyas, mientras que entre 3 y 4 de cada 10 toleraría que fueran homosexuales o lesbianas (Flores 2015). Lo anterior constituye un marco valorativo favorable, aunque insuficiente para la participación respetuosa y plural de las personas tanto en el ámbito privado como en el público. Ciertamente, todavía existen actitudes y prácticas discriminatorias que afectan particularmente a mujeres, jóvenes, adultos mayores, discapacitados, indígenas y personas con preferencia sexual diversa, como lo reportan las dos ediciones (2005 y 2010) de la Encuesta Nacional sobre Discriminación (Enadis).10

Conclusiones Con base en las consideraciones anteriores acerca de algunas de las tendencias de la cultura política y la participación ciudadana en el México del siglo xxi, pueden plantearse estas conclusiones: 1. En una visión de conjunto, puede decirse que la cultura política y las prácticas ciudadanas en el México contemporáneo presentan todavía un perfil dual, con rasgos que favorecen el avance de la democracia y con aspectos que lo obstaculizan. Por un lado, los bajos niveles de información e interés por la política y el predominio de la videopolítica, así como el decreciente apoyo y satisfacción con la democracia, más los altos niveles de desconfianza en los actores políticos y en las demás personas, con los consecuentes bajos niveles de capital social, son elementos que

10

Véanse Inmujeres (2015) y Conapred (2011).

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minan las bases actitudinales y predisposiciones de la ciudadanía que hacen funcional a la democracia, como forma de gobierno y forma de vida. De esta manera puede considerarse, fundamentalmente, que son dos los aspectos que influyen en el incremento del interés en la política. Primero, la influencia del medio de comunicación masivo preferido, la televisión, ya que, en 2015, 82% de los encuestados se informaba predominantemente por ese medio. La red informática registró, entre 2012 y 2015, un considerable ascenso de 4.7 a 19.6 por ciento. Segundo, es evidente que el interés en la política coincide con la realización de las elecciones presidenciales. Así lo muestran los datos de 2000 y 2012, pues los muy interesados en la política alcanzaban 21 y 16%, respectivamente, por encima del promedio de 12.26% durante el periodo 2000-2015. 2. El reconocimiento de que México vive en democracia, así como la convicción de los ciudadanos de que su participación tiene y seguirá teniendo algún grado de eficacia política, y la paulatina introyección de valores propios de la convivencia democrática y de la consolidación de las identidades partidistas, como soportes de niveles de participación electoral por encima de 50% en elecciones federales, son indicadores de un perfil democrático que puede profundizarse en la medida que se fortalezca el compromiso cívico y las competencias ciudadanas de las y los mexicanos. 3. Si bien la mayoría de los ciudadanos reconoce que México vive en democracia, resulta preocupante la caída, en el sexenio 2006-2012, por debajo de 50% del apoyo ciudadano a la democracia. De esa manera, ese apoyo, en 2013, fue de 37%, mientras que en América Latina fue de 56 por ciento. No menos preocupante resulta la drástica caída de 41 (2006) a 21% (2012) en el nivel de satisfacción ciudadana con la democracia. Sin duda alguna, este escenario se ve influenciado por la falta de respuestas estatales eficaces a las demandas ciudadanas. 4. Se registra un descenso considerable de la confianza ciudadana hacia los actores políticos clave, a quienes la ciudadanía les reconoce gran influencia en la vida pública. En primer lugar, la institución que la inmenJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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sa mayoría considera como la más influyente, Presidencia de la República, ha tenido una caída de 2003 a 2013, pues pasó de una aceptación, en una escala de 1 a 10 puntos, de 7.5 a 5.5. En segundo lugar de influencia se encuentran los partidos políticos, que son instituciones que también registran un decremento en el nivel de confianza de los ciudadanos, que pasaron de 5.6 de calificación (2003) a 4.8 (2015). En la misma circunstancia se encuentran los diputados y senadores, quienes pasaron de una calificación ciudadana de 6.35 (2003) a 5.05 (2015). De igual manera, en el caso de la confianza en los empresarios, el descenso se dio de 6.9 (2003) a 4.9 (2012). Existen otras dos instituciones que los encuestados no consideran entre las más influyentes, pero sin duda alguna son relevantes para el funcionamiento del Estado. Es el caso de la

scjn,

cuyo nivel de confianza ciuda-

dana disminuyó de calificación, de 7.3 (2003) a 5.0 (2012), pero con una pequeña recuperación a 5.4 (2015). El

ife

ha tenido altibajos en su credi-

bilidad ante la ciudadanía, en un mismo año (2006), en marzo la confianza llegó a 7.0 y en noviembre a 5.2, la recuperó en 2008 con 6.6, pero decayó nuevamente en agosto de 2012 a 5.0, con una recuperación a 7.5 en 2014, ya como Instituto Nacional Electoral,11 con una recaída a 5.8 en octubre-diciembre de 2014, con base en la Encuesta Nacional de Cultura Política del iij-unam. Llama la atención que después de las últimas dos elecciones presidenciales la confianza en esta institución decayera significativamente. Lo cual está asociado a los cuestionamientos de los partidos perdedores, que no logran revertir el resultado judicialmente, pero sus campañas propagandísticas sí dañan la legitimidad institucional. Sin embargo, en la última elección intermedia repuntó el nivel de confianza ciudadana en el ine.

11

El reto es mantener e incrementar tal índice, a fin de que no se vea

De acuerdo con una encuesta telefónica que ordenó el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados en 2014, el cambio de Instituto Federal Electoral a Instituto Nacional Electoral no alteró el nivel de confianza ciudadana en tal organismo, con alrededor de 75% de aceptación. Véase cesop (2014).

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afectada la valoración ciudadana del poder de su voto ni disminuyan los niveles de participación electoral, toda vez que la mayoría de los ciudadanos considera que su voto tiene influencia en las decisiones de gobierno. En el corto plazo no se vislumbra que se logren incrementar los niveles de confianza ciudadana en las instituciones políticas y sociales. Diversos factores inciden en este fenómeno. Existe una percepción social amplia de que la corrupción e impunidad son mayores que en el pasado reciente.12 5. En cuanto al fortalecimiento de las instituciones sociales, puede impulsarse la formación de un mayor capital social mediante la ampliación de las experiencias de participación organizada de la sociedad en los asuntos públicos, la cual podrá ser alentada por una política pública, si el gobierno está dispuesto a respaldarse en una ciudadanía activa y que se asuma como corresponsable del buen funcionamiento de las instituciones democráticas. Deberá potenciarse el sentido de eficacia ciudadana que manifiesta alrededor de un tercio de los encuestados y remontarse los escasos niveles de participación de los ciudadanos en las organizaciones sociales. Para esto será fundamental fortalecer la confianza interpersonal, que está siendo acompañada por una mayoría de ciudadanos que se muestra tolerante hacia las diferencias políticas, religiosas o de preferencia sexual. Sin embargo, no debe pasar desapercibida la persistencia de prácticas discriminatorias hacia grupos vulnerables y minoritarios de la sociedad mexicana. 6. Las tareas que impone el inicio de siglo en materia de cultura política democrática a las principales instancias de socialización política y formación ciudadana (familia, escuela, gobierno y medios de comunicación) son: a) Promover una mayor rendición de cuentas de los gobernantes y el acceso ciudadano a información confiable acerca de los asuntos públicos, así como una comunicación política de carácter plural y deliberativo. 12

“La organización Transparencia Internacional publicó este martes su Índice de Percepción de la Corrupción 2013 y ubicó a México en el lugar 106 de 177 naciones, lo que lo coloca como uno de los países más corruptos para el organismo” (Expansión cnn 2013).

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b) Fortalecer el valor de la democracia por medio de la difusión de sus ventajas por encima de otras formas de gobierno y mediante la mejoría de sus rendimientos, en el sentido de impulsar políticas democráticas a favor de un mayor bienestar de la población. c) Combatir la corrupción en todos los ámbitos de gobierno y mejorar el desempeño gubernamental como base para la construcción de la confianza ciudadana en las instituciones políticas y sociales. d) Desarrollar programas de formación ciudadana y de fomento de la participación ciudadana, por medio del sistema educativo, de la educación informal y de los medios de comunicación, a fin de incrementar los niveles de participación de los ciudadanos en la vida pública, tanto en las organizaciones civiles como en el ámbito electoral y en las acciones cotidianas de gobierno, mediante un mayor involucramiento ciudadano en el diseño, la ejecución y evaluación de las políticas públicas. De lograrse los objetivos anteriores, se verán reforzadas las tendencias de la cultura política nacional hacia el fortalecimiento de una auténtica democracia de ciudadanos en México. Por ello, cabe consignar el llamado e invitación cívicos con que concluye el Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México, a “todos como ciudadanos, desde sus distintos ámbitos de competencia, a emprender acciones que permitan la consolidación del ejercicio pleno de la ciudadanía en México” (ife y El Colmex 2014, 57). Desde luego que las propuestas anteriores no tendrían viabilidad si la cultura política democrática no permea, más allá de la retórica, en las acciones de las élites políticas y de los actores políticos y sociales en el país. El apego a la legalidad y el compromiso democrático efectivo de los servidores públicos también son condiciones necesarias para fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones del Estado, ya no se diga el despliegue de las políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones materiales de vida de la población, mediante el fomento de mayores índices educativos y empleos bien remunerados. Las tendencias observables Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 15-50.

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hacia un paulatino fortalecimiento de la cultura democrática, no exento de tropiezos y por encima de la cultura autoritaria, podrán verse frustradas en un clima de pobreza, violencia e inseguridad que impacte a la mayoría de la población. Ese clima constituye una peligrosa convocatoria al retorno de los tiempos autoritarios, lo que significaría un claro retroceso en la larga marcha de la construcción institucional y cultural de la democracia en México.

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Modernización ecológica y basura electoral. El discurso ambiental en la norma electoral mexicana Ecological Modernization and Electoral Garbage. The Environmental Discourse on Mexican Electoral Law Luis Jaime González Alcaraz (México)* Fecha de recepción: 26 de octubre de 2015. Fecha de aceptación: 3 de junio de 2016.

Resumen Las reformas político-electorales de 2007-2008 y de 2014, al regular que la propaganda electoral de los partidos políticos y de los candidatos debe ser reciclable y biodegradable, inscribieron en la norma electoral mexicana un discurso ambiental. Puntualmente, construyeron una línea discursiva que define la propaganda electoral como productora de un problema de contaminación por residuos sólidos o basura electoral, que a su vez se relaciona con un discurso ambiental más amplio: el de la modernización ecológica. Palabras clave: discurso ambiental, modernización ecológica, propaganda electoral impresa, basura electoral, reciclaje.

*

Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel C. Comunicólogo en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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Abstract The political and electoral reforms of 2007-2008 and 2014, when regulate that the electoral propaganda of the political parties and candidates should be recyclable and biodegradable, enrolled in Mexican electoral law an environmental discourse. Specifically, they constructed a discursive line that defines electoral propaganda as a producer of a problem of solid waste pollution or electoral waste, which is related to a broader environmental discourse: the discourse of ecological modernization. Keywords: environmental discourse, ecological modernization, propaganda, electoral garbage, recycling.

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Modernización ecológica y basura electoral

Introducción n fenómeno sumamente significativo de las recientes reformas electorales en México ─que ha pasado desapercibido para buena parte de los estudiosos de las ciencias sociales─ es la inscripción de un discurso ambiental en la norma electoral federal, de modo que la cuestión ambiental se ha convertido de forma manifiesta en un asunto político-electoral. Primero con la reforma de 2007-2008 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), y después con la reforma de 2014 mediante la expedición de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe), con los artículos 236 y 209, respectivamente, se interiorizó de manera explícita la cuestión ambiental en el campo electoral al regular los materiales con los que debe elaborarse la propaganda impresa y otros artículos promocionales de los partidos políticos y de los candidatos. En ambas reformas la normativa electoral buscó resolver el problema de los residuos o basura electoral generada por la propaganda, y, al hacerlo, incluyó un discurso que produce y reproduce acciones y significados acerca de la relación sociedad-naturaleza, es decir, un discurso del dominio de lo ambiental (Merlinsky 2013). Los residuos pueden ser entendidos como los materiales resultantes de un determinado proceso de producción, transformación o utilización, los cuales ya han cumplido una función específica y que, por lo tanto, se consideran desechos o basura. Desde que se encuentra definida por las interpretaciones, valores e intereses humanos, la categoría de basura “conlleva cierto grado de subjetividad” (Pineda y Loera 2007, 172), pues para que determinados objetos o materiales se consideren como tal es necesario que medien decisiones de individuos o grupos sociales que les atribuyan esa cualidad. En este artículo, el concepto basura electoral refiere a los residuos generados por la propaganda electoral impresa, a los materiales resultantes de los procesos que, durante las precampañas y las campañas, los Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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partidos políticos o los candidatos utilizan para promocionarse. Dichos residuos provienen de pendones, pancartas, lonas, volantes y otros materiales que se colocan en la vía pública o se distribuyen en los domicilios particulares con el objetivo de promocionar personas, ideas o propuestas políticas durante los procesos electorales. La falta de estudios ─sociológicos, politológicos, jurídicos o comunicacionales, entre otros─ que indaguen el impacto socioambiental de las campañas electorales o las condiciones de producción de este nuevo fenómeno discursivo en el campo electoral, sus consecuencias sociales, económicas y políticas, entre otras, se explican en parte por la escasa atención que históricamente las ciencias sociales han prestado a la cuestión ambiental (Lezama 2008). Este artículo constituye una aproximación exploratoria a ese nuevo campo problemático de la vida electoral mexicana. Al estudiar el discurso ambiental, entendido como práctica social, es posible analizar su proceso de construcción y el contexto y las condiciones en que ocurre, el rol de los actores involucrados en su producción y las relaciones de poder entre ellos, o bien se puede observar su dimensión retórica para develar los argumentos y los sentidos expresados en un texto particular (Hannigan 2009). Este trabajo se limita a una parte de esta última dimensión, de modo que el análisis se centra en la observación del discurso contenido en el texto de la norma electoral mexicana que regula el uso de materiales con los que debe elaborarse la propaganda electoral de los partidos políticos y de los candidatos. Concretamente, se toman como corpus para el análisis los artículos 236 del derogado Cofipe y 209 de la lgipe, así como los acuerdos del extinto Instituto Federal Electoral (ife) dictados en los expedientes CG31/2009 y CG249/2011 para los procesos electorales 2008-2009 y 2011-2012, respectivamente, y el acuerdo del Instituto Nacional Electoral (ine) señalado en el expediente INE/CG48/2015, para el proceso electoral 2014-2015 (véase el resumen de los acuerdos en el anexo). En tal sentido, cabe reiterar que el objetivo primordial de este artículo consiste en describir el discurso ambiental contenido en la norma electoral; Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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en consecuencia, las preguntas generales que han orientado el trabajo buscan identificar el problema ambiental construido por la regulación electoral mexicana y el discurso ambiental con el que se relaciona. Así, el análisis se apoya en la perspectiva constructivista de la sociología ambiental (Hannigan 2009) y, más concretamente, en la categorización de los principales discursos ambientales contemporáneos clasificados por David Harvey (1996) y el análisis de las líneas narrativas ─story lines─ del discurso ambiental señaladas por Marteen Hajer (1995). Además de esta breve introducción, el texto se estructura de la siguiente manera: primero se expone el punto de vista utilizado para el análisis y se describe brevemente la perspectiva de la modernización ecológica, que sería la que mejor define ─siguiendo la propuesta de Harvey (1996)─ la dimensión ambiental de la normativa electoral mexicana; posteriormente se describe la línea narrativa que define el problema ambiental al que responde la norma electoral y enseguida se describen las características del discurso relacionado con esta, para después presentar algunas conclusiones.

Construcción discursiva del medioambiente1 Este trabajo parte de la perspectiva que reconoce la construcción social y política del medioambiente, de modo que un asunto o problema definido como ambiental, independientemente de su realidad objetiva, puede resultar intrascendente ─o incluso permanecer invisible─ si no es social y políticamente problematizado (Hannigan 2009; Lezama 2008). Lo anterior resulta significativo porque, como ha indicado Hajer (1995), la crisis ambiental contemporánea se ha vuelto discursiva, pues un elemento central de su análisis desde las ciencias sociales refiere no tanto a su existencia objetiva, sino a cómo esta se define y significa. 1

La Real Academia Española subraya que aunque es mayoritario el uso de la grafía medio ambiente, con dos palabras separadas que se pronuncian como una sola, recomienda sustituirla por medioambiente, sugerencia que se sigue en este trabajo.

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En tal contexto, el discurso ambiental puede entenderse como un conjunto de ideas, conceptos y categorizaciones que son producidas, reproducidas y transformadas en una serie particular de prácticas, a través de las cuales se da significado a realidades físicas y sociales (Hajer 1995, 264).2

En consecuencia, el discurso no implica solamente la manifestación de expresiones de poder en el lenguaje, y por supuesto no se limita a sus cualidades lingüísticas, sino que ─y sobre todo─ crea significados que moldean estructuras y campos de acción para individuos e instituciones. Así, puede ser comprendido como una forma compartida y socialmente producida de aprehender el mundo (Dryzek 2005) y de actuar en consecuencia, pues representa “un conjunto de ideas a través de las cuales los actores políticos y sociales explican y tratan de justificar todo tipo de práctica” (Alfie 2002, 84), ideas y creencias que, por supuesto, obedecen a valores e intereses determinados. Por tanto, el campo de lo ambiental se compone de una variedad de discursos, que se complementan o se contraponen y que compiten entre sí en función de los intereses, factores, valores y actores que intervienen en su definición (Dryzek 2005; Alfie 2002; Harvey 1996). En distintas épocas del pensamiento humano y en diversos contextos socioculturales se han producido diferentes formas de explicar y analizar la relación sociedad-naturaleza (Rosales 2006); en general se trata de perspectivas que varían entre posiciones ecocéntricas o biocéntricas ─construyen su discurso en torno al ambiente a partir de asignar valores intrínsecos a la naturaleza─, antropocéntricas o tecnocéntricas ─producen un discurso a partir de la subordinación del medio ambiente a la satisfacción de las necesidades o requerimientos humanos─, o bien a partir de posturas críticas que reconocen la interdependencia del mundo natural y social.

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La traducción es mía.

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Abundar en cada uno de los paradigmas ambientales de la historia humana no es el propósito de este artículo. Este apartado se limita a subrayar que ─como han indicado John Hannigan (2009), John Dryzek (2005) y Harvey (1996)─ desde la segunda mitad del siglo

xx,

cuando el

mundo comenzó a graficarse como escenario de crisis ambiental o ecológica, determinados discursos ambientales han logrado imponerse en los países industrializados y en desarrollo, impregnando los discursos sociales, las instituciones, las políticas y las acciones de lo que concierne a la problemática ambiental (Merlinsky 2013; Dryzek 2005; Cherni 2003; Alfie 2002; Harvey 1996; Hajer 1995). Desde entonces, Harvey identifica cuatro discursos dominantes que, aunque no deben pensarse como compartimentos estancos, sino más bien como coaliciones discursivas a veces complementarias y a veces contradictorias, han logrado imponerse sobre otras formas o perspectivas para enfrentar los problemas ambientales, a saber: el uso prudente de la naturaleza, la justicia ambiental, la visión estándar y la modernización ecológica. Se mencionarán brevemente los tres primeros y se expondrá más detalladamente el cuarto, toda vez que constituye la coalición que mejor define el discurso ambiental de la norma electoral mexicana. El denominado discurso wise use o uso prudente de los recursos naturales posee como argumento central la protección privada para proteger la naturaleza del daño ambiental, por lo que se opone a cualquier regulación del Estado, de modo que la naturaleza no puede ser concebida como un bien público y su cuidado queda en manos de sus propietarios (Harvey 1996). Por otra parte, el discurso de la justicia ambiental surge con los movimientos sociales que señalan las desigualdades frente a los riesgos ambientales, empatando demandas de justicia ambiental con las de justicia social (Merlinsky 2013). Se trata de un discurso que, en cierta medida, desconfía de la mirada tecno-científica y recurre a argumentos morales y éticos, por lo que el discurso racional y experto puede verse cuestionado con argumentos que exceden el campo científico Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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(Dryzek 2005; Harvey 1996), lo que frecuentemente da lugar a controversias socio-técnicas. En contraposición a los anteriores, los dos discursos que se han erigido como la principal forma política que adoptan las respuestas frente a los problemas ambientales son la visión estándar y la modernización ecológica (Harvey 1996). La mirada o enfoque estándar define los problemas ambientales esencialmente como fallas de mercado, por lo que se basa en herramientas como el management o gestión ambiental experta mediante instrumentos económicos y de ingeniería para enfrentar los problemas ambientales una vez que estos ya han ocurrido; es decir, impulsa políticas reactivas o de end of pipe, de modo que los problemas se enfrentan una vez que ocurren, no antes, pues la preocupación central es la acumulación de capital y el crecimiento económico sostenido. En tal sentido, no contempla la irreversibilidad del daño ambiental y confía en que el conocimiento científico aportará los elementos para remediarlo (Harvey 1996). Por otra parte, desde la década de 1990 el discurso de modernización ecológica se ha convertido en la opción más empleada para combatir la degradación ambiental (Cherni 2003). Uno de los conceptos centrales surgido de esta perspectiva es el de sustentabilidad o desarrollo sustentable; como coalición discursiva, se sostiene con la siguiente línea narrativa: Medio ambiente y desarrollo no constituyen desafíos separados; están inevitablemente interligados. El desarrollo no se mantiene si la base de recursos ambientales se deteriora; el medio ambiente no puede ser protegido si el crecimiento no toma en cuenta las consecuencias de la destrucción ambiental (Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo citado en Pierri 2005, 60).

Desde que el proceso de globalización económica e industrial intensificó la extracción y el uso de los recursos naturales a escala planetaria, Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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evidenciando el agravamiento de la crisis ambiental generada por la sociedad moderna, a partir de mediados de 1980 se buscaron los arreglos institucionales promovidos por las potencias de occidente, para que mediante propuestas de modernización ecológica se detuvieran y previnieran los daños causados por el modelo de “desarrollo” imperante. Desde esta perspectiva, los problemas ambientales se plantearon inseparables de la actividad económica, por lo que se promovió el crecimiento económico comandado por regulaciones ambientales y el control del daño ecológico (Dryzek 2005; Hajer 1995). En el fondo del discurso de modernización ecológica subyace la idea de que los problemas ambientales son el resultado de fallas institucionales y tecnológicas, por lo que no se cuestionan los complejos procesos sociales que generan la crisis ambiental, sino que ante el creciente reconocimiento científico de la degradación del ambiente se recurre a la búsqueda de soluciones prácticas por medio de avances tecnológicos para resolverlos (Dryzek 2005; Harvey 1996; Hajer 1995). Sin duda, este constituye el “discurso verde” más aceptado en las esferas de la economía y de la política, tanto de los países del norte como del sur (Cherni 2003); y en esa línea, representa la coalición discursiva que mejor define el discurso ambiental de la norma electoral mexicana, pues regula los materiales con los que se deben elaborar los productos de la propaganda electoral impresa y otros artículos utilitarios para la promoción de los partidos políticos y los candidatos a puestos de elección popular.

Construcción del problema ambiental en la norma electoral El interés por normar los materiales con los que se producen los elementos mediante los que se difunde la propaganda electoral impresa de los partidos políticos y los candidatos a puestos de elección popular, como pendones y lonas, entre otros, comenzó a generar una relativa visibilidad en la agenda legislativa federal desde principios del año 2000. Hasta antes de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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la reforma de 2007-2008 del Cofipe se habían presentado en la Cámara de Diputados y el Senado de la República al menos 11 iniciativas de reforma del Código que explícitamente manifestaban una preocupación por el daño ambiental generado por la propaganda electoral, que en la mayoría de los casos proponían la reducción de plásticos y materiales no biodegradables en las campañas electorales. De esas iniciativas 6 fueron presentadas por el Partido Verde Ecologista de México (pvem) ─en 2001, 2003, 2004, 2006 y 2007─, 4 por el Partido Acción Nacional ─en 2002, 2004 y 2007─ y 1 por el Partido Revolucionario Institucional ─en 2006─. Tras la reforma al Cofipe otra iniciativa en el mismo sentido fue presentada por el Partido de la Revolución Democrática ─en 2008─ y 2 más por el pvem ─en 2012 y 2013─, entre otras.3 En tal sentido, puede decirse que la preocupación por los efectos ambientales de los materiales con los que se elabora la propaganda electoral constituyó un tema de interés y agenda en el Poder Legislativo desde inicios del siglo actual. En este contexto hay que considerar que otras fuerzas sociales en el país han mantenido históricamente la cuestión ambiental en su agenda, por ejemplo, las movilizaciones sociales que a lo largo del territorio nacional han expresado su rechazo a la explotación indiscriminada de sus medios de subsistencia, o a los megaproyectos de extracción de recursos naturales auspiciados por el Estado o por poderosos intereses nacionales y transnacionales que se intensificaron desde la década de 1990; estas han logrado trascender en el espacio público gracias a las acciones creativas que llaman la atención de los medios de comunicación y de los representantes públicos, o bien mediante la juridificación de los conflictos ambientales y por medio de la búsqueda de influencia en la agenda política (Madrigal 2010). Además, en el contexto de la alternancia política registrada en el año 2000, en el inicio del nuevo siglo la actividad legislativa, los marcos institucionales

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Datos consultados en internet mediante el Sistema de Información Legislativa de la Secretaría de Gobernación (sil s. f.).

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y la gestión en materia ambiental adquirieron una relevancia y productividad significativas (Lezama 2010), lo que sin duda contribuyó a la inscripción explícita de la cuestión ambiental en el ámbito electoral; pero, indudablemente, la preocupación por lo ambiental en este campo se concretó y explicitó con las reformas político-electorales de 2007-2008 y de 2014, lo que implicó la construcción de un discurso que reconoció los efectos degradantes de la actividad electoral en el medioambiente. Ahora bien, ¿cuál fue el problema ambiental que la norma electoral definió, y que se propuso resolver con la utilización de materiales biodegradables y reciclables?4 Tomando como base el concepto de story line o línea discursiva propuesto por Hajer (1995), el cual refiere a formas condensadas de narrativas que en el campo discursivo funcionan como guías para reducir la complejidad y producir una línea argumentativa que media el debate público, puede decirse que el problema ambiental que relatan los citados artículos de la norma electoral y los mencionados acuerdos del ife y del ine corresponde a la contaminación por acumulación de residuos sólidos o de generación de basura electoral. Para develar los argumentos implícitos en dichos artículos y acuerdos, una estrategia posible para el análisis conlleva la elaboración de preguntas como: ¿qué se dice acerca de cuál es el problema?, ¿qué o quién es responsable de generarlo? y ¿cuáles son las consecuencias del problema? Estos cuestionamientos permiten develar los argumentos elementales con los que se construye discursivamente un problema ambiental (Hannigan 2009). Entonces, cuando la

lgipe,

artículo 209, numeral 2, señala que la pro-

paganda debe ser elaborada con materiales que “no contengan sustancias tóxicas o nocivas para la salud y el medio ambiente”, manifiesta que los materiales usados tradicionalmente para la fabricación de propaganda 4

Desde que el discurso jurídico constituye un relato prescriptivo (Giménez 1981), resulta factible asumir que el articulado que compone una determinada norma lleva implícita la definición de un problema, problema que dicha norma se propone resolver.

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electoral han constituido un riesgo para la salud humana y no han incluido criterios de protección ambiental. En sentido similar, cuando el artículo 236, numeral 2, del Cofipe señala que los partidos, coaliciones y candidatos “deberán utilizar en su propaganda impresa y demás elementos promocionales materiales que no dañen el medio ambiente”, expone que antes de la expedición de esta norma dichos actores políticos utilizaban durante las campañas electorales materiales perjudiciales o que generaban efectos nocivos en términos ambientales. Asimismo, cuando estos artículos puntualizan que dichos materiales deben ser reciclables y de fácil degradación natural, puede advertirse una preocupación por la acumulación de los residuos propagandísticos, ya que por su composición, generalmente de plástico, pueden tardar cientos de años en degradarse; en consecuencia, resulta factible que se acumulen y que generen contaminación, problema que, según la norma electoral, se atenuaría al utilizarse materiales biodegradables o con posibilidades de reciclarse. Igualmente, el acuerdo INE/CG48/2015 del ine subraya que toda propaganda electoral impresa que se utilice durante las precampañas y campañas en el Proceso Electoral Federal 2014-2015, deberá elaborarse con material reciclable y biodegradable que no contenga sustancias tóxicas o nocivas para la salud o el medio ambiente, como el papel y el cartón, plásticos biodegradables y tintas base de agua o biodegradables (ine 2015).

De acuerdo con lo anterior, se reconoce que los actores electorales, como precandidatos, candidatos y, de modo general, los partidos políticos, han participado en procesos de producción de residuos que habrían resultado riesgosos para la salud humana y el medio natural. Lo anterior implica reconocer y subrayar que la propaganda electoral, una vez devenida en residuo o basura, puede resultar perjudicial para el Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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bienestar humano y el equilibrio ambiental y, en consecuencia, afectar el derecho a un ambiente sano, lo que evidencia el trascendental carácter social y político que ha adquirido la producción de basura electoral. Si bien no existen datos sistemáticos que revelen los volúmenes de basura que se generan durante cada proceso electoral en México, ni en el ámbito local ni en el federal, algunas cifras divulgadas por los medios de comunicación sugieren que el tonelaje de residuos producido durante los últimos procesos es considerable. Durante las elecciones de 2000 se generaron en el país cerca de 50 mil toneladas de basura, y dicha cantidad aumentó al doble en las elecciones de 2006 (Llanos y Romero 2006). Tras las elecciones de 2012, autoridades del entonces Distrito Federal indicaron que se recolectaron 177 mil toneladas de basura electoral, de las cuales 97 mil fueron producidas durante el proceso de precampañas y 80 mil en la etapa de campañas a cargos de elección federal y local (Galván 2015). En el proceso 2014-2015, únicamente en 169 vialidades principales de la Ciudad de México, equivalentes a 1,116 kilómetros lineales, trabajadores del gobierno de la ciudad retiraron 42.5 toneladas de residuos vinculados a la propaganda electoral (cnn México 2015). Los datos antes indicados permiten advertir que la actividad político-electoral constituye una fuente considerable de producción de residuos, y que, por tanto, los partidos políticos y los candidatos generan directamente5 con sus actividades propagandísticas un impacto negativo en el medioambiente, impacto que además se financia con recursos públicos,6 de ahí 5

6

Igualmente producen un impacto indirecto, una vez que la recolección, el tratamiento y la disposición final de los residuos generados por la propaganda electoral demandan el uso de energía que también produce efectos ambientales; por ejemplo, para la recolección de las 42.5 toneladas recogidas en las 169 arterias del Distrito Federal durante el proceso 2014-2015 se requirieron 222 vehículos (cnn México 2015), para cuyo funcionamiento necesitan combustibles fósiles que producen gases de efecto invernadero que a su vez contribuyen al calentamiento global y, en consecuencia, alimentan el proceso mundial de cambio climático. En suma, los impactos ambientales vinculados con los materiales propagandísticos de las actividades electorales constituyen un fenómeno complejo que abarca diversas escalas espaciales. No solo porque los partidos políticos se financian con recursos públicos, sino también porque el retiro de pendones, mantas y otros artículos propagandísticos genera costos para

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que definir la basura electoral como problema público implica reconocer un nuevo campo de responsabilidades de los actores político-electorales como actores ambientales; asimismo, implica asumir que la cuestión ambiental es también un asunto que no puede permanecer al margen del debate y los procesos del quehacer político. En suma, de acuerdo con las preguntas utilizadas para identificar el problema ambiental definido por la norma electoral mexicana, la línea narrativa o story line producida por los artículos y acuerdos indicados puede sintetizarse de la siguiente manera: la propaganda electoral impresa que utilizan los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos a puestos de elección popular genera impactos negativos en el medioambiente. Esto ocurre porque los materiales con los que se elaboran los productos propagandísticos y los artículos promocionales se convierten en basura electoral, y porque son elaborados con sustancias de difícil degradación natural que provocan contaminación por residuos sólidos. Los partidos políticos y los candidatos son responsables de generar este problema, por lo que sería irresponsable si no coadyuvaran a la protección ambiental y no colaboraran con el manejo de los residuos que producen. Esto es indeseable porque esta contaminación puede afectar el equilibrio ambiental y la salud de las personas; es por ello que la regulación de materiales con los que se elabora la propaganda debe incluir productos reciclables y biodegradables que generen menor impacto ambiental. Esta línea discursiva, según se argumentará en las siguientes páginas, se relaciona con un concepto más amplio, el de modernización ecológica.

las administraciones públicas de los lugares donde se realizaron elecciones; por ejemplo, en el Distrito Federal para los procesos de 2002-2003 y 2005-2006 el retiro de propaganda electoral costó a las arcas públicas más de tres millones de pesos (El Economista 2009). Durante las elecciones de 2009 se estimó que la propaganda colocada en siete localidades del país (Ciudad de México, Monterrey, Hermosillo, Ecatepec, Toluca, Colima y Guadalajara) ascendió a más de 400 toneladas de materiales plásticos, y que el retiro de estos una vez devenidos en residuos significó para los presupuestos de los organismos administrativos de estas ciudades un total de 8,600,000 pesos (Gómez 2009).

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Cuadro 1. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y el problema ambiental de la propaganda electoral Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 236 2. Los partidos, coaliciones y candidatos deberán utilizar en su propaganda impresa y demás elementos promocionales materiales que no dañen el medio ambiente, preferentemente reciclables y de fácil degradación natural. Sólo podrá usarse material plástico reciclable en la propaganda electoral impresa.

Artículo 209 2. Toda la propaganda electoral impresa deberá ser reciclable, fabricada con materiales biodegradables que no contengan sustancias tóxicas o nocivas para la salud o el medio ambiente. Los partidos políticos y candidatos independientes deberán presentar un plan de reciclaje de la propaganda que utilizarán durante su campaña.

Problemas ambientales de la propaganda electoral 1) Los materiales con los que se fabrica la propaganda generan residuos que contaminan el medio ambiente. 2) Los materiales que se utilizan para la elaboración de propaganda no son reciclables, lo que incrementa el impacto ambiental. 3) La propaganda electoral puede resultar perjudicial para la salud humana. 4) Los partidos y los candidatos generan basura, y, por tanto, contaminación. 5) Los partidos y los candidatos deben responsabilizarse por los impactos ambientales que generan sus actividades de promoción.

Fuente: Elaboración propia con datos de Cofipe (2008) y lgipe (2015).

Modernización ecológica y propaganda electoral El discurso de modernización ecológica que se impuso desde finales de la década de 1980 y durante la de 1990 frente a la problemática ambiental apunta esencialmente a la interiorización institucional de la protección del medioambiente, de modo que hizo calculable la degradación mediante instrumentos técnicos y financieros. Así, la protección ambiental se concibió como un juego de “ganar-ganar” o “suma positiva” con el argumento de que la prevención del daño crea oportunidades para la innovación tecnológica y el desarrollo económico, y se asumió que los principales obstáculos para la protección del medioambiente residen en la adecuada organización y administración de la acción colectiva, de modo que una diversidad de actores puede participar en la protección ambiental (Cherni 2003; Harvey 1996; Hajer 1995). Como discurso global, estos cambios conceptuales repercutieron en el tratamiento de los problemas ambientales en al menos seis formas (Hajer 1995, 26-9):

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1) En el ámbito de las políticas públicas se pasó de políticas reactivas y correctivas a políticas preventivas. 2) La ciencia y la técnica comenzaron a ocupar un rol predominante en la protección ambiental, de modo que es el conocimiento experto o especializado el que determina los procedimientos y mecanismos de prevención y reparación del daño. 3) En el ámbito microeconómico se incorporó el principio de pagos preventivos por contaminación, de modo que la inversión anticipada en tecnologías es su leitmotiv (si no se coloca una sustancia en el ambiente no hay que pagar para extraerla). 4) En el ámbito macroeconómico la naturaleza se conceptualizó como un bien público y no como un bien libre y gratuito, por lo que se concibe como necesario conservar los recursos escasos, por ejemplo, mediante acciones como el reciclado. 5) En el ámbito legislativo, al abandonarse la idea de la naturaleza como un bien libre, se invirtió la carga de la prueba del daño ambiental, de modo que es el contaminador quien debe probar que no produce impactos negativos. 6) La modernización ecológica incluye nuevos y diversos actores en el tratamiento de las problemáticas ambientales, por ejemplo, la sociedad civil. Al analizar el discurso ambiental es factible pensar que dichas transformaciones son categorías analíticas para advertir cómo estas seis características se manifiestan en las acciones que se definen frente a un determinado problema. Para el caso de la norma electoral mexicana y la regulación de los materiales de la propaganda electoral, dichos mecanismos se resumen en el cuadro 2.

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Cuadro 2. Modernización ecológica y regulación de la propaganda electoral Modernización ecológica

Norma electoral mexicana

La prevención como principio de pro- La utilización de materiales reciclables y biodegradables tección ambiental. busca contribuir a prevenir la contaminación por residuos. Rol protagónico del conocimiento El manejo de materiales reciclables requiere conocimiento técnico-experto. especializado en la materia. La inversión que los partidos, las coaliciones y los candidaPagos preventivos por contamitos realicen en materiales reciclables y biodegradables connación. tribuye a prevenir la contaminación. La producción y comercialización de productos reciclaLa protección ambiental compatible bles y biodegradables, así como el reciclaje de materiales con el mercado. de propaganda electoral, pueden resultar económicamente redituables. Los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos deEl contaminador debe aportar las ben aportar las pruebas de la calidad de las resinas con las pruebas de no impacto negativo. que se producirán los materiales de la propaganda electoral. Los partidos políticos y los candidatos se configuran como actores ambientales; asimismo, los organismos electorales, Nuevos actores participan en la pro- como el Instituto Nacional Electoral y el Tribunal Electoral del tección ambiental. Poder Judicial de la Federación, se configuran como actores que velan por la protección ambiental al vigilar que los partidos y los candidatos cumplan con la regulación vigente. Fuente: Elaboración propia con datos de Hajer (1995), Cofipe (2008) y lgipe (2015).

En las siguientes páginas se indica cómo estas transformaciones impulsadas por el discurso ecológico modernizante se manifiestan en los artículos y acuerdos antes señalados.

Acciones preventivas en materia ambiental-electoral Dado que uno de los ejes núcleo de la modernización ecológica refiere a la anticipación y prevención de la degradación del medioambiente (Harvey 1996; Hajer 1995), las acciones y políticas impulsadas por esta perspectiva buscan anticiparse al daño ambiental. Como principio de protección ambiental la prevención resulta fundamental, pues, sin esta, los resultados de la degradación de la naturaleza podrían tener consecuencias catastróficas (Caferatta 2004), de modo que el principio preventivo surge para hacer frente a determinadas condiciones de irreversibilidad de la degradación medioambiental, lo que permite evitar impactos que una vez ocurridos reJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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sultan irreparables, como la pérdida de hábitats y especies. Inclusive, puede decirse que se trata de un principio proactivo que, de aplicarse adecuadamente, coadyuva a que otros principios resulten inaplicables o innecesarios, por ejemplo, el de reparación del daño. El principio de prevención se observa claramente tanto en el texto de la reforma al Cofipe de 2007-2008 como en el de la reforma político-electoral de 2014 que creó la lgipe. El Cofipe subraya que la propaganda impresa y otros elementos de promoción que se utilicen durante las campañas electorales deben fabricarse con “materiales que no dañen el medio ambiente” (Cofipe, artículo 236, numeral 2, 2008); por otra parte, la lgipe establece que la propaganda electoral impresa no debe contener “sustancias tóxicas o nocivas para la salud o el medio ambiente” (lgipe, artículo 209, numeral 2, 2015). Igualmente, el primer punto del acuerdo INE/CG48/2015, emitido por el ine para normar los materiales en la propaganda electoral impresa durante las precampañas y campañas electorales durante el proceso electoral 2014-2015, establece que estos deben ser reciclables y biodegradables y no contener sustancias tóxicas o nocivas. Tanto las normas electorales como el acuerdo específico del

ine

en

esencia buscan evitar que el daño ambiental ocurra, de modo que tienen como objetivo impedir que la contaminación se produzca mediante la restricción del uso de materiales que puedan catalogarse como perjudiciales. En términos del Cofipe, este aspecto queda plenamente evidenciado cuando sugiere que los partidos, los candidatos y las coaliciones deben utilizar en la propaganda y los artículos promocionales preferentemente materiales reciclables y de fácil degradación natural (Cofipe, artículo 236, numeral 2, 2008). Para el caso de la ley vigente, el principio anticipatorio se acentúa al subrayar que: “Toda la propaganda electoral impresa deberá ser reciclable, fabricada con materiales biodegradables” (lgipe, artículo 209, numeral 2, 2015). Nótese que sustituir “preferentemente materiales reciclables” por “toda propaganda electoral impresa deberá ser reciclable” conlleva un carácter imperativo respecto al comportamiento que los Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

Modernización ecológica y basura electoral

partidos políticos, las coaliciones y los candidatos a puestos de elección popular deben cumplir para, por un lado, disminuir la generación de residuos sólidos, y, por el otro, coadyuvar a que los residuos generados sean ambiental o ecológicamente más amigables (aspecto que también se subraya en el citado acuerdo del

ine);

en consecuencia, puede decirse que

la lgipe presenta una postura más radical que el Cofipe respecto a la protección ambiental, pues la utilización de materiales menos contaminantes ya no queda a criterio de los actores políticos, sino que se vuelve una obligación y, por tanto, está sujeta a sanciones en caso de no cumplirse. En tal sentido, la prevención se convierte en el eje central de la disminución del impacto ambiental generado por la propaganda electoral impresa, y el uso de tecnologías biodegradables y reciclables, en la herramienta indispensable para ese propósito.

Ciencia, técnica y economía como elementos clave de la prevención La adopción de las llamadas tecnologías verdes para el control de la contaminación constituye parte de la columna vertebral del discurso ecológico modernizante (Dryzek 2005), a diferencia de la visión estándar (Harvey 1996), pues estas juegan un papel anticipatorio-preventivo, de modo que el conocimiento científico-experto y los adelantos tecnológicos que producen permiten enfrentar con anterioridad el problema ambiental. Además, la aplicación de desarrollos tecnológicos genera mecanismos que permiten impulsar una economía verde, de modo que se plantea que la protección ambiental es compatible con la obtención de beneficios económicos (Merlinsky 2013; Dryzek 2005; Hajer 1995). En el Cofipe, esta característica tecno-económica se observa claramente cuando señala que “sólo podrá usarse material plástico reciclable en la propaganda electoral impresa” (Cofipe, artículo 236, numeral 2, 2008); en la lgipe cuando se propone que los partidos presenten un plan de reciclaje de la propaganda utilizada, aspecto que se refrenda en el inciso b del seJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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gundo punto del acuerdo INE/CG48/2015 del

ine

(2015), así como en los

acuerdos CG31/2009 y CG249/2011 del ife (2009 y 2011), cuando ambos exponen en el primer punto que: Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos deberán utilizar en su propaganda electoral impresa plástico correspondiente al grupo de los “Termoplásticos”, debiendo contar con los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de los mismos, siendo responsabilidad de éstos solicitarla a sus respectivos proveedores.

Los materiales plásticos pueden dividirse en dos grupos principales, por un lado se encuentran los termoestables, que se caracterizan por sufrir un cambio químico permanente al ser sometidos a temperaturas elevadas, esto implica que pasan irreversiblemente de un estado líquido a uno sólido; por otro lado se encuentran los termoplásticos, que se caracterizan por fundirse al ser sometidos a fuentes de calor y se solidifican al enfriarse; como esta acción puede repetirse numerosas veces, poseen la capacidad de ser reciclados (Cristán, Ize y Gavilán 2003; Plastivida 1994). Dado que la propaganda electoral debe elaborarse con materiales que puedan ser reciclados y que además sean biodegradables, es necesario que los materiales propagandísticos se produzcan con termoplásticos. Desde el punto de vista de la modernización ecológica, el reciclaje constituye un principio central, porque permite conservar los recursos naturales escasos ─el petróleo con el que se elaboran ciertos plásticos, por ejemplo─, y a la vez puede ser una actividad con amplio rendimiento económico. Según datos de la Asociación Nacional de Industrias del Plástico, la industria del reciclaje en México está valuada en 3,000 millones de dólares anuales; no obstante, para los especialistas se trata de un segmento de la economía que posee todavía un gran potencial de mercado (Góngora 2014), de modo que impulsar el reciclado de la propaganda electoral contribuiría en alguna medida al crecimiento de esta industria. En este contexto, resulta sumamente significativa la conclusión de los anexos Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

Modernización ecológica y basura electoral

del acuerdo INE/CG48/2015 del ine ─retomada sin duda de los acuerdos CG31/2009 y CG249/2011 del ife─,7 pues la dimensión económica se encuentra claramente ponderada en la toma de decisiones acerca de la regulación de la propaganda: El uso de materiales biodegradables y reciclables en la elaboración de la propaganda electoral de los partidos políticos es viable desde el punto de vista técnico, legal, funcional y económico (ine 2015).

De hecho, el reciclaje de materiales ha ganado amplia aceptación y popularidad como una forma de disminuir la cantidad de residuos que necesitan disposición final en rellenos sanitarios y como una estrategia para disminuir el impacto ambiental negativo de las actividades humanas vinculadas con la producción y el consumo. Se “requiere algún tipo de procesamiento físico, biológico o químico, de modo que [el material sometido a dicho proceso] se pueda utilizar como materia prima para nuevos productos” (Medina 1999, 10). En términos económicos esto implica que los materiales reciclables utilizados por los partidos políticos y los candidatos pueden ser comercializados por empresas recicladoras, que los reinsertarían en la cadena productiva,8 lo que en definitiva contribuye a la reproducción del ciclo económico y evidencia que la protección ambiental promovida por la norma electoral no está exenta de una racionalidad instrumental (Leff 2004), que ve en dicha protección la posibilidad de obtener ganancias para las instituciones del mercado. Por otra parte, los procesos de certificación de los materiales termoplásticos requieren la comprensión de determinados procedimientos

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8

La conclusión de los citados acuerdos se expresó de forma muy similar: “El uso de materiales reutilizables y/o reciclables en la elaboración de la propaganda electoral de los partidos políticos es viable desde el punto de vista técnico, legal, funcional y económico”. Los materiales pueden reciclarse siempre que se encuentren en condiciones de ser procesados, por ejemplo, si están libres de suciedad.

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técnicos que generalmente se circunscriben a grupos de expertos en la materia. Inclusive, la adecuada recolección de los materiales de la propaganda colocada en la vía pública, su separación y disposición requieren una capacitación mínima para identificar los tipos de termoplásticos con los que fue elaborada. En tal sentido, quien habrá de separar el material debe conocer al menos el símbolo internacional del reciclaje ─compuesto por tres flechas que forman un triángulo─, así como los significados de los diferentes símbolos que aluden a los termoplásticos.9 El discernimiento de dichas cuestiones cobra tal relevancia que, según se advierte en el acuerdo INE/CG48/2015 del ine, si las personas que retiran la propaganda no poseen “el debido conocimiento para separarlo o clasificarlo, el material [termoplástico] podría ser revuelto con material no reciclable y terminar como basura electoral” (ine 2015). Además, la elaboración de productos con materiales biodegradables implica el involucramiento de sofisticados procesos tecnológicos para producir materiales que puedan ser degradados de forma natural y de conocimientos técnicos para reconocerlos y clasificarlos. Así, el uso de materiales plásticos reciclables y biodegradables en la propaganda electoral requiere tecnologías y recursos humanos especializados, y el involucramiento de actores económicos interesados en el manejo de dichos materiales; de ahí que puede considerarse que la norma electoral institucionalizó un componente claramente tecno-económico para el abordaje del problema ambiental. Todo ello termina por convertir el reciclaje de la propaganda electoral en un proceso altamente complejo y técnico que solamente puede ser manejado por determinados actores que poseen el conocimiento, la tecnología y los recursos para hacer efectivo dicho requisito impuesto por la norma electoral mexicana.

9

Las disposiciones acerca de reciclaje de la norma electoral vigente deben adecuarse a la norma mexicana NMX-E-232-CNCP-2011, que trata de la industria del plástico, el reciclado y los símbolos de identificación de plásticos.

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Modernización ecológica y basura electoral

Demostración de la prevención a cargo del contaminador y los nuevos actores ambientales El inciso c del segundo acuerdo dictado en el expediente INE/CG48/2015 del

ine

resulta sumamente significativo respecto a cómo el discurso de

modernización ecológica inscribió en el ámbito electoral el aspecto de la prueba del daño ambiental a cargo del contaminador, o, en otras palabras, de la demostración de la acción preventiva a cargo de quien potencialmente va a contaminar. Esto implica que es aquel que realiza actividades definidas como nocivas para el medioambiente quien debe aportar la prueba de que dichas actividades no generarán perjuicios más allá de la norma (Hajer 1995). Según establece dicho inciso, los partidos políticos y las coaliciones deberían presentar un informe al secretario ejecutivo del

ine

acerca de

las precampañas y las campañas del proceso electoral 2014-2015, que contuviera “Los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de su propaganda electoral impresa en plástico” (ine 2015). Como se explicita, son los citados actores políticos los que se ven obligados a demostrar que sus materiales propagandísticos no constituyen un riesgo para la salud o el medioambiente, inclusive antes de que se pueda recibir alguna queja o denuncia respecto al incumplimiento de lo dispuesto por la regulación. En el mismo sentido, cuando los acuerdos resumidos en los expedientes CG31/2009 y CG249/2011 del

ife

subrayan en el inciso 1 que

los actores políticos deben contar con los certificados de calidad de la resina de termoplásticos utilizada para la propaganda electoral impresa, “siendo responsabilidad de estos solicitarla a sus respectivos proveedores” (ife 2009 y 2011), la carga probatoria de que los materiales cumplen con los requisitos ambientales de la propaganda recae en dichos actores. Además, cuando la ley electoral vigente indica que los “partidos políticos y candidatos independientes deberán presentar un plan de reciclaje de la propaganda que utilizarán durante su campaña” (lgipe, artículo 209, Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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numeral 2, 2015), la ley electoral tutela que los citados actores actuarán en pro de evitar el daño ambiental. Entonces, el hecho de que los partidos políticos y los candidatos deban presentar un plan de reciclaje atiende, por un lado, a que dichos actores asuman anticipadamente cierto compromiso respecto al destino de los residuos que generan, demostrando con anterioridad que una vez concluido el periodo de uso de la propaganda esta generará un menor impacto ambiental, y, por otro lado, que la propaganda electoral utilizada sigue siendo de algún modo su responsabilidad, aun después de haberse cumplido los plazos oficiales de campaña. Sin duda, lo anterior constituye un cambio significativo respecto al tradicional modo de actuar de los partidos políticos, pues estos deben ser partícipes de los procesos de tratamiento que recibirán los residuos que han generado como parte de su actividad proselitista. Ya no basta con retirar la propaganda, sino que además deben planificar qué hacer con los materiales utilizados una vez que han cumplido con su propósito de promoción. En tal sentido, puede considerarse que si la reforma del Cofipe en 2007-2008 representó un punto de inflexión respecto a la inscripción de la cuestión ambiental en la ley electoral mexicana, la promulgación de la lgipe en 2014 contribuyó a consolidar la dimensión ambiental en la norma

electoral, porque además del principio de prevención se incorporó explícitamente el principio de responsabilidad de los partidos y otros actores político-electorales, pues se estableció que estos deben proteger con sus acciones el derecho de terceros a un ambiente sano. Con ello, los partidos y los candidatos se convirtieron explícitamente en nuevos actores ambientales. Precisamente, una de las características más significativas del discurso de modernización ecológica es que permitió el surgimiento de nuevos y diversos actores involucrados en la protección ambiental (Dryzek 2005; Harvey 1996). Si hasta la década de 1970 los movimientos ambientales se constituyeron como los principales actores frente a la problemática Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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ambiental, este nuevo discurso planteó que todos aquellos involucrados en prácticas que degradan la naturaleza pueden ser partícipes de la protección ambiental al adoptar tecnologías y mecanismos que reduzcan los impactos negativos (Hajer 1995). A partir de esa premisa, prácticamente todo actor que realice alguna mínima acción con argumentos respecto a la reducción del daño ambiental puede proclamarse como ambientalista. En tal sentido, no resulta descabellado pensar que además de los partidos políticos y los candidatos, los organismos electorales surgen como nuevos actores involucrados en los procesos de protección y prevención del daño ambiental. Para ilustrar esta cuestión, basta decir que el

ine

─y antes el ife─ se constituyó como un actor con un rol explícito en términos de protección ambiental, una vez que, de acuerdo a la legislación vigente, debe normar el uso de los materiales de la propaganda electoral para que estos generen menor impacto ambiental, y además, tal y como indica el acuerdo INE/CG48/2015, numerales 7 y 8, su secretario ejecutivo tiene la instrucción de dar a conocer las disposiciones en la materia y de exhortar a cumplirlas, por lo que debe desarrollar acciones de sensibilización vinculadas con la disminución de los impactos ambientales negativos derivados de la propaganda electoral. Asimismo, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), como uno de los máximos garantes del cumplimiento de la legislación electoral, debe tutelar que los partidos políticos y sus candidatos, o bien los candidatos independientes según instauró la reforma político-electoral de 2014, cumplan la norma relacionada con los materiales biodegradables y reciclables. En definitiva, todos los actores electorales se ven obligados a realizar acciones que de alguna forma contribuyan a disminuir el impacto ambiental negativo, por lo que, como actores clave de la vida político-democrática, se constituyen en una arena en la que se producen, reproducen, significan y resignifican discursos públicos en torno al ambiente, de ahí su nuevo rol como actores electorales-ambientales. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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No obstante, cabe subrayar que la existencia de la norma no constituye de forma natural a estos actores en próceres de la causa ambiental. Es decir, que los partidos políticos y los candidatos estén obligados a utilizar materiales reciclables y biodegradables no quiere decir que efectivamente interioricen la relevancia de la prevención del daño ambiental y que en efecto utilizarán dichos materiales. Al respecto, resultan sumamente ilustrativos los monitoreos realizados en el Distrito Federal por la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (paot) durante el proceso electoral 2011-2012. Tras monitorear 118 kilómetros de vialidades principales de dicha ciudad de enero a junio, se observó que al inicio del periodo de campaña electoral (mayo) solamente 20% de la propaganda contaba con el símbolo de reciclaje, y hacia el final del periodo (junio) el porcentaje se elevó a 62% (paot 2012, 25). Dichos datos permiten advertir que un volumen significativo de la propaganda electoral no contaba con el símbolo de reciclaje, por tanto, al final del periodo de campañas no pudo recolectarse y clasificarse adecuadamente para su reutilización, por lo que puede suponerse que dichos materiales terminaron convertidos en basura electoral. En trabajos posteriores será necesario indagar el rol ambiental de los actores político-electorales, la forma en que los partidos políticos y los candidatos han cumplido la norma, las relaciones entre sus discursos ambientales y el uso de propaganda electoral, así como los mecanismos y criterios que instituciones como el ine o el tepjf han utilizado para controlar su cumplimiento; e inclusive la coherencia, con la citada normativa, de las políticas organizacionales en materia ambiental de las instituciones electorales. Sin duda, se trata de un campo problemático con amplias posibilidades de exploración para las ciencias sociales.

A modo de cierre Las reformas político-electorales de 2007-2008 y de 2014 inscribieron en el campo electoral mexicano, mediante la regulación de los materiales con los que debe elaborarse la propaganda electoral impresa y otros artículos Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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promocionales de los partidos políticos y los candidatos, un discurso que institucionaliza explícitamente el cuidado del medioambiente. Esta interiorización se concreta mediante la definición de un problema de contaminación por basura electoral, que debe atenderse con acciones que disminuyan los residuos sólidos generados por los materiales propagandísticos. En tal contexto, los partidos políticos, los candidatos y los organismos electorales como el ine o el tepjf se reconocen como actores ambientales, es decir, con un rol manifiesto en términos de prevención de la contaminación y el impacto ambiental negativo. Dicha interiorización, como se indicó páginas atrás, se da mediante acciones y estrategias definidas por el conocimiento experto o tecno-científico, pero sin desconocer la dimensión económica. Así, la relación sociedad-naturaleza que se plantea es mediada significativamente por los avances tecnológicos y el involucramiento del lucro. Uno de los ejes centrales del discurso y la acción ambiental inscritos en la norma electoral mexicana corresponde al reciclaje de los materiales con los que se produce la propaganda electoral. Esto abrió un nuevo campo problemático en la vida político-electoral en México, definiendo nuevos modos de producir, manejar y controlar los residuos de la propaganda electoral. Estos procesos incorporan e institucionalizan el cuidado del medioambiente en las prácticas sociales, lo que implica que la preocupación ambiental produce cambios en las distintas esferas de la vida social, como la economía o la política. Además, la inscripción del discurso ambiental en el ámbito electoral acarrea, sin duda, modificaciones en la forma de hacer campañas electorales y demanda nuevos arreglos y capacidades institucionales, así como conocimientos expertos que se vinculan con el ámbito de lo ambiental, de modo que el discurso del medioambiente se ha vuelto un discurso de la política electoral. Este artículo constituye una aproximación exploratoria a este campo problemático; como tal, se limita a identificar el problema ambiental definido por la normativa electoral y a describir el discurso con el que se relaciona. ¿Qué condiciones socio-históricas permitieron explicitar la cuestión Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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ambiental en la norma electoral mexicana?, ¿qué fuerzas sociales impulsaron su incorporación durante los procesos de reformas electorales?, ¿cuáles son los argumentos con los que se construyó la propaganda electoral como problema ambiental?, ¿cuáles son las consecuencias económicas y políticas que las nuevas disposiciones acarrean para las instituciones y los actores político-electorales?, ¿constituyen estas disposiciones una manifestación de una cultura ambiental en el campo electoral? Estas son solo algunas de las interrogantes que este campo problemático genera y que aún están pendientes de responderse. Por ahora puede decirse que un medioambiente sano constituye un derecho humano fundamental, un prerrequisito necesario para el disfrute y goce de otros derechos, toda vez que resulta una cualidad indispensable no solo para la producción y reproducción social, sino para la supervivencia humana. En tal sentido, se trata de un derecho que privilegia el interés colectivo sobre las necesidades o intereses individuales, por lo que pertenece a los derechos llamados de tercera generación (Caferatta 2004), que son aquellos que emergieron como consecuencia de los efectos negativos del desarrollo ─y los abusos─ de la sociedad industrial moderna. Este derecho se encuentra en el artículo 4, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2015), que establece: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.

El reconocimiento de los impactos ambientales de las campañas electorales y, más precisamente, de la propaganda electoral constituye sin duda un esfuerzo por impulsar acciones para hacer cumplir este derecho. Las vías para lograrlo pueden ser muy diversas, como diversos son los discursos que se han producido para enfrentar los problemas ambientales. En este trabajo se insistió en que los artículos 236 del Cofipe y 209 de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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la lgipe inscribieron en el campo electoral mexicano un discurso ambiental que corresponde a la perspectiva de la modernización ecológica. Una de las razones por la que esta perspectiva ha tenido éxito es porque se ha erigido como una estrategia de “comodidad política” que permite contener las críticas más radicales de las actividades que degradan el ambiente (Hajer 1995). Así, para el caso de los partidos políticos y los candidatos, según la norma electoral vigente, en términos formales no puede decirse que no se preocupan por cuidar el medioambiente, pues se supone que utilizan materiales biodegradables y reciclables que disminuyen los efectos negativos de la basura electoral. No obstante, desde un punto de vista ecológico-crítico, una acción más sustancial en pro de respetar el citado derecho humano consistiría en la reducción total de la propaganda electoral impresa y otros materiales comunicativos distribuidos por los partidos políticos y los candidatos, pues sin materiales con esas características no habría residuos que generar. Como opción central para enfrentar los impactos negativos de la propaganda electoral, el reciclaje representa una forma limitada de atender el impacto ambiental generado por los procesos electorales, pues no plantea necesariamente acciones radicales para reducir la contaminación por residuos que, según se apuntó, es el principal problema que los citados artículos y los acuerdos del

ife

y del

ine

han buscado atender. Inclusive,

que determinados materiales sean biodegradables resulta insuficiente si lo que se pretende es evitar la contaminación por residuos plásticos, pues “las cadenas biodegradables pueden cortarse biológicamente, pero el soporte plástico [que incluyen] no” (Plastivida 1994, 5), lo que implica que una parte de esos materiales podría no degradarse naturalmente y tardar cientos de años en descomponerse, generando numerosos impactos negativos en los sistemas sociales y los ecosistemas. El triángulo virtuoso de la acción ambiental se fundamenta en tres decisiones esenciales: reducir, reutilizar y reciclar. Este triángulo es jerárquico, y en ese orden reducir y reutilizar constituyen una acción de mayor impacto que reciclar, pues este último podría minimizarse o incluso ya no Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 51-86.

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ser necesario (Lara 2008, 46). Reducir por completo el uso de pancartas, pendones, volantes y otros materiales de promoción electoral que generan contaminación por residuos constituiría una acción mucho más efectiva para enfrentar este problema. Desde una perspectiva crítica, el reciclaje de los materiales de la propaganda electoral constituye un discurso políticamente correcto, toda vez que no implica dejar de producir residuos, más bien coadyuva al alargamiento de la vida útil de ciertos materiales en la cadena productiva, que en algún momento terminarán por ser catalogados como basura, y con ello contribuirán a la generación de riesgos ambientales y para la salud humana.

Anexo Puntos centrales y conclusiones de los acuerdos CG31/2009 y CG249/2011 del Instituto Federal Electoral e INE/CG48/2015 del Instituto Nacional Electoral CG31/2009

CG249/2011

INE/CG48/2015

Primero. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos deberán utilizar en su propaganda electoral impresa plástico correspondiente al grupo de los “Termoplásticos”, debiendo contar con los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de los mismos, siendo responsabilidad de éstos solicitarla a sus respectivos proveedores. Segundo. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos, deberán informar al Secretario Ejecutivo dentro de los 10 días siguientes al inicio de las precampañas y campañas electorales, respecto de los proveedores contratados, en su caso, para la producción de la propaganda electoral impresa en plástico, identificando el nombre de los mismos y los distritos a los que se destinó dicha producción. En caso de haber una modificación sobre los contenidos de dicho informe, se deberá notificar inmediatamente al Secretario Ejecutivo.

Primero. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos deberán utilizar en su propaganda electoral impresa, plástico correspondiente al grupo de los “Termoplásticos”, debiendo contar con los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de los mismos, siendo responsabilidad de éstos solicitarla a sus respectivos proveedores. Segundo. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos, deberán informar al Secretario Ejecutivo dentro de los 10 días siguientes al inicio de las precampañas y campañas electorales, respecto de los proveedores contratados, en su caso, para la producción de la propaganda electoral impresa en plástico, identificando el nombre de los mismos y los distritos a los que se destinó dicha producción. En caso de haber una modificación sobre los contenidos de dicho informe, se deberá notificar inmediatamente al Secretario Ejecutivo.

Primero. Toda la propaganda electoral impresa que se utilice durante las precampañas y campañas electorales en el Proceso Electoral Federal 2014-2015, deberá elaborarse con material reciclable y biodegradable que no contenga sustancias tóxicas o nocivas para la salud o el medio ambiente, como el papel y cartón, plásticos biodegradables y tintas base agua o biodegradables. Segundo. Los partidos políticos y coaliciones deberán presentar un informe al Secretario Ejecutivo a más tardar el 14 de febrero del año en curso respecto de las precampañas; en tanto que los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes lo presentarán ante dicho órgano a más tardar el 25 de abril en el caso de las campañas electorales, que contenga: a. Los nombres de los proveedores contratados, en su caso, para la producción de la propaganda electoral impresa en papel, cartón o plástico,

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Modernización ecológica y basura electoral

Continuación.

CG31/2009

CG249/2011

INE/CG48/2015

Tercero. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos, deberán proporcionar a la Secretaría Ejecutiva de este Instituto los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de su propagada electoral impresa en plástico, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en la que reciban la propaganda electoral impresa por parte de su proveedor. Cuarto. El Secretario Ejecutivo deberá presentar un informe final ante la Comisión de Capacitación y Organización Electoral, tanto de precampañas como de campañas, sobre el contenido de los certificados y la información que reciba de los Partidos Políticos, las Coaliciones, los precandidatos y candidatos. La Comisión de Capacitación y Organización Electoral, una vez hechas las valoraciones correspondientes sobre dicho informe, lo someterá a consideración del Consejo General del Instituto. Quinto.- Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos deberán colocar en su propaganda electoral impresa en plástico el símbolo internacional del material reciclable, así como los símbolos a los que hace alusión la Norma Mexicana NMX-E-232-CNCP-2005, referente a la Industria del Plástico- Reciclado- símbolos de identificación de plásticos, con el objeto de que al terminar el Proceso Electoral Federal se facilite el reciclado de la propaganda electoral, mismos que se adjuntan como Anexo 1 y que forman parte integral del presente Acuerdo.

Tercero. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos, deberán proporcionar a la Secretaría Ejecutiva de este Instituto los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de su propagada electoral impresa en plástico, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en la que reciban la propaganda electoral impresa por parte de su proveedor. Cuarto. El Secretario Ejecutivo deberá presentar un informe final ante la Comisión de Capacitación y Organización Electoral, tanto de precampañas como de campañas, sobre el contenido de los certificados y la información que reciba de los Partidos Políticos, las Coaliciones, los precandidatos y candidatos. La Comisión de Capacitación y Organización Electoral, una vez hechas las valoraciones correspondientes sobre dicho informe, lo someterá a consideración del Consejo General del Instituto. Quinto. Los partidos políticos, las coaliciones, los precandidatos y candidatos deberán colocar en su propaganda electoral impresa en plástico el símbolo internacional del material reciclable, así como los símbolos a los que hace alusión la Norma Mexicana NMX-E-232-CNCP-2005, referente a la Industria del Plástico- Reciclado-Símbolos de Identificación de Plásticos, con el objeto de que al terminar el Proceso Electoral Federal se facilite la identificación y clasificación para el reciclado de la propaganda electoral, mismos que se adjuntan como Anexo 1 que forman parte integral del presente Acuerdo.

identificando el nombre de los mismos y los Distritos a los que se destinó dicha producción. En caso de haber una modificación sobre estos contenidos, se deberá notificar inmediatamente al Secretario Ejecutivo. b. Un plan de reciclaje de la propaganda que utilizarán durante su precampaña y campaña. En caso de haber una modificación a este plan, se deberá notificar inmediatamente al Secretario Ejecutivo. c. Los certificados de calidad de la resina utilizada en la producción de su propagada electoral impresa en plástico. Tercero. Se instruye a la Unidad Técnica de Fiscalización para que entregue a la Secretaría Ejecutiva los listados de las empresas contratados por los partidos políticos para precampañas y campañas, proveedoras de materiales publicitarios a los partidos políticos con el propósito de que ésta los reenvíe a las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas a nivel nacional, local o distrital en su caso. Cuarto. Para el cumplimiento del presente Acuerdo, los Consejos Distritales deberán de dar puntual seguimiento a las actividades que realicen con respecto a este tema los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes registrados, e informarán lo conducente a los Consejos Locales; que a su vez lo harán del conocimiento del Secretario Ejecutivo para que por su conducto informe a la Comisión de Capacitación y Organización Electoral oportunamente y de manera íntegra de todas las actuaciones que realicen los Consejos Locales y Consejos Distritales sobre el particular. Quinto. El Secretario Ejecutivo deberá presentar un informe final ante la Comisión de Capacitación y Organización Electoral, tanto de precampañas como de campañas, sobre la información que reciba de los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes.

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INE/CG48/2015 De manera adicional, deberá integrar la información que reciba de los Consejos Locales y Distritales del Instituto, respecto del seguimiento que dieron sobre el debido cumplimiento en la materia. La Comisión de Capacitación y Organización Electoral, una vez hechas las valoraciones correspondientes sobre dicho informe, lo someterá a consideración del Consejo General del Instituto. Sexto. Los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes registrados deberán colocar en su propaganda electoral impresa en plástico el símbolo internacional del material reciclable, así como los símbolos a los que hace alusión la Norma Mexicana NMX-E-232-CNCP-2011, referente a la Industria del Plástico-Reciclado-Símbolos de Identificación de Plásticos, con el objeto de que al terminar el Proceso Electoral Federal se facilite la identificación y clasificación para el reciclado de la propaganda electoral, mismos que se adjuntan como Anexo 1 y que forman parte integral del presente Acuerdo. Séptimo. Se instruye al Secretario Ejecutivo para que realice las acciones que sean necesarias para dar a conocer el contenido del presente Acuerdo a los Presidentes de los Consejos Locales y Distritales. Octavo. Se instruye al Secretario Ejecutivo para que, con el auxilio de la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral, exhorte a los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes registrados, para dar el debido cumplimiento a las disposiciones señaladas en la Ley, en específico las contenidas en los artículos 209, numeral 2, 210, numerales 1 y 2 y 212, numeral 1; así como aquellas dispuestas en el presente Acuerdo.

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Modernización ecológica y basura electoral

Continuación.

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Conclusión El uso de materiales reutilizables y/o reciclables en la elaboración de la propaganda electoral de los partidos políticos es viable desde el punto de vista técnico, legal, funcional y económico. Es importante enfatizar que aunque la propaganda electoral se imprima en materiales reciclables, en caso de que no se imprima una leyenda que indique esta característica o que las personas que retiren la propaganda no tengan el debido conocimiento para separarlo o clasificarlo, el material reciclable podría ser revuelto con material no reciclable y terminar como basura electoral.

Conclusión El uso de materiales reutilizables y/o reciclables en la elaboración de la propaganda electoral de los partidos políticos es viable desde el punto de vista técnico, legal, funcional y económico. Es importante enfatizar que aunque la propaganda electoral se imprima en materiales reciclables, en caso de que no se imprima una leyenda que indique esta característica o que las personas que retiren la propaganda no tengan el debido conocimiento para separarlo o clasificarlo, el material reciclable podría ser revuelto con material no reciclable y terminar como basura electoral.

Conclusión El uso de materiales biodegradables y reciclables en la elaboración de la propaganda electoral de los partidos políticos es viable desde el punto de vista técnico, legal, funcional y económico. Es importante enfatizar que aunque la propaganda electoral se imprima en este tipo de materiales, en caso de que no se imprima una leyenda que indique esta característica o que las personas que retiren la propaganda no tengan el debido conocimiento para separarlo o clasificarlo, el material podría ser revuelto con  material no reciclable y terminar como basura electoral.

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Campañas electorales en el límite de la ley. El caso de la propaganda gubernamental del Partido Verde Ecologista de México Electoral Campaings in the Edge of the Law. The Case of the Governmental Propaganda of the Partido Verde Ecologista de México Citlali Villafranco Robles (México)* Fecha de recepción: 17 de noviembre de 2015. Fecha de aceptación: 28 de enero de 2016.

Resumen En este artículo se analiza el modelo de comunicación política implementado en México, concretamente el que prohíbe que durante los procesos electorales se difunda propaganda gubernamental. El trabajo se centra en la campaña del Partido Verde Ecologista de México (pvem), el cual, durante el proceso electoral federal 2014-2015, utilizó los informes de labores de sus legisladores, que constituyen propaganda gubernamental, y al difundirlos en dicha campaña los convirtió en propaganda electoral. Se sostiene que esta estrategia electoral del

pvem

forma parte de una campaña

deliberada contra el modelo de comunicación política. Se califican estas

*

Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. [email protected].

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estrategias como actos ilegales que alteran la equidad en la competencia y constituyen acciones que vulneran el régimen democrático. Palabras

clave:

propaganda gubernamental, propaganda electoral,

equidad, competencia electoral.

Abstract In this paper its analize the model of political communication adresses in México, specifically forbidden that during the electoral processes the electoral propaganda could be distributed. The paper focuses in the campaingn of the Partido Verde Ecologista de México (pvem) in the federal electoral process of 2015. In that campaing the pvem uses the Attachmet Labor Information of its congressmen, which are governmental propaganda, and n doing so that reports were converted in electoral propaganda. The paper stablish that his electoral strategy of the pvem was a deliberated campaign against the political commnicaion model. That strategies are evaluated as illegal acts that alters the equity of the poltical competition and are acts that harms the democratic regime. Keywords: govermmental propaganda, electoral propaganda, equity in the electoral competence.

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E

Introducción l modelo de comunicación política implementado en México propone garantizar la equidad en el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación y en la difusión de su propagan-

da electoral. Para lograrlo se establecieron básicamente tres principios: se prohíbe que partidos políticos y ciudadanos compren tiempos en radio y televisión para promover sus campañas electorales; se prohíbe que los concesionarios vendan tiempos en radio y televisión para promover una campaña electoral, y se limita la difusión de propaganda gubernamental durante los procesos electorales. El tercer principio es el que se examina en este trabajo, a partir de que el Partido Verde Ecologista de México (pvem) convirtió la propaganda gubernamental en electoral. Se sostiene que sus actos formaron parte de una campaña deliberada contra el modelo de comunicación política. Consecuentemente, se califican estas estrategias como actos ilegales que alteran la equidad en la competencia y constituyen acciones que vulneran el régimen democrático, ya que el cometedor es un partido político nacional que cuenta con registro nacional y, por lo tanto, está obligado a respetar el marco legal. Este trabajo se divide en dos secciones. En la primera se describe el marco legal que el pvem está obligado a respetar y que vulneró utilizando la propaganda gubernamental con fines electorales. En la segunda se analiza el uso de la propaganda gubernamental con fines electorales por parte del partido durante los procesos electorales federales de 2009, 2012 y 2015, lo cual lleva a postular que lo ocurrido en la campaña electoral del último año fue una estrategia de comunicación definida.

Legislación electoral Las reglas para la comunicación político-electoral utilizadas durante las campañas electorales de 2015 fueron definidas en la reforma constitucional de 2007 y en las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en 2008, lo cual fue denominado como el nuevo modelo de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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comunicación política. Este se mantuvo en las reformas constitucionales de 2013 y en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) de 2014. Más aún, las modificaciones hechas reforzaron el funcionamiento del modelo de comunicación definido en el periodo 2007-2008. En la reforma constitucional de 2007, los legisladores redujeron el peso de los concesionarios de radio y televisión en los procesos electorales, buscando una mayor equidad en la competencia comicial. Definieron un modelo de comunicación altamente regulado que impide que los partidos políticos compren directamente tiempos en dichos medios. También prohibieron que los concesionarios vendieran espacios en radio y televisión destinados a las campañas electorales. Además, limitaron el uso de la propaganda gubernamental con fines electorales. Para garantizar el cumplimiento de estas normas, se ampliaron las funciones y las capacidades de las autoridades electorales para vigilar y castigar. Con el fin de comprender cómo, durante las elecciones federales, se vulneró el régimen democrático con la campaña del pvem, en este artículo se muestran las reglas que definen este modelo de comunicación política. Se revisa la exposición de motivos de la reforma constitucional de 2007 y los artículos constitucionales relacionados con la comunicación durante las campañas electorales. También se analiza la reforma constitucional de 2013, así como lo establecido en la

lgipe

respecto del modelo de co-

municación política. De acuerdo con la exposición de motivos para presentar la iniciativa de reforma constitucional en torno a la propaganda electoral, un propósito central fue: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales (dof 2007). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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Para comprender lo que se pretendía lograr con los límites establecidos a la propaganda gubernamental, deben considerarse los contenidos de la exposición de motivos, de los cuales se definió que: Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público (dof 2007).

Por esto, con la reforma se propuso elevar a rango constitucional las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política (dof 2007).

La reforma constitucional de 2007 definió un nuevo modelo de comunicación política. En el artículo 411 se determinó que los partidos políticos sean reconocidos como entidades de interés público. Esta calidad explica que en la fracción III se elevara a rango constitucional el derecho de los

1

Cabe recordar que en el artículo 41 se establecen las formas del régimen político. A la letra dice: “Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal” (cpeum, artículo 41, 2007).

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“partidos políticos nacionales al uso de manera permanente de los medios de comunicación social” (cpeum, artículo 41, 2007). En congruencia con el reconocimiento de la importancia de los partidos políticos y el derecho de acceder a los medios de comunicación social, se determinó en el apartado A que el Instituto Federal Electoral (ife) fuera autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión: Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular (cpeum, artículo 41, 2007).

La importancia concedida a los partidos políticos y el reconocimiento de su derecho de acceder a tiempos en radio y televisión se contrapesan con la relevancia de la administración y vigilancia de este ejercicio, que quedó a cargo del

ife.2

Se reconoció al Instituto como “autoridad única para

la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales” (cpeum, artículo 41, 2007). El tiempo de transmisión fue distribuido entre los partidos políticos de acuerdo con la fórmula para la asignación del financiamiento: 30% igualitariamente y 70% acorde con los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior.



2

El entonces Instituto Federal Electoral estuvo capacitado para sancionar las infracciones “mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley” (cpeum, artículo 41, 2007).

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La obligación del ife para administrar los tiempos en radio y televisión se amplió, determinándose constitucionalmente que también administrara los tiempos de dichos medios en las entidades federativas, para garantizar que en los canales nacionales y en los canales y repetidoras locales no se transmitieran mensajes de los partidos políticos que no correspondieran a los tiempos asignados por el Instituto. Las facultades de vigilancia del órgano electoral fueron fortalecidas con lo establecido en el apartado D del artículo 41 de la Constitución, que determina la posibilidad de sancionar “mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios que resulten violatorias de la ley” (cpeum, artículo 41, 2007). La intención de limitar la propaganda gubernamental durante los procesos electorales llevó a la redacción del artículo 1343 de la Constitución, determinándose que: Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos a su disposición, sin afectar la igualdad de oportunidades de los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, de acciones, programas, políticas públicas, obras, servicios y campañas de todo tipo, que emprendan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y



3

Como se destacó desde la exposición de motivos, uno de los objetivos de esta reforma fue limitar la intervención de los funcionarios en los procesos electorales. Por ello, en el artículo 108 se determinó que por funcionario debe entenderse “a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores de los organismos públicos a los que esta Constitución otorga autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones” (cpeum, artículo 108, 2007).

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cualquier otro ente público de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público (cpeum, artículo 134, 2007).

En 2012, con el cambio de partido en el Ejecutivo federal y con una nueva correlación de fuerzas partidarias, resultado del proceso electoral de 2012,4 se desató un proceso de reformas que inició con el Pacto por México que firmaron los dirigentes de los tres partidos con mayor presencia electoral: Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática (prd) y Partido Acción Nacional (pan),5 el 2 de diciembre de 2012, con el entonces presidente electo Enrique Peña Nieto. Para fortalecer el modelo de comunicación política diseñado en 2007 en el compromiso 90 del Pacto, los firmantes propusieron incorporar a las causales de nulidad de una elección: 1) el rebase de los topes de campaña; 2) la utilización de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral; y 3) la compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodísticas, con la correspondiente sanción al medio de que se trate (Pacto por México 2012).



4



5

Los resultados de la elección del Ejecutivo por candidato fueron: Enrique Peña Nieto 19,158,592 votos, 38.20% de la votación; Andrés Manuel López Obrador 15,848,830 votos, 31.60%; Josefina Vázquez Mota 12,732,630 votos, 25.39%, y Gabriel Quadri de la Torre 1,146,085 votos, 2.28 por ciento. En la votación de diputados de mayoría relativa de 2012, el Partido Acción Nacional obtuvo 12,885,563 votos, el Partido Revolucionario Institucional 14,866,849 votos y el Partido de la Revolución Democrática 8,194,671 votos (ine 2015a). Su mayor presencia electoral es clara: los tres partidos obtuvieron el mayor número de votos, lo que se traduce en que de los 500 diputados que integran la Cámara de Diputados, 214 pertenecen al grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, 114 al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional y 101 son miembros del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (Cámara de Diputados 2015).

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Campañas electorales en el límite de la ley

En el compromiso 95 se convino un punto que, después de tres años, aún no se ha cumplido: para transparentar y racionalizar los recursos que el Estado invierte en publicidad en los medios de comunicación, se creará una instancia ciudadana autónoma que supervise la contratación de publicidad de todos los niveles de gobierno en medios de comunicación6 y deberá establecer un límite en el ejercicio del gasto en publicidad de cada entidad pública en proporción a su presupuesto (Pacto por México 2012).

Con la reforma constitucional de 2013, el modelo de comunicación política no fue modificado, al contrario, se hicieron ajustes que lo fortalecieron. En el artículo 41 se definió la transición de Instituto Federal Electoral a Instituto Nacional Electoral (ine), que fue más que un cambio nominativo, pues se realizaron modificaciones en las facultades y atribuciones del ine

en cuanto a la administración de tiempos en radio y televisión. En esta

distribución se incorporó a los candidatos independientes, a quienes, al igual que a los partidos políticos, se les prohíbe contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en radio y televisión en cualquier modalidad (cpeum, artículo 41, 2014). En cuanto al modelo de comunicación política, se incorporaron modificaciones relevantes en el apartado C del artículo 41: En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas (cpeum, artículo 41, 2014).

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De acuerdo con la redacción de este compromiso, esta instancia debe llevar a cabo su función supervisando que la contratación de propaganda gubernamental se haga de acuerdo con los principios de utilidad pública, transparencia, respeto a la libertad periodística y fomento del acceso ciudadano a la información (Pacto por México 2012).

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En esta sección se realizaron las modificaciones necesarias para sujetar a los candidatos independientes a las disposiciones ya establecidas para los partidos políticos. En el apartado D del artículo 41 se otorgaron facultades al ine de investigación en materia de infracciones a los tiempos en radio y televisión, por ejemplo, imponer como medida cautelar la suspensión o cancelación de las transmisiones.7 Una última reforma al artículo 41 destaca lo relativo a las causales de nulidad, estableciendo que podrán anularse las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes, destacadamente por excederse en el gasto de campaña en 5% del monto total autorizado, comprar tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos establecidos y recibir o utilizar en las campañas recursos de procedencia ilícita o públicos (cpeum, artículo 41, 2014). En congruencia con lo establecido en el diseño constitucional, la

lgipe

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014 mantuvo en el artículo 159 el derecho de los partidos políticos al uso permanente de medios de comunicación social, determinándose que “los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los primeros” (lgipe, artículo 159, 2014). Las características del modelo de comunicación política se mantuvieron. Por eso, en el artículo 159, fracción 4, se estableció lo mismo que en la modificación constitucional: Partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.

7



"El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación" (cpeum, artículo 41, 2014).

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Tampoco podrán contratar los dirigentes y afiliados a un partido político, o cualquier ciudadano, para su promoción personal con fines electorales (lgipe, artículo 159, 2014).

En la fracción 5 se confirmó la restricción para que: Ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular (lgipe, artículo 159, 2014).

Para mantener el control del modelo de comunicación política, se determinó en el artículo 160 que “El Instituto es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión” (lgipe, artículo 160, 2014). El

ine

es el encargado de garantizar el

acceso de los partidos políticos y los candidatos independientes a las prerrogativas, en materia de radio y televisión; es el responsable de establecer las pautas para la asignación de mensajes y atender las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables, y determina, en su caso, las sanciones (lgipe, artículo 160, 2014). Para acentuar la idea de que se trata de un modelo de comunicación político-electoral ampliamente regulado, cuya administración recae únicamente en la autoridad electoral,8 en el artículo 163 se estableció que:



8

En la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el artículo 167 se mantuvo el criterio de asignación del tiempo de radio y televisión: "treinta por ciento del total en forma igualitaria y el setenta por ciento restante en proporción al porcentaje de votos, obtenido por cada partido político en la elección para diputados federales inmediata anterior" (lgipe, artículo 167, 2014). Con este criterio, durante las precampañas federales se distribuirán entre los partidos políticos 30 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión y durante las campañas electorales se distribuirán 45 minutos. Estos mensajes deberán ser transmitidos de acuerdo con la pauta que apruebe el Comité de Radio y Televisión del Instituto Nacional Electoral.

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El Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria de esta ley; lo anterior, sin perjuicio de las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores (lgipe, artículo 163, 2014).

El modelo de comunicación política definido en la legislación electoral mexicana regula la adquisición de tiempos publicitarios y los contenidos de la propaganda electoral. Por eso, en el libro quinto, capítulo II, artículo 209, se determinó que: Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia (lgipe, artículo 209, 2014).

Esta es una prohibición que se definió con la reforma constitucional de 2007 y se mantuvo con la reforma de 2013. Para dar mayores posibilidades de cumplimento y de vigilancia por parte de la autoridad electoral, en el artículo 221 se determinó que: El Instituto establecerá convenios de coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la unidad administrativa competente en materia de inteligencia financiera, para prevenir, detectar y sancionar el uso de recursos públicos que realicen los organismos o dependencias de la Federación, de las entidades federativas o de los municipios durante cualquier proceso electoral (lgipe, artículo 221, 2014). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

Campañas electorales en el límite de la ley

Dado que se trata de un modelo de comunicación política altamente regulado, se espera que tanto los partidos políticos como los precandidatos y candidatos respeten las normas para no comprar o adquirir tiempo en radio y televisión; también se espera que los funcionarios no distorsionen las condiciones de equidad en la competencia. Por eso se establecieron los límites para la difusión de la propaganda gubernamental, lo que ha ocurrido regularmente desde la definición del modelo de comunicación política en 2007. En el artículo 242, fracción 5, se determinó que: Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral (lgipe, artículo 242, 2014).

La discusión en torno a las violaciones a la legislación electoral que ─en una opinión personal─ ha cometido el Partido Verde Ecologista de México con la difusión de propaganda gubernamental durante los periodos electorales lleva a destacar lo establecido en el artículo 442, que determina los sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en esta ley: a) Los partidos políticos; b) Las agrupaciones políticas; c) Los aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes a cargos de elección popular; Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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d) Los ciudadanos, o cualquier persona física o moral; f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; i) Los concesionarios de radio o televisión; j) Las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar un partido político (lgipe, artículo 442, 2014).

Para cada uno de estos sujetos obligados con la ley, se reconoce como infracción la contratación o venta de tiempo en radio y televisión para hacer propaganda electoral. En el caso de los funcionarios, en el artículo 449, en tres apartados, se determinan infracciones específicas a la ley: b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia; d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución; e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los Ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato (lgipe, artículo 449, 2014).

En cuanto a las sanciones, los partidos políticos podrán recibir amonestación pública, multa de hasta 10,000 días de salario mínimo, reducJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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ción del financiamiento público que les corresponda9 e interrupción de la transmisión de la propaganda que se transmita; mientras que en los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y de esta Ley, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos, con la cancelación de su registro como partido político (lgipe, artículo 456, 2014).

A los aspirantes, precandidatos o candidatos para cargos de elección popular se les podrán aplicar las mismas sanciones, con la diferencia de que la multa será hasta de 5,000 días de salario mínimo. También se les podrá sancionar con la negativa a registrarlos o con la cancelación de su registro (lgipe, artículo 456, 2014).10 En cuanto a los ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o cualquier persona física o moral, podrán ser sancionados con amonestación pública; los ciudadanos o los dirigentes y afiliados de los partidos políticos, con multa hasta de 500 días de salario mínimo, y las personas morales, con multa de hasta 100,000 días de salario mínimo (lgipe, artículo 456, 2014). La contraparte esencial para el funcionamiento del modelo de comunicación política, que son los concesionarios de radio y televisión, podrán igual que los actores anteriores ser sancionados con amonestación pública; multa, que en este caso podrá ser de hasta cien mil días de salario mínimo para concesionarios de televisión y para concesionarios de radio será de hasta cincuenta mil días de



9

10



“Según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución” (lgipe, artículo 456, 2014). Es importante observar que se hace una distinción entre candidatos y partidos, pues “cuando sean imputables exclusivamente a aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato” (lgipe, artículo 456, 2014).

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salario mínimo; en caso de reincidencia podrán ser multados hasta con el doble (lgipe, artículo 456, 2014).

Dado que el funcionamiento del modelo de comunicación política depende del respeto de los concesionarios, se contempla que, en caso de infracciones graves y reiteradas, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del ine, previo acuerdo del Consejo General, podrá solicitar la suspensión de la transmisión del tiempo comercializable correspondiente a una hora y hasta el que corresponda por treinta y seis horas. En todo caso, cuando esta sanción sea impuesta, el tiempo de la publicidad suspendida será ocupado por la transmisión de un mensaje de la autoridad en el que se informe al público de la misma. Tratándose de concesionarios de uso público y privado, la sanción será aplicable respecto del tiempo destinado a patrocinio (lgipe, artículo 456, 2014).

Una vez aplicada esta sanción y si, pese a ello, esa acción continuara, “el Consejo General dará aviso a la autoridad competente a fin de que aplique la sanción que proceda conforme a la ley de la materia, debiendo informar al Consejo General” (lgipe, artículo 456, 2014). Un aspecto que se debatió mucho durante el proceso electoral de 2015 fue el relativo a los criterios con los que las autoridades electorales determinan la magnitud de la infracción. En la fracción 4 de este artículo se determinó que Para la individualización de las sanciones, la autoridad electoral deberá tomar en cuenta la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir la práctica en atención al bien jurídico tutelado, o las que se dicten con base en él; las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción; las condiciones socioeconómicas del infractor; las condiciones externas y los medios de ejecución; la reincidencia en el incumplimiento Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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de obligaciones y, en su caso, el monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones (lgipe, artículo 456, 2014).

Durante la campaña electoral de 2015, la propaganda del pvem vulneró varios de los artículos constitucionales y legales que definen el modelo de comunicación política. Particularmente, los informes de labores de sus legisladores violentaron el orden legal y también el sentido y los propósitos del diseño del modelo de comunicación política.

Aplicación del modelo de comunicación política por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Desde la definición del modelo de comunicación política, contenido en la presentación de la iniciativa de ley y en la exposición de motivos, se debatió en torno a si regular la propaganda política constituía una limitación a la libertad de expresión. En esta discusión se expresaron diversos sectores sociales. Sin embargo, los legisladores consideraron que no se limitaba la libertad de expresión y que, además, se protegía el derecho a la información de los ciudadanos y se generaba equidad en la competencia electoral. En relación con la propaganda gubernamental, se definió que no se limitaba la libertad de expresión y que, además, esta es un derecho de los individuos. En consecuencia, consideraron factible limitar la propaganda gubernamental, puesto que era un derecho que aplicaba a los individuos, pero no a los funcionarios. En función de estos criterios, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) definió la propaganda gubernamental11 como “el proceso de información respecto a los servicios públicos

Para una mayor discusión de este tema, véase la tesis XXI/2011. PROPAGANDA GUBERNAMENTAL. LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 41, BASE III, APARTADO C, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, aprobada el 13 de julio de 2011 por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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y programas sociales por parte de los entes públicos responsables de su prestación” (SUP-RAP-117/2010). Recientemente implementada la reforma al modelo de comunicación política, el Partido Verde utilizó los informes de labores de sus legisladores para tener una mayor exposición que la utilizada en los spots difundidos durante los tiempos oficiales asignados por el órgano electoral en los medios de comunicación. En la elección de 2009, la denuncia fue presentada por el

pan

en contra del

pvem

y su grupo parlamentario en la Cáma-

ra de Diputados, con motivo de la publicación de 16 desplegados en los periódicos Reforma y Excélsior. El Consejo General del

ife,

en la resolu-

ción CG352/2009 del 15 de julio de 2009, le impuso una sanción al Partido Verde “consistente en la reducción de ministraciones equivalente al 1.093% del total de financiamiento de actividades ordinarias, equivalente a $2’500,000” (ife 2009). El 21 de julio de 2009, inconforme con dicha resolución, el pvem interpuso un recurso de apelación, argumentando que las inserciones fueron solicitadas y facturadas a nombre de su grupo parlamentario en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no del partido político. Como respuesta, el tepjf revocó la resolución CG352/2009, en lo relacionado con la individualización de la sanción, y determinó que el error del Consejo General del ife

consistió en confundir la conducta imputada al grupo parlamentario con

la omisión de cuidado imputada al partido político. Por lo anterior, concluyó que “la falta del PVEM se limitó a una omisión de vigilancia, respecto de los actos de su grupo parlamentario, sin el elemento de intención o dolo, al no estar demostrado lo contrario” (SUP-RAP-225/2009). En respuesta a lo determinado por la Sala Superior del tepjf, el Consejo General del

ife,

en la resolución CG463/2009, impuso una reduc-

ción de ministraciones equivalente a 0.437% del total de financiamiento que por actividades ordinarias recibiría el instituto político, equivalente a $1,000,000 (ife 2009). En esta primera aplicación del modelo de comuniJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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cación política, el

pvem

usó como propaganda electoral los informes de

labores de sus legisladores, lo que permitió aumentar su exposición en los medios de comunicación impresos. Se trató de una primera tour de force, en la que el partido comprobó que valía la pena violentar la norma, pues la sanción impuesta resultó menor que los beneficios que la infracción le hizo ganar. Durante el proceso electoral federal 2011-2012, la intención de una mayor exposición en los medios de comunicación se mantuvo y el uso de la propaganda gubernamental12 como estrategia se intensificó. En dicho proceso, varios funcionarios realizaron actividades de promoción y de ningún modo fue una estrategia exclusiva del

pvem.

Al contrario, durante 2012

diversos actores políticos se vieron involucrados en ello. De hecho, es posible encontrar quejas contra el presidente de la república,13 secretarios de



12

13



En un análisis del funcionamiento del modelo de comunicación política, se encontró que durante los 11 meses del proceso electoral federal 2011-2012, que inició el 1 de octubre de 2011 y concluyó el 28 de agosto de 2012, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral emitieron 386 acuerdos, resoluciones y sentencias relacionadas con los medios de comunicación; de estos, 87 (22.5%) fueron por propaganda gubernamental. Esto es, 22.5% de las resoluciones del Instituto y sentencias del Tribunal atendieron quejas por propaganda gubernamental, aun considerando que varias fueron desechadas; lo relevante es el elevado número de quejas que se presentaron por esta causa (Villafranco 2013). Por ejemplo, la resolución del Instituto Federal Electoral del 21 de marzo de 2012 con clave CG165/2012. Se trata de una resolución que responde a la queja interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática, a la que se sumaron el Partido Revolucionario Institucional y los ciudadanos Salvador Cosío Gaona y Juan Manuel Estrada Juárez en contra del ciudadano Felipe Calderón Hinojosa, en su calidad de titular del Poder Ejecutivo federal, quien en la inauguración de la 20 Reunión Plenaria de Consejeros Consultivos de Grupo Financiero Banamex presentó e hizo referencia a una encuesta de preferencias electorales de la presidencia de la república, señalando que los comicios de julio serían muy parejos y asegurando que la candidata del Partido Acción Nacional a la presidencia, Josefina Vázquez Mota, estaba a solo 4 puntos de colocarse como la de mayor preferencia electoral. En este caso, el Instituto acreditó la utilización de recursos públicos para hacer propaganda. Al final, terminó declarando infundada la queja.

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Estado,14 gobernadores,15 el jefe de gobierno del Distrito Federal16 y presidentes municipales (Villafranco 2013). El

pvem,

en esta segunda tour de force, recurrió a la propaganda gu-

bernamental. Nuevamente se difundieron los informes de actividades de sus legisladores, pero en esta ocasión en televisión, particularmente en los canales 2 y 9 de la empresa Televisa y 13 de Televisión Azteca. En estos mensajes aparecían diputados federales del Partido Verde Ecologista de México con el emblema de dicho instituto y de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados. En este caso, el Consejo General del ife, en la resolución del 21 de diciembre de 2011 con clave GC460/2011, concluyó que la sola presencia de los servidores públicos no era suficiente para derivar una afectación al principio de equidad en la competencia electoral, en virtud de que no hacían expresiones alusivas al sufragio o a alguna contienda electoral, por lo que declaró infundado el procedimiento especial sancionador (pes) en contra de los servidores públicos y el partido político, pero lo encontró fundado



La sentencia del 4 de mayo de 2012, con clave SUP-RAP-169/2012, con la que el Tribunal Electoral revocó la resolución del Instituto que declaraba infundado el reclamo del Partido Revolucionario Institucional contra Javier Lozano Alarcón, secretario del Trabajo, por la emisión de diversos comentarios respecto de Enrique Peña Nieto, que se difundieron en el portal de internet de la dependencia y que fueron transmitidos por la señal de televisión de paga conocida públicamente como Efekto tv. El Tribunal Electoral consideró que la difusión de esas expresiones en el portal institucional constituyeron un acto transgresor del principio de imparcialidad previsto en el artículo 134 de la Constitución. 15 Son varias las denuncias contra los gobernadores por propaganda política, por ejemplo, de la que se ocupa la resolución del 15 febrero de 2012 con clave CG88/2012, que resuelve una queja contra el ciudadano Leonel Godoy Rangel, gobernador constitucional del estado de Michoacán, por una conferencia de prensa transmitida por la emisora permisionaria 106.9 fm y por el Sistema Michoacano de Radio y Televisión, durante el periodo de veda o reflexión electoral del proceso en Michoacán. La autoridad electoral resolvió declarar fundado el procedimiento especial sancionador por transgredir la normativa constitucional y le impuso una multa de 2,950 días de salario mínimo general diario, lo que asciende a la cantidad de $176,469. 16 El jefe de gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubon, y Ramón Aguirre Díaz, director general del Sistema de Aguas de la Ciudad de México, fueron denunciados porque durante el periodo de campañas electorales, en el anverso de los recibos de pago de derechos por el suministro de agua, se difundía propaganda que destacaba los presuntos logros de la administración de Ebrard y se utilizaba el emblema oficial de su propaganda institucional (ife 2012c). 14

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“en contra de Televisión Azteca, S.A. de C.V., Televimex, S.A. de C.V., Radiotelevisora de México Norte, S.A. de C.V., Canales de Televisión Populares, S.A. de C.V., y se les amonesta públicamente” (ife 2011c). En la sentencia SUP-RAP-583/2011, el tepjf revocó la resolución del ife que declaraba infundado el pes en contra de diversos diputados federales de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México, y en contra de Televisión Azteca. La Sala Superior consideró que los informes de los legisladores del

pvem

eran violatorios de la ley, sosteniendo que con estos se

desobedecía la prohibición señalada en el artículo 134 respecto de que la propaganda gubernamental no debe incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público. Incluso, dos magistrados en su voto particular pidieron aumentar la sanción (SUP-RAP-583/2011). Como se observa, a pesar de que la prohibición a los funcionarios para que realicen propaganda gubernamental utilizando imágenes y logotipos de ellos y de sus partidos políticos es clara, vigilar su cumplimiento y establecer criterios de aplicación general resulta complejo, pues demanda el análisis de la forma y del contenido de los promocionales para determinar en cada caso si se incurrió en infracciones a la ley. Lo que facilita esclarecer los casos en que se impugna la propaganda gubernamental es que no existe la preocupación por vulnerar la libertad de expresión, toda vez que en el diseño jurídico se resolvió que los funcionarios no son sujetos de este derecho. Se pueden determinar, siguiendo este criterio, los casos en que los partidos políticos están haciendo propaganda gubernamental. La mayor dificultad estriba en fijar la sanción. De hecho, prácticamente en todos los casos, el tránsito del ife-ine al tepjf se explica por la dificultad para establecer las sanciones. Para determinar el monto de las multas, las autoridades electorales toman en cuenta dos criterios: el posible impacto del agravio y la posibilidad de que el agraviante cubra el castigo. Sin embargo, dada la frecuencia con Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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que se cometen los agravios, es necesario aumentar las multas para disuadir al infractor de reincidir en las conductas, especialmente cuando se trata de organizaciones participantes en subsiguientes elecciones. Se trata de que las multas resulten un castigo ejemplar y no un requisito transitable. Un ejemplo es la resolución del 14 de diciembre de 2011, con clave CG422/2011, en la cual se amonestó públicamente a Televisión Azteca, S.A. de C.V., por la transmisión en el canal 13 de un promocional acerca del informe anual de labores de los diputados federales electos de Michoacán y que pertenecen al grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México. Amonestar públicamente a una televisora por transmitir mensajes durante el desarrollo de un proceso comicial local es insuficiente, sobre todo porque esta reforma se realizó para limitar el poder de las televisoras.17 El mejor ejemplo de que una amonestación pública resulta insuficiente es que, aunque los canales de televisión 2 y 9 de Televisa y 13 de Televisión Azteca difundieron propaganda política ─en horarios de mayor audiencia y en los que aparecen diputados federales del Partido Verde Ecologista de México junto con el emblema del instituto político referido y de la LXI Legislatura de la H. Cámara de Diputados─, el ife solo amonestó públicamente a Televisión Azteca, S.A. de C.V.; Televimex, S.A. de C.V.; Radiotelevisora de México Norte, S.A. de C.V., y Canales de Televisión Populares, S.A. de C.V., el 21 de diciembre en la resolución CG460/2011. Durante los primeros años de implementación de esta reforma, fue claro que tanto los concesionarios de radio y televisión como los partidos políticos exploraban formas de acceder a los medios de comunicación, pese a las prohibiciones. Para el cumplimiento de la norma, el modelo requiere incentivarse mediante castigos muy altos. Sin embargo, justamente en la aplicación de los castigos se encuentra una de las principales debilidades de las autoridades electorales federales. La falta de castigos verdaderamente disuasorios favorecen el incumplimiento de los actores del modelo de comunicación.

17

Para saber más del tema, véase Villafranco y Delgado (2010).

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Durante el proceso electoral de 2015, la campaña del pvem reforzó la estrategia de difundir propaganda gubernamental, como lo hizo desde 2009 y lo refinó en 2012. En 2009 operó con inserciones pagadas en periódicos de circulación nacional; en 2012, además, rebasó el rango de la transmisión durante siete días de spots en los que difundía informes de labores de los legisladores. En 2015 se trató de una estrategia ampliada, perfectamente diseñada, que permitió que el partido aumentara su exposición ante los electores, más allá de los tiempos oficiales a que tenía derecho en función de las prerrogativas que le entrega el ine. Fue una campaña organizada, la cual se prueba porque, del 18 de septiembre al 9 de diciembre de 2014, se transmitieron 239,301 spots: 222,759 en televisión abierta, 16,627 en televisión restringida y 15 en radio. El pvem realizó contratos con los concesionarios de radio y televisión por un monto de $72,197,726.90 (SUP-REP-120/2015 y acumulados). Los 239,301 spots identificados como propaganda gubernamental por las autoridades electorales evidencian una estrategia que va mucho más allá del simple acto de informar las actividades realizadas por los legisladores involucrados, “Ana Lilia Garza Cadena, Enrique Aubry de Castro Palomino, Carlos Alberto Puente Salas, María Elena Barrera Tapia, Pablo Escudero Morales y Rubén Acosta Montoya” (SUP-REP-120/2015 y acumulados). Esta campaña del partido supuso, además de su diseño y planeación, la participación de los legisladores y, más importante, de los concesionarios de radio y televisión. La discusión en torno a este tema ocurrió en dos frentes: el jurídico ─en las resoluciones y sentencias de las autoridades electorales─ y el político ─en el debate en los medios de comunicación─. Para analizar el debate jurídico, se debe concentrar en la última sentencia de la Sala Superior que juzga esta propaganda gubernamental difundida por radio y televisión mexicanos.18

18

Este trabajo se limita a analizar la propaganda gubernamental difundida por televisión y radio, lo que excluye el caso conocido como cineminutos, en el que también se difundió propaganda gubernamental. Igualmente el trabajo excluye la propaganda gubernamental difundida por teléfonos, espectaculares, parabuses y puestos de periódicos.

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La condición de última instancia de las resoluciones de esta Sala ofrece una síntesis importante. Los hechos sancionados responden a denuncias presentadas por el prd, el pan, Morena y Javier Corral Jurado, que denunciaron a los legisladores del pvem y al mismo partido por difundir en televisión y radio los informes de labores de los legisladores.19 Los denunciantes consideraron que la difusión de su informe de labores trasgredía diversas normas constitucionales y legales, como también los principios de imparcialidad en la utilización de los recursos públicos y el de equidad entre los partidos políticos (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Estos recursos de revisión buscaban revocar la resolución emitida el 13 de marzo de 2015 por la Sala Regional Especializada del

tepjf

en los

expedientes SRE-PSC-5/2014 y su acumulado SRE-PSC-6/2015, con la que se determinó imponer una sanción al Partido Verde Ecologista de México consistente en la interrupción de la transmisión de la propaganda que se transmita dentro del tiempo en televisión asignado por el Instituto Nacional Electoral, por un periodo de siete días, hasta que cause ejecutoria la sentencia, en periodo de intercampaña y, en ningún caso abarque periodo de campaña (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

El 17 de marzo, Morena,

prd

y

pan

impugnaron esta resolución, pues

consideraron que la sanción era insuficiente de acuerdo con el acto cometido. Con ligeros matices en los razonamientos de los demandantes, el

19

Ante el número de denuncias y la reiteración de los argumentos, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral determinó acumular las denuncias, al considerar que existía “identidad en la pretensión de los denunciantes” (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

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problema en la resolución de la Sala Regional Especializada radicaba en que no se consideró que la conducta del pvem es continua o continuada, dado que fueron una serie de actos sucesivos, continuos y reiterados que configuraron la violación al modelo de comunicación política del partido denunciado […] en consecuencia no se cumple con los propósitos de la sanción en el sentido de ser adecuada, disuasiva y ejemplar (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Por su parte, el Partido Verde impugnó la resolución con el argumento de que el artículo 456, inciso a), párrafo 1, fracción IV, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, resulta inconstitucional; que la sanción se encuentra indebidamente individualizada; y que vulnera su libertad de expresión (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Ambas partes, demandantes y demandados, argumentaron que se realizó una indebida individualización de las sanciones, por lo que estas resultaban “irrazonables y desproporcionadas” (SUP-REP-120/2015 y acumulados). La Sala Superior consideró que la aplicación de una sanción resultaba constitucional y desechó el argumento del pvem acerca de que la fracción IV, inciso a) del artículo 456, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,20 es contraria a lo establecido en el artículo 22 de la Constitución Política, pues no establece parámetros que establezcan un mínimo y un máximo de la sanción a imponer (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

20

En este se señala que las infracciones realizadas por los partidos políticos serán sancionadas con la interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral en el tiempo que le sea asignado por el Instituto.

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La Sala Superior determinó que en la legislación no se establece expresamente cuál será el tiempo mínimo o el máximo que podrá interrumpirse la transmisión de la propaganda política o electoral que corresponda a los partidos políticos, por las características del modelo de comunicación política establecido constitucional y legalmente, de acuerdo con el cual, el tiempo asignado a cada partido político no siempre es el mismo (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Por lo tanto, el periodo en que se podrá suspender la transmisión de los mensajes de los partidos políticos dependerá del tiempo en radio y televisión que le corresponda y de la gravedad de la falta. En cuanto al segundo argumento, relativo a la indebida individualización de la sanción y la reincidencia, el pvem argumentó que era inadecuada, pues el costo real de los mensajes denunciados, relacionados con los informes de labores de los legisladores, asciende a la cantidad de $1,895,039.10; y el costo de los impactos que dejarán de difundirse en el transcurso de siete días equivale a $112,503,825.00, por lo que considera evidente que se impuso una sanción desproporcionada (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

A esta desproporción de la sanción, el Partido Verde agregó un argumento que después utilizó para defender la transmisión de sus mensajes ante la opinión pública. Sostuvo que la transmisión de la propaganda dentro del tiempo de televisión asignado por el Instituto por un periodo de siete días, se traduce en una clara limitación a la libertad de expresión consagrada en la Constitución Federal y Tratados Internacionales. Pues considera que su conducta no se ubica dentro de las limitantes a la libertad de expresión previstas en la Constitución Federal (SUP-REP-120/2015 y acumulados). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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Probablemente lo más interesante de estos reclamos sea que, tanto para el actor demandante como para el demandado, la causa de inconformidad se encuentra en una inadecuada individualización de la sanción. Por supuesto, mientras que el pvem considera que el error resulta en una sanción desproporcionada, los demandantes consideran que el error genera una sanción insuficiente para la magnitud del acto cometido e incapaz de disuadir acciones futuras. Para la Sala Superior, los agravios fueron fundados. Reconoce que la Sala Regional Especializada realizó un estudio insuficiente de las circunstancias que rodearon la infracción impuesta al Partido Verde Ecologista de México consistente en que trastocó el modelo de comunicación política, pues no tomó en cuenta los elementos que se establecen en el artículo 458, de la LGIPE, también consideró que la justificación de la idoneidad de la sanción fue insuficiente y además, consideró que el estudio relativo a la individualización fue indebidamente fundado y motivado (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Con estos argumentos de fondo, la Sala Superior revocó la sanción impuesta por la Sala Regional Especializada y, dado que estaba a punto de empezar el periodo de campaña electoral y con la intención de que la sanción tuviera un verdadero efecto disuasorio y se aplicara en ese mismo periodo, determinó individualizar la sanción a partir de los dispuesto en el artículo 458, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, únicamente respecto de la conducta del Partido Verde Ecologista de México, ya que consideró que contaba con elementos suficientes para realizar el estudio relativo a la individualización de la sanción (SUP-REP-120/2015 y acumulados). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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También determinó que no tenía la capacidad de establecer la sanción a las concesionarias de televisión, al no contar con elementos suficientes para individualizarla. Para establecer la sanción, la Sala Superior retomó su sentencia SUP-REP-3/2015,21 en la que determinó que la falta cometida por el pvem es grave, y en cuanto a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, las condiciones socioeconómicas del infractor, las condiciones externas y el monto del beneficio, la Sala Superior estableció que “La conducta se cometió a través de una estrategia sistemática e integral en la que seis legisladores del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México difundieron 239,301 spots” (SUP-REP-120/2015 y acumulados). En cuanto a la temporalidad, la Sala sostuvo que en tanto que “Los promocionales se difundieron de manera reiterada y prácticamente ininterrumpida”, se puede afirmar que constituyeron una estrategia sistemática de promoción de la imagen del Partido Verde Ecologista de México que generó una indebida sobreexposición del partido frente a la ciudadanía (SUP-REP-120/2015 y acumulados). Respecto de las condiciones externas y medios de ejecución, así como de la intencionalidad, la Sala Superior determinó que la conducta infractora consistió en una estrategia de publicidad transmitida en radio y televisión de forma sucesiva, secuencial y/o escalonada por parte de los legisladores del Partido Verde Ecologista de México (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

También decidió que con esta estrategia el partido obtuvo un beneficio indebido, pues se promocionaron su nombre, emblema e imagen por medio de mensajes transmitidos en radio y televisión nacional fuera de las pautas establecidas por el

21

ine.

Consideró que la intencionalidad de los

De acuerdo con el argumento de la propia Sala Superior, esa sentencia “quedó firme, pues de conformidad con el artículo 99 constitucional las sentencias que emite la Sala Superior son definitivas e inatacables” (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

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legisladores y del partido fue quebrantar la ley. Ambos elementos produjeron una sobreexposición frente a la ciudadanía, vulnerando el modelo de comunicación política (SUP-REP-120/2015 y acumulados). En cuanto a la capacidad del pvem para hacer frente a la multa,22 la Sala Superior consideró que podía cubrirla, pues el ine le asignó como financiamiento público para actividades ordinarias permanentes un total de $323,233,851.62 (trescientos veintitrés millones doscientos treinta y tres mil ochocientos cincuenta y un pesos 62/100 M.N.), cantidad que mensualmente corresponde a un importe de $26,936,154.30 (veintiséis millones novecientos treinta y seis mil ciento cincuenta y cuatro pesos 30/100 M.N.) (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Un elemento fundamental para determinar la sanción aplicable al partido por la difusión de los informes de los legisladores fue la reincidencia. De este particular, la Sala Superior consideró que el pvem no era reincidente.23 Para fundamentar esta conclusión, la Sala tomó como antecedente la resolución SUP-RAP-225/2009, en la que se le atribuyó responsabilidad por culpa in vigilando al Partido Verde Ecologista de México derivado de la difusión de propaganda electoral ilícita difundida a su favor, en tanto que su conducta fue pasiva y tolerante y no

La Sala Superior consideró que el Partido Verde Ecologista de México tenía capacidad para hacer frente a la sanción, aun en el supuesto de que se ratificaran las multas que en ese momento se le habían impuesto. En total, ascendían a $8,853,578.90. Estas multas se encontraban pendientes de ratificar, pero en el supuesto de que lo fueran, el monto total equivale a 27% de su financiamiento público anual para actividades ordinarias en 2015 (SUP-REP-120/2015 y acumulados). 23 A esta conclusión arribaron a partir de lo establecido en el artículo 458, párrafo 6, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y en la jurisprudencia: REINCIDENCIA. ELEMENTOS MÍNIMOS QUE DEBEN CONSIDERARSE PARA SU ACTUALIZACIÓN. Este precepto señala que "se considera reincidente al infractor que habiendo sido declarado responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en la ley, incurra nuevamente la misma conducta ilegal" (SUP-REP-120/2015 y acumulados). 22

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realizó ni implementó medida o acción eficaz, idónea, jurídica, oportuna y razonable, a través de la cual pusiera en evidencia su reproche o rechazo (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Se trata de un criterio aplicado de manera errónea, pues esos informes fueron difundidos en medios impresos, por lo que no constituyen un antecedente correcto para juzgar la actual sentencia. Lo discutible de la sentencia de la Sala Superior radica en que considera que el partido no es reincidente, no por las características de la falta, sino por la conclusión, porque no existe identidad en las conductas que le atribuyen al Partido Verde Ecologista de México […] ya que en el precedente de dos mil nueve se le atribuyó responsabilidad por culpa in vigilando y en el presente caso, su responsabilidad es directa, de ahí que no pueda considerarse reincidente en los términos del artículo 458, párrafo 6, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Se considera que hubiera sido mucho más acertado para la Sala Superior tomar como antecedente la sentencia SUP-RAP-583/2011, con la que determinó que los informes de los legisladores del pvem eran violatorios de la ley. Respecto de la cuantificación del beneficio obtenido por el partido, la Sala consideró que este debe calcularse a partir del costo que pagó su grupo parlamentario por la campaña publicitaria que fue declarada ilegal y que ascendió a $76,160,361.80 (SUP-REP-120/2015 y acumulados). En virtud de tal razonamiento, la Sala Superior consideró que la reducción de 50% de las prerrogativas que recibe el Partido Verde, hasta alcanzar $76,160,361.80, es un parámetro objetivo que permite calcular el beneficio obtenido por el instituto político. Además, estableció que esa sanción económica “cumple con las condiciones de idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad a efecto de generar un efecto disuasivo en el Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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partido” (SUP-REP-120/2015 y acumulados). En función de esto, la Sala Superior determinó que El descuento mensual en las ministraciones del partido deberá hacerse efectivo a partir del mes de abril del presente año, ya que de esta manera se fortalece el carácter disuasivo que deben tener las sanciones (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

El resultado de la sentencia de la Sala Superior consideró adecuada la multa impuesta por la Sala Regional Especializada. Igualmente, que la reducción de los tiempos en radio y televisión de la transmisión de la propaganda del

pvem

era una sanción desproporcionada. El argumento de

la Sala Superior fue que para aplicar una sanción tan alta se requiere que la conducta infractora sea calificada como grave especial o grave mayor, que exista una clara violación a alguno de los principios rectores del proceso electoral o que al menos se pongan en riesgo los mismos, además que, de ser el caso, se valore el momento en que ocurrió la infracción y la etapa del proceso en que se hará efectiva la sanción, pues entre más cerca de la jornada electoral mayor tendrá que ser la gravedad de la falta, y por tanto, la sanción podría ser desproporcionada (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Se considera que el propio argumento de la Sala Superior posibilitaba fijar la pena de interrumpir la transmisión de la propaganda, pues la difusión de los informes de labores de los legisladores del pvem atentó contra uno de los principios rectores del proceso electoral: el principio de la legalidad. En el momento en que la Sala declaró fundados los agravios, se desencadenaron dos consecuencias para el partido: primero, ratificó la sanción que reduce 50% de su financiamiento ordinario, aplicado en descuentos mensuales hasta llegar a $76,160,361.80, lo que debió fijarse a partir de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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abril; segundo, revocó la sanción que consistía en interrumpir la transmisión de la propaganda por siete días durante el periodo de intercampaña. Esta última decisión de la Sala Superior fue inadecuada, pues en los hechos resulta que, por la simple extensión de los plazos, es imposible aplicar la sanción en la misma etapa en que se cometió la infracción. En consecuencia, al aplicarse el criterio establecido por la Sala, el resultado será siempre una sanción menos dura que el acto violatorio cometido. En cuanto a la otra parte que vulneró el modelo de comunicación política, los concesionarios que transmitieron los promocionales del pvem, la Sala Superior estableció que la amonestación pública impuesta por la Sala Regional Especializada era insuficiente, pues “al transmitir los promocionales contratados por los legisladores, participaron en la difusión que trastoca el modelo de comunicación política” (SUP-REP-120/2015 y acumulados).24 La Sala Superior encontró que los concesionarios eran responsables por la difusión de esos promocionales, independientemente de la cláusula que los excluía de responsabilidades, ya que no les exime de responsabilidad, porque el cumplimiento de lo previsto en ley es de orden público y de interés social […] en todo caso existe corresponsabilidad, lo que conlleva que cada parte contratante asume su responsabilidad en el ámbito que le corresponde (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

En consecuencia, la Sala Superior desechó la sanción de amonestación pública y ordenó a la Sala Regional Especializada que aplicara una multa económica, porque es el mecanismo que se considera adecuado para prevenir que otros incurran en la misma práctica. Finalmente, la Sala Regional Especializada sancionó a Televisa y Televisión Azteca por la transmisión de los 222,759 spots de los legisladores del pvem. La multa fue por



24

Para la Sala Superior, la única excepción a esta afirmación corresponde a los concesionarios de televisión restringida, quienes tenían la obligación legal de transmitir esta señal.

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$2,100,000 para cada televisora. Dicha Sala argumentó que impuso multas, conforme al grado de participación de los involucrados, debido a que su conducta ilegal fue transmitir de manera reiterada, permanente y continua los promocionales del Partido Verde (Aristegui 2015). Por su parte, la Sala Superior del tepjf llegó a esta resolución en el último dictamen inapelable, lo que no significó que la controversia de los alcances del modelo de comunicación política y de las posibilidades de establecer sanciones desapareciera. Por el contrario, esa controversia también se expresó en la Sala Superior con 3 votos particulares, 2 que pugnaban por aplicar una sanción mayor. El primero de estos 2 votos fue el de los magistrados Salvador O. Nava Gomar, Constancio Carrasco Daza y Manuel González Oropeza, quienes sostuvieron que “a fin de cumplir con las condiciones de idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad y de generar un efecto disuasivo en el partido”, y en tanto que la falta se cometió durante el proceso electoral, la reducción del 50% de la ministración del financiamiento público debe ser en el financiamiento relativo a gastos ordinarios como en el de gastos de campaña que recibe el Partido Verde Ecologista de México hasta alcanzar un monto equivalente a $76,160,361.80 (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Para los magistrados, al aplicarse los descuentos a los dos tipos de financiamiento se compensaría la sobreexposición de la que se benefició el pvem,

además de que generaría un efecto disuasorio respecto de las con-

ductas ilegales. El segundo voto particular que postula la necesidad de endurecer las sanciones impuestas al instituto político fue el de la magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, quien argumentó que las sanciones que interrumpieron la transmisión de la propaganda del Partido Verde por un periodo de siete días eran aplicables, porque Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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debían ser entendidas como una medida de reparación para una acción demostrada. Para mí, la sola sanción no tiene el efecto inhibitorio y restitutorio perseguido, de ahí que estoy convencida que la interrupción de la transmisión de la propaganda del citado instituto político, es una medida reparadora, adecuada y eficaz, en donde el tiempo que le fuera retenido, tendría que repartirse entre el resto de las fuerzas políticas (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Mientras cuatro magistrados expresaron con su voto particular la necesidad de endurecer las sanciones, el magistrado Flavio Galván Rivera, en su voto particular, expresó que los promocionales de los informes de labores de los diputados y senadores de los grupos parlamentarios del Partido Verde Ecologista de México no constituyen infracción a la normativa electoral vigente, tanto constitucional como legal, porque no existe precepto jurídico alguno que lo prohíba y tampoco existe principio constitucional o legal que haya sido infringido por el partido político denunciado (SUP-REP-120/2015 y acumulados).

Las sanciones en contra del

pvem

aumentaron conforme se siguió el

procedimiento jurídico, aunque para todos los actores involucrados era claro que ese partido violentaba el modelo de comunicación política. Lo que no quedó resuelto fueron la forma y el monto de las sanciones adecuadas. La controversia en torno a las sanciones que debían aplicarse al Partido Verde por los spots en que se difundían los informes de labores de sus legisladores se mantuvo a lo largo de todo el proceso electoral. Demandantes y demandados recurrieron una y otra vez a las decisiones de las instancias judiciales. Pese a todo lo que hizo el

pvem

durante el proceso electoral de 2015

y pese a las enormes críticas de la opinión pública y de los otros partidos políticos, fue repetitiva esta conclusión: Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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En sesión extraordinaria el PVEM fue el más favorecido en las rebajas que hizo ayer el INE al ver disminuidas sus multas en 32.9 millones de pesos del total de 49.2 millones recortados a todos por la fiscalización de las campañas del pasado proceso electoral […] Los consejeros cumplieron una orden del TEPJF bajando las sanciones del PVEM de 72.9 millones a 39.9 millones de pesos. Con ello dejó de ser la fuerza política más multada por irregularidades detectadas en sus informes (Herrera 2015b).

Prácticamente todos los actores involucrados en el proceso electoral consideraron que la campaña del Partido Verde violentaba el modelo de comunicación política. En cambio, este instituto político en todo momento defendió su derecho a difundir los informes de los legisladores; no solo no negó la existencia de la campaña, sino que defendió su derecho a hacer esa campaña. El 20 de enero en Radio Fórmula: Arturo Escobar y Vega, diputado federal y representante público del PVEM indicó que el PRD “en vez de estar preocupados por nosotros” por qué no informan ellos en qué utilizan sus prerrogativas. Hemos venido sosteniendo un derecho que tenemos como legisladores al tener que rendir informes y un derecho que tiene la ciudadanía en recibir los informes administrativos (Rocha 2015).

Como parte de los cuestionamientos a la campaña del pvem, se discutió insistentemente lo relacionado con el origen y el monto de los recursos que este utilizó para difundirla. En respuesta a los cuestionamientos en torno al origen, el 13 de mayo Reforma publicó: El vocero del PVEM, Arturo Escobar, dijo que lo que “otros grupos roban”, ellos prefieren gastárselo en spots. Con esto, reconoció que el pago de spots difundidos entre finales de 2014 y principios de 2015 salió de los recursos que el Congreso de la Unión destina a los grupos parlamentarios en Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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las Cámaras de Diputados y Senadores, es decir, el dinero que es destinado para labores legislativas (Guerrero 2015).

Lo más preocupante de la campaña del partido fue que buscó sacar esta discusión del espacio de la equidad en la competencia electoral para transformarla en un debate acerca de la libertad de expresión. El pvem

presentó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

una controversia en contra del Estado mexicano por considerar injustas las sanciones impuestas por el ine. El Partido Verde incluso intentó justificar su campaña explicando que estaba en contra del modelo de comunicación política definido en 2007, y presentó ante la Comisión Permanente del Congreso una iniciativa de reforma constitucional del artículo 41. Esta iniciativa plantea que los partidos puedan contratar libremente espacios para su difusión en radio y televisión, sin la regulación del

ine

(Gaceta Parlamentaria de la Cámara de

Diputados 2015). La controversia que generó la campaña del Partido Verde no se dio solo entre los partidos políticos, también ocurrió con la opinión pública. El 20 de abril, 163 mil ciudadanos exigieron ─mediante firmas asentadas en la página web change.org─ la pérdida o cancelación del registro del pvem.25 En el análisis de esta solicitud, la Comisión de Quejas del

ine

determinó

que el Partido Verde incurrió de forma sistemática en actos ilegales para obtener ventaja indebida en el proceso electoral, pero consideró que tales hechos irregulares “no son de la gravedad suficiente o de magnitud extrema para la pérdida de su registro” (ine 2015). Esta recomendación de la Comisión de Quejas pasó al Consejo General el 12 de agosto, sesión en la que se determinó que el Partido Verde mantendría el registro, pues “Las violaciones a la normativa electoral por parte de dicho instituto político si



25

Esta solicitud fue tan formal que el 26 de mayo la Sala Superior determinó que tenía que ser desahogada por el Instituto Nacional Electoral mediante un procedimiento especial sancionador.

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bien son sistemáticas, no revisten una gravedad extrema que conduzca a su desaparición jurídica” (Herrera 2015a).

Conclusiones En este artículo se ha probado que lo hecho por el

pvem

es grave, porque

afectó la equidad en la competencia del proceso electoral 2014-2015. Pero más grave aún, lo que afecta la estabilidad democrática, es que el comportamiento del Partido Verde demostró que basta un actor dispuesto a violar la norma para que el modelo de comunicación política no funcione. Más allá del polémico desempeño de las autoridades electorales, tanto administrativas (ine) como jurisdiccionales (tepjf), lo que quedó claro es que la legislación electoral fue diseñada para sancionar hechos aislados, pero no para impedir y sancionar una conducta organizada, sistemática y permanente de un partido político que no acepta las reglas del juego electoral. Ante esta situación, las reglas resultaron necesariamente insuficientes. Con este análisis, queda claro que el pvem realizó una campaña electoral que, indudablemente, vulneró el modelo de comunicación política. El daño al proceso electoral 2014-2015 ya ocurrió. No solo perjudicó la competencia y la equidad con la cual los partidos políticos participan en los procesos electorales, sino también afectó el sistema de partidos en general y, quizá, lo más grave es que vulneró la confianza en las instituciones electorales, al exhibirlas como incapaces de evitar estas conductas. La violación del Partido Verde Ecologista de México a la norma es evidente y clara y afecta gravemente el orden democrático. La insuficiencia de los castigos impuestos también es clara. Aunque el partido fue multado, como este lo demostró, esas multas no le impidieron competir, pues recurrió a otras fuentes de financiamiento. En el frente político y en el de la opinión pública, hubo espacios en los que se debatió ampliamente la campaña del pvem y en los que fue posible afirmar que perdió la batalla, pues su estrategia fue ampliamente censurada. En el frente legal, el de los tribunales, el partido ganó la campaña, pues Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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al individualizarse la falta y evaluarse cada violación como un acto individual y no como un acto que forma parte de una estrategia de campaña electoral, logró reducir el monto de las sanciones, evitando ser castigado con penas severas, como si se hubiera evaluado el conjunto de los mensajes transmitidos durante el proceso electoral. Lo importante, una vez concluido el proceso electoral 2014-2015, es preguntarse si, comprobado el éxito de esta conducta, el pvem y los otros partidos políticos replicarían esta forma en los procesos electorales 20152016, 2016-2017 y, más importante, en el 2017-2018, en el que habrá elecciones concurrentes. Es muy probable que la respuesta a estas preguntas sea “sí”. Por ello, resulta pertinente cuestionarse si es necesario aumentar las restricciones del modelo de comunicación política, o bien diseñar un modelo distinto.

Fuentes consultadas Aristegui, Carmen. 2015. “Sanciona Tribunal a Televisa y Azteca por transmitir anuncios ilegales del Partido Verde”. Aristegui Noticias, 9 de abril. [Disponible en http://aristeguinoticias.com/0904/mexico/ sanciona-tribunal-al-verde-a-televisa-y-a-tv-azteca-por-transmitiranuncios-ilegales/ (consultada el 20 de septiembre de 2015)]. Cámara de Diputados. 2015. Integración de los grupos parlamentarios. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/apps/gps_parlam.htmdel (consultada el 13 de septiembre de 2015). Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2008. México: ife. cpeum.

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México: dof. . 2014. México: dof. dof.

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contenido/interiores/menuitem.110045b65b20f23517bed910d08600a0id-4ff72c0d22e92210VgnVCM1000000c68000aRCRD/ (consultada el 17 de septiembre de 2015). . 2011a. Resolución CG352/2011 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del procedimiento especial sancionador iniciado con motivo de la denuncia presentada por los CC. Juan Manuel Estrada Juárez y Salvador Cosío Gaona, en contra del C. Enrique Peña Nieto, el Partido Revolucionario Institucional, y distintos concesionarios de televisión por hechos que consideran constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/JMEJ/JL/JAL/080/2011. Disponible en http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/ CG-resoluciones/2011/octubre/CGex201110-27/CGe271011rp1.2.pdf (consultada el 21 de septiembre de 2015). . 2011b. Resolución CG422/2011 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del procedimiento especial sancionador incoado en contra de los diputados federales de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, CC. Juan José Guerra Abud, Norma Leticia Orozco Torres, Rodrigo Pérez-Alonso González, Juan Gerardo Flores Ramírez, Juan Carlos Natale López y Caritina Sáenz Vargas, de la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México, del diputado plurinominal de la LIX Legislatura del Congreso del estado de Jalisco, Enrique Aubry de Castro Palomino, del Partido Verde Ecologista de México y de Televisión Azteca, S.A. de C.V., concesionaria de las emisoras XHJAL-TV-CANAL 13 y XHGJ-TVCANAL 2, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/CG/087/PEF/3/2011. Disponible en http://www.ife. org.mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-resoluciones/ 2011/Diciembre/CGex201112-14/CGe141211rp13_6.pdf (consultada el 20 de septiembre de 2015). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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. 2011c. Resolución GC460/2011 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de la denuncia interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática ante el Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral en contra del Partido Verde Ecologista de México, de los CC. Manuel Velasco Coello, Pablo Escudero Morales, Guillermo Cueva Sada, Eduardo Ledesma Romo, Caritina Sáenz Vargas, Adriana Sarur Torre, Juan Carlos Natale López, Rodrigo Pérez-Alonso González, Leticia Orozco Torres, Jorge Herrera Martínez, Juan José Guerra Abud, Juan Gerardo Flores Ramírez, Carlos Alberto Ezeta Salcedo, Enrique Aubry de Castro Palomino, Sergio Augusto López Ramírez, Carlos Alberto Puente Salas, Maximino Alejandro Fernández Ávila, Beatriz Manrique Guevara, Faustino Javier Estrada González y Cuauhtémoc Ochoa Fernández y de diversas concesionarias y/o permisionarias de televisión, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/PRD/CG/086/PEF/2/2011. Disponible en http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS -SesionesCG/CG-resoluciones/2011/Diciembre/CGex201112-21_01/ CGe211211rp1_1.pdf (consultada el 20 de septiembre de 2015). . 2012a. Resolución CG88/2012 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del procedimiento especial sancionador iniciado con motivo de la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional en contra del gobernador constitucional del estado de Michoacán, del representante legal y diversos funcionarios del sistema michoacano de radio y televisión, permisionario de las emisoras identificadas con las siglas XEREL-AM, XHAPA-TV, XHCAP-FM, XHDEN-FM, XHHID-FM, XHJIQ-FM, XHMOR-TV, XHMZI-TV, XHREL-FM, XHRUA-FM, XHTZA-TV, XHTZI-FM, XHURU-TV, XHZIT-FM y XHZMA-FM; del coordinador general de Comunicación Social, del Gobierno del Estado de Michoacán y del Partido de la Revolución Democrática, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/CG/PAN/130/PEF/60/2011. Disponible en http://www.ife.org. mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-resoluciones/2012/ Febrero/CGex201202-15_01/CGe150212rp10-1.pdf (consultada el 20 de septiembre de 2015). . 2012b. Resolución CG165/2012 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de la denuncia interpuesta por los partidos políticos de la Revolución Democrática y Revolucionario Institucional, así como de los CC. Salvador Cosío Gaona y Juan Manuel Estrada Juárez en contra del C. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, del titular de la Secretaría Particular de la Presidencia de la República, de la coordinadora de Comunicación Social de la Presidencia de la República, del secretario de Gobernación, del director general de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y del director del Centro de Producción de Programas Informativos Especiales (Cepropie) de la Secretaría de Gobernación, así como del Partido Acción Nacional, por hechos que constituyen probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/PRD/CG/041/PEF/118/2012 y sus acumulados SCG/PE/PRI/CG/043/PEF/120/2012 y SCG/PE/SCG/JL/ JAL/044/PEF/121/2012. Disponible en http://www.ife.org.mx/docs /IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-resoluciones/2012/Marzo/ CGex201203-21_1/CGe210312rp5-3.pdf (consultada el 19 de septiembre de 2015). . 2012c. Resolución CG353/2012 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto del Procedimiento Especial Sancionador iniciado con motivo de la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional, en contra de los CC. Marcelo Luis Ebrard Casaubon, Ramón Aguirre Díaz, jefe de Gobierno del Distrito Federal y director general del Sistema de Aguas de la Ciudad de México, respectivamente, así Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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como del Partido de la Revolución Democrática, por hechos que considera constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, identificado con el número de expediente SCG/PE/PAN/CG/143/PEF/220/2012. Disponible en http://www.ife.org. mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-resoluciones/2012/ Mayo/CGext201205-31/CGe310512rp6-8.pdf (consultada 21 de septiembre de 2015). ine. Instituto Nacional Electoral. 2015a. Atlas de resultados electorales. Dis-

ponible en http://siceef.ife.org.mx/pef2012/SICEEF2012.html# (consultada el 13 de septiembre de 2015). . 2015b. Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto del procedimiento sancionador ordinario UT/SCG/Q/SAQ/ CG/90/PEF/105/2015 y UT/SCG/Q/CG/111/PEF/126/2015 acumulados, iniciado con motivo del escrito presentado por Sergio Aguayo Quezada y otros, así como por el acuerdo del Consejo General INE/ CG301/2015 sobre la pérdida y/o cancelación del registro del Partido Verde Ecologista de México, derivado de supuestas violaciones graves, sistemáticas y reiteradas a la normativa electoral. Disponible en http:// www.ine.mx/archivos3/portal/historico/recursos/IFE-v2/DS/DS-CG/DS -SesionesCG/CG-resoluciones/2015/08_Agosto/CGex201508-12_01/ CGex1_201508-12_rp_8.pdf (consultada el 20 de septiembre de 2015). lgipe.

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2014.

México: dof. Pacto por México. 2012. Disponible en http://pactopormexico.org/PACTOPOR-MEXICO-25.pdf (consultada el 10 de septiembre de 2015). . 2015. Disponible en www. pactopormexico.org (consultada el 10 de octubre de 2015). Rocha, Ricardo. 2015. “Campaña ‘El Verde sí cumple’ apegada a la ley: pvem”. Radio Fórmula, 20 de enero. [Disponible en http://www.radioformula. com.mx/notas.asp?Idn=472330&idFC=2015 (consultada el 24 de septiembre de 2015)]. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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Sentencia SUP-RAP-225/2009. Actor: Partido Verde Ecologista de México (pvem). Acto impugnado: Resolución CG352/2009 emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la que se declaró fundada la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional contra el

pvem

y su grupo parlamentario en la Cámara de Diputa-

dos en el Congreso de la Unión, con motivo de la publicación de 16 desplegados en los periódicos Reforma y Excélsior. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2009/RAP/ SUP-RAP-00225-2009-Resumen.htm#resumen (consultada el 22 de septiembre de 2015). SUP-RAP-117/2010. Actor: Partido Verde Ecologista de México. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/turnos/ turno_seleccion.asp?f=1&id=16175 (consultada 14 de septiembre de 2015). SUP-RAP-583/2011. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/ SUP/2011/RAP/SUP-RAP-00583-2011.htm (consultada el 22 de septiembre de 2015). SUP-RAP-169/2012. Recurrente: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html /SUP/2012/RAP/SUP-RAP-00169-2012.htm (consultada el 19 de septiembre de 2015). SUP-REP-120/2015 y acumulados. Recurrentes: Morena, Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional, Partido Verde Ecologista de México y Javier Corral Jurado. Autoridad responsable: Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2015/REP/SUP-REP-00120-2015.htm (consultada el 21 de septiembre del 2015). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 87-131.

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Tesis XXI/2011. PROPAGANDA GUBERNAMENTAL. LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 41, BASE III, APARTADO C, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Compilación 1997-2012. Jurisprudencia y tesis en materia electoral, 537. Vol. I. [Disponible en http://www.trife.gob.mx/sites/default/files/jurisprudencia_v1_2012.pdf (consultada el 14 de septiembre de 2015)]. Villafranco Robles, Citlali. 2013. La interpretación del modelo de comunicación política durante el proceso electoral de 2012. En Entre la libertad de expresión y el derecho a la información: las elecciones en México 2013, coords. Citlali Villafranco y Luis Medina, 37-99. Toluca: Instituto Electoral del Estado de México. y Orlando Delgado Selley. 2010. Las reformas neoliberales: una mirada desde las instituciones electorales y los medios electrónicos. En La reconfiguración neoliberal en América Latina, coord. Alicia Hernández de Gante, 65-96. México:

buap/uam-i/Universidad

de Salamanca/

Porrúa.

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Mecanismos de equidad para fortalecer las candidaturas independientes en México Equity Mechanisms to Fortify the Independent Candidates in Mexico Osvaldo Erwin González Arriaga (México)* Fecha de recepción: 16 de octubre de 2015. Fecha de aceptación: 3 de junio de 2016.

Resumen La implementación de los mecanismos legales que contribuyan a la equidad entre candidatos independientes y partidistas en la contienda puede incrementar el número de ciudadanos participantes mediante la novedosa modalidad apartidista de acceso a los cargos de elección popular, lo que sentará bases para el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Sus recientes casos de triunfo, en un contexto diseñado para favorecer a los partidos políticos, son un indicador positivo que, apoyado en la construcción de un marco normativo imparcial, vislumbra un futuro alentador de esta figura ante los vicios que los propios partidos han ejercido en el desempeño de su función constitucional. Palabras clave: candidaturas independientes, equidad, partidos políticos, leyes electorales, entidades federativas.

*

Doctor en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Secretario de estudio y cuenta del Tribunal Electoral de Veracruz. [email protected].

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Abstract The implementation of legal mechanisms that contribute to equity in the contest between independent and partisan candidates may increase the number of participating citizens under this new nonpartisan modality for accessing to elected positions, allowing foundations to the strengthening of independent Mexico nominations. Recent cases of success in a context designed to favour political parties are a positive indicator that, supported on the construction of a fair regulatory framework, sees a promising future of this figure before the vices that the parties themselves have had in the performance its constitutional role. Keywords: independent candidates, equity, political parties, electoral laws, states.

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Introducción l 9 de agosto de 2012 se reformó el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) con el objetivo de ampliar el derecho a solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral, de tal suerte que ahora pueden hacerlo tanto partidos políticos como ciudadanos, de manera independiente, siempre que cumplan con los requisitos, las condiciones y los términos que determine la legislación. En otras palabras, el derecho ciudadano de contender por un cargo de elección popular mediante candidaturas independientes se elevó a rango constitucional y, como consecuencia, desapareció formalmente el monopolio partidista con respecto al registro para competir por los cargos populares. Con lo anterior se cumplió un tema pendiente en materia de derechos humanos, primordialmente los político-electorales, al formalizarse el de ser votado sin aval partidista (Chanona 2008, 23), lo cual, además, resultó acorde con los tratados internacionales firmados por México, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Ramírez 2009, 33). La ampliación del contenido constitucional del derecho referido potenciará la libertad de configuración legal otorgada a los congresos locales del país, de manera que, aunque podrán implementar ordenamientos con distintas características, deberán buscar que las candidaturas independientes se materialicen socialmente. A partir de este paradigma constitucional, la mayoría de los legisladores locales del país comenzaron los trabajos de armonización normativa para incorporar las candidaturas independientes en su legislación interna, considerando, desde luego, lo dispuesto por las reformas posteriores en materia político-electoral (dof 2013, 3 y 2014b, 10-30), que ampliaron las bases constitucionales relativas a esta figura, así como las leyes secundarias expedidas en torno a la materia, primordialmente la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). De esa forma, las Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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constituciones locales y demás normativas electorales internas han sido gradualmente reformadas e implementadas en los procesos electorales de algunas entidades federativas, donde los candidatos independientes han competido por cargos de elección popular con resultados desiguales. Si bien es cierto que los candidatos independientes de México han alcanzado resultados de triunfo tras la reforma política de 2012,1 lo cierto es que estos logros se reducen a un porcentaje mínimo en comparación con los cargos obtenidos por los candidatos de los partidos políticos. Uno de los motivos es la falta de condiciones de equidad en la contienda entre candidatos de partido e independientes en la ley, lo cual contradice el espíritu de las reformas, pues impide que las candidaturas independientes se materialicen socialmente. Considerando que los sistemas democráticos exigen que las reglas jurídicas electorales aseguren la equidad e igualdad de oportunidades para todos los actores políticos y el ejercicio de sus derechos, resulta evidente que la ausencia de tales condiciones en algunas leyes electorales estatales es un factor que puede obstaculizar o inhibir el fortalecimiento de las candidaturas independientes en el país. En ese contexto, vale la pena cuestionar: ¿cómo generar condiciones de equidad en la contienda desde la normatividad electoral para propiciar el fortalecimiento de las candidaturas independientes? Partiendo de lo expuesto, se sostiene que la implementación de mecanismos de equidad en la ley electoral local de las entidades federativas propiciará el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Por tanto, el objetivo del presente ensayo es sugerir condiciones que puedan

1

Son trascendentes los casos de los ciudadanos Jaime Rodríguez Calderón, gobernador electo en Nuevo León; Manuel Clouthier Carrillo, diputado federal por Sinaloa; Pedro Kumamoto Aguilar, diputado local en Jalisco, así como Alfonso Martínez Alcázar y José Alberto Méndez Pérez, presidentes municipales de Morelia, Michoacán, y de Comonfort, Guanajuato, respectivamente, todos durante el proceso electoral 2014-2015.

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contribuir con esta tarea al ser implementadas en la legislación electoral estatal, de manera que coadyuven como guía en el diseño y la construcción de sistemas electorales locales con un mayor grado de equidad en la contienda, a fin de que las candidaturas independientes incrementen sus oportunidades reales de alcanzar triunfos en las urnas y puedan demostrar su utilidad social. Con lo anterior se busca beneficiar a los ciudadanos del país, al sentar bases que potencien el ejercicio del derecho fundamental a ser votado, mediante reglas equitativas que propicien una mayor participación activa de quienes aspiren a ocupar un cargo de elección popular sin el aval de los partidos políticos y les permitan competir con igualdad de posibilidades en la contienda electoral. También se beneficiarían los electores, porque el fortalecimiento de las candidaturas independientes generará mayores opciones políticas al momento de elegir a las personas que habrán de representarlos en los cargos públicos, lo que además fortalecerá a la democracia en su conjunto. En las siguientes líneas se expondrán las principales condiciones de equidad que deben existir en la contienda, con el fin de evidenciarlas y sugerir su inclusión en la legislación electoral a cargo de los congresos locales, para que esa producción normativa incorpore mayores elementos equitativos en los procesos electorales respectivos. Como elemento de apoyo, se mencionarán algunos supuestos en que se ha observado inequidad en perjuicio de los candidatos independientes, lo que permitirá contar con un parámetro real de las deficiencias legislativas en la normatividad de la materia.

Equidad Todo sistema electoral democrático, entendido como el proceso de diseño y creación de las reglas jurídicas propias del proceso electoral, exige que sus normas aseguren equidad para los actores políticos. Pero ¿qué se debe entender por equidad? Cabe precisar que la palabra equidad suele ser Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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utilizada como sinónimo de justicia en el sentido de igualdad de derechos o de trato ante la ley. Para Aristóteles, es igual a justicia, pero concebida como el principio que permite obtener la aplicación de la justicia cuando la ley no alcanza este propósito; lo justo y lo equitativo son lo mismo, pero es mejor lo equitativo porque es un enderezamiento de lo justo legal, aunque no es mejor que lo justo absoluto (Aristóteles 1973, 71). En opinión de Flavio Galván, se debe tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, para con ello procurar una situación compensatoria, una situación de equilibrio, a favor de los partidos políticos menos fuertes, frente a los más fuertes; se pretende apoyar a los primeros frente a los segundos o viceversa, según la particular forma de pensar de cada quien (Galván 2009, 5).

Para Carlos Quiñones (2002, 25), la vinculación entre la justicia y la equidad mediante el concepto de igualdad establece una determinación recíproca entre ambas y da una idea de proporcionalidad como medida de distribución. En materia electoral, implica el establecimiento de parámetros y mecanismos para generar mínimos de igualdad de oportunidades en el desarrollo de la contienda. En este sentido, la equidad se relaciona con el carácter auténtico de los procesos electorales. Como un criterio orientador en la búsqueda de la justicia ─valor supremo─, la equidad se inscribe en el conjunto de principios generales del derecho que el sistema jurídico mexicano autoriza aplicar de manera subsidiaria a falta de disposición expresa en la ley o como regla de interpretación de la norma positiva, tal como lo previenen el artículo 14 constitucional (Corona 2009, 85) y, en materia comicial, el artículo 5, párrafo 2, de la lgipe y el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. La equidad también suele usarse como un principio para la producción normativa y jurisprudencial. Partiendo de esta última, debe traducirse en Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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asegurar a los partidos políticos el mismo trato cuando se encuentren en igualdad de circunstancias, de tal manera que no exista un mismo criterio que los rija a todos cuando sus situaciones particulares sean diversas (jurisprudencia 8/2000, 355-6). Su alcance se relaciona con el de la justicia, considerando un conjunto de particularidades que individualizan la situación de las personas sujetas a ella, de modo que el concepto pugna con la idea de una igualdad o equivalencia puramente aritmética; por eso, sus efectos se han enunciado con la fórmula de la justicia distributiva, relativa al trato igual a los iguales y desigual a los desiguales (jurisprudencia 10/2000, 310-1). En el caso de los candidatos independientes, la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades para competir en términos reales o efectivos en los comicios, lo cual debe entenderse como un mandato de orientar el marco normativo e institucional para que sea el electorado quien determine el resultado de una elección. Hacerlo de otra forma sería un atentado contra los principios rectores y los valores democráticos de las elecciones en el país, previstos en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Carta Magna.

Mecanismos que contribuyen a la equidad en la contienda Debe precisarse que la equidad no busca exagerar los derechos de las categorías vulnerables, sino garantizar los estándares mínimos para que todos los contendientes participen siguiendo las mismas reglas y tengan, así, una oportunidad igualitaria, más que compensar condiciones desiguales (Ferreira 2012, 9). Partiendo de esa premisa, es necesario señalar con claridad las condiciones o mecanismos mínimos que deben existir en las contiendas para poder afirmar que un determinado sistema electoral presenta reglas equitativas para los postulantes. En primer término, sin que ello necesariamente signifique un orden de importancia, se encuentra el aspecto financiero. El dinero ha cobrado gran relevancia para la vida política y la acción de los partidos, porque las Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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sociedades son más complejas y diversas, las estructuras partidarias han crecido, se han ido profesionalizando y, sobre todo, porque los medios de comunicación han devenido indispensables en el desarrollo de las campañas electorales gracias a su penetración y cobertura. Hoy las campañas políticas pasan obligadamente por medios como el radio y la televisión, cuyo acceso es muy costoso (Peschard 2005, 51). No pasa por alto la función que desempeñan las redes sociales en las campañas políticas debido a su penetración social, aunque su costo no es equiparable al de los medios de comunicación señalados. En esa tesitura, el financiamiento es uno de los mecanismos más importantes para lograr una contienda electoral equitativa. Cuando en este aspecto no hay condiciones equitativas de competencia electoral, a los candidatos en general ─y particularmente a los independientes─ se les dificulta más entrar en las reglas democráticas y, eventualmente, tener acceso a los recursos para su campaña electoral, tema que cada vez es más mediático y, en consecuencia, de mayor costo (Zelaya 2004, 107). Aunados a este, existen otros mecanismos, como la transparencia y la rendición de cuentas. La realización de elecciones democráticas requiere una regulación y un control adecuado de los fondos, que haga visible para el elector el uso de los recursos y permita exigir explicaciones a los actores políticos en caso de cometerse irregularidades, primordialmente en tiempos de campaña. No obstante, estos elementos no son los únicos que determinan la existencia de equidad para que la contienda electoral se desarrolle en condiciones de equilibrio entre los candidatos durante la campaña. Relacionados con el tema del dinero, se encuentran el financiamiento público, los límites al financiamiento privado y a los gastos de precampaña y campaña, así como el acceso a los medios de comunicación. Su expresión mediante normas de aplicación general permite un equilibrio en el desarrollo de los procesos electorales y estas constituyen las reglas de equidad para la contienda electoral. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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La equidad y la transparencia en el financiamiento de las campañas funcionan como valores o principios generales orientadores que admiten diversas formas de realización, distintas herramientas de concreción y desarrollo, conjugando la existencia de valores y principios con un margen de flexibilidad en la elaboración de modelos normativos adaptados a las circunstancias históricas concretas. Según las condiciones particulares de cada país, en cada momento histórico, el legislador, o quien diseña la política pública en la materia, prioriza los objetivos en función de las necesidades (Ferreira 2012, 177). Aunque la doctrina no menciona las reglas de registro de candidatos, también se consideran mecanismos importantes de equidad en la contienda, porque en algunos sistemas electorales se exigen requisitos que complican excesivamente la formalización de las candidaturas y pueden llegar a inhibirlas. De igual forma se observa que, en algunos sistemas electorales locales, las reglas operativas están diseñadas para funcionar en beneficio exclusivo de los partidos políticos; por ello, dichas reglas deben extenderse y orientarse para que los candidatos independientes también alcancen beneficios, como la entrega de las listas nominales de forma oportuna y el permiso de nombrar representantes de casilla durante la jornada electoral, entre otros. Se hace necesario precisar que las condiciones señaladas constituyen, simultáneamente, mecanismos legales para limitar y controlar el poder, puesto que su naturaleza consiste en generar escenarios para que los contendientes no vulneren las reglas mínimas de equidad que deben existir en los procesos de los sistemas electorales democráticos, de manera que buscan frenar los abusos de aquellos institutos políticos con mayor presencia y poder que el resto de los partidos o candidatos. En ese orden de ideas, se reitera que todas las instituciones y organismos nacionales vinculados con los temas democráticos están obligados a velar por un adecuado funcionamiento y vigilancia de las reglas propias de los procesos electorales, garantizando que prevalezca el espíritu de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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justicia y equidad en el ejercicio de la función electoral, con el fin de fortalecer la credibilidad ciudadana y sentar bases para el perfeccionamiento de la democracia.

Implementación de mecanismos de equidad en la normatividad electoral de México En el país, los cambios al sistema electoral por lo general solo requieren de una nueva legislación y, en consecuencia, están al alcance de una mayoría simple en los congresos. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las necesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ventajas. Por ello, es clave quién lo diseña, es decir, quién pone en la agenda política la idea de cambiar el sistema electoral y, una vez que los cambios han sido aprobados conforme a los procedimientos constitucionales (cpeum, artículos 71-2, 2015), la forma en que van a ponerse en práctica (Reynolds, Reilly y Ellis 2006, 17-8). Aunque en términos generales dicha responsabilidad recae en el presidente de la república, desde el 2000, cuando empezó el proceso de alternancia política en el ámbito federal, han sido los gobernadores quienes han impulsado reformas a la legislación electoral en su estado mediante congresos locales mayoritariamente afines (Casas y Ávila 2013, 13). Este panorama puede observarse actualmente en la mayoría de los congresos estatales. Considerando que las instituciones políticas moldean las reglas para practicar la democracia y que el sistema electoral es la institución política más fácil de manipular, ¿por qué no elaborar una ley electoral equitativa para todos los candidatos en pro de la democracia, de manera que se sienten bases para el fortalecimiento de las candidaturas independientes en las entidades federativas de México? Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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En tal sentido, los mecanismos de equidad descritos en el apartado precedente pueden servir como guía e instrumento de apoyo a los congresos locales de las entidades federativas que deseen perfeccionar su normatividad electoral, partiendo de la libre configuración que poseen para expedir sus propias normas, siempre y cuando no afecten otros derechos previamente reconocidos. Por lo anterior, se sugiere a los congresos estatales considerar los siguientes aspectos.

Reglas de registro de candidatos 1. Los requisitos para el registro de una candidatura independiente deben facilitar la participación del aspirante, con el fin de que se brinde la posibilidad natural de acceder a los cargos de elección popular mediante el ejercicio del derecho fundamental previsto en la Constitución, y no constituir impedimentos para su ejercicio. Deben establecerse requisitos que propicien el ejercicio del derecho al voto pasivo en condiciones equitativas para todos los contendientes. En tal sentido, sería conveniente homologar los señalados por el artículo 383 de la

lgipe

para el registro de candidatos independientes, adaptándolos a las

elecciones locales, pues son razonables y accesibles para los aspirantes. 2. La legislación electoral interna debe considerar el registro de planillas de ayuntamientos para los candidatos independientes por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, atendiendo la libre configuración normativa de los congresos locales, con el fin de construir un sistema electoral más justo e incluyente. El artículo 115, fracción VIII, de la cpeum señala ─en su primer párrafo─ que las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Tomando en cuenta lo anterior y partiendo de que todo ciudadano debe gozar sin restricciones indebidas del derecho a votar y ser elegido en elecciones periódicas y auténticas, así como tener acceso a las funciones Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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públicas de su país en condiciones de igualdad, los congresos locales deben considerar el registro de planillas de ayuntamientos para los candidatos independientes por ambos principios, pues además de resultar acorde con lo expresado por los instrumentos internacionales que forman parte del orden jurídico nacional, poseen libertad de configuración normativa en sus atribuciones para hacerlo. En algunos estados ─Colima, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, San Luis Potosí y Yucatán─ se permiten las postulaciones vía RP para regidores ─aunque ninguna legislación local prevé esa posibilidad para diputados─, y todas estas regulaciones fueron avaladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Gilas 2015, 176-7).

En tal virtud, se sugiere valorar que se permita el registro de planillas de ayuntamientos por los principios antes referidos para los candidatos independientes, porque, además de las razones mencionadas, ello les permitiría alcanzar cierta representatividad con base en los votos ciudadanos que obtengan en caso de no lograr el triunfo en la contienda. 3. Los porcentajes de firmas de apoyo no deben ser superiores a los exigidos para un partido político de nueva creación en cada entidad federativa y deben apegarse a un solo porcentaje universal del padrón electoral de la elección local en cuestión, dejando de lado criterios como el número de regidores o electores empadronados. Con esta medida se evitarían otros inconvenientes derivados de los criterios enunciados, como los frecuentes casos en que el padrón electoral no corresponde con la lista nominal de electores debido a la migración o la movilidad poblacional, por citar un ejemplo. Además, las reglas serían más equitativas y congruentes para los aspirantes a candidatos independientes, lo que haría más accesibles las adhesiones ciudadanas. 4. Es necesario implementar restricciones jurídicas temporales para el registro de aspirantes a candidatos independientes con nexos partidistas, Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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de tal forma que exista mayor control legal en los requisitos de elegibilidad, con el fin de salvaguardar la credibilidad de la figura y fortalecerla ante la ciudadanía. Es común observar en los procesos electorales ─federal o estatales─ que algunos precandidatos que no resultaron ganadores en las contiendas internas partidistas se cambien de instituto político para alcanzar la postulación y, eventualmente, poder ser registrados en la contienda electoral. Estas prácticas suelen ser criticadas y desacreditan a los candidatos “chapulines” (aquellos políticos que pertenecen a un partido y se cambian a otro para acceder a candidaturas a puestos de elección popular o quienes van “brincando” de cargo en cargo sin terminar el que tienen) frente a los militantes partidistas y a los electores en general, sobre todo cuando el partido de origen y el que avala la designación tienen ideologías que se contraponen. Ese tipo de hábitos también pueden replicarse con las candidaturas independientes si no existe una regulación adecuada, lo cual no es recomendable porque estas buscan, precisamente, mantener distancia de los partidos políticos (González 2009-2010, 45). Los ciudadanos Adonay Avilés Sierra y Raúl de Luna Tovar, en Yucatán (Flores 2009, 255) y Zacatecas (Soto 2014, 347-8), respectivamente, son ejemplos de personas que alcanzaron el poder municipal con el respaldo de los partidos políticos en una primera instancia y, posteriormente, por medio de las candidaturas independientes en 2006 (Santiago 2008, 315) y 2013. El mismo caso se presentó con algunos candidatos independientes que resultaron ganadores de la contienda durante el proceso electoral federal y local 2014-2015. Como ejemplo se pueden citar los casos de Manuel Clouthier Carrillo, diputado federal para el periodo 2015-2018 por el Distrito Electoral federal número 5 de Culiacán, Sinaloa, quien anteriormente ya había fungido como diputado federal (2009-2012) con el aval de un instituto político; el de Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón, quien ganó la gubernatura de Nuevo León para el periodo 2015-2021 en el proceso electoral local Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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de esa entidad federativa y había ocupado cargos públicos como diputado federal (1992-1995) y local (1997-2000), e incluso fue presidente municipal de García, Nuevo León (2009-2012), todos respaldados por el mismo partido político, o el de José Alberto Méndez Pérez, quien ganó la presidencia municipal de Comonfort, Guanajuato, como candidato sin partido para el periodo 2015-2018, pero ya había ocupado el mismo cargo (1997-2000) avalado también por un instituto político. Por tales motivos, se sugiere implementar restricciones legales temporales para el registro como candidatos independientes de aquellos ciudadanos con nexos partidistas comprobables, de tal forma que haya mayor control en los requisitos de elegibilidad para propiciar una mayor credibilidad y confianza de la ciudadanía en la figura de los independientes. No se pasa por alto el pronunciamiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) acerca del tema. En el expediente SUP-JRC-53/2013, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Acción Nacional impugnaron el acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo (IEQROO/CG/A-067-13), por el cual se resolvió respecto a la solicitud de registro de una planilla de aspirantes a candidatos del municipio de Solidaridad para el proceso electoral local ordinario 2013, expresando como motivo de inconformidad que se afectaba el principio de legalidad al permitir el acceso de militantes de partidos políticos al procedimiento de registro de aspirantes a candidatos independientes. En la sentencia, la Sala Superior determinó calificar los agravios como infundados, por una parte, en atención a que la normativa local aplicable al caso concreto no establece prohibición alguna ni impedimento constitucional o legal para que un ciudadano militante de un partido político pueda contender como candidato independiente, mas, por otro lado, al tratarse de dirigentes de un partido político que pretenden participar en los comicios mediante la figura de candidatos independientes, el agravio resultó fundaJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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do, pues se estimó que un militante con cargo de dirección en un instituto político puede desvirtuar la naturaleza de las candidaturas ciudadanas, en la medida en que la utilización de la estructura partidista en su favor puede romper la equidad de la contienda electoral. Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 106/2015, el 3 de diciembre de 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en torno a la validez del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo, en el que se establecieron restricciones temporales para poder solicitar registro como candidatos independientes a los dirigentes de partidos políticos y a quienes hayan participado en procedimientos internos de selección de candidatos partidistas, determinando expulsar la última parte de dicha porción normativa al considerarla inconstitucional, esencialmente por dos razones: era sobreinclusiva y restablecía un periodo excesivo de inhabilitación en contra de toda una categoría de ciudadanos, lo que resultaba desproporcionado en relación con otras medidas alternativas disponibles en la propia legislación. Al final, prevaleció que los dirigentes partidistas no podrán solicitar su registro como candidatos independientes, a menos que se separen de su cargo con tres años de anticipación al momento de hacer la solicitud. Como puede advertirse, se trata de un tema debatible en el que valdría la pena profundizar más, pero ello excedería la finalidad del presente ensayo. En todo caso, sirve para destacar la importancia de que los congresos locales se retroalimenten con criterios como los expuestos y valoren los casos en que puede aplicar una exclusión de ciudadanos con ciertos nexos partidistas para acceder a las candidaturas independientes, siempre que no implique la vulneración de sus derechos político-electorales. Con ello se abatirían conductas oportunistas que buscan el acceso al poder a cualquier costo, desvirtuando los fines y principios democráticos en detrimento de los mexicanos.

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Reglas de financiamiento público 1. Se debe otorgar financiamiento público tanto a las candidaturas independientes como a los partidos políticos en condiciones equitativas, para que las primeras tengan ventajas competitivas. La reforma constitucional de 2014 establece que las constituciones y leyes electorales estatales garantizarán el derecho de los candidatos independientes al financiamiento público. Así, este último debe reglamentarse en la ley electoral local respectiva para que la ciudadanía tenga certeza jurídica acerca de las cantidades que recibirá, lo cual permitirá tener un mejor control de su aplicación operativa. Es evidente que los recursos nunca serán iguales para los candidatos de partido y los independientes, pues existen diferencias claras que impactan en el tema financiero, como los criterios de asignación del financiamiento público de cada sistema electoral, el número de militantes y simpatizantes que cada candidato posee o el poder financiero de sus donantes, entre otros; lo importante es que dichas diferencias no impidan la disputa efectiva entre los postulantes para que exista equidad en la contienda. No hay estudios que prueben la existencia de una relación causal entre la cantidad de recursos invertidos en una campaña política y el resultado de la elección; sin embargo, está claro que el dinero es una variable que tiene un peso significativo, porque las disparidades abismales restringen las oportunidades de competencia (Peschard 2005, 33). Además, deben valorarse los criterios usados en el sistema electoral de cada entidad federativa para otorgar este tipo de financiamiento, de tal suerte que el dinero público que se distribuya entre los candidatos independientes no incremente el costo de las elecciones locales a expensas de los contribuyentes. Si bien el financiamiento gubernamental tiene aspectos positivos, también es necesario señalar que afecta considera­blemente la hacienda pública, pues se destinan recursos eco­nómicos a la materia político-electoral en detrimento, quizá, de otros programas que también tienen importancia capital para la vida del país. Se debe hacer una revisión exhaustiva y una Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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valoración en torno a la pertinencia de los recursos económicos gastados por este concepto (Galván 2009, 5). 2. El financiamiento público debe otorgarse al inicio de las campañas electorales. Se ha observado que algunos sistemas electorales locales (Veracruz, por ejemplo) carecen de una regulación expresa acerca del momento en que los candidatos independientes recibirán recursos públicos, dejando dicho tema al arbitrio de la autoridad administrativa electoral. Si por regla general los partidos políticos reciben financiamiento público desde el inicio del proceso electoral en cuestión, sería benéfico que también los candidatos independientes lo reciban en ese momento, porque es entonces cuando el dinero adquiere mayor utilidad para sus fines, medida que asimismo contribuye a disminuir el endeudamiento privado y fomenta un mayor control de los recursos utilizados por cada candidato, a la vez que genera equidad en la contienda. En tal sentido, se propone que la ley electoral local regule expresamente que los recursos públicos se otorguen en los cinco días posteriores al registro del candidato independiente, una vez que el órgano administrativo electoral tenga la certeza del número de postulaciones autorizadas en esa modalidad. 3. Que no se impongan condiciones para otorgar el financiamiento público o, en su caso, que sean iguales a las exigidas a los candidatos de los partidos políticos. Considerando que los partidos tienen derecho al financiamiento estatal sin importar el resultado de la contienda y que una de las demandas es que se les otorgue dinero público a todos los candidatos, se propone entonces que la legislación electoral no condicione la entrega de recursos a los candidatos independientes o, en su caso, que dichas condiciones sean iguales a las requeridas a los candidatos partidistas, lo cual obedece a fomentar la equidad en la contienda.

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Reglas acerca de los límites a las aportaciones privadas 1. Se deben contemplar límites al financiamiento privado que señalen las prohibiciones para que ciertas personas hagan aportaciones, de forma análoga tanto a los partidos políticos como a sus candidatos. Se ha observado que la mayoría de los sistemas electorales locales han considerado dicha medida en su normatividad interna con porcentajes diferentes; por ello, se propone que las reglas referentes a los límites del financiamiento privado aplicables en la

lgipe

sean adoptadas en los mis-

mos términos por la ley electoral estatal respectiva para los candidatos independientes de las elecciones locales. 2. Que el financiamiento privado de los candidatos independientes locales prevalezca ante el financiamiento público. Si bien las bases contenidas en el artículo 41 constitucional establecen que el financiamiento público debe prevalecer ante el privado, se enfatiza que al resolver el recurso de reconsideración identificado con el número de expediente SUP-REC-193/2015, el 29 de mayo de 2015, la Sala Superior del tepjf determinó que los candidatos independientes podrán recibir el financiamiento privado necesario que obtengan lícitamente en un régimen de transparencia y rendición de cuentas, sin que rebasen el tope de gastos de campaña, aun cuando esté por encima del financiamiento público. Los magistrados del citado órgano jurisdiccional razonaron que, de conformidad con una interpretación armónica de la

cpeum,

restrictiva del lími-

te establecido en el artículo 41, base II, párrafo 1, y propersona del artículo 35, fracción II, en relación con las candidaturas independientes, el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público ante el privado resultaba aplicable única y exclusivamente a los partidos políticos. Partiendo de este precedente judicial, se sugiere que el financiamiento público sea complementado con el financiamiento privado y se regule que los montos de este último puedan sobrepasar los del primero, imponiendo como límite el tope de gastos fijado por el organismo público local Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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estatal (ople) para cada tipo de elección, con el fin de que los candidatos independientes tengan un auténtico derecho y posibilidad de competencia en circunstancias de equidad.

Reglas relativas a topes de gastos de campaña 1. Es necesario establecer la prohibición para todos los candidatos, sin distinción, de rebasar los topes de gastos de campaña autorizados por la autoridad administrativa electoral e implementar sanciones severas en caso de violación a esa regla. Lo anterior busca fortalecer el principio de igualdad entre los contendientes y permitirá otorgar certeza jurídica al señalarse las sanciones en caso de incurrir en tal supuesto, como pueden ser multas, la obligación de restituir el financiamiento público o la nulidad de la elección, de haber resultado triunfadores, a la vez que sentará bases para inhibir este tipo de conductas en los presuntos infractores. No se pasa por alto que en 2014 se estableció en la

cpeum

que el re-

base de tope de gastos de campaña es causa de nulidad de la elección, por lo que a partir de dicho momento la regulación ya es más severa. Por ello, la sugerencia es vigilar que la ley electoral establezca topes de gastos para todos los candidatos, así como rigurosas sanciones en el caso de incumplimiento.

Reglas equitativas en el acceso a los medios de comunicación del Estado 1. Se debe garantizar el derecho de los candidatos independientes al acceso al radio y la televisión, en los términos establecidos en la cpeum y en las leyes correspondientes. En virtud de que en las bases constitucionales se ha considerado el tema, la propuesta consiste en vigilar que la ley electoral respectiva haga referencia al derecho constitucional de acceso a los medios de comunicación estatales para los candidatos independientes y que en el ámbito Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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federal se haga una valoración en torno al esquema de distribución vigente para estos últimos.

Reglas acerca de la transparencia y la rendición de cuentas 1. Que la legislación contemple expresamente la obligación de transparentar los recursos erogados durante las campañas electorales, sanciones en el caso de incumplimiento, así como la rendición de cuentas ante la autoridad administrativa electoral, que deberá difundir esa información al público. Se propone que en la ley electoral estatal se regule la obligación de transparentar el origen, uso y destino de los recursos erogados durante las campañas para todos los candidatos, sanciones si las incumplen, así como la rendición de cuentas ante el

ople,

que difundirá tal información

al público en términos de las leyes locales de transparencia y acceso a la información. 2. Que exista un ente encargado de vigilar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas, así como de las sanciones severas en caso de incumplimiento, en términos análogos tanto a los partidos políticos como a sus candidatos. Una vez reglamentadas esas obligaciones, es necesario que una entidad vigile su estricto cumplimiento por parte de todos los candidatos, con amplias facultades para sancionar aquellas conductas derivadas de su inobservancia. En tal sentido, la ley electoral deberá contemplar expresamente al ente encargado de esa función, que, se propone, recaiga en alguna organización civil de reconocido prestigio dotada de autonomía para su cumplimiento, así como definir con claridad los supuestos y sanciones correspondientes, con efectos vinculatorios para los actores políticos respectivos.

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Reglas operativas equitativas 1. Que se permita a los candidatos independientes la posibilidad de nombrar representantes ante los consejos electorales respectivos de la autoridad administrativa electoral y ante las mesas directivas de casilla, así como de recibir oportunamente la lista nominal de la demarcación correspondiente, en los mismos términos que los concedidos a los candidatos partidistas, lo cual es importante para fines operativos. Además de regular el nombramiento de representantes y la entrega de la lista nominal, se propone que la ley electoral estatal respectiva haga extensivas todas las reglas operativas aplicables para los partidos políticos en beneficio de los candidatos independientes, considerando, desde luego, sus diferencias y partiendo de la necesidad de convertir este tipo de candidaturas en una realidad.

Conclusiones Existen cinco mecanismos en la búsqueda de una contienda electoral equitativa: 1) el financiamiento (público y privado); 2) los topes de gastos de precampaña y campaña; 3) los límites a las aportaciones privadas; 4) el acceso a medios de comunicación, y 5) la transparencia y la rendición de cuentas. Todos son mecanismos mínimos de equidad necesarios para que un sistema electoral presente reglas equitativas para todos los contendientes. Hay otros que, sumados a los anteriores, pueden propiciar condiciones de equidad para el fortalecimiento de las candidaturas independientes, como las reglas de registro de candidatos ─importantes porque algunos sistemas electorales exigen requisitos que complican la formalización de las candidaturas independientes y pueden llegar a inhibirlas─ o ciertas reglas operativas ─como la entrega de listas nominales a los representantes de los candidatos independientes para confrontar la identidad de los electores durante el desarrollo de la jornada electoral, así como la posibilidad de nombrar representantes ante los consejos electorales respectivos Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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de los

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y ante las mesas directivas de casilla─, que constituyen me-

canismos útiles para tal fin. El aspecto financiero es uno de los elementos más importantes que se debe considerar en cada legislación electoral local para el fortalecimiento de las candidaturas independientes, porque les otorgaría mayores posibilidades reales de competencia, considerando la relevancia del dinero en las campañas electorales. La implementación de los mecanismos de equidad evidenciados, como parte de la normatividad electoral de las entidades federativas, sentará bases que propicien el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Como se mencionó en la introducción, se han presentado casos de triunfo de candidatos independientes, pese a que se trata de una figura de reciente reconocimiento constitucional que surgió en un entorno legal construido para los partidos políticos. Lo anterior es un indicador de que los ciudadanos están comenzando a explorar nuevas opciones políticas ante el deficiente papel que históricamente han desempeñado los institutos políticos en su función constitucional, además de que un porcentaje de la ciudadanía no se siente identificado con alguna de las opciones partidistas que existen (Carbonell 2012, 213-24). Ello hace necesarios mayores espacios de participación política, en los cuales los ciudadanos se sientan parte de los procesos en la toma de decisiones (Hernández 2012, 43) y que brinden canales de participación reales al alcance de todos (Rodríguez y Cano 2006, 93). La experiencia de futuras elecciones locales en cada entidad federativa del país pondrá a prueba la legislación local respectiva acerca de las candidaturas independientes. Posteriormente, se hará necesario otro estudio que parta del análisis de las deficiencias de cada ordenamiento electoral en la práctica, lo que puede dar pie a nuevas reformas que contemplen alguna de las propuestas del presente ensayo. Asimismo, puede analizarse la funcionalidad de dichas candidaturas, nuevos casos de triunfos y sus particularidades, y si han cumplido con las expectativas sociales, entre otros Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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temas. La función que deben desempeñar los partidos políticos en futuras contiendas electorales también puede ser un tema para otra línea de investigación, considerando los resultados de triunfo de candidatos independientes en el proceso electoral federal y local 2014-2015. No se pasa por alto que este trabajo deja muchas interrogantes en el aire: si algunas legislaturas locales ya han considerado los aspectos planteados, los problemas derivados de su ausencia legislativa o los conflictos prácticos que se han suscitado y han llegado a sede jurisdiccional, por mencionar algunos. En todo caso, esos temas, que exceden los límites del presente ensayo, se suman a los que pueden ser abordados mediante nuevas líneas de investigación. Una vez que se modifique el diseño del sistema electoral en las entidades federativas, los tribunales jurisdiccionales de la materia electoral deberán poner especial énfasis en la posible vulneración y protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos que aspiren a los cargos de elección popular como candidatos independientes, atendiendo al control difuso de convencionalidad y buscando maximizar la protección de los derechos humanos establecidos en la cpeum y en los tratados internacionales firmados por México, de manera que esta pueda ser una salida para impugnar el contenido de las leyes electorales locales lesivas de tales derechos (Carbonell 2013, 69). En la medida en que exista voluntad política de los legisladores de los congresos locales para transformar las leyes y hacerlas incluyentes en beneficio colectivo, se irán presentando cambios en el escenario político a los que la ciudadanía deberá reaccionar de manera participativa para otorgarles utilidad social. Nada garantiza que los candidatos independientes, en ejercicio del poder, solucionarán los problemas que aquejan a la población, pero es un riesgo que se debe tomar, es una opción que debe probarse en la práctica para posteriormente evaluar su rendimiento, con el objetivo de atender las demandas sociales que exigen mejores gobiernos y soluciones a los problemas cotidianos. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

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No se pasa por alto que ningún ordenamiento, por muy vigente o efectivo que se considere, tendrá la virtud de cambiar la realidad. En el país existe la tendencia de cambiar las leyes constantemente; la simple renovación del Ejecutivo o de los integrantes de los congresos, federales o locales, es una excusa suficiente para ello. Pero como lo afirma Giovanni Sartori: “En el actual proceso de transición, no tiene sentido que México adopte formas democráticas que han demostrado estar muy expuestas al fracaso” (Sartori 1996, 7). Hacer nuevas leyes o modificarlas jamás cambiará la realidad. Lo que se debe empezar a cambiar es la ilegalidad, el incumplimiento de la ley, porque existen numerosos aspectos deseables que ya están contemplados y no se cumplen.

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Modelo del Instituto Nacional Electoral de designación de consejeros electorales locales, ¿avance o retroceso? National Electoral Institute’s Designation Model of Local Electoral Advisors, Step Forward or Backward? Zelandia Bórquez Estrada (México)* Bulmaro Cruz Hernández (México)** Fecha de recepción: 26 de octubre de 2015. Fecha de aceptación: 28 de abril de 2016.

Resumen El presente trabajo tiene como objetivo realizar el balance de una de las nuevas atribuciones que el legislador le confirió al Instituto Nacional Electoral (ine) como consecuencia de la reforma electoral de 2014: la designación de los consejeros de las autoridades administrativas electorales locales. El estudio aborda el modelo de designación de los integrantes del Consejo General de los organismos públicos locales electorales, además de puntualizar el procedimiento que acordó el Consejo General del

ine

y

aquellos aspectos relevantes que contribuyeron a realizar una designación acorde con la reforma electoral. Se concluye con una serie de propuestas de modificación que permitirán, en el futuro, fortalecer dicho procedimiento.

* **

Maestra en Derecho Electoral por el Instituto Prisciliano Sánchez del Tribunal Electoral del Estado de Jalisco. [email protected]. Abogado por la Universidad Veracruzana y vocal ejecutivo del Instituto Nacional Electoral en el estado de Veracruz. [email protected].

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Palabras clave: organismos públicos locales electorales, Instituto Nacional Electoral, procedimiento de designación, consejeros electorales locales, reforma electoral de 2014.

Abstract The objective of the present work is to make a balance of one of the new attributions that the legislator gave to the Electoral National Institute (ine) as a consequence of the electoral reform of 2014: the designation of advisors to the local electoral administrative authorities. The study can address the designation model of the members of the General Council of local electoral public organisms, and further emphazises the procedure that the General Council of

ine

agreed and those relevant aspects that did contri-

bute to make a designation in accordance with the electoral reform and we conclude with a series of propositions for modifications that will allow, in future time, to strengthen that procedure. Keywords: local electoral public organisms, Electoral National Institute, designation procedure, local electoral advisors, electoral reform of 2014.

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Introducción a discusión y el debate de la reforma electoral de 2014, entre otros aspectos, giró en torno al diseño de una autoridad nacional que se encargara de la organización de todas las elecciones en México: federales, estatales y municipales. Aunque el planteamiento inicial buscaba la desaparición de las autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales locales, se analizaron voces a favor y en contra de la propuesta, de ahí que el legislador tomó la decisión de aprobar una reforma intermedia, con matices de la proposición original. La reforma aprobada en 2014 introdujo cambios sustanciales en el sistema electoral mexicano, por ejemplo, la transformación de la autoridad administrativa electoral en el Instituto Nacional Electoral (ine), órgano con carácter nacional al que se le dotó de novedosas atribuciones, no solo en el ámbito de las elecciones federales, sino también en algunos aspectos relacionados con las locales. Una de las facultades conferidas al Consejo General del ine (cgine) es la designación de las consejeras y los consejeros de la autoridad administrativa electoral local, facultad que recaía en las legislaturas estatales antes de la reforma en comento; esta nueva atribución de un órgano político como el cgine es quizá la más compleja y polémica de las que le corresponde materializar. Durante 2014 y 2015, el cgine llevó a cabo las tareas para la designación de las consejeras y los consejeros de los 32 organismos públicos locales electorales (ople); dicha renovación representó un reto mayúsculo para el

cgine,

al depurar los listados de candidatos inscritos al proceso

de designación y finalmente nombrar a los mejores perfiles profesionales para ocupar los cargos. El cgine diseñó un modelo de designación por medio de la emisión de una convocatoria y el establecimiento de una serie de etapas y filtros que debieron cubrir los aspirantes al cargo de consejero electoral local. Este procedimiento tiene aspectos positivos que coadyuvaron en el nombramiento Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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de los ople; sin embargo, de un análisis del modelo se advierte la posibilidad de efectuar algunos ajustes con el afán de robustecerlo. El presente trabajo tiene como propósito realizar un balance de la instrumentación de la facultad del cgine de nombrar a los consejeros electorales de los ople, resaltar aquellos aspectos efectivos y proponer algunas modificaciones al modelo de designación, todo ello con la finalidad de fortalecer a las autoridades administrativas electorales locales. Finalmente, se hace una reflexión acerca de la pertinencia de que el cgine

asuma dicha función con una visión de órgano garante de la credi-

bilidad y confianza de los ople, de ahí la necesidad de nombrar a hombres y mujeres con un perfil sólido, ciudadano e independiente.

Reforma electoral de 2014. La designación de los consejeros electorales locales como facultad del Instituto Nacional Electoral La Exposición de Motivos (Senado de la República 2013) de la reforma constitucional electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, mediante la cual se crea el ine, reúne todos los argumentos que durante casi siete años1 se esgrimieron con la finalidad de

1

Desde 2007 se vislumbró la posibilidad de crear un órgano nacional electoral y desaparecer todos los órganos electorales locales. En efecto, en abril de 2007 fue publicada la Ley para la Reforma del Estado aprobada por el Congreso de la Unión; esta norma creó la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos, la cual tenía la encomienda de pronunciarse obligatoriamente en los siguientes temas: régimen de Estado y gobierno; federalismo; reforma del Poder Judicial; garantías sociales, y democracia y sistema electoral. En los trabajos que se realizaron en atención a este último tema, los partidos políticos propusieron la creación de un único organismo de carácter nacional, el cual tendría a su cargo la organización de todos los procesos electorales en el país, tanto federales como estatales, con el fin de evitar, principalmente, la duplicidad de funciones en los organismos federal y estatales, así como los elevados costos que aparejaba tal situación, además de contar con la garantía de elecciones bien hechas desde el punto de vista técnico (Astudillo y Córdova 2010, 14-5). Si bien en la reforma constitucional electoral de 2007 no se configuró la existencia del órgano nacional electoral, lo cierto es que se determinó en la legislación secundaria la facultad del entonces Instituto Federal Electoral de hacerse cargo, de manera total, de la organización de los procesos electorales locales de las entidades federativas por medio de convenios, siempre que así fuera solicitado por la autoridad competente en los estados. Fue nuevamente en diciembre de 2012, en el marco de la firma

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establecer cambios radicales en el sistema electoral mexicano, tales como transformar a la autoridad federal electoral en autoridad nacional, dotándola de facultades para la organización de las elecciones de las entidades federativas. Si bien inicialmente las razones para efectuar la reforma giraban en torno a la necesidad de garantizar el desarrollo de las elecciones locales con los mismos parámetros de calidad con los que se organizaban las federales, así como para abaratar su costo, lo cierto es que, al aprobarse las modificaciones constitucionales en 2014, se hablaba además de asegurar que el funcionamiento de los

ople

no se viera afectado por la intromisión

de poderes fácticos, dígase gobernadores de las entidades federativas o dirigencias partidistas locales, que mermaran la imparcialidad en su actuar: Podemos mencionar que el fortalecimiento de la autoridad nacional electoral garantizará la continuidad y fortaleza del Instituto Nacional Electoral; se retirarán las funciones más controvertidas a los órganos locales que han puesto en duda su imparcialidad; se garantizarían las condiciones de legalidad, certidumbre, equidad y transparencia en los proceso (sic) locales; se fortalecen las normas preventivas de la intromisión de otros Poderes en las decisiones y actuar de los órganos locales y, lo más importante, se reforman y fortalecen las autoridades locales, con el propósito de hacer que los procesos electorales en todo el territorio nacional sean homogéneos, se observen los principios antes citados y se homologuen las calidades de los procesos electorales federal y de las entidades federativas (Senado de la República 2013, 124).

del Pacto por México, suscrito por el presidente electo Enrique Peña Nieto y las tres fuerzas políticas más importantes en el país, cuando se retomó el tema, estableciéndose el compromiso de crear una autoridad electoral nacional que se encargara del desarrollo de los procesos electorales federales, estatales y municipales, adicionando como motivo para su creación, y para dejar en manos de este órgano federal la facultad de designar a los consejeros electorales de los organismos electorales locales, la consideración de que existía el peligro de que los órganos locales actuaran sin independencia, influidos por poderes fácticos (Villarreal 2013).

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De los argumentos expuestos surgieron diversas reformas, las cuales derivaron en nuevas atribuciones del ahora

ine

en cuanto a los procesos

electorales de las entidades federativas.2 Estas atribuciones tienen que ver, por un lado, con facultades referidas al procedimiento de las elecciones y, por otro, con aquellas ─como la que se aborda en el presente trabajo─ que se refieren al ámbito sustantivo de la organización y el desarrollo de los procesos electorales, como lo es la designación de quienes se encargan de vigilar y calificar las elecciones en cada estado: los consejeros electorales locales. Al respecto, afirma Adriana Favela (2014) que el principal argumento para reformar en su totalidad el procedimiento mediante el cual eran designados los consejeros tuvo su fundamento en que los órganos electorales perdieron credibilidad, al ser estructuras dependientes de los gobiernos locales, a los cuales servían con entreguismo, olvidando su carácter de árbitros imparciales. Dichas afirmaciones provinieron, en su momento, de los diversos procedimientos que se encontraban establecidos en las constituciones y leyes estatales para llevar a cabo tal designación, las cuales coincidían en un punto: el nombramiento se encontraba a cargo de las legislaturas locales (Astudillo y Córdova 2010, 151). De ahí que, al encontrarse representados los institutos políticos en los congresos estatales y existiendo mayorías partidistas de las cuales emanaban finalmente los acuerdos para integrar dichos órganos, se consideraba que existían favores pendientes por parte de los designados hacia quienes les conferían el encargo, lo que afectaba sus decisiones, las cuales dejaban de ser imparciales.

2

De acuerdo con lo que determina el reformado artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su base V, apartado B, corresponde al Instituto Nacional Electoral, para los procesos electorales federales y locales: “1. La capacitación electoral; 2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales; 3. El padrón y la lista de electores; 4. La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas; 5. Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales; 6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y 7. Las demás que determine la ley” (cpeum, artículo 41, base V, apartado B, inciso a, 2015).

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Es así como los legisladores consideraron que, para cumplir con el propósito fundamental de imparcialidad, transparencia, independencia, integridad, eficiencia, efectividad, vocación de servicio y profesionalismo en los órganos electorales locales, era pertinente establecer en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) la homologación de algunos aspectos, como el procedimiento de designación de los consejeros electorales (Senado de la República 2013). De esta manera, se homologó en el ámbito nacional el procedimiento mencionado, estableciendo de inicio en el artículo 116, fracción IV, inciso c, párrafo 2, de la norma fundamental, la facultad del cgine de nombrar a los consejeros electorales locales, al determinar que: IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que: […] c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes: […] 2o. El consejero Presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos previstos por la ley […] En caso de que ocurra una vacante de consejero electoral estatal, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral hará la designación correspondiente en términos de este artículo y la ley. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo (cpeum, artículo 116, fracción IV, inciso c, párrafo 2, 2015).

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Fue de esta forma que la facultad antes exclusiva de las legislaturas estatales se convirtió en una atribución del cgine, misma que fue regulada en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe)3 al establecer un proceso que inicia con la generación de una o varias vacantes en los 3







ople

y, con ello, la emisión de una convocatoria pública

“Artículo 101. 1. Para la elección del consejero presidente y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales, se observará lo siguiente: a) El Consejo General del Instituto emitirá convocatoria pública para cada entidad federativa que corresponda, en la que deberán considerar expresamente los cargos y periodos a designar, plazos del proceso de designación, órganos ante quienes se deberán inscribir los interesados, requisitos, documentación y el procedimiento a seguir; b) La Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales tendrá a su cargo el desarrollo, vigilancia y la conducción del proceso de designación; c) La inscripción y entrega de documentos para el proceso de designación se hará en cada entidad federativa o ante la Secretaría del Consejo General. Para la difusión del proceso y recepción de documentación de los aspirantes, la Comisión se auxiliará de los órganos desconcentrados del Instituto en las treinta y dos entidades federativas; d) La Comisión podrá allegarse de información complementaria para el desarrollo del proceso de designación de las propuestas de integración de cada uno de los consejos locales de los Organismos Públicos Locales. En todos los casos, las personas contenidas en las propuestas deberán cumplir con los requisitos que establece la Constitución y esta Ley; e) La Comisión presentará al Consejo General del Instituto una lista de hasta cinco nombres por vacante en la entidad federativa; f) Cuando en el mismo proceso de selección se pretenda cubrir más de una vacante, la Comisión presentará al Consejo General del Instituto una sola lista con los nombres de la totalidad de los candidatos a ocupar todas las vacantes; g) Las listas que contengan las propuestas deberán ser comunicadas al Consejo General del Instituto con una anticipación no menor a setenta y dos horas previas a la sesión que corresponda; h) El Consejo General del Instituto designará por mayoría de ocho votos al Consejero Presidente y a los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales, especificando el periodo para el que son designados, y i) El Consejo General del Instituto deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación y el equivalente en la entidad federativa, así como comunicar a las autoridades locales dicha designación. 2. En caso de que derivado del proceso de elección, el Consejo General del Instituto no integre el número total de vacantes, deberá reiniciarse un nuevo proceso respecto de las vacantes no cubiertas. 3. Cuando ocurra una vacante de Consejero Presidente o de Consejero Electoral en alguna entidad federativa, el Consejo General del Instituto llevará a cabo el mismo procedimiento previsto en el presente artículo para cubrir la vacante respectiva. 4. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años del encargo del Consejero Electoral, se elegirá un sustituto para concluir el periodo. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un Consejero para un nuevo periodo” (lgipe, artículo 101, 2015).

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ampliamente difundida entre los ciudadanos interesados en participar como consejeros electorales en la entidad federativa de que se trate, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos tanto por la

cpeum

como por la

ine,

lgipe.

4

La documentación puede presentarse ante el

ya

sea en su Secretaría Ejecutiva o en sus órganos delegacionales y subdelegacionales. El órgano que internamente se encarga del desarrollo, la vigilancia y la conducción del procedimiento es la Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, misma que cuenta con la facultad de proponer al

cgine

a los candidatos para cada cargo, debiendo este

último designar a los consejeros electorales locales por el voto a favor de cuando menos ocho de sus integrantes. Mediante el procedimiento antes descrito, si bien se logró el objetivo de consolidar en un único mecanismo el nombramiento de los consejeros locales, así como garantizar que todos aquellos ciudadanos que sean designados cumplan con los mismos requisitos de elegiblidad previstos por

4

Que de conformidad con los artículos 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso c de la Constitución y 100 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, consisten en ser originario de la entidad federativa correspondiente o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a la designación, y cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley, siendo estos: ser ciudadano mexicano por nacimiento y que no haya adquirido otra nacionalidad, además de estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos; estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar vigente; tener más de 30 años de edad al día de la designación; poseer, al día de la designación, con antigüedad mínima de cinco años, título profesional de licenciatura; gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito alguno, salvo que hubiese sido de carácter no intencional o imprudencial; no haber sido registrado como candidato ni haber desempeñado cargo alguno de elección popular en los cuatro años anteriores a la designación; no desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal o municipal en algún partido político en los cuatro años anteriores a la designación; no estar inhabilitado para ejercer cargos públicos en cualquier institución pública federal o local; no haberse desempeñado, durante los cuatro años previos a la designación, como titular de secretaría o dependencia del gabinete legal o ampliado tanto del gobierno de la federación como de los estados, ni como subsecretario u oficial mayor en la administración pública de cualquier escala gubernamental (municipal, estatal o federal); no ser jefe de gobierno del Distrito Federal, gobernador ni secretario de gobierno o su equivalente en el ámbito local; no ser presidente municipal, síndico, regidor o titular de dependencia de los ayuntamientos, ni ser o haber sido miembro del servicio profesional electoral nacional durante el último proceso electoral en la entidad (lgipe, artículo 101, 2015).

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la propia ley general ─lo que le imprime certeza, legalidad y transparencia, además de la garantía de que quienes sean designados cumplirían con el propósito fundamental de ser profesionales5 en su actuar─, lo cierto es que no se determina cómo o por medio de qué procesos se obtendrán candidatos idóneos para ocupar el cargo; es decir, aspirantes que también cumplan con los “aspectos subjetivos” a los que se refiere Adriana Favela: Acorde con la ampliación de atribuciones de los organismos electorales, la tipología de los consejeros electorales ha venido evolucionado. Si el criterio de selección privilegiaba el seguimiento de las tareas operativas vinculadas con la capacitación, la organización y el desarrollo del proceso electoral, en la actualidad debe favorecer la inclusión de perfiles más completos que incluya cualidades de percepción política y resolutiva (Favela 2014, 303).

Aspectos que incluso se encuentran previstos en la propia norma fundamental al establecer los requisitos de elegibilidad del cargo, cuando señala que se debe cumplir “con […] el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley” (cpeum, artículo 116, fracción IV, inciso c, párrafo 2, 2015), entendido como aquellos rasgos peculiares que caracterizan a una persona, en este caso las aptitudes señaladas. Lo anterior por estimar que al encontrarse tales funcionarios en contacto permanente con los partidos políticos, precisamente en un órgano colegiado en el cual se emiten los acuerdos que regulan su actuar, es necesario que muestren cualidades para el diálogo y consenso, por lo que, además de requerir conocimientos técnicos y de la legislación a aplicar, es indispensable que cuenten con aptitudes de negociación política.

5

No hay que olvidar que hasta antes de la reforma constitucional electoral de 2014, solicitar perfiles profesionales no constituía un requisito general que se exigiera en todas las entidades de la república para ejercer el cargo de consejero electoral; de hecho, existían 10 entidades que no lo solicitaban: Baja California Sur, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala (Astudillo y Córdova 2010, 148).

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Por esto, al establecer la

cpeum

que los aspirantes a ocupar el cargo

de consejero electoral deben reunir cualidades adicionales que no pueden ser constatadas mediante el procedimiento previsto por la norma, el cgine

decidió aplicar diversos filtros a aquellos ciudadanos interesados

en ocupar dicho cargo para conocer sus aptitudes resolutivas y de manejo político, filtros que determinó por medio de la reglamentación del procedimiento en estudio.6

Procedimiento de designación de los consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales durante 2014 y 2015 Se debe considerar que cuando fue emitido el decreto mediante el cual se reformó la cpeum en materia electoral en 2014, se establecieron los artículos transitorios necesarios para dar cabida al nuevo sistema electoral y, en este, al nuevo procedimiento de designación de los consejeros electorales locales. El decreto antes referido, en sus artículos transitorios 4, párrafo 1, y 9, dispuso que las reformas efectuadas, entre otras, al artículo 116, fracción IV, de la cpeum, en el cual se prevé el procedimiento en estudio, entrarían en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las normas generales que reglamentarían dicha reforma, entre estas, la ley general que regulara los procedimientos electorales. Adicionalmente, señaló que el cgine designaría a los nuevos consejeros de los ople, en términos de lo dispuesto por la fracción IV, inciso c, del artículo 116 de la

cpeum,

con antelación al siguiente

proceso electoral posterior a la entrada en vigor del decreto, debiendo los 6

Fue el legislador quien le confirió la facultad para reglamentar el procedimiento en comento al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, cuando estableció en el artículo 101 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que para la elección del consejero presidente y de los consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales debía emitir una convocatoria pública para cada entidad federativa, en la cual debía considerar expresamente los cargos y periodos a designar, los plazos del proceso de designación, los órganos ante quienes se deberían inscribir los interesados, los requisitos, la documentación y el procedimiento a seguir.

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consejeros nombrados hasta ese momento, mediante los procedimientos previos a la reforma, continuar en su encargo hasta que se realizaran las designaciones respectivas. Toda vez que la lgipe fue publicada el 23 de mayo de 2014, fue hasta ese momento que el

cgine

tuvo conferida la facultad de designación de

los consejeros locales. Asimismo, en el propio decreto mediante el cual fue emitida la

lgipe (dof

2014a) se determinó, en el artículo 10 transito-

rio, que para los procesos electorales locales cuya jornada se realizara en 2015, el cgine debía desarrollar el proceso de designación de los integrantes de los consejos generales de los ople, en los términos del artículo 116 de la Constitución, a más tardar el 30 de septiembre de 2014, y que respecto a las demás entidades federativas, la elección se habría de realizar con antelación al inicio de su siguiente proceso electoral. Por tanto, de manera inicial se aprobaron, el 6 de junio de 2014, los Lineamientos para la Designación de Consejeros Presidentes y Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales (ine 2014a), mismos que se aplicarían primero en los estados en los que se llevarían a cabo los procesos electorales en 2015: Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán. Una vez aprobado el nombramiento de consejeras y consejeros en estas entidades (ine 2014c), el cgine debía efectuar la designación de consejeros de los estados restantes: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Durango, Hidalgo, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz. Sin embargo, para esto último ya había sido emitido el Reglamento del Instituto Nacional Electoral para la Designación y la Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales (ine 2015a), que fue aprobado en sesión el 11 de marzo de 2015 y mediante el cual fueron derogados los Lineamientos (ine 2014a). Es así que, con la emisión de acuerdos, el cgine determinó regular, por primera vez, el único y novedoso procedimiento que se aplicaría para deJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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signar consejeros electorales locales, por medio del cual se obtendrían perfiles idóneos para ocupar el cargo, para lo que se consideraron diversos aspectos que, se estima, constituyen un avance significativo en este tema. De acuerdo con César Astudillo y Lorenzo Córdova (2010, 158), los procedimientos de designación de los consejeros electorales locales aplicados por las legislaturas de las entidades federativas se desarrollaban en cuatro etapas: identificación de aspirantes, selección de candidatos, designación y nombramiento. Dichas etapas también se incluyeron en el proceso que aprobó el

cgine,

por lo que con esta clasificación se analizarán

los cambios importantes advertidos en el nuevo método.

Etapa de identificación de aspirantes Antes de la reforma constitucional electoral de 2014, en esta etapa ─en la que se busca identificar a aquellos ciudadanos que aspiren a desempeñar el cargo de consejero electoral─ las legislaciones electorales estatales conferían el poder de presentar propuestas a los grupos parlamentarios identificados en las legislaturas, a las comisiones del Congreso, a los partidos políticos, a las universidades y, en muy pocos casos, a grupos sociales o a los propios ciudadanos.7 Los métodos utilizados para allegarse de propuestas eran: la identificación de candidatos por parte de las fracciones parlamentarias, que los proponían al órgano respectivo; la convocatoria pública, y la consulta social. De estos, la convocatoria pública era el método mayormente utilizado, aunque en un gran número de entidades federativas se presentaba el de identificación política.8

7

8

De acuerdo con el cuadro comparativo XXIV que presentan Astudillo y Córdova (2010, 339), únicamente en 10 entidades federativas los ciudadanos tenían el poder de presentar propuestas para la integración de los consejos de los ople; en 11, los grupos sociales; en 9, las universidades, y en 23 tenían esa facultad los grupos parlamentarios. El método de identificación política se presentaba en Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Michoacán, Morelos, Oaxaca y Zacatecas; la convocatoria pública, en entidades como Baja California, Coahuila, Durango, Estado de México, Guerrero, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán (Astudillo y Córdova 2010, 164).

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Aquí se observa el primero de los aciertos en el nuevo procedimiento, ya que desde la

lgipe

se dispone que la convocatoria para allegar-

se de ciudadanos interesados en formar parte de los consejos de los ople

debe ser pública, es decir, debe dirigirse a la ciudadanía en general,

lo que fue acatado por el cgine cuando emitió las convocatorias respectivas (ine 2014b y 2015b) y así quedó determinado también en la reglamentación expedida. Lo anterior debido a que uno de los principales argumentos para conferir al

ine

la facultad de llevar a cabo las designaciones fue que quienes

llegaban a ser consejeros locales como resultado de un procedimiento a cargo de las legislaturas estatales ─cuyos integrantes proponían a los candidatos en la gran mayoría de las entidades federativas─ podían llegar a ser parciales en sus decisiones. El hecho de que ya no sean directamente las dirigencias partidistas o las fracciones parlamentarias quienes presenten las propuestas respectivas, dejando al ciudadano interesado acudir voluntariamente a proponerse como candidato a consejero electoral, permite que una gran diversidad de personas independientes, con diversos perfiles y conocedoras de la materia, puedan aspirar al cargo. Ahora bien, con este método también pueden seguir participando los ciudadanos que los propios institutos políticos consideren aptos para ello, sin que esto sea ya un requisito indispensable. En estos términos, se considera que desde el momento en el que no se sujeta la integración de un Consejo General de un ople a las propuestas que presenten los actores políticos o que deban ser autorizadas por un partido, sino a una convocatoria abierta a todos los ciudadanos, se cumplió con uno de los objetivos fundamentales que buscó la reforma electoral: fortalecer las normas preventivas de la intromisión de otros poderes en las decisiones y actuar de los órganos locales, siendo la emisión de la convocatoria solo un eslabón de la cadena de filtros que se requiere superar para ser consejero electoral y que tiene como finalidad evitar la intromisión mencionada. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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Etapa de selección de candidatos La presente constituye la etapa más importante del procedimiento de designación de los consejeros electorales, toda vez que en esta se despliegan los filtros necesarios para advertir si los aspirantes a consejero electoral son idóneos para desempeñarse como tales; es decir, si cuentan con los conocimientos y la experiencia indispensables para ejercer el cargo de la mejor manera posible, demostrando aptitudes técnicas, resolutivas y políticas ineludibles para cumplir con la función electoral. Es precisamente en esta etapa en la cual se advierte una considerable transformación del procedimiento de designación de los consejeros electorales, el cual emana del propio cgine, que es el órgano que ha determinado los filtros apropiados para lograr el propósito antes referido, ya que estos quedaron asentados en los acuerdos emitidos que configuraron de manera inicial los Lineamientos y, posteriormente, el Reglamento que dispone los mecanismos para calificar la idoneidad de los perfiles. Así, cuando se estudian los procedimientos que llevaban a cabo algunas legislaturas estatales para seleccionar a los consejeros electorales, se estima que, según Astudillo y Córdova: La comparecencia, la entrevista y el examen de conocimientos constituyen las principales modalidades para que los legisladores se formen una opinión respecto a las cualidades personales y al nivel de conocimientos, especialización y experiencia de los candidatos (Astudillo y Córdova 2010, 169).

En efecto, se coincide con lo anterior en el entendido de que la simple verificación del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de cada uno de los candidatos no garantiza que estos cumplan con el perfil necesario para el desempeño del cargo. Sin embargo, cuando se observan los procedimientos que preveían las legislaciones estatales para llevar a cabo la designación de los consejeros electorales, en la mayoría de los casos no Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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se contemplaban dichos mecanismos. Siguiendo a los autores mencionados, solo las legislaciones de Aguascalientes, Coahuila y Tamaulipas consideraban la comparecencia para el análisis respectivo; en el caso de la entrevista, solo se contemplaba en Hidalgo y Tamaulipas, y en cuanto al examen de conocimientos, este se incluía únicamente en las legislaciones de Aguascalientes, Coahuila, Guerrero, Hidalgo y Tabasco (Astudillo y Córdova 2010, 349-50). Por lo que hacía al resto de las entidades federativas, no se integraban dichos métodos como necesarios para la identificación de los perfiles idóneos. La situación antes descrita traía como consecuencia que se estimara que quienes ocupaban el cargo lo hacían no por sus conocimientos, experiencia y aptitudes, sino por otras circunstancias, como favores políticos que les conferían aquellos que los nombraban. De esta manera se podía propiciar un círculo vicioso, en el cual quienes se veían así favorecidos tenían la encomienda de agradecer el encargo, lo que provocaría que sus decisiones fueran parciales. Esta situación, como ya se mencionó, fue uno de los argumentos que hicieron posible el cambio de sistema de designación de los consejeros electorales. En esta tesitura, se estima que el establecimiento por parte del cgine9 de los filtros consistentes en la aplicación de un examen de conocimientos, un ensayo presencial, la valoración curricular y una entrevista, garantiza contar con perfiles idóneos, especializados en la materia electoral y con cualidades de percepción política y resolutiva.

9

Así lo dispone el artículo 7 del Reglamento del Instituto Nacional Electoral para la Designación y la Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales: “1. El proceso de selección de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de Organismos Públicos consistirá en una serie de etapas tendentes a la elección de las y los ciudadanos para ocupar estos cargos, y se sujetará a los principios rectores de la función electoral y a las reglas de transparencia aplicables en la materia, en especial por el principio de máxima publicidad. 2. El proceso de selección incluye las siguientes etapas: a) Convocatoria pública; b) Registro de aspirantes; c) Verificación de los requisitos legales; d) Examen de conocimientos; e) Ensayo presencial; y f) Valoración curricular y entrevista” (ine 2015a).

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Así, por medio del examen se puede medir objetivamente el grado de conocimientos técnico-electorales que poseen los aspirantes, necesario ahora que la materia electoral se ha especializado y exige conocer las normas y procedimientos que se aplican; con el ensayo presencial, de conformidad con el artículo 20, párrafo 3 del Reglamento (ine 2015a), se identifica la habilidad que los candidatos poseen para formular el planteamiento y desarrollo de un tema concreto del ámbito electoral, pudiendo con ello medir su capacidad de análisis, desarrollo argumentativo, planteamiento del problema y desarrollo de escenarios y soluciones; por último, gracias a la valoración curricular y la entrevista ─que de acuerdo con el Reglamento se consideran una sola etapa─ se puede determinar si los perfiles se apegan a los principios rectores de la función electoral y cuentan con las competencias gerenciales indispensables para el desempeño del cargo. Del análisis de las reglas que el órgano electoral ha aplicado para llevar a cabo la designación de los consejeros electorales se obtiene, además, que cada uno de los filtros referidos supone la finalización de una etapa, misma que si no es superada, no permite al aspirante pasar a la siguiente. De esta manera, una vez que se llega a la última, consistente en una nominación ante el cgine, los ciudadanos propuestos para ser consejeros cumplen con el perfil requerido por sus propios méritos y es así como se integra una lista de quienes se considera que deben formar parte del órgano colegiado de los ople.

Etapas de designación y de nombramiento Con respecto a las dos últimas etapas del procedimiento de designación de consejeros ─en las que se proponen a los candidatos, se vota por estos y se emite el nombramiento como consejero electoral─, el cambio fundamental que se dio con la reforma de 2014 fue quitar de las manos de las legislaturas estatales la facultad de designación para depositarla en el cgine. A diferencia de lo que sucedía en la gran mayoría de los casos, en los que las comisiones de los congresos eran las que verificaban el cumplimiento de los requisitos por parte de los candidatos (Astudillo y Córdova Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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2010, 173), es ahora el ine el que, por medio de la Comisión de Vinculación con los ople, lleva a cabo la tarea de sopesar los resultados que los aspirantes presentan en cada etapa y evaluar cuáles de ellos tienen los mejores perfiles. Dicha Comisión, en términos del artículo 42 de la

lgipe,

se inte-

gra por cuatro consejeros electorales designados por mayoría de cuando menos ocho votos del cgine, por un periodo de tres años y la presidencia es rotatoria de forma anual entre sus integrantes. Resulta importante mencionar que en todo el proceso de valoración de los candidatos, los partidos políticos, mediante sus representantes, así como el propio órgano legislativo nacional, por medio de quienes lo representan en el cgine, tienen la facultad de conocer los resultados de cada etapa e incluso, previamente al desarrollo de la valoración curricular y la entrevista, tienen la oportunidad de hacer observaciones respecto de los aspirantes, las cuales deben presentar de manera fundada y motivada (ine, artículo 23, 2015a). En ese sentido, queda claro que al ser los integrantes de los consejos generales de los ople quienes vigilan y califican los procesos electorales locales en conjunto con el ine, son quienes aplican las reglas del juego a los actores políticos y quienes deben garantizarles que la competencia electoral se desarrolle en pleno respeto a los principios constitucionales que rigen la materia, por lo que resulta ineludible que dichos actores puedan emitir observaciones cuando existan circunstancias advertidas en los aspirantes que puedan provocar una actuación no acorde con los principios mencionados. Así, es el

cgine

el órgano que, integrado en pleno y por votación ma-

yoritaria de por lo menos ocho de sus integrantes, designa a los consejeros electorales que integran los

ople,

momento en el cual se exponen

los resultados del trabajo de la Comisión de Vinculación y se discuten las propuestas procedentes, de las cuales fueron analizadas su historia profesional y laboral, su apego a los principios rectores de la función electoral, sus aptitudes e idoneidad para el desempeño del cargo, su participación Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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en actividades cívicas y sociales, y su experiencia en materia electoral. Como ya se dijo, este órgano también se encuentra integrado por representantes de los partidos políticos que incluso en ese momento pueden presentar sus observaciones, así como los fundamentos y motivos de su opinión, para evitar que sean nombrados quienes se encuentren impedidos para el desempeño del cargo. De todo lo hasta aquí analizado se advierte que el procedimiento de designación de consejeros electorales locales supone, por su ordenación, un proceso verdaderamente democrático en el cual son escuchadas las voces de quienes intervienen en el desarrollo de los procesos electorales y se llega a una decisión mayoritaria, con la que se busca designar a los mejores perfiles. Adicionalmente, se puede decir que en el procedimiento regulado por el cgine se tuvieron diversos aciertos, como asegurar una renovación escalonada de los integrantes de los consejos de los ople, situación prevista desde el decreto que expidió la lgipe10 y con la cual se busca conservar los conocimientos y la experiencia de los que se quedan, y refrescar el funcionamiento del órgano colegiado con los que ingresan. Otro acierto lo constituye que en los Lineamientos para la Designación de Consejeros Presidentes y Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales (ine 2014a), así como en el Reglamento del Instituto Nacional Electoral para la Designación y la Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales (ine 2015a), se haya previsto que los consejos generales de los

ople

sean integrados por ciudadanos y ciudada-

nas, procurando la paridad de género, situación que antes de la reforma

10

De conformidad con el artículo 10 transitorio de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral debía “realizar los nombramientos de forma escalonada, en los siguientes términos: a) Tres consejeros que durarán en su encargo tres años; b) Tres consejeros que durarán en su encargo seis años, y c) Un consejero que durará en su encargo siete años” (lgipe, artículo 10 transitorio, 2015).

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electoral de 2014 solo se presentaba en algunas entidades federativas.11 ¿Por qué es importante observar este principio de género en la conformación de las autoridades administrativas electorales? Por una razón elemental de justicia, ya que las mujeres representan poco más de la mitad de la población en México, además del hecho de que integrar un órgano electoral local con el principio de equidad de género permite, en primer lugar, contar con una visión distinta al abordar determinado asunto, pues existen problemas de la sociedad ─y específicamente en materia electoral abundan los ejemplos─ en los que es indispensable contar con la perspectiva de género para solucionarlos. Asimismo, establecer este tipo de acciones afirmativas contribuye a acortar la brecha de desigualdad histórico-social entre mujeres y hombres, por lo menos en el ámbito público de la sociedad mexicana. Un acierto más es haber impregnado del criterio de máxima publicidad a todo el proceso de designación de los consejeros electorales de los

ople.

Publicar los resultados de cada una de las etapas permite co-

nocer, momento a momento, quiénes son los candidatos que continúan en la competencia, transparentando el procedimiento de la mejor manera posible y evitando con ello suspicacias con respecto a las decisiones que se toman. Puede concluirse que el proceso de designación de los consejeros electorales locales, en su forma, significó un avance, al permitir elegir, mediante criterios objetivos y subjetivos, a los mejores perfiles para integrar un órgano electoral. Sin embargo, ahora se abordará el tema de si se logró también un avance con su instrumentación a cargo del ine.

11

De acuerdo con César Astudillo y Lorenzo Córdova (2010, 187), hasta 2010 solo siete entidades ─Chihuahua, Distrito Federal, Morelos, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz y Zacatecas─ tenían establecidas cuotas de género para favorecer el equilibrio entre hombres y mujeres en la integración de los organismos públicos locales electorales.

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Balance del trabajo de los consejeros electorales del Instituto Nacional Electoral para instrumentar esta nueva atribución En octubre de 2015, el máximo órgano de dirección del ine concluyó con el procedimiento de designación de los 32 ople; de esta manera, las consejeras y los consejeros electorales de la autoridad administrativa electoral nacional culminaron el ejercicio, en su totalidad, de la facultad de la nueva atribución que supuso la reforma electoral de 2014. El cgine, órgano colegiado por antonomasia, también es un órgano político; como pruebas están, por ejemplo, el procedimiento de designación de los consejeros electorales que lo integran y la correlación de fuerzas que se construye en este, entre otros factores. En la última reforma electoral se dieron pasos hacia delante para mejorar el procedimiento de integración del órgano de la autoridad electoral; sin embargo, de fondo, los partidos políticos negociaron la composición del

ine.

Dicha situación, sin duda,

impacta en el ejercicio de sus atribuciones y la designación de las consejeras y los consejeros de los ople no fue la excepción. Como se dijo con anterioridad, previo a la reforma electoral de 2014, la designación de los consejeros locales recaía en los congresos estatales; por obvias razones, se negociaban los nombramientos y, generalmente, llegaban a ocupar un puesto en el ople ciudadanas y ciudadanos vinculados con algún grupo político. Esta situación fue señalada reiteradamente por un gran sector de la academia, por lo que se puso en la mesa de discusión de la última reforma político-electoral y se asignó así una atribución más al ine. Después de haber concluido con esta facultad novedosa, es pertinente realizar un análisis objetivo respecto del papel que desempeñaron las consejeras y los consejeros electorales del

cgine

en la materialización de

dicha facultad, al designar a 22412 mujeres y hombres como consejeros 12

Los últimos datos de la designación de las consejeras y los consejeros de las entidades federativas ─Chihuahua, Coahuila, Nayarit, Puebla y Quintana Roo─ fueron tomados de la novena sesión extraordinaria de la Comisión de Vinculación con los organismos públicos locales electorales, que se llevó a cabo el 26 de octubre de 2015.

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electorales en las entidades federativas. Dicho análisis tiene el propósito de conocer aquellos aspectos que contribuyeron a realizar una designación adecuada para cada ople. En los siguientes párrafos se da cuenta de algunas acciones y decisiones acertadas, y otras cuestionables, que adoptó el máximo órgano de dirección del ine. 1. Como se señaló, en los Lineamientos y el Reglamento, en sus criterios de selección, se estableció un candado para procurar la equidad de género, ya que al conformar un órgano electoral local debían nombrar por lo menos a 3 consejeras y 4 consejeros, o viceversa. Esta decisión debe resaltarse en su justa dimensión, pues la perspectiva de género es un asunto que debe permear como un principio en la conformación de las instituciones públicas del país. Así pues, del primer conjunto de nombramientos realizados durante el segundo semestre de 2014, de 19 órganos electorales locales, fueron designados 133 consejeros electorales, 67 mujeres y 66 hombres; mientras que en 2015, en un total de 13 entidades federativas, fueron nombrados 91 consejeros electorales, 45 mujeres y 46 hombres. Como se observa, del total de 224 servidores públicos en los órganos electorales locales, 112 son mujeres y 112 hombres. Adicionalmente, es importante destacar que de 32 órganos electorales locales, casi la mitad son encabezados13 por una mujer. Estos datos numéricos no son un asunto menor, de ahí que se afirme que este es uno de los grandes aciertos de la reforma electoral y principalmente de las consejeras y los consejeros del ine. 2. Una de las novedades relevantes que vale la pena rescatar en futuros procesos de designación de consejeros electorales locales se refiere a la intervención de actores especialistas externos que coadyuvaron con el cgine para la elaboración de los filtros que tuvieron que acreditar los

13

Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Colima, Guerrero, Hidalgo, Morelos, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala y Yucatán.

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aspirantes. La participación del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior, A.C. (Ceneval) en la elaboración y aplicación del examen escrito fue, sin duda, una decisión acertada del máximo órgano de dirección del

ine,

pues el Ceneval es una institución de prestigio en la cons-

trucción de reactivos para la medición objetiva de conocimientos, actitudes y habilidades; el filtro de la prueba cumplió con la finalidad de depurar dichos listados. La colaboración del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México,14 en la primera etapa de designaciones (ine 2014c), y del Centro de Investigación y Docencia Económicas, en la segunda etapa, contribuyeron con su experiencia y prestigio en la calificación de los ensayos presenciales que presentaron los aspirantes. Estas dos instituciones educativas de investigación, con un enorme profesionalismo y trayectoria académica, influyeron positivamente en la credibilidad del proceso de designación de consejeros electorales locales, no obstante algunos señalamientos sin fundamento serio alguno (Aguilar 2015). Finalmente, el hecho de que las consejeras y los consejeros del

ine

hayan acordado que instituciones académicas foráneas parti-

ciparan refleja la madurez del cgine para solicitar el apoyo de expertos en las distintas fases del proceso de designación. 3. Otro de los aciertos que se presentaron durante la segunda parte de la designación de los consejeros de los

ople

en 2015 fue la transmi-

sión, en tiempo real, de las entrevistas por medio del portal electrónico15 del ine. La materialización del principio de máxima publicidad se concretó con esta decisión que adoptó el órgano colegiado, contribuyendo a

14

15

La ausencia del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en la segunda etapa del proceso de designación de los consejeros electorales locales no queda del todo clara, ya que no se cuenta con datos objetivos que permitan conocer con exactitud la causa por la cual no participó en el proceso de designación de la totalidad de los organismos públicos locales electorales. Dicho aspecto pudo obtener mejores resultados si se hubiera concretado la participación del Canal Judicial y el Canal del Congreso, pues el objetivo era difundir de manera masiva esta importante etapa del proceso de designación. La colaboración de estos canales será de gran utilidad en futuras ocasiones.

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darle certeza y credibilidad al proceso de designación, ya que cualquier interesado pudo observar y escuchar tanto las preguntas como las respuestas de los aspirantes. Esta situación permite evaluar o emitir un juicio con elementos objetivos, además de conocer aspectos importantes de la formación profesional, laboral y personal de los candidatos. Transparentar la fase de entrevista abona a la credibilidad del proceso de designación y fortalece a la autoridad electoral. 4. El proceso de designación de los consejeros electorales locales, como todos los actos del ine, puede ser impugnado;16 en este caso, lo fue por los aspirantes que no accedieron a la siguiente fase, que no fueron designados como tales, por la naturaleza de los participantes y del mismo proceso de designación. Sin embargo, las autoridades del ine encargadas directamente del procedimiento deben cuidar todos los detalles establecidos en la ley electoral, los lineamientos y acuerdos, y en su caso, defender la constitucionalidad y legalidad de los nombramientos. De las designaciones de los 19 ople aprobadas por el cgine en 2014, a pesar de haber sido impugnadas ─no solo el acuerdo final de designación, sino también las diferentes fases del proceso─, fueron confirmadas; únicamente se presentó el caso de Colima (SUP-RAP-142/2014 y acumulado), en el cual la Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (tepjf) decidió revocar el nombramiento de una consejera electoral y ordenó al cgine

una nueva designación. En la segunda etapa, todas fueron confir-

madas por la autoridad jurisdiccional. 5. La designación de los 32

ople

no ha estado exenta de cuestiona-

mientos (Olvera 2015; Vargas 2015; Hernández 2015; García et al. 2014), tanto de un sector de la academia como de los partidos políticos. Con respecto a estos últimos, es entendible su inconformidad, toda vez que

16

Por ejemplo, SUP-JDC-498/2014; SUP-JDC-499/2014; SUP-JDC-2538/2014 y sus acumulados SUP-JDC-2539/2014, SUP-JDC-2546/2014, SUP-JDC-2547/2014, y SUP-JDC-2425/2014 y sus acumulados SUP-JDC-2426/2014, SUP-JDC-2455/2014, SUP-JDC-2472/2014 y SUP-JDC-2492/2014.

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por su naturaleza cuestionan permanentemente a la autoridad electoral, máxime que ahora ya no tienen la injerencia que tuvieron antes en los procedimientos de designación de los consejeros electorales locales.17 Empero, la crítica sostenida por algunos intelectuales tiene que apreciarse y tomarse en serio. La percepción que se tiene en las entidades federativas es que no se nombraron a mujeres y hombres con perfiles ciudadanos e independientes de los partidos políticos, gobierno estatal y poderes fácticos. En el caso de Veracruz (Contreras 2015; Huesca 2015; Guerrero 2015), por ejemplo, no se realizó una designación acorde con el objetivo de la reforma electoral, ya que quedaron fuera del proceso algunos perfiles y trayectorias independientes; nombrar consejero presidente a un servidor público del gobierno del estado pone en duda una actuación imparcial. Uno de los déficits que aún tienen las autoridades administrativas electorales locales es la falta de credibilidad en su actuar durante la organización de las elecciones. Históricamente, al ser designados por el Congreso local, la gran mayoría de estos nombramientos fueron apoyados y propuestos por los partidos políticos; dicha situación devino en un cuestionamiento por la ausencia de certeza e imparcialidad en las decisiones tomadas por los colegiados de los ople. Desde la óptica de quienes escriben, se cree que este contexto en particular debió ser valorado por los consejeros del

ine

al

momento de nombrar a los consejeros electorales locales, pues para fortalecer a la autoridad administrativa electoral local ineludiblemente debe depositarse en mujeres y hombres con una trayectoria imparcial e independiente, que aporten su talento y sus convicciones democráticas a una institución que tiene la necesidad de recuperar la confianza de la sociedad.

17

Sin embargo, aún participan en el procedimiento que ahora aplica el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, desde el momento en el que se les permite conocer y oponerse a la integración de determinados candidatos, presentando para ello sus observaciones fundadas y motivadas, así como las pruebas pertinentes. Acerca de lo anterior, véase el artículo 23 del Reglamento del Instituto Nacional Electoral para la Designación y la Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales (ine 2015a).

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Propuestas para perfeccionar el procedimiento de designación de los consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales En 2017, el

cgine

deberá designar de nuevo a las consejeras y los con-

sejeros electorales locales para un periodo de tres años; será otra oportunidad para ajustar aquellos aspectos cuestionados y fortalecer aquellas decisiones que contribuyeron con el propósito de la reforma electoral. En las siguientes líneas se pretende esbozar algunas ideas que podrían aportar elementos para reforzar el proceso de designación de los ople. 1. Un hecho que se observa en las dos etapas del proceso de designación se refiere a la conformación de los grupos de consejeros electorales para realizar las entrevistas a los aspirantes. Tanto en el proceso de designación en 2014 como en 2015, los grupos18 no se modificaron; es saludable que los consejeros se intercambien durante esta etapa de las entrevistas. Esta rotación permite una retroalimentación entre los consejeros electorales nacionales, de ahí que la propuesta radica en que los grupos de consejeros se integren por la entidad federativa que les corresponde entrevistar; esta posibilidad abona a no proporcionar elementos que puedan cuestionar el procedimiento de designación. 2. Uno de los fines de las instituciones públicas, particularmente de las autoridades electorales, es el servicio a la ciudadanía, con la capacidad para responder a las demandas de una sociedad compleja, plural y participativa; de ahí que debe establecerse en el Reglamento la posibilidad de designar, por lo menos, a dos consejeros electorales provenientes de la sociedad civil, es decir, cuyo perfil profesional responda a un lógica ciudadana. Esta propuesta busca tener una visión del trabajo comunitario. El fin último de los ople es generar un bien público, como es la organización

18

Grupo 1: Lorenzo Córdova Vianello, Enrique Andrade González, Arturo Sánchez Gutiérrez y Pamela Alejandra San Martín Ríos y Valles; grupo 2: Marco Antonio Baños Martínez, Adriana Margarita Favela Herrera, Benito Nacif Hernández y Javier Santiago Castillo, y grupo 3: Beatriz Eugenia Galindo Centeno, Ciro Murayama Rendón y José Roberto Ruiz Saldaña.

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de elecciones que cumplan con estándares de calidad, y contribuir al desarrollo democrático de la entidad; por esto, es indispensable que el órgano máximo de dirección cuente entre sus miembros con portavoces de la sociedad civil. Dicha postura contribuye a enriquecer las ideas y el debate en el órgano colegiado y adiciona un elemento sustancial en el quehacer institucional: visión ciudadana de la realidad. Ciertamente, el tema electoral se ha especializado de manera vertiginosa. No obstante, no hay que perder de vista el papel que juegan los consejeros electorales: el Consejo General del ople es un órgano directivo que adopta las decisiones más relevantes de un proceso electoral y demás atribuciones del árbitro electoral local, mientras que existe otro órgano técnico ejecutivo que se encarga de materializar dichos acuerdos. De ahí que es viable que ciudadanos, y no solo técnicos especialistas con amplia experiencia práctica y teórica, integren el máximo órgano de dirección de los ople. 3. Como señala José Roberto Ruiz Saldaña, consejero electoral del cgine, existe la posibilidad de realizar una deliberación pública (Ruiz 2015),

por parte de todos los consejeros electorales del

ine,

acerca de los argu-

mentos que cada uno de ellos vierte en la mesa al momento de acordar o descartar un aspirante a consejero electoral local; se propone un análisis abierto y transmitido en vivo. Un intento pudo darse en la discusión de la propuesta de los consejeros electorales locales de Veracruz al momento de ser sometida a la deliberación del cgine, en su sesión extraordinaria del 2 de septiembre de 2015; sin embargo, el consejero presidente decidió realizar un receso y llevar la discusión a un espacio privado, con la participación solamente de los consejeros electorales. Si bien es cierto que no todos los asuntos sometidos a la consideración del

cgine

deben ser dis-

cutidos públicamente y que muchos temas abordados en la sesión deben tratarse con anterioridad para llegar con un acuerdo previo, se considera que el asunto de la designación de los consejeros electorales del árbitro local es un tema sumamente relevante, por lo que valdría la pena que se pudiera dar en un marco de transparencia y acceso público, en concordancia Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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con el principio constitucional de máxima publicidad. La deliberación pública acerca del nombramiento de los consejeros electorales de los

ople

permitirá conocer los argumentos, vetos, filias y fobias de los consejeros electorales del ine con respecto a los candidatos y, a la vez, dará la oportunidad de evaluar su actuación en este proceso. 4. Un mecanismo que se ha utilizado para la designación de los funcionarios de casilla ha sido el método de insaculación, es decir, un sorteo, un procedimiento aleatorio que tiene como objetivo designar como consejeros a los ciudadanos que hayan reunido los requisitos legales y demás filtros establecidos por el cgine ─examen, ensayo presencial y entrevista─; puede considerarse como un mecanismo imparcial y exento de cualquier sesgo, el cual eventualmente podrían tener los consejeros electorales del

cgine.

La propuesta en concreto consiste en dejar la

decisión final del nombramiento al azar. Desde luego, el papel relevante de los consejeros electorales nacionales es guiar todo el procedimiento de designación; solo después de haber concluido con las fases y los filtros señalados en el proceso, se elabora un listado con los aspirantes mejor evaluados por los consejeros electorales del cgine. Respetando el principio de equidad de género, se podría proponer a dos aspirantes, un hombre y una mujer, por cargo vacante. Dicho método tiene varias virtudes; en primer lugar, no habría elementos, subjetivos u objetivos, para que los partidos políticos, los académicos y la sociedad civil cuestionen las designaciones y las tachen de parciales, con vínculos partidistas y con los gobiernos en turno; por otro lado, aquellos aspirantes designados como consejeros electorales de los

ople

llegarían por méritos propios, sin

vínculos con consejero electoral nacional alguno, por lo que no tendrían ataduras. Esta idea aplica también en la designación de los consejeros electorales nacionales a cargo de la Cámara de Diputados; la suerte debe ser un factor que contribuya a cortar el cordón umbilical entre el designado y el que designa.

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Modelo del Instituto Nacional Electoral de designación de consejeros...

Reflexiones finales En definitiva, el modelo del

ine

de designación de consejeros electorales

de los ople constituye un significativo avance del sistema electoral mexicano, habiéndose incluido en el mismo una serie de acertadas etapas y filtros que permiten que sean los mejores perfiles los que ocupen el cargo. Sin embargo, como se ha observado, si bien cumplió con la expectativa de homologar el procedimiento para designar funcionarios electorales, garantizando que quienes sean nombrados cumplan efectivamente con los requisitos de elegibilidad previstos tanto por la cpeum como por la lgipe, además de que demuestren contar con las habilidades y aptitudes necesarias para cumplir con el encargo, lo cierto es que esto no asegura que se desempeñarán con el propósito fundamental de imparcialidad e independencia, así como de profesionalismo. Lo anterior ya que, por una parte, como lo afirma Irma Méndez de Hoyos: la independencia “real” o “en los hechos” […] implica ante todo que, en la toma de decisiones efectiva, cada uno de los miembros de los órganos electorales no obedezca con sus decisiones a entes o actores externos, ya sean políticos, partidistas, económicos o sociales, sino que aplique su expertise y conocimientos, y se guíe por un código de ética claro (Méndez 2014, 23).

Situación que, a partir del balance efectuado por los que escriben, podría coartarse mientras que en el proceso de designación de los consejeros electorales no intervengan otros entes en la decisión final, hacia los cuales se puedan tener favores que pagar. Por otra parte, siendo que la imparcialidad es más un estado mental que una afirmación en la ley (idea Internacional citada en Méndez 2014, 24), depende necesariamente de la actitud seria y del compromiso que tengan todos aquellos ciudadanos que sean designados consejeros electorales, ya que por más que hayan demostrado contar con los conocimientos, la Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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experiencia y las habilidades para el desempeño del cargo, su actuación dependerá siempre de su voluntad personal. En cuanto a la actuación profesional de los consejeros electorales, que exigiría de ellos ejecutar sus tareas con estándares que contribuyan a garantizar los atributos fundamentales de las elecciones democráticas ─libertad, igualdad, limpieza, equidad y competitividad─, para con esto coadyuvar a la credibilidad y a la confianza en las elecciones (Méndez 2014, 25), no se puede dejar de mencionar cómo, de manera contraria, se encuentran ya, inclusive en sustanciación, procedimientos de remoción en el propio cgine. Como ejemplo se encuentra el aprobado por el acuerdo INE/CG433/2015, mediante el cual se determinó el inicio del procedimiento contra los consejeros del Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas, en acatamiento a la resolución del tepjf, emitida con el número de expediente SUP-REC-294/2015, en el cual se observa cómo los recién designados consejeros electorales de ese ople dejaron de aplicar, indebidamente, algunas disposiciones referentes a garantizar la paridad de género en el registro de candidatos, contenidas en instrumentos internacionales suscritos por el Estado mexicano en materia de derechos humanos, así como en la

cpeum,

e incluso interpretadas por los tribuna-

les en México, mismas que estaban obligados a observar en la emisión de sus resoluciones y acuerdos. Lo anterior evidencia que el hecho de designar perfiles profesionales no garantiza que actuarán con el profesionalismo que se espera de ellos y que inclusive estos perfiles pueden ser proclives a actuar en favor de intereses ajenos a su función. De todo lo ya dicho se puede afirmar que en la aplicación inicial del procedimiento de designación también se dieron retrocesos, como permitir la intromisión de otros poderes en estas decisiones; si bien se robustecieron las reglas, esto no fue suficiente para evitar que sucediera. Las propuestas que se incluyen en este trabajo buscan precisamente fortalecer el recién aplicado procedimiento que, como todo en la democracia mexicana, es perfectible. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 161-195.

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SUP-JDC-2538/2014 y acumulados. Actores: Héctor Aguilar Alvarado y otros. Autoridad responsable: Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales del Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_ publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-2538-2014.pdf (consultada el 16 de octubre de 2015). SUP-RAP-142/2014 y acumulado. Actores: Partido Revolucionario Institucional y otros. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_ juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-01422014.pdf (consultada el 16 de octubre de 2015). SUP-REC-294/2015. Actor: Movimiento Ciudadano. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la tercera circunscripción plurinominal en Xalapa, Veracruz. Disponible en http://magistrados.te.gob. mx/alanis.figueroa/sites/default/files/votos/SUP-REC%20-294%20 2015%20SENTENCIA.pdf. Vargas González, Pablo. 2015. “ine-oples: farsa en Hidalgo”. Diario Plaza Juárez, 1 de septiembre, sección Articulistas. Villarreal Martínez, Juan Carlos. 2013. “Instituto Nacional Electoral. Una perspectiva desde lo local”. VOCEES 46: 6-13. [Disponible en http:// www.ceepacslp.org.mx/ceepac/uploads2/files/VOCEES47_Parte1.pdf (consultada el 15 de octubre de 2015)].

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos Electoral Reform 2014. More Money to Political Parties Jorge Manriquez Centeno (México)* Rocío Hernández Arévalo (México)** Fecha de recepción: 26 de agosto de 2015. Fecha de aceptación: 19 de mayo de 2016.

Resumen La reforma electoral de 2014 trajo consigo un aumento considerable de los recursos del financiamiento público ordinario que reciben los partidos políticos, al establecer una fórmula única para la asignación de dichos recursos en los ámbitos federal y estatal. ¿Es factible reducir las cantidades que se ministran anualmente a los partidos? Sí. En un ejercicio hipotético, si se ajustan las variables para determinar el financiamiento, no aumentarían desmesuradamente los recursos que se les asignan en cada ejercicio. También dicha reducción sería posible si la ley previera que los partidos políticos nacionales solamente recibieran una bolsa de recursos en el ámbito nacional para que, posteriormente, la distribuyeran entre sus órganos ejecutivos nacionales y estatales. Sin embargo, el financiamiento público a los partidos es un tema que merece atención inmediata

*

Maestro en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y director general en la Universidad de Quintana Roo. [email protected]. ** Secretaria de estudio y cuenta del Tribunal Electoral de Quintana Roo y exdirectora de Partidos Políticos del Instituto Electoral de Quintana Roo. [email protected].

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por parte de actores políticos, legisladores, analistas, servidores electorales, académicos e interesados en el tema, con el objetivo de racionalizar los recursos que se les destinan. Palabras clave: partidos políticos, dinero, financiamiento, equidad.

Abstract The electoral reform of 2014 brought considerable resources to ordinary public funding received by political parties, once a unique formula for its allotment in the federal and state level was created. Is it achievable to reduce the amounts apportioned annually to political parties? Yes it is. Making a hypothetical exercise by adjusting the variables to calculate funding, it would not mean and inordinately increase the resources that are channeled each year. It would also be possible if the law states that only the national political parties receive a batch of resources at national level to subsequently distribute to their national and state executive branches. However, public funding for political parties is an issue that deserves immediate attention from policy makers, legislators, analysts, electoral officials, academics and people interested in the subject, with the interest of rationalizing the resources allocated to them parties. Keywords: political parties, money, financing, equity.

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Presentación a reforma electoral federal de 2014 transformó radicalmente el sistema mexicano en la materia, al sentar las bases para que el ahora Instituto Nacional Electoral (ine) sea el órgano rector y único en asuntos fundamentales como la capacitación electoral; la geografía electoral, el diseño y la determinación de los distritos electorales y la división del territorio en secciones electorales; el padrón y la lista nominal; la ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas; las reglas, los lineamientos, los criterios y los formatos en materia de resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral, conteos rápidos, impresión de documentos y producción de materiales electorales, así como la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y los candidatos. El último de los temas descritos se relaciona con la nacionalización de la fórmula utilizada por el ine para determinar el monto de los recursos económicos que reciben los partidos anualmente, conocido como financiamiento público ordinario, el cual presupone que las autoridades electorales en las entidades federativas utilicen la misma fórmula para asignar, anualmente, recursos a los partidos, en una homologación que en términos reales resulta más dinero para estos en las entidades donde tienen acreditación. Así, en este trabajo se alude al financiamiento de actividades ordinarias y de gastos de campaña, sin considerar el llamado financiamiento de actividades específicas ─que fue objeto de otro ensayo─1 ni el denominado financiamiento de la estructura electoral ni el financiamiento privado, que pueden percibir los partidos políticos en diferentes modalidades ─que serán objeto de otro análisis─, sino únicamente se estudia cómo esta homologación de la fórmula de financiamiento de actividades ordinarias, otorgado en las entidades federativas, significa un aumento de 62.97% (en relación con los ejercicios 2014 y 2015), el cual será constante.

1

Véase Manríquez y Gama (2016).

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En principio, se presenta un esbozo de lo que era el financiamiento desde 1977 hasta 2014 para que el lector tenga un marco general de referencia respecto de este tema. Posteriormente, se destaca que en el ámbito federal la reforma electoral de 2014 no tuvo impacto en la fórmula para la determinación del financiamiento público, dado que no presentó modificación alguna; sin embargo, se sostiene que debe replantearse el tema del financiamiento público de los partidos en el ámbito nacional, ya que conlleva sumas onerosas para el erario. Más adelante, se analizan los recursos que se otorgarán a los institutos políticos en cada una de las entidades federativas, donde se elevarán sus montos en forma considerable por la homologación de la fórmula de financiamiento a los partidos; es decir, se muestra cómo una disposición constitucional o legal puede derivar, en este caso, en un financiamiento incongruente para los partidos en entidades como Baja California, Estado de México, Nuevo León, Puebla, Michoacán y Veracruz. Por último, se hace una breve descripción del llamado financiamiento para gastos de campaña, destacando que, a diferencia de lo que ocurre con el financiamiento ordinario, sí se presenta una reducción en los montos que se determinen al respecto en el conjunto de las entidades federativas. De esa forma, se constata que la reforma electoral de 2014 (en lo que corresponde al financiamiento público ordinario de los partidos políticos) no cumplió con lo establecido en el Pacto por México.2 Por ello, los legisladores federales deberán comprometerse a analizar este aspecto, ya que es exorbitante el financiamiento público que reciben los partidos tanto en el ámbito nacional como en cada una de las entidades federativas.



2

En el Pacto por México (2012), en el numeral 5.3 del compromiso número 5, denominado “Acuerdos para la gobernabilidad democrática”, se acordó que habría “Reducción y mayor transparencia del gasto de los partidos”. (Énfasis añadido).

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Esbozo histórico del financiamiento Los partidos políticos constituyen un instrumento para el acceso de los ciudadanos a los cargos de representación popular ─poderes Ejecutivo y Legislativo─, pero siempre de acuerdo con determinadas reglas y procedimientos, pues: “un partido es cualquier grupo político identificado por una etiqueta oficial que presenta a las elecciones y puede sacar en elecciones (libres o no) candidatos a cargos públicos” (Sartori 2002, 89). Estas entidades de interés público precisan de recursos para financiar las actividades que desarrollan con el objetivo de alcanzar el poder político: Con el tiempo quedó claro que los partidos necesitan recursos […] para que sea posible difundir y cristalizar sus postulados y principios ideológicos; para formar políticamente a sus afiliados e inducirlos a la participación activa en los procesos electorales y para apoyar a sus candidatos en la realización de sus campañas políticas (Jiménez 2005, 307).

De ahí que el financiamiento es un asunto de gran relevancia, uno de los puntos nodales de los sistemas político-democráticos y, para solucionarlo, se han construido diferentes formas de asignación y distribución, que van desde la posibilidad legal de que los partidos reciban únicamente recursos públicos para que lleven a cabo sus actividades, o a la inversa, es decir, hasta financiar sus gastos con recursos privados. Ambas posibilidades tienen una gran diversidad de variantes, pero siempre con el esquema de financiar anualmente actividades ordinarias ─como arrendamiento de bienes inmuebles, pago de servicios, sueldos y salarios de personal, gastos de materiales y suministros, pago de diseño e impresión de materiales y utilitarios, así como promoción de la cultura democrática, entre otras─ o para sufragar sus gastos de campaña. En México existe un modelo mixto, ya que los partidos reciben financiamientos público y privado. Sus características y alcances se han especificado mediante las reformas electorales. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

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El financiamiento público es de origen directo e indirecto. Al respecto, Carlos Navarro Fierro asegura que la importancia de garantizar las condiciones o los recursos necesarios para arraigar y desarrollar un sistema plural y competitivo de partidos como vehículo privilegiado para las funciones de expresión, representación y mediación política, son factores que contribuyen a explicar en gran medida por qué en una buena parte de las democracias contemporáneas la ley consagra como un derecho de los partidos ─y, en ocasiones, de los candidatos─ recibir subsidio público directo (líquido, en efectivo) y/o indirecto (en especie) para cumplir con algunos de sus objetivos fundamentales (Navarro 2005, 25).

Las fuentes de financiamiento directo de los partidos son los montos de dinero público que se les otorgan para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y de campaña, así como para actividades específicas. Las fuentes de financiamiento indirecto se integran por franquicias postales y telegráficas; exención de impuestos derivados de rifas y sorteos que celebren y exención del impuesto sobre la renta por la enajenación de sus bienes inmuebles y venta de publicaciones impresas, así como por los tiempos del Estado en radio y televisión3 que se les asignan para la difusión de promocionales.4

3



4

A partir de la reforma electoral de 2007 se prohibió a los partidos y a sus candidatos adquirir espacios publicitarios en radio y televisión, con lo que se frenó la espiral de contrataciones a los medios electrónicos y con la pretensión de acotar el poder de dichos medios. Ciro Murayama (2008) refiere que tan solo en la elección presidencial de 2000, 54% del gasto de los partidos se destinó para radio y televisión ─reportaron en sus informes haber erogado 2,226 millones de pesos, de los cuales destinaron 1,200 millones para dichos medios de comunicación─, y que la tendencia se agudizó en la campaña presidencial de 2006, en la que se emplearon 1,900 millones de pesos (95% de su financiamiento) para gastos de campaña; sin embargo, el entonces Instituto Federal Electoral detectó mediante su monitoreo 248,159 anuncios proselitistas en radio y 32,867 spots en televisión, aunque estos y las erogaciones correspondientes no fueron reportados por los partidos. Al respecto, la ley faculta a la autoridad electoral para sancionar las violaciones que se cometan en esa materia, incluyendo la suspensión de mensajes que transgredan las normas electorales, mediante procedimientos especiales sancionadores.

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Jorge Kristian Bernal señala que: En México, el financiamiento público de los partidos políticos tuvo entre sus principales motivaciones, la de fomentar la participación legal de los grupos que se hallaban al margen de la institucionalidad y, con ello, impulsar la democracia reduciendo en lo posible las aportaciones de dudosa procedencia (Bernal 2006, 154).

Retomando el financiamiento público directo, cabe señalar que los partidos políticos reciben financiamiento público ordinario y para gastos de campaña mediante dos vías: 1) Por medio del monto que calcula y les suministra mensualmente el ine a los partidos nacionales. 2) Mediante los recursos que ministran, tanto mensualmente como para actividades específicas, los institutos o consejos estatales electorales, ahora denominados órganos públicos locales electorales (ople), a los partidos locales5 y a los nacionales con participación en los estados. Un punto fundamental del financiamiento público es cómo la instancia electoral determina los montos a distribuir en total y por cada partido, que han variado en las últimas décadas. El primer antecedente respecto del otorgamiento de financiamiento público directo a organismos políticos para el sostenimiento de sus actividades se encuentra en la reforma constitucional



5

Por ejemplo, en 2014, en Coahuila se encontraban acreditados 7 institutos políticos nacionales: Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo, Partido Verde Ecologista de México, Movimiento Ciudadano y Nueva Alianza, así como 7 locales: Partido Unidad Democrática de Coahuila, Partido Socialdemócrata de Coahuila, Partido Primero Coahuila, Partido Joven, Partido de la Revolución Coahuilense, Partido Progresista de Coahuila y Partido Campesino Popular. El listado completo de los partidos políticos locales que en mayo de ese año contaban con registro ante los órganos públicos locales electorales puede consultarse en el anexo 1.

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de 1977,6 en la cual se reconoció la necesidad de que los partidos contaran con elementos mínimos solo durante las contiendas electorales. Así surgió la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, promulgada en ese año, que, a decir de Lorenzo Córdova Vianello, estableció una serie de prerrogativas a favor de los partidos políticos como las franquicias postales y telegráficas, así como apoyos para sus tareas editoriales e impresión de propaganda. Se trataba de beneficios para los partidos señalados en la ley, pero que eran carentes de una regulación efectiva, lo que dejaba al pleno arbitrio de la autoridad su aplicación (Córdova citado en Zovatto y Gutiérrez 2011, 352).

En 1987, año en el que se emitió el Código Federal Electoral, se estableció por primera vez una fórmula para determinar el financiamiento público de los partidos, que se basó, fundamentalmente, en el costo mínimo de una campaña para diputado.7

6



7

Cabe destacar que en 1963 se estableció la exención de impuestos y 10 años más tarde se agregó el subsidio a los partidos con franquicias postales y telegráficas. “Artículo 61.- I.- La Comisión Federal Electoral determinará con base en los estudios que realice, el costo mínimo de una campaña electoral para diputado. Esta cantidad será multiplicada por el número de candidatos a diputados de mayoría relativa registrados en los términos de este Código para cada elección. El monto que resulte de la anterior operación se dividirá por mitades: una mitad será distribuida de acuerdo al número de votos válidos que cada partido político hubiese obtenido en la última elección para diputados federal por mayoría relativa y, la otra mitad, será distribuida de acuerdo a los diputados federales que hubiesen obtenido en la misma elección por cualquiera de los dos sistemas; II.- La cantidad que se distribuya según los votos, se dividirá entre la votación efectiva para determinar el importe unitario por voto. A cada partido se le asignará esa cantidad tantas veces como votos haya alcanzado; III.- La cantidad que se distribuya según las curules, se dividirá entre el número de miembros de la Cámara de Diputados para determinar el importe unitario por cada curul. A cada partido se le asignará esa cantidad tantas veces como curules haya obtenido; IV.- El financiamiento que refieren las fracciones anteriores se determinará una vez que las elecciones hayan sido calificadas por el Colegio Electoral en la Cámara de Diputados; V.- Los partidos políticos recibirán el monto de su financiamiento en tres anualidades, durante los tres años a la elección: la primera por el veinte por ciento del total, la segunda por el treinta por ciento y la última por el cincuenta por ciento; cada monto será distribuido conforme al calendario aprobado anualmente. Para los efectos de la segunda y tercera anualidad a que se refiere el párrafo anterior la Comisión Federal Electoral, propondrá los incrementos que considere necesarios” (cfe, artículo 61, inciso I, 1987).

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Posteriormente, con la entrada en vigor del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en agosto de 1990, se reconoció el derecho de los institutos políticos de recibir financiamiento público no solo para su uso durante las contiendas electorales, sino que se incluyeron, además, las siguientes modalidades de financiamiento (Cofipe 2008): 1) Por actividades generales, que representaba 10% del monto otorgado para actividades durante las contiendas electorales. 2) Por subrogación, que equivalía a 50% del salario que percibían los legisladores de cada partido. Este monto era otorgado por el Estado. 3) Por actividades específicas, equivalente a 50% de reembolso, derivado de la realización de actividades de capacitación, investigación y difusión de la cultura democrática. En la reforma político-electoral de 1996 continuó vigente la fórmula para calcular el financiamiento público que se otorgaba a los partidos nacionales, en que se tomaba como base el llamado costo mínimo de campaña, el número de legisladores por partido y el número de partidos con representación en el Congreso de la Unión.8 Fue una reforma de gran envergadura,



8

“Artículo 49. a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el Consejero Presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña; II. El costo mínimo de una campaña para diputado, será multiplicado por el total de diputados a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión; III. El costo mínimo de una campaña para senador, será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión;

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205

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

206

en la que los temas de financiamiento y fiscalización9 cobraron gran relevancia; sin embargo, es preciso acotar que en la reforma a la legislación de la materia en 1993, de acuerdo con Columba Arias Solís, al tiempo de establecerse los tipos de financiamiento, se asienta la prohibición del uso de los recursos por parte de los tres niveles de gobierno o de alguna de sus instituciones a favor de candidato o partido alguno, así como de los provenientes del extranjero y ministros del culto, personas que vivieran o trabajaran en el extranjero, organizaciones internacionales y empresas mercantiles. Con esta Ley, los partidos estaban obligados a la presentación de sus estados de cuenta, es decir, tanto sus ingresos como sus egresos (Arias 2002, 209).



9

IV. El costo mínimo de gastos de campaña para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se calculará con base a lo siguiente: El costo mínimo de gastos de campaña para diputado se multiplicará por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dura la campaña para diputado por este principio, multiplicándolo por los días que dura la campaña de Presidente; V. La suma del resultado de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, según corresponda, constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes y se distribuirá de la siguiente manera: – El 30% de la cantidad total que resulte, se entregará en forma igualitaria, a los partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión. – El 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación nacional emitida, que hubiese obtenido cada partido político con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, en la elección de diputados inmediata anterior. VI. El financiamiento a que se refieren las fracciones anteriores se determinará anualmente tomando en consideración el índice nacional de precios al consumidor, que establezca el Banco de México; VII. Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente; y VIII. Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba, para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación” (cpeum, artículo 49, 2008). Es otro gran tema, que en 1993 hizo su aparición, y como lo señala Lorenzo Córdova Vianello: “se instrumentaron también los primeros procedimientos, entonces sumamente acotados en sus alcances, para que la autoridad electoral pudiera fiscalizar el origen y destino de los recursos partidistas. Estos mecanismos tuvieron su principal virtud, más que en su eficacia contable, en el hecho de haber puesto sobre la mesa, por primera vez en la historia, datos oficiales relativos al gasto que cada partido realizó en las elecciones de 1994” (Córdova citado en Zovatto y Gutiérrez 2011, 353). Por su parte, José Woldenberg y otros mencionan: “hasta 1993 la legislación electoral mexicana era absolutamente omisa en materia de control y seguimiento a los recursos que, por

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Un vistazo al escenario nacional El modelo actual de financiamiento a los partidos tiene como referencia fundamental la reforma constitucional federal en materia político-electoral de 2007,10 con la cual se estableció una fórmula más clara para determinarles el monto del financiamiento público ordinario y de campaña, con lo que se le dio mayor congruencia al financiamiento público de los partidos nacionales y se dejaron de lado los factores que tenían alta variabilidad, como el número de partidos (Murayama 2008). Dicha fórmula, que continúa vigente en el artículo 41 de la Carta Magna, establece que el financiamiento público ordinario: se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de



10



distintas vías, recibían y reciben los partidos políticos nacionales. Hasta antes de esa fecha lo único que aparecía regulado eran las formas de determinar y suministrar el financiamiento público, y no existía disposición alguna sobre financiamiento privado, ni mecanismos de información, supervisión, ni sanciones” (Woldenberg, Salazar y Becerra 2011, 295). Es con la reforma electoral de 1996 que se institucionalizó la función fiscalizadora, al iniciar con la revisión de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, aunque posteriormente los casos emblemáticos Pemexgate y Amigos de Fox evidenciaron la necesidad de robustecer el esquema de rendición de cuentas y fiscalización, que es un aspecto fundamental de los sistemas democráticos, ya que “la probidad en las conductas financieras de los partidos políticos gravita directamente sobre el apoyo de la ciudadanía al sistema democrático. Que el dinero que fluye a la política surja de fuentes legítimas, transparentes, y que se utilice para los fines establecidos por la ley, es una condición para la salud de las democracias” (Córdova y Murayama 2006a, 11). Según la exposición de motivos, dicha reforma constitucional haría: “posible que no siga creciendo, como ha sido hasta ahora, con motivo del incremento en el número de partidos políticos nacionales. La forma propuesta permite claridad y transparencia sobre el costo que el sistema de partidos, es decir una parte fundamental del sistema democrático, implica para la sociedad. Para decirlo de manera clara y sencilla: con la nueva forma de cálculo propuesta por esta Iniciativa, el financiamiento público a los partidos políticos nacionales supone que cada ciudadano inscrito en el padrón aportaría, anualmente, 35 pesos con 40 centavos” (dof 2007, 2).

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207

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

208

acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior (cpeum, artículo 41, base II, párrafo segundo, inciso a, 2008).11

Como menciona Ciro Murayama, antes de 2007 se empleaba una fórmula que incluía otros elementos, entre estos, el número de partidos representados en el Congreso de la Unión, lo que la hacía compleja, y al mismo tiempo permitía que se presentaran: “situaciones como la de 2001, donde la llegada de tres nuevos partidos políticos al Congreso incrementó el dinero correspondiente a todos los partidos en un 47%” (Murayama 2008, 65). Cabe destacar que al expedirse tanto la reforma constitucional, el 10 de febrero de 2014, como la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) y la Ley General de Partidos Políticos (lgpp), el 23 de mayo de 2014, el legislador federal no modificó la fórmula para el cálculo del financiamiento público ordinario que se ministra a los partidos. Es de resaltar que los recursos otorgados a los partidos de nueva creación12 no significan destinar más financiamiento público ordinario, al constituirse una bolsa anual general de financiamiento inmodificable, ya que el número de partidos no es parte integral de la fórmula para el cálculo de dichos recursos. Al respecto, el



11

12



ine

emitió consideraciones acerca del

En 2008, la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales estableció en su artículo 78, base I, inciso a, que el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral sería el que se tuviera en julio del año que correspondiera. A principios de 2014 los partidos registrados ante el Instituto Nacional Electoral eran Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo, Partido Verde Ecologista de México, Movimiento Ciudadano y Nueva Alianza; a partir del 9 julio de 2014, dicho instituto otorgó registró legal a los partidos nacionales Morena, Partido Humanista y Encuentro Social, los cuales (en términos del artículo 51, numeral 2, inciso a, de la Ley General de Partidos Políticos, de agosto a diciembre de 2014) recibieron cada uno 31,756,550 pesos por concepto de financiamiento público para sus actividades ordinarias.

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Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

particular,13 por ejemplo, el monto total anual ordinario que se asignó a los partidos en 2014 (3,810,786,094 pesos) era inamovible, aunque se aprobaran dos, tres o cuatro partidos políticos nuevos; lo mismo sucedió con el financiamiento en 2015 (3,902,942,519 pesos). Pese a lo anterior, si se comparan los recursos asignados a los partidos nacionales entre 2009 y 2015, se observa que el financiamiento público ordinario que les otorgó el ine ─hasta 2014 fue el entonces Instituto Federal Electoral (ife) el encargado de ello─ ha tenido un crecimiento constante; incluso para 2015 se previó financiamiento para las candidaturas independientes que contendieron en la elección intermedia, lo que necesariamente conduce a replantear el tema del financiamiento público de los partidos en el ámbito nacional, ya que conlleva sumas onerosas para el erario, tal como se presenta en el cuadro 1, en el cual se desglosa el financiamiento que por diversos conceptos han recibido los institutos políticos de 2009 a 2015.

Franquicia postal

Franquicia telegráfica

Total

Actividades específicas

819,488,876.31 80,520,563.90

Candidatos independientes

2009 2,731,629,587.70

Gastos de campaña

Actividades ordinarias permanentes

Año

Cuadro 1. Comparativo del financiamiento públicoA en el ámbito federal de los partidos políticos entre 2009 y 2015

--

--

--

3,631,639,027.91

2010 2,910,057,120.41

--

87,301,713.61

--

--

--

2,997,358,834.02

2011 3,119,352,241.63

--

93,580,567.25

--

--

--

3,212,932,808.88

2012 3,361,120,841.57 1,680,560,420.79 100,833,625.25

--

--

--

5,142,514,887.61

2013 3,563,925,973.66

--

--

--

3,670,843,752.87



13

--

106,917,779.21

Las consideraciones realizadas por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, con relación al otorgamiento de financiamiento público ordinario a los tres nuevos partidos, se pueden consultar en el acuerdo INE/CG106/2014.

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

210

Actividades específicas

Candidatos independientes

Franquicia postal

Franquicia telegráfica

Total

2014 3,810,786,094.30

Gastos de campaña

Actividades ordinarias permanentes

Año

Continuación.

--

114,323,582.85

--

--

--

3,925,109,677.15

2015 3,902,942,519.00 1,170,882,756.00 117,088,276.00 7,798,079.00 156,117,701.00 693,497.00 5,355,522,828.00 A



Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con información de ine (2016a).

Situación en las entidades federativas Los partidos políticos tienen otra vía para acceder al financiamiento público, esto es, la bolsa de recursos que reciben tanto para gastos ordinarios como de campaña, que se determina y otorga en las entidades federativas. La historia del financiamiento público a los partidos en las entidades federativas comenzó con la reforma constitucional federal de 1996 al establecerse en su artículo 116 que en los estados y en el Distrito Federal: de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal (cpeum, artículo 116, fracción IV, inciso f, 1996).

En los hechos, lo anterior tuvo como consecuencia que los partidos recibieran recursos en el ámbito nacional por el entonces ife y en cada una de las entidades federativas y el Distrito Federal, pero sin que se estableciera una fórmula única, conformándose una heterogeneidad de fórmulas de asignación de recursos (Astudillo 2014). Como se comentó, las reformas constitucional de 2007 y legal de 2008 establecieron una fórmula más clara de asignación de recursos para los partidos políticos nacionales, en la que se consideraron dos variables: 65% de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

un salario mínimo y el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral con corte a julio del año que corresponda. Al multiplicar estas cantidades, se obtenía una bolsa general que, posteriormente, se distribuiría entre todos los partidos involucrados de acuerdo con dos factores: 30% de forma igualitaria y 70% acorde con el porcentaje de votación obtenido en la última elección de diputados. Con ello se dio mayor congruencia a la determinación de los recursos que se destinan a los partidos.14 Esa fórmula adoptada por el legislador federal en 2007 y 2008 permeó de diferente forma en todos los estados, los cuales la ajustaron de acuerdo con sus consideraciones. Incluso 3 entidades federativas mantuvieron una fórmula basada en los costos mínimos de campaña, por lo cual la heterogeneidad continuó siendo el común denominador en la materia. A grandes rasgos, las fórmulas para el cálculo del financiamiento público ordinario en las entidades federativas, que estuvieron vigentes hasta antes de la reforma electoral de 2014, pueden agruparse en tres esquemas de acuerdo con sus variables: 1) De las 32 entidades federativas, 25 basaban su fórmula conforme al padrón electoral y un porcentaje de un salario mínimo. 2) Colima, Nayarit, Querétaro y San Luis Potosí fijaban su fórmula en la lista nominal y un porcentaje de un salario mínimo. 3) Durango, Hidalgo y Zacatecas utilizaban una fórmula totalmente diferente al determinar su financiamiento, considerando costos mínimos de campaña.

14

Es preciso resaltar que dichas variables ya habían sido adoptadas años antes por algunos congresos locales, como en el caso de Quintana Roo, que, mediante las reformas constitucional local en 2002 y legal en 2003, estableció una fórmula con un porcentaje de salario mínimo multiplicado por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral de un mes determinado. Por ello, se puede hablar de un efecto inverso de lo que comúnmente se piensa, de acuerdo con el cual las entidades federativas ajustan su normatividad a los cambios que se presentan en el ámbito federal.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

211

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

212

En las entidades federativas (al menos hasta antes de las reformas constitucional y legal de 2014) no existía un porcentaje común para calcular el monto de financiamiento público que se otorga a los partidos para sus actividades ordinarias,15 tal como se aprecia en el cuadro 2. Cuadro 2. Estados con porcentaje de un salario mínimo para calcular el financiamiento público para actividades ordinarias de los partidos políticos, antes de la reforma electoral de 2014 Porcentaje (%) 20

30

Baja California Guanajuato Michoacán

33

35 Baja California Sur

San Oaxaca Luis Coahuila Nuevo León Potosí

40

45

50

Sonora Colima Sinaloa

Puebla Querétaro

65

80

85

Distrito Federal Jalisco

Aguascalientes Morelos Nayarit

Tabasco Tamaulipas Guerrero

Yucatán

Veracruz

Tlaxcala

Fuente: Elaboración propia con información de ine (2016b).

Del cuadro 2 se deriva que en 29 legislaciones electorales locales, antes de la reforma electoral de 2014, se preveía que la bolsa de financiamiento total de cada entidad federativa se determinaba con base en el padrón electoral (o lista nominal) y el porcentaje de un salario mínimo para, después, distribuirse entre los partidos políticos. Lo anterior podría deberse a dos situaciones: 1) Una omisión del legislador federal, al no establecer en el artículo 116 constitucional la obligación de las legislaturas locales de prever en la normativa estatal los componentes de la fórmula, incluyendo dicho porcentaje.



15

88

Quintana Campeche Roo Chihuahua

Chiapas

Estado de México

60

Este aspecto es de gran importancia, dado que a mayor porcentaje de salario mínimo, mayores serán los recursos que se distribuirán entre los partidos políticos y a la inversa.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

213

2) Que el legislador federal dejó al arbitrio de cada Congreso estatal dicha determinación, considerando las particularidades políticas, sociales y económicas de cada entidad federativa. Por otra parte, el financiamiento en el ámbito local tampoco era homogéneo en sus factores de distribución, ya que mientras en lo federal se establecía que 30% se repartiría de forma igualitaria entre todos los partidos involucrados y, posteriormente, 70% se distribuiría entre estos, tomando como base el porcentaje de votación obtenido en la más reciente elección de diputados, no en todas las entidades federativas dichos factores correspondían a 30-70, sino que lo otorgaban conforme a lo descrito en el cuadro 3. Cuadro 3. Porcentajes de distribución del financiamiento público para actividades ordinarias de los partidos políticos

Entidad federativa

Distribución igualitaria entre todos los partidos políticos (%)

Distribución acorde con la votación obtenida de diputados de mayoría relativa en la última elección local ordinaria (%)

10

15

20

30

33

35

40

50

50

60

65

67

70

80

85

90 100

Aguascalientes

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Baja California

--

--

--

--

--

--

--

X

X

--

--

--

--

--

--

--

--

Baja California Sur

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Campeche

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Chiapas

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Chihuahua

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Coahuila

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Colima

--

--

--

--

--

--

--

X

X

--

--

--

--

--

--

--

--

Distrito Federal

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Durango

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Estado de México

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

Guanajuato

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

Guerrero

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Hidalgo

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

X

Jalisco

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Michoacán

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Morelos

X

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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Continuación. Entidad federativa

Distribución igualitaria entre todos los partidos políticos (%)

Distribución acorde con la votación obtenida de diputados de mayoría relativa en la última elección local ordinaria (%)

10

15

20

30

33

35

40

50

50

60

65

67

70

80

85

90 100

Nayarit

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

Nuevo León

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Oaxaca

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Puebla

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Querétaro

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

Quintana Roo

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

San Luis Potosí

--

--

--

--

--

--

X

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

Sinaloa

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

Sonora

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Tabasco

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Tamaulipas

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

Tlaxcala

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Veracruz

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Yucatán

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

Zacatecas

--

--

--

X

--

--

--

--

--

--

--

--

X

--

--

--

--

Total

1

1

1

20

1

4

1

2

2

1

4

1

20

1

1

1

1

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

De lo anterior se observa que la heterogeneidad en las fórmulas impactaba no solo en las variables que las integraban, sino también en los factores de distribución del financiamiento público ordinario entre los partidos involucrados. La reforma electoral de 2014 estableció que: El Consejo General, en el caso de los partidos políticos nacionales, o el Organismo Público Local, tratándose de partidos políticos locales, determinará anualmente el monto total por distribuir entre los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral federal o local, según sea el caso, a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal, para los partidos políticos

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

nacionales, o el salario mínimo de la región en la cual se encuentre la entidad federativa, para el caso de los partidos políticos locales (lgpp, artículo 51, numeral 1, inciso a, fracción I, 2014).

Ello dejó claro que la fórmula para el cálculo del financiamiento público prevista en dicho ordenamiento se aplicará tratándose de los partidos nacionales registrados ante el ine y los partidos locales registrados ante los ople. Así, los órganos jurisdiccionales en materia electoral han sentado un precedente tanto en el ámbito local como en el federal, marcando la pauta que deberán seguir las legislaciones locales respecto de la fórmula para determinar el financiamiento de los partidos nacionales con participación en los estados. Por ejemplo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) y el Tribunal Electoral de Quintana Roo, mediante las sentencias SUP-JRC-447/2014 y JIN/001/2014, respectivamente, determinaron que aun cuando no se reformaron las leyes electorales en materia de financiamiento público, los

ople

de Aguascalientes

y Quintana Roo, respectivamente, deberían calcular el financiamiento público ordinario que se destinaría a los partidos durante 2015, con base en la fórmula prevista en la lgpp. A decir del tepjf el artículo 51 de la Ley General de Partidos Políticos, establece las bases a partir de las cuales se deben calcular los montos de financiamiento para partidos políticos nacionales y locales, así como para su distribución […] Máxime que en términos del artículo NOVENO transitorio previsto en la Ley General de Partidos Políticos se estableció que se derogan todas las disposiciones que se opongan al decreto por el que se promulgó la citada ley general (SUP-JRC-447/2014).

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

215

216

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

El Tribunal Electoral de Quintana Roo retomó tal situación al afirmar que Con el decreto de reforma constitucional en materia electoral publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce y los decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de ese mismo año en los cuales se expidió, entre otras, la Ley General de Partidos Políticos, se estableció un nuevo marco constitucional y legal de carácter general, en el que se establecen las bases y parámetros que regirán el sistema electoral mexicano, tanto a nivel federal como local (JIN/001/2014).

Se puede interpretar, tal como ya lo ha señalado César Astudillo, que existe una directriz homogénea en cuanto a la fórmula para la cuantificación del financiamiento ordinario e impide que, como venía sucediendo desde 1996, cada entidad federativa tenga libertad para decidir su esquema de financiamiento (Astudillo 2014, 32).

Así lo hicieron los congresos locales al homologar la fórmula establecida en el artículo 51, en el ámbito nacional, retomándola en forma idéntica, con lo cual se dio un cambio mayor en el régimen del sistema de los partidos, significando la nacionalización de la fórmula. En este sentido, Astudillo considera que el artículo 51 de la ley establece que el monto total que se distribuirá entre los partidos políticos nacionales como financiamiento ordinario se calculará multiplicando el número total de ciudadanos del padrón electoral, con corte a julio, por el 65 por ciento del salario mínimo diario en el Distrito Federal; igualmente, que el financiamiento para los partidos locales, es decir, los

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

partidos nacionales acreditados en cada una de las entidades federativas y los que obtengan su registro local (Astudillo 2014, 32).§

Así, con la homologación de la fórmula para el cálculo del financiamiento público ordinario, se registra un aumento sensible de este a los partidos acreditados en las entidades federativas, situación que contrasta con lo expuesto públicamente por diversos actores políticos en el sentido de que la reforma electoral de 2014 abarataría las elecciones, ya que prácticamente en todas las entidades aumentó sensiblemente dicho financiamiento, tal como se muestra al comparar los montos que recibieron los institutos políticos en 2014 y 2015. Cuadro 4. Comparativo del financiamiento público para las actividades ordinarias de los partidos políticos otorgado por cada órgano estatal electoralA Entidad federativa

Financiamiento en 2014 (con la normatividad de la entidad antes de la reforma de 2014)

Financiamiento en 2015 (con las nuevas fórmulas establecidas)

Diferencia

Aguascalientes

45,871,770.30

36,455,399.35

-9,416,370.95

Baja California

15,886,204.06

126,465,467.95

110,579,263.89

Baja California Sur

10,215,648.47

20,139,010.92

9,923,362.45

Campeche

24,538,605.89

27,779,869.82

3,241,263.93

Chiapas

80,152,139.39

142,948,793.54

62,796,654.15

109,546,948.00

120,641,209.00

11,094,261.00

Coahuila

53,897,241.06

96,347,713.81

42,450,472.75

Colima

15,010,594.30

22,121,686.75

7,111,092.45

343,926,657.72

366,401,993.43

22,475,335.71

43,309,583.99

51,680,481.76

8,370,897.77

297,948,800.69

485,690,078.52

187,741,277.83

Chihuahua

Distrito Federal Durango Estado de México

§



Énfasis añadido.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

217

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

218

Continuación. Entidad federativa

Financiamiento en 2014 (con la normatividad de la entidad antes de la reforma de 2014)

Financiamiento en 2015 (con las nuevas fórmulas establecidas)

Diferencia

Guanajuato

55,122,214.07

118,113,088.29

62,990,874.22

Guerrero

67,437,871.88

109,299,787.45

41,861,915.57

Hidalgo

23,058,976.92

28,772,584.20

5,713,607.28

Jalisco

227,410,090.54

248,350,002.26

20,939,911.72

Michoacán

46,331,800.16

150,270,319.13

103,938,518.97

Morelos

79,424,192.19

62,047,917.22

-17,376,274.97

Nayarit

14,273,701.00

16,296,080.00

2,022,379.00

Nuevo León

46,340,924.95

171,355,338.12

125,014,413.17

Oaxaca

27,766,570.79

121,896,620.92

94,130,050.13

Puebla

52,973,812.58

196,441,662.74

143,467,850.16

Querétaro

17,095,292.36

67,559,358.39

50,464,066.03

Quintana Roo

37,215,204.97

43,044,705.85

5,829,500.88

San Luis Potosí

37,218,992.00

78,983,844.85

41,764,852.85

Sinaloa

78,853,275.77

123,250,748.98

44,397,473.21

Sonora

61,878,383.43

91,954,176.00

30,075,792.57

Tabasco

64,645,188.89

67,441,082.66

2,795,893.77

Tamaulipas

57,482,585.03

107,598,645.70

50,116,060.67

Tlaxcala

34,841,930.41

36,298,990.41

1,457,060.00

Veracruz

72,969,650.00

250,670,294.00

177,700,644.00

Yucatán

38,969,226.00

62,791,056.56

23,821,830.56

Zacatecas Total A



86,880,737.03

47,839,144.42

-39,041,592.61

2,268,494,814.84

3,696,947,153.00

1,428,452,338.16

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Como puede observarse en el cuadro 4, al nacionalizar la fórmula para el cálculo del financiamiento público ordinario, en 6 entidades los montos aumentan exponencialmente (Baja California 696%, Veracruz

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

243%, Nuevo León 270%, Puebla 271%, Michoacán 224% y Estado de México 54%), y, en contraparte, solo en 3 entidades hay una sensible reducción en dichos montos (Zacatecas 45%, Morelos 22% y Aguascalientes 20%). A pesar de que en algunas entidades se presenta una reducción al homologar la fórmula, en el conjunto de las entidades federativas la bolsa global aumentó 1,428,452,338.16 pesos, que representan 62.97% de incremento, entre el financiamiento otorgado en 2014 y 2015. Al respecto, en un ejercicio hipotético, si se ajusta a 35% de un salario mínimo vigente en 2015 en cada entidad federativa en relación con el corte del padrón de julio de 2014, es posible determinar que sí es factible emplear un porcentaje de salario mínimo nacionalizado inferior al establecido en la reforma legal de 2014, sin que represente una afectación significativa en los recursos que recibirían los partidos para el desarrollo de sus actividades ordinarias, como se observa en el cuadro 5. Cuadro 5. Comparativo del financiamiento público para actividades ordinarias de los partidos políticos otorgado por cada entidad federativa con 35% de un salario mínimo general vigenteA Entidad federativa

Financiamiento en 2015 (con las nuevas fórmulas establecidas)

Financiamiento hipotético en 2015 (con 35% de un salario mínimo general vigente)

Diferencia

Aguascalientes

36,455,399.35

18,807,866.52

-17,647,532.83

Baja California

126,465,467.95

58,571,798.90

-67,893,669.05

Baja California Sur

20,139,010.92

10,520,058.84

-9,618,952.08

Campeche

27,779,869.82

13,002,982.44

-14,776,887.38

Chiapas

142,948,793.54

71,051,930.64

-71,896,862.90

Chihuahua

120,641,209.00

63,157,758.54

-57,483,450.46

Coahuila

96,347,713.81

44,361,484.08

-51,986,229.73

Colima

22,121,686.75

11,124,728.28

-10,996,958.47

366,401,993.43

177,440,629.04

-188,961,364.39

51,680,481.76

27,748,744.68

-23,931,737.08

Estado de México

485,690,078.52

256,783,090.00

-228,906,988.52

Guanajuato

118,113,088.29

92,120,266.44

-25,992,821.85

Guerrero

109,299,787.45

59,473,634.17

-49,826,153.28

Hidalgo

28,772,584.20

43,847,510.64

15,074,926.44

Distrito Federal Durango

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

219

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

220

Continuación. Entidad federativa

Financiamiento hipotético en 2015 (con 35% de un salario mínimo general vigente)

Diferencia

Jalisco

248,350,002.26

131,964,971.76

-116,385,030.50

Michoacán

150,270,319.13

77,387,327.76

-72,882,991.37

Morelos

62,047,917.22

31,206,852.84

-30,841,064.38

Nayarit

16,296,080.00

6,477,003.15

-9,819,076.85

Nuevo León

171,355,338.12

81,947,493.33

-89,407,844.79

Oaxaca

121,896,620.92

61,447,470.84

-60,449,150.08

Puebla

196,441,662.74

92,305,746.24

-104,135,916.50

Querétaro

67,559,358.39

29,940,370.56

-37,618,987.83

Quintana Roo

43,044,705.85

21,361,323.00

-21,683,382.85 -37,220,581.57

San Luis Potosí

78,983,844.85

41,763,263.28

Sinaloa

123,250,748.98

44,736,030.84

-78,514,718.14

Sonora

91,954,176.00

46,384,044.18

-45,570,131.82

Tabasco

67,441,082.66

34,804,086.96

-32,636,995.70

Tamaulipas

107,598,645.70

60,667,141.66

-46,931,504.04

Tlaxcala

36,298,990.41

18,712,903.44

-17,586,086.97

Veracruz

250,670,294.00

130,565,008.58

-120,105,285.42

Yucatán

62,791,056.56

30,891,311.64

-31,899,744.92

Zacatecas Total A

Financiamiento en 2015 (con las nuevas fórmulas establecidas)



47,839,144.42

25,943,479.56

-21,895,664.86

3,696,947,153.00

1,916,518,312.83

-1,780,428,840.17

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Otra propuesta es que los partidos nacionales, con base en la actual fórmula, solamente reciban una bolsa de recursos en el ámbito nacional para que, posteriormente, la distribuyan entre sus órganos ejecutivos nacionales y estatales. Los parámetros de dicho ejercicio se establecerían en la lgpp, con lo cual disminuirían sensiblemente, como señala Eduardo Huchim May, los torrentes de dinero16 que reciben.

16



Al respecto, el autor asegura: “En diez años, entre 1997 y 2006, los partidos recibieron sólo en financiamiento público federal ─es decir, sin incluir los estatales y el del DF─ unos 25 mil millones de pesos. ¿Y cuánto son 25 mil millones de pesos? Desde luego, es mucho dinero” (Huchim 2008, 11).

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

221

Este es un tema que merece un análisis inmediato por parte de actores políticos, legisladores, analistas, servidores electorales, académicos y todos los interesados, con el objetivo de racionalizar los recursos que se destinan a los partidos nacionales y con participación en las entidades federativas, así como a los partidos locales.

Financiamiento para gastos de campaña local En primera instancia, debe aclararse que el financiamiento público para gastos de campaña en los estados depende del tipo de elección, es decir, de cuando se elijan gobernador, miembros de los ayuntamientos y diputados (elección general), o de cuando se elijan, únicamente, miembros de los ayuntamientos y diputados (elección intermedia). En el ámbito estatal, la cifra económica para gastos de campaña se establece del monto total de financiamiento público de actividades ordinarias en el año de la elección, destinando un porcentaje de este, el cual, antes de la reforma electoral de 2014, era diverso en cada entidad federativa, como se muestra en el cuadro 6. Cuadro 6. Porcentaje para la asignación de financiamiento público de campaña según el tipo de elección, antes de la reforma electoral de 2014 Entidad federativa

Financiamiento en elecciones generales (%)

Financiamiento en elecciones intermedias (%)

50

55

60

100

30

35

40

80

Aguascalientes

X

--

--

--

X

--

--

--

Baja California

X

--

--

--

X

--

--

--

Baja California Sur

X

--

--

--

X

--

--

--

Campeche

X

--

--

--

X

--

--

--

Chiapas

X

--

--

--

X

--

--

--

Chihuahua

--

X

--

--

--

X

--

--

Coahuila

--

--

--

X

--

--

--

X

Colima

X

--

--

--

X

--

--

--

Distrito Federal

X

--

--

--

X

--

--

--

Durango

X

--

--

--

X

--

--

--

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

222

Continuación. Entidad federativa

Financiamiento en elecciones generales (%)

Financiamiento en elecciones intermedias (%)

50

55

60

100

30

35

40

Estado de México

X

--

--

--

X

--

--

80 --

Guanajuato

X

--

--

--

X

--

--

--

Guerrero

X

--

--

--

X

--

--

--

Jalisco

X

--

--

--

X

--

--

--

Michoacán

X

--

--

--

X

--

--

--

Morelos

X

--

--

--

X

--

--

--

Nayarit

X

--

--

--

X

--

--

--

Nuevo León

X

--

--

--

X

--

--

--

Oaxaca

X

--

--

--

X

--

--

--

Puebla

X

--

--

--

X

--

--

--

Querétaro

X

--

--

--

X

--

--

--

Quintana Roo

X

--

--

--

X

--

--

--

San Luis Potosí

X

--

--

--

X

--

--

--

Sinaloa

X

--

--

--

X

--

--

--

Sonora

X

--

--

--

X

--

--

--

Tabasco

X

--

--

--

X

--

--

--

Tamaulipas

--

--

X

--

--

--

X

--

Tlaxcala

X

--

--

--

X

--

--

--

Veracruz

X

--

--

--

X

--

--

--

Yucatán

X

--

--

--

X

--

--

--

Zacatecas

X

--

--

--

X

--

--

--

Total

28

1

1

1

28

1

1

1

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Respecto de Hidalgo, se precisa que el financiamiento para la obtención del voto se calculaba conforme a una fórmula totalmente diferente, toda vez que la Ley Electoral del Estado de Hidalgo, en su artículo 38, establecía que: El financiamiento público que reciben los partidos políticos del Instituto Estatal Electoral, se divide en: I.- […] II.- Financiamiento por actividad electoral:

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

a.- En años de elecciones locales y con base en el presupuesto autorizado para tal fin, se darán apoyos adicionales a los partidos políticos; b.- El monto se determinará con base en la prerrogativa que por actividad general reciba cada partido político, mismo que no podrá exceder de 3 veces la cantidad mensual que por este concepto reciba durante seis meses.§

De acuerdo con lo anterior, con la investigación realizada y con lo previsto en las leyes locales ─respecto de las fórmulas de financiamiento público de los partidos (los nacionales con participación en los estados y los locales)─, según la elección general o intermedia, antes de la reforma electoral federal de 2014 no existía uniformidad en el monto que se otorgaba a los partidos políticos para gastos de campaña ni para las elecciones generales ni para las intermedias. Por ello, los datos recabados respecto de elecciones generales celebradas antes de la reforma de 2014 se muestran en el cuadro 7. Cuadro 7. Financiamiento público a los partidos políticos para actividades de obtención del voto en elecciones generales, antes de la reforma electoral de 2014

Entidad federativa

§

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público de acuerdo con su legislación actual Financiamiento ordinario (%)

Financiamiento para campañaA

Baja California

2013

100

Baja California Sur

2011

100

7,460,368.30

Chiapas

2011

50

30,932,136.13

Guanajuato

2012

60

106,075,215.00

Jalisco

2012

60

111,214,956.68

Michoacán

2011

100

38,344,701.78

Morelos

2012

100

70,322,200.00



27,389,171.65

Énfasis añadido.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

223

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

224

Continuación. Entidad federativa

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público de acuerdo con su legislación actual Financiamiento ordinario (%)

Tabasco

2012

50

28,523,816.13

Yucatán

2012

60

18,984,057.87

Total A

Financiamiento para campañaA



439,246,623.54

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Los datos de las elecciones intermedias celebradas antes de la reforma de 2014 se muestran en el cuadro 8. Cuadro 8. Financiamiento público a los partidos políticos para actividades de obtención del voto en las elecciones intermedias, antes de la reforma electoral de 2014

Entidad federativa

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público de acuerdo con su legislación actual Financiamiento ordinario (%)

Financiamiento para campañaA

Aguascalientes

2013

30

12,680,743.49

Campeche

2012

70

16,747,550.35

Chihuahua

2013

50

37,642,815.00

Coahuila

2014

70

37,728,068.73

Colima

2012

50

7,621,042.29

Distrito Federal

2012

60

186,290,347.35

Durango

2013

100

41,889,540.00

Estado de México

2012

200

431,773,852.10

Guerrero

2012

100

59,804,604.38

Hidalgo

2013

100

39,586,417.20

Nayarit

2014

100

14,273,701.00

Nuevo León

2012

100

39,214,602.00

Oaxaca

2013

50

25,897,623.17

Puebla

2013

100

51,248,962.06

Querétaro

2012

50

7,547,646.16

Quintana Roo

2013

60

20,564,389.02

San Luis Potosí

2012

110

60,209,036.00

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Continuación. Entidad federativa

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público de acuerdo con su legislación actual Financiamiento ordinario (%)

Sinaloa

2013

50

75,000,000.00

Sonora

2012

70

37,341,732.00

Tamaulipas

2013

40

21,699,642.06

Tlaxcala

2013

30

9,788,788.85

Veracruz

2013

100

66,683,580.00

Zacatecas

2013

60

42,007,897.92

Total A

Financiamiento para campañaA



$1,343,242,581.13

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Con la reforma electoral federal de 2014 se estableció, en el artículo 50, inciso b, de la

lgpp,

que el financiamiento público para gastos de

campaña de los partidos políticos, en el ámbito federal o local, según sea el caso, se calculará dependiendo del tipo de elección, esto es, en el año que haya elecciones generales se les otorgará 50% del financiamiento público ordinario que les corresponda, y en el año que haya elecciones intermedias, 30%, es decir, se homologa la fórmula. A manera de ejemplo en este rubro, con base en los montos establecidos para el último proceso electoral local reciente en cada entidad federativa y en los montos de financiamiento público destinado a la obtención del voto de los partidos nacionales con participación en los estados ─y, en su caso, los partidos locales─, se concluye que al homologarse las fórmulas con las nuevas reglas ─tratándose únicamente en el caso de financiamiento de campaña y sin considerar el financiamiento ordinario─ sí hay una reducción importante de dicho monto en el conjunto de las entidades federativas que tuvieran elección, del orden de 984,631,343 pesos menos. En el cuadro 9 se muestra el ejercicio hipotético descrito en elecciones generales.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

225

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

226

Cuadro 9. Comparativo entre el financiamiento público a los partidos políticos para gastos de campaña en las elecciones generales más recientes y el obtenido con las nuevas reglas

Año de Entidad la última federativa elección

Determinación del financiamiento público otorgado Financiamiento ordinario (%)

Financiamiento para campañaA

Determinación del financiamiento público de acuerdo con la fórmula propuesta Financiamiento Financiamiento con la fórmula ordinario (%) propuestaA

DiferenciaA

Baja California

2013

100

27,389,171.65

50

13,694,585.83

-13,694,585.83

Baja California Sur

2011

100

7,460,368.30

50

3,730,184.15

-3,730,184.15

Chiapas

2011

50

30,932,136.13

50

30,932,136.13

0.00

Guanajuato

2012

60

106,075,215.00

50

88,396,012.50

-17,679,202.50

Jalisco

2012

60

111,214,956.68

50

92,679,130.57

-18,535,826.11

Michoacán

2011

100

38,344,701.78

50

19,172,350.89

-19,172,350.89 -35,161,100.00

Morelos

2012

100

70,322,200.00

50

35,161,100.00

Tabasco

2012

50

28,523,816.13

50

28,523,816.13

0.00

Yucatán

2012

60

18,984,057.87

50

15,820,048.23

-3,164,009.65

439,246,623.54

--

Total A



328,109,364.42 -111,137,259.12

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Respecto de las elecciones intermedias, en el cuadro 10 se presenta el referido ejercicio hipotético. Cuadro 10. Comparativo entre el financiamiento público a los partidos políticos para gastos de campaña en elecciones intermedias más recientes y el obtenido con las nuevas reglas

Entidad federativa

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público otorgado

Determinación del financiamiento público de acuerdo con la nueva fórmula propuesta

Financiamiento Financiamiento Financiamiento Financiamiento con la fórmula A ordinario (%) para campaña ordinario (%) propuestaA

DiferenciaA

Aguascalientes

2013

30

12,680,743.49

30

12,680,743.49

0.00

Campeche

2012

70

16,747,550.35

30

7,177,521.58

-9,570,028.77

Chihuahua

2013

50

37,642,815.00

30

22,585,689.00

-15,057,126.00

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

Continuación.

Entidad federativa

Año de la última elección

Determinación del financiamiento público otorgado

Determinación del financiamiento público de acuerdo con la nueva fórmula propuesta

Financiamiento Financiamiento Financiamiento Financiamiento con la fórmula A ordinario (%) para campaña ordinario (%) propuestaA

227

DiferenciaA

Coahuila

2014

70

37,728,068.73

30

16,169,172.31

-21,558,896.42

Colima

2012

50

7,621,042.29

30

4,572,625.37

-3,048,416.92

Distrito Federal

2012

60

186,290,347.35

30

93,145,173.68

-93,145,173.67 -29,322,678.00

Durango

2013

100

41,889,540.00

30

12,566,862.00

Estado de México

2012

200

431,773,852.10

30

64,766,077.82 -367,007,774.28

Guerrero

2012

100

59,804,604.38

30

17,941,381.31

-41,863,223.07

Hidalgo

2013

100

39,586,417.20

30

11,875,925.16

-27,710,492.04

Nayarit

2014

100

14,273,701.00

30

4,282,110.30

-9,991,590.70

Nuevo León

2012

100

39,214,602.00

30

11,764,380.60

-27,450,221.40

Oaxaca

2013

50

25,897,623.17

30

15,538,574.00

-10,359,049.27

Puebla

2013

100

51,248,962.06

30

15,374,688.62

-35,874,273.44

Querétaro

2012

50

7,547,646.16

30

4,528,587.70

-3,019,058.46

Quintana Roo

2013

60

20,564,389.02

30

10,282,194.51

-10,282,194.51

San Luis Potosí

2012

110

60,209,036.00

30

16,420,646.18

-43,788,389.82

Sinaloa

2013

50

75,000,000.00

30

45,000,000.00

-30,000,000.00

Sonora

2012

70

37,341,732.00

30

16,003,599.43

-21,338,132.57 -5,424,910.52

Tamaulipas

2013

40

21,699,642.06

30

16,274,731.55

Tlaxcala

2013

30

9,788,788.85

30

9,788,788.85

0.00

Veracruz

2013

100

66,683,580.00

30

20,005,074.00

-46,678,506.00

Zacatecas

2013

60

42,007,897.92

30

21,003,948.96

-21,003,948.96

1,343,242,581.13

--

Total A



469,748,496.42 -873,494,084.71

Cifras expresadas en pesos mexicanos.

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

El financiamiento para gastos de campaña debe revisarse de nueva cuenta en una subsecuente reforma electoral, esto con base en lo señalado, en el mismo sentido como se precisó en el rubro del financiamiento público ordinario, y en lo dicho por Jesús Alberto Navarro respecto de que Las grandes cantidades de recursos que actualmente ingresan a la contienda electoral, es un fenómeno que debe ser estudiado detalladamente, ya

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

228

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

que es una realidad ineludible que debe regular la legislación, a efecto de que no se distorsione la contienda política (Navarro 2005, 26).

Conclusiones 1. La reforma electoral federal de 2014 estableció una fórmula nacional para determinar el monto de financiamiento público ordinario y de campaña a los partidos políticos nacionales y con participación en cada entidad federativa, consistente en 65% de un salario mínimo general vigente en la región que corresponda multiplicado por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, con corte en julio del año previo al ejercicio respectivo. 2. La nueva fórmula, en el ámbito federal, implica un aumento anual considerable de los montos de financiamiento público ordinario otorgado a los partidos nacionales y con participación en las entidades federativas, ya que al ser homologada, se incrementan los recursos que recibe cada uno de los partidos; si se comparan los montos entre los recursos destinados durante 2014 y 2015, resulta un aumento de 1,428,452,338.16 pesos, que representa 62.97 por ciento. 3. Si se realiza un ejercicio hipotético, ajustando 35% de un salario mínimo en relación con el corte del padrón de julio de 2014, se desprende que sí es factible modificar alguno de los elementos de la fórmula para el cálculo del financiamiento público, con lo que no aumentarían desmesuradamente los recursos que se canalizan a los partidos políticos anualmente. 4. Otra propuesta es que los partidos nacionales, con base en la actual fórmula, solamente reciban una bolsa de recursos en el ámbito nacional para que, posteriormente, la distribuyan entre sus órganos ejecutivos nacionales y estatales, y que en la lgpp se establezcan los parámetros de dicho ejercicio. 5. Con la homologación de la fórmula para el financiamiento público de campaña, se denota una disminución de los recursos asignados a los institutos políticos. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 197-233.

Reforma electoral de 2014. Más dinero a los partidos políticos

6. El financiamiento público a los partidos es un tema que merece un análisis inmediato por parte de actores políticos, legisladores, analistas, servidores electorales, académicos y todos los interesados, con el objetivo de racionalizar los recursos que se destinan a los partidos nacionales y con participación en las entidades federativas, así como a los partidos locales. El financiamiento y la fiscalización no han avanzando paralelamente en el sistema democrático mexicano y esto ha ocasionado que el ejercicio de la democracia muchas veces se haya puesto en entredicho por el uso y destino de dinero ilícito para financiar las actividades de los partidos políticos, sobre todo en periodos electorales. De ahí que Francisco de Andrea asegure que: “la presencia, el uso y el abuso del ‘dinero’ en la política es un tema tan viejo como la humanidad misma” (Andrea 2002, 223).

Anexo 1 Cuadro 1. Partidos políticos locales que, en mayo de 2014, contaban con registro ante los organismos estatales electorales Entidad federativa Baja California

Nombre Partido Estatal de Baja California Partido Encuentro Social

Baja California Sur

Partido de Renovación Sudcaliforniana

Chiapas

Partido Orgullo Chiapas Partido Unidad Democrática de Coahuila Partido Socialdemócrata de Coahuila Partido Primero Coahuila

Coahuila

Partido Joven Partido de la Revolución Coahuilense Partido Progresista de Coahuila Partido Campesino Popular

Durango

Partido Duranguense

Nayarit

Partido de la Revolución Socialista

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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Continuación.

Entidad federativa

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Nombre Partido Demócrata Partido Cruzada Ciudadana Partido Socialdemócrata de Oaxaca Partido Unidad Popular Partido Compromiso por Puebla Partido Social de Integración

San Luis Potosí

Partido Político Conciencia Popular

Sinaloa

Partido Sinaloense

Tlaxcala

Veracruz

Partido Alianza Ciudadana Partido Socialista Partido Político Estatal Alternativa Veracruzana Partido Cardenista

Fuente: Elaboración propia con datos de ine (2016b).

Fuentes consultadas Andrea, Francisco José de. 2002. Los partidos políticos. Su marco teórico-jurídico y las finanzas de la política. México: unam. Arias, Columba. 2002. “El financiamiento de las campañas. El caso de Michoacán”. En Democracia interna y fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Vol. 4 de Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, 205-18. México:

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El principio de paridad de género en la integración de los órganos de representación política. Una crítica al enfoque adoptado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación The Principle of Gender Parity in the Integration of Political Representation Bodies. A Critique of the Approach Adopted by the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary

Roy González Padilla (México)* Fecha de recepción: 23 de octubre de 2015. Fecha de aceptación: 28 de abril de 2016.

Resumen Este artículo presenta una discusión acerca de la importancia que ha cobrado ─en virtud de una reciente decisión tomada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al momento de asignar espacios por el principio de representación proporcional en el ámbito subnacional─ la fuerza jurídica de las reglas vigentes con que los candidatos contienden frente al principio de paridad de género que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, analizando los distintos criterios y argumentos en los que se basaron las resoluciones

*

Profesor-investigador en el Instituto de Estudios Constitucionales y Administrativos de la Universidad del Istmo. [email protected].

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

emitidas tanto por el órgano administrativo electoral, como por los tribunales jurisdiccionales que conocieron de dicho asunto. Finalmente, se sostendrá que el razonamiento jurídico e interpretativo de la Sala Superior no abona a enfrentar el reto que supone la desigualdad de género en la integración de los órganos legislativos en el país. Palabras

clave:

paridad de género, representación política, igualdad

sustantiva, igualdad de resultados, interpretación judicial.

Abstract This article presents a discussion about the importance that legal certainty has acquired against the gender parity principle established by the Constitution, according to a recent decision taken by the Superior Hall of the Federal Electoral Tribunal when allocating seats by the principle of proportional representation at the sub-national level. Thus, different criteria and arguments on which the resolutions of both the electoral administrative body and the judicial courts that heard the case are herein discussed. Hereafter, we conclude that the legal and interpretative reasoning of the Tribunal does not help to address the challenge of gender inequality in the integration of the legislative bodies in the country. Keywords: gender equality, political representation, substantive equality, equality of outcome, judicial interpretation.

Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

El principio de paridad de género...

Introducción finales de agosto de 2015, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) determinó revocar una serie de sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del Estado de Morelos (teem), así como un acuerdo aprobado por el Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (Impepac), por medio de los cuales se resolvieron las asignaciones de las curules correspondientes al principio de representación proporcional en dicho estado como consecuencia de los resultados comiciales del proceso electoral 2014-2015. Cobra vital importancia el análisis de esta resolución jurisdiccional, puesto que las consideraciones expuestas tanto por el órgano administrativo electoral, como por los tribunales jurisdiccionales que conocieron de dicho asunto, involucran aspectos relacionados con el alcance de la paridad de género ─en específico acerca de su importancia al momento de asignar espacios por el principio de representación proporcional en el ámbito subnacional─ en un contexto en el que se contraponen los razonamientos esgrimidos por los órganos administrativos y de justicia electoral estatales ─los cuales optarían por lo que podría denominarse un criterio paritario historicista y una visión hermenéutica principista, respectivamente─, frente a la tesis empleada por el máximo tribunal jurisdiccional en la materia, basada en lo que podría llamarse un enfoque paritario formalista. Así, este trabajo se encuentra organizado de la siguiente forma: en primer lugar se presentarán los antecedentes originarios del asunto estudiado en el estado de Morelos, a la vez que se analizarán los distintos criterios y argumentos en los que se basaron las resoluciones emitidas tanto por el órgano administrativo electoral, como por los tribunales jurisdiccionales que conocieron de dicho asunto; en segundo término se expondrán algunas consideraciones teóricas respecto de la figura de la paridad de género que permitan conocer las aristas que reviste, en específico, las que importan para la integración de los órganos legislativos, poniendo a discusión Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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los alcances de los criterios ─en ocasiones contrapuestos─ adoptados por cada uno de los órganos jurisdiccionales en cita, haciendo un alto en la crítica de las insuficiencias de sus argumentos centrales acerca del problema de la paridad de género. Finalmente se concluirá, a la luz de este talante crítico y con el enfoque teórico de redistribución y reconocimiento (Fraser 2006), que el razonamiento jurídico e interpretativo de la Sala Superior al momento de resolver dicha controversia central no abona a enfrentar el reto que supone la desigualdad de género en la integración de los órganos legislativos, el cual, desde el examen analítico propuesto, requiere de medidas jurisdiccionales de acción positiva reparadoras ─en otros términos, de un criterio paritario transformador─ para alcanzar de manera efectiva una igualdad sustantiva ─es decir, no solo de oportunidades o de trato, sino, sobre todo, de resultados─ y un verdadero goce de los derechos político-electorales de las mujeres en el país.

Derechos en acción. El tortuoso tránsito de los votos hacia las curules Criterio de la autoridad administrativa estatal El 12 de septiembre de 2014, el Congreso del Estado de Morelos publicó la convocatoria correspondiente para la elección de los integrantes del Congreso y de los ayuntamientos de esa entidad federativa, para el proceso electoral local ordinario. Entre las numerosas actividades que se llevaron a cabo en la organización del proceso comicial en la entidad, conviene destacar, para los alcances de este artículo, las siguientes: El 5 de marzo de 2014, de conformidad con las disposiciones normativas aplicables, el Pleno del Consejo Estatal Electoral del Impepac emitió el acuerdo IMPEPAC/CEE/028/2015, por medio del cual se estableció una serie de criterios aplicables, entre otros, a las solicitudes para el registro de candidatos a diputados por el principio de representación Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

El principio de paridad de género...

proporcional (rp); en específico, se dispuso que la lista de

rp

que po-

drían registrar los partidos políticos se integraría intercalando una a una las candidaturas de ambos géneros,1 criterio que el Consejo habría de tener por cumplido posteriormente.2 Previo a la jornada electoral, el 6 de junio de 2015, el Consejo Estatal Electoral aprobó el diverso acuerdo IMPEPAC/CEE/150/2015, por medio del cual se dieron a conocer los criterios que serían aplicados por esta autoridad administrativa para la asignación de diputados por el principio de rp, la cual tendría lugar el día 14 del mismo mes, cuando se habría de emitir la declaración de validez y la calificación de la elección de diputados al Congreso del estado, así como la asignación de las 12 curules de rp (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d), la cual sería realizada en los siguientes términos: Cuadro 1 Diputados por el principio de representación proporcional Núm.

Partido político

1

pri

Beatriz Vicera Alatriste Natalia Solís Cortez

Propietaria Suplente

Mujer

2

pan

Norma Alicia Popoca Sotelo Teresa Martina Hernández Villegas

Propietaria Suplente

Mujer

3

Morena

Magdalena Hernández Analco María Fernanda Garrido Navedo

Propietaria Suplente

Mujer

4

mc

Amparo Loredo Bustamante Claudia Elizabeth Machuca Nava

Propietaria Suplente

Mujer



1



2

Asignado a

Género

Mecanismo que constituye un “sistema de cremallera, sin segmentos, en los que los sexos deben intercalarse” (Alanis 2014, 178), ya que, a su vez, asegura la paridad vertical, tal como se ha razonado en los criterios jurisprudenciales 6/2015 y 7/2015. Compárese con Cuéllar y García (2010). Cabe destacar que el Consejo, con respecto a los registros de diputados por el principio de mayoría relativa, realizó un estudio minucioso y pormenorizado de cada una de las propuestas sometidas a su consideración por los distintos partidos políticos a efecto de garantizar el debido cumplimiento de la paridad tanto horizontal como vertical, y les requirió a la mayoría de ellos modificar la integración de sus candidaturas. Compárese con Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (2015b).

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Continuación. Diputados por el principio de representación proporcional Núm.

Partido político

5

pvem

Lorena Turati Hernández Mariana Alva Cal y Mayor

Propietaria Suplente

Mujer

6

psd

Dennise Patricia Zebadua Llamosa Yesica Andrade Garrigos

Propietaria Suplente

Mujer

7

pt

Requerimiento Requerimiento

Propietaria Suplente

Mujer

ph

Dulce María Huicochea Alonso Aída Benítez Batalla

Propietaria Suplente

Mujer

9

pna

Edith Beltrán Carrillo Patricia Elizabeth Mojica Salgado

Propietaria Suplente

Mujer

10

pes

Maricela Jiménez Armendáriz Aura Lina Ágiles Mejía

Propietaria Suplente

Mujer

11

pri

Francisco Alejandro Moreno Merino Marco Antonio Vélez Luque

Propietario Suplente

Hombre

12

pan

Víctor Manuel Caballero Solano Héctor Hernández Castillo

Propietario Suplente

Hombre

8

Asignado a

Género

Fuente: TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 6-7.

El proceso de asignación de las curules de

rp

se ajustó en un primer

momento a los parámetros normativos previstos tanto en la Constitución Política del Estado de Morelos como en su código electoral; sin embargo, a la par de estos formalismos jurídicos insoslayables, resulta importante destacar que una vez aplicada la fórmula de asignación prevista en dichos cuerpos normativos, el Consejo Estatal Electoral realizó un control paritario ex post a efecto de garantizar la aplicación del principio de paridad de género en la asignación final de legisladores por el principio de

rp,

argu-

mentando primordialmente que: Es dable señalar que la paridad de género se encuentra orientada a restablecer la igualdad material o sustantiva entre los géneros en el ejercicio de los derechos político-electorales […] conforme con la cual, las autoridades están obligadas a tomar en consideración las barreras de contexto socio-cultural que han enfrentado las mujeres en el ejercicio y goce de sus derechos y a realizar un ejercicio de deconstrucción de la forma en que se ha aplicado el derecho, a fin de proteger y garantizar la igualdad sustantiva Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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entre todas las personas que integran la sociedad, con el objeto de combatir o revertir esas relaciones asimétricas de poder y los esquemas de desigualdad. […] Si bien es verdad que en la legislación electoral del Estado de Morelos no existe una disposición normativa que imposibilite a las mujeres acceder a los cargos públicos, también lo es, que aun con la aplicación de las reglas y principios establecidos para lograr la efectiva participación de las mujeres en los cargos de elección popular, no se ha logrado la representación paritaria de las mujeres en la integración del Congreso local, asimismo no se ha llegado a obtener una paridad en la integración del Congreso del Estado, por ello, resulta necesario dar cumplimiento al mandato constitucional y convencional de garantizar el derecho de igualdad entre hombres y mujeres, toda vez que el principio de igualdad real o sustantiva y no discriminación, tiene como finalidad contribuir a la construcción subjetiva y social de una nueva configuración a partir de la resignificación de la historia, la sociedad, la cultura y la política desde las mujeres y la protección de sus derechos.3 […] En virtud de lo anterior […] la paridad de género […] debe trascender a la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional del Poder Legislativo local, porque solo con esa forma de proceder es factible derribar los obstáculos que generan la desigualdad de oportunidades de acceso a los cargos que histórica ha afectado a las mujeres en cargos de elección popular. […] Para ello, es aplicable la medida afirmativa por razón de género en la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional,



3

Perspectiva que el Consejo Estatal Electoral recupera textualmente del pensamiento de Marcela Lagarde sin haberla citado. Compárese con Lagarde (1996, 13-38).

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a fin de alcanzar la integración paritaria de los géneros en el Congreso respecto a la asignación de diputados por el principio de referencia (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d, 36-8).

Así, desde esta perspectiva de género que se inscribe en lo que se podría denominar un “criterio paritario historicista”,4 el Consejo Estatal procedió a la asignación de las curules en comento y, al observar que respetando dicho orden no se alcanzaba el número de mujeres necesario para lograr, en la medida de lo posible, la integración paritaria del Congreso local ─compuesto por 30 diputados, 18 originados por el principio de mayoría relativa y 12 por el principio de representación proporcional─, dicha autoridad administrativa advirtió la necesidad de implementar acciones afirmativas en favor de las mujeres, a efecto de alcanzar la integración paritaria, en armonía con los derechos de auto organización de los partidos, de votar de la ciudadanía en general y de ser votado de los candidatos en el orden definido por su partido, con el ánimo de no afectar más allá de lo necesario los citados derechos con la aplicación de tal medida [con lo que,] a fin de dar mayor representación al género subrepresentado (mujeres) [y considerando además que] el principio de representación proporcional es para darle acceso a la integración del poder legislativo a los grupos subrepresentados, para que haya pluralidad (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d, 42-3).



4

En concordancia con algunos de los referentes teóricos más representativos, para los que la cuestión de los orígenes de la subordinación social de las mujeres se aborda precisamente elaborando y desmontando diversas hipótesis, entre las que se encuentra la historicista, la cual sostiene que la subordinación social de las mujeres está presente en todas las sociedades conocidas. Compárese con Ortner (1972).

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El principio de paridad de género...

El Consejo Estatal procedió a realizar la asignación de las curules de rp disponibles y otorgó 10 de ellas a mujeres registradas en los partidos que obtuvieron por lo menos 3% de la votación estatal efectiva.5 Si bien esta determinación, según el juicio del Consejo Estatal, cambió en algunos casos el orden de prelación establecido en las listas que fueron previamente presentadas por los partidos políticos, dicho cambio resulta objetivo y proporcional, debido a que con la aplicación de la medida afirmativa se logra compensar la desigualdad histórica enfrentada por las mujeres en la integración del Congreso y, por ende, en el ejercicio de sus derechos-político electorales (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d, 44-5).

De ahí que no haya considerado que dicho ajuste conculque el derecho de autorganización de los partidos políticos, porque cuando ese ajuste se realiza con la finalidad de hacer efectivos los principios de igualdad sustantiva y paridad de género, encuentra su justificación en la necesidad de impulsar la participación de las mujeres y derribar las barreras contextuales que históricamente le han impedido acceder a los cargos de elección popular (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d, 44-5).

Conforme al procedimiento antes expuesto y en concordancia con dichos criterios argumentativos de la autoridad administrativa electoral del estado de Morelos, se habría de integrar el órgano legislativo estatal por



5

En el acuerdo el Consejo decidió requerir al Partido del Trabajo a efecto de que presentara una lista con dos fórmulas de candidatos alternando el género, ya que en la lista originaria que presentó, solo incluía a un candidato hombre. Las dos curules restantes serían asignadas por el cálculo del cociente natural a favor de dos hombres.

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56% de candidatos del género masculino y 43% de candidatas mujeres, obteniendo, a juicio de dicha autoridad, una representación paritaria lo más cercano a la mitad de cada género [y considerando, finalmente, que] con esta integración se logra armonizar el derecho de auto organización de los partidos políticos, así como el de las candidatas y los candidatos postulados por los partidos políticos con los principios de igualdad y no discriminación y paridad de género (Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana 2015d, 50).

Visión del órgano jurisdiccional estatal En contra del acuerdo antes analizado, diversos candidatos y partidos políticos promovieron juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc) en el ámbito local y recursos de inconformidad ante la autoridad jurisdiccional estatal (teem), la cual, posterior al estudio de los numerosos agravios esgrimidos por los recurrentes,6 consideró oportuno abordar la problemática puesta a su consideración desde una doble perspectiva: por un lado, realizaría un estudio respecto de la validez de la integración del Congreso morelense tal como lo acordó el Impepac mediante la aplicación de la perspectiva de género como herramienta para alcanzar el principio de igualdad sustantiva en el acceso a los cargos de elección popular, y por otro lado, analizaría si dicha integración se debería haber llevado a cabo al margen de tal enfoque, es decir, tomando en consideración únicamente las disposiciones electorales vigentes (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados).

6

Cabe mencionar que de un análisis detenido de cada uno de los argumentos presentados por parte de quienes recurrieron a la asignación hecha por la autoridad administrativa electoral, es posible advertir no solo una diversidad de criterios respecto del cumplimiento o no de los distintos formalismos jurídicos que reviste una resolución del tipo, sino también claros intentos tanto para abonar al criterio paritario, como para denostar su aplicación al caso concreto; ponderar sus defectos y virtudes, empero, rebasa el alcance del trabajo aquí propuesto.

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En este tenor de ideas, el Tribunal Electoral del Estado de Morelos recuperó de manera similar a como lo hizo la autoridad administrativa estatal, en primer término, un criterio paritario historicista, resaltando un panorama acerca del porcentaje de representación que ha tenido cada género en la conformación del órgano legislativo estatal desde 20037 y, posteriormente, introdujo un elemento distintivo, a saber, la ponderación de principios como mecanismo argumentativo para el análisis de los conflictos entre principios constitucionales como el que, a su juicio, presentaba el caso revisado.8 Desde esta posición, para el Tribunal Electoral local se presentó entonces un escenario en el que se enfrentaban, por un lado, el principio de paridad de género y, por otro, los principios de igualdad, no discriminación y derecho a ser votado, por lo que a su juicio resulta necesario dilucidar mediante un sistema de ponderación de principios, cuál de estos debe prevalecer, sin que ello signifique que la medida sea ilegal, innecesaria, desproporcional, e inadecuada (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados).

Configurando así lo que se podría denominar una “visión hermenéutica principista”.9 Como consecuencia de lo anterior, al analizar la oposición entre el principio de paridad y el principio de ser votado, la autoridad jurisdiccional estatal resolvió dar mayor valor, en el caso concreto, al primero de estos, pues, a su parecer, dicho principio paritario se constituye como un imperativo normativo a cargo tanto de los partidos políticos ─los que, por virtud 7



8



9



Llama la atención, para el lector observador, por qué el Tribunal Electoral del Estado de Morelos solo se remitió a analizar la configuración histórica del Congreso estatal remitiéndose a un periodo de poco más de 10 años hacia atrás. Véase nota 5. Nuevamente escapa de los límites aquí planteados la discusión teórica de los conflictos entre principios ─en particular entre los constitucionales─ de larga data en la tradición jurídica, por lo que se recomienda como lectura introductoria a este tema el estudio de Guastini (2007). Visión que se encuentra fundamentada en el sistema de ponderación de principios propuesto por Alexy (2010) en el marco de su teoría de argumentación jurídica.

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de este, se obligan a garantizarlo en su interior─, como de los organismos electorales administrativos y jurisdiccionales ─los que, por su parte, se encuentran obligados a garantizar su cumplimiento─. Luego de recuperar distintos criterios jurisprudenciales ya emitidos tanto por otros órganos jurisdiccionales como por el Tribunal Electoral estatal, este concluyó que: la interpretación armónica y pro persona de las disposiciones legales que prevén acciones afirmativas para la postulación de mujeres en las candidaturas a cargos de elección popular, en relación con los principios de igualdad sustantiva, paridad de género y alternancia en la conformación de las listas de candidaturas a diputaciones por el principio de representación proporcional debe surtir efectos al momento de definir la integración del órgano legislativo, para alcanzar el fin perseguido de tales medidas, esto es, para revertir la desigualdad que históricamente han enfrentado las mujeres en el acceso a los cargos de elección popular (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 121).

Por otra parte, respecto de la decisión del órgano administrativo de reordenar la lista de prelación de los candidatos propuestos inicialmente por los partidos políticos para integrar el directorio de candidatos de representación proporcional, el Tribunal estatal puso especial atención en las características particulares de dicho sistema electoral, ya que si bien coincidió en parte con el Impepac, en el sentido de que debían atenderse las necesidades que los ordenamientos demandaban en cuanto a la paridad de género, no compartió, por otro lado, la determinación que aquel hizo en cuanto a la modificación en la prelación de la lista de los candidatos en la distribución de curules de representación proporcional, al advertir, desde su óptica, que: el Consejo Estatal Electoral responsable omitió inicialmente especificar el número de diputaciones por el principio de representación proporcional Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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que correspondería al género femenino para alcanzar la paridad, pues aun cuando tuvo presente que tres mujeres y quince hombres habían obtenido una diputación por el principio de mayoría relativa, nada dijo respecto a cuántas mujeres más debían integrarse al Congreso del Estado de Morelos, solo se señaló sobre la necesidad de asignar en una primera asignación a diez candidatas mujeres, para hacer efectivos los principios de igualdad y paridad de género, pues se concretó a señalar, que a efecto de maximizar la medida afirmativa implementada, debía vigilarse que en la asignación se garantizara la paridad y equidad de género (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 135-6).

Con este razonamiento, el Tribunal Electoral del Estado de Morelos consideró que, al modificar el orden de prelación de la lista de los partidos políticos sin justificar adecuadamente la proporcionalidad y objetividad de la medida, la autoridad administrativa incidió, en consecuencia, en el derecho de autorganización de los partidos, por lo que modificó el acuerdo impugnado en dichos términos, “con el objeto de eliminar las barreras socio-culturales que han impedido el pleno ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres en condiciones de igualdad real o sustantiva”. Asignó la totalidad de las 12 curules disponibles por el principio de representación proporcional a favor de las mujeres, y cambió, a su vez, el orden de prelación propuesto por los partidos políticos “empezando por el partido que habiendo registrado un hombre en primer lugar de la lista obtuvo el menor porcentaje de votación”, pues a su parecer dicho factor debe tomarse como referencia tratándose de la implementación de una acción afirmativa, pues de esta forma se aplica un parámetro objetivo, proveniente de las propias reglas que rigen en la asignación de curules por el principio de representación proporcional (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 148).

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Desde esta visión del órgano jurisdiccional estatal (TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 151-2), la integración final del Congreso local se compondría por hombres y mujeres en la misma proporción (50-50%) logrando, a su juicio, armonizar el derecho de auto organización de los partidos políticos así como el de las candidatas y los candidatos postulados por los partidos políticos con los principios de igualdad y no discriminación y paridad de género, reconocidos constitucionalmente [y considerando, finalmente, que con dicha integración] en mayor medida se respeta la determinación de los partidos en el orden de sus candidatos: Diputados por el principio de representación proporcional Núm.

Partido político

Asignado a

Género

1

pri

Beatriz Vicera Alatriste Natalia Solís Cortez

Propietaria Suplente

Mujer

2

pan

Norma Alicia Popoca Sotelo Teresa Martina Hernández Villegas

Propietaria Suplente

Mujer

3

Morena

Magdalena Hernández Analco María Fernanda Garrido Navedo

Propietaria Suplente

Mujer

4

mc

Amparo Loredo Bustamante Claudia Elizabeth Machuca Nava

Propietaria Suplente

Mujer

5

pvem

Lorena Turati Hernández Mariana Alva Cal y Mayor

Propietaria Suplente

Mujer

6

psd

Dennise Patricia Zebadua Llamosa Yesica Andrade Garrigos

Propietaria Suplente

Mujer

7

pt

Requerimiento Requerimiento

Propietaria Suplente

Mujer

8

ph

Dulce María Huicochea Alonso Aída Benítez Batalla

Propietaria Suplente

Mujer

9

pna

Edith Beltrán Carrillo Patricia Elizabeth Mojica Salgado

Propietaria Suplente

Mujer

10

pes

Maricela Jiménez Armendáriz Aura Lina Ágiles Mejía

Propietaria Suplente

Mujer

11

pri

Maricela de la Paz Cuevas Claudia Jacqueline Ordoñez Jiménez

Propietaria Suplente

Mujer

12

pan

Leticia Lezama Rodríguez Judith López Córdoba

Propietaria Suplente

Mujer

Fuente: TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 8.

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Enfoque del órgano jurisdiccional federal A fin de controvertir la sentencia antes referida, diversos partidos políticos y ciudadanos promovieron demandas de juicio de revisión constitucional electoral (jrc), así como jdc ante el Tribunal Electoral del Estado de Morelos, el cual remitiría, a su vez, dichos recursos a la Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De forma paralela, un partido político y un tercer interesado le solicitaron a la Sala Superior del tepjf el ejercicio de su facultad de atracción por considerar que la importancia y trascendencia del asunto a tratar por la Sala Regional merecía un estudio de dicha superioridad. En este sentido, si bien en primer término fueron desechadas las solicitudes por considerarlas extemporáneas, la Sala Superior determinó de forma oficiosa atraer a su jurisdicción dichos recursos, al considerar que las temáticas que fueron planteadas involucran aspectos relacionados con el alcance de la paridad de género tratándose de la asignación de diputados por el principio de representación proporcional; la autodeterminación de los partidos políticos para presentar sus listas de candidatos por el citado principio; así como el derecho de la ciudadanía a elegir libremente a sus representantes populares [con un objetivo concreto, a saber:] fijar un criterio jurídico que otorgue certeza y seguridad jurídica a las autoridades de las entidades federativas, a los partidos políticos y a la ciudadanía, en términos generales, sobre la interpretación y alcance de las normas jurídicas en la materia, a partir de la aplicación del principio de paridad de género en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional (SUP-SFA-28/2015 y acumulado, 11-2).

Resuelto lo anterior, la Sala Regional remitió a la Sala Superior todos los documentos necesarios para la atención de la controversia y una vez realizado el estudio de los numerosos agravios esgrimidos por los recurrentes, a fin de resolver las cuestiones planteadas por los actores, la Sala Superior remarcó, en primer lugar, que: Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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Ha sido vocación de este tribunal electoral potenciar el derecho político electoral de participación política de las mujeres en condiciones de igualdad, lo que ha derivado en diversos criterios en los que se ha reconocido interés legítimo a las mujeres para acudir a solicitar la tutela del principio constitucional de paridad de género en la postulación de candidaturas (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 50).

Desde esta posición, la Sala Superior llevó a cabo una interpretación del artículo 41 constitucional en lo tocante al controvertido tema de la paridad de género, considerando, a su juicio, que dicho precepto normativo constituye una cláusula intangible de nuestro orden constitucional la configuración paritaria de género en la postulación de las candidaturas a legisladores tanto en el ámbito federal como local [haciendo especial énfasis en que, desde esta lógica] la conformación paritaria de los órganos deliberativos de elección popular, se define por el voto ciudadano, ya que son los electores quienes eligen a las candidaturas de sus preferencias de entre aquéllas que participan en la contienda electoral en un porcentaje igualitario de cada género (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 51-2).

En la misma lógica argumentativa, para la Sala Superior, la postulación de candidaturas es la etapa del proceso electoral “a partir de la cual se sientan las bases del mandato constitucional de hacer realidad el principio de paridad reconocido en el artículo 41” (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 52), articulando de esta forma lo que podría denominarse un “enfoque paritario formalista”, pues, a su parecer, el conjunto de normas de orden convencional, constitucional y legal aplicables al caso en análisis, conciben la paridad como un principio posibilita a las mujeres a competir ─por medio de la postulación─ en igualdad de condiciones en relación Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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a los hombres en el plano político y, en consecuencia, como la oportunidad de conformar órganos de representación (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 53).

Por lo que respecta en específico al mecanismo de asignación de diputaciones por el sistema de representación proporcional, la Sala Superior tuvo por demostrado, según su criterio, que las fuerzas políticas compitieron en los comicios locales con propuestas encabezadas por ciudadanos de ambos géneros, lo que evidencia que el principio de paridad en la contienda se garantizó plenamente en la etapa de registro [de ahí que para dicha autoridad jurisdiccional,] de frente a los resultados obtenidos en las urnas, se muestra que la voluntad ciudadana determinó, mediante la emisión del voto, a las candidatas y candidatos ganadores en la proporción en que se ha detallado previamente (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 70).

Con base en estos razonamientos, la Sala Superior consideró que el Tribunal Electoral del Estado de Morelos bajo el argumento de paridad que aplicó a la integración del Congreso en la etapa posterior a los resultados definidos en las urnas, dejó de atender el marco convencional, constitucional y legal vigente, al amparo del cual se concibe la igualdad de derechos y de oportunidades en el ámbito de la representación política y el acceso a los espacios de toma de decisión y de ejercicio de autoridad, a partir del criterio de paridad de género (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 72).

Según el parecer de la Sala Superior, la interpretación que llevó a cabo la autoridad jurisdiccional estatal respecto de las reglas constitucionales y legales aplicables al caso en concreto Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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fueron interpretadas por el órgano jurisdiccional responsable con miras a un concepto de paridad distinto al del principio democrático que garantiza la Constitución Federal y la propia Constitución Morelense (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 72).

De forma similar al mecanismo argumentativo utilizado por el Tribunal Electoral local para el análisis de los conflictos entre principios constitucionales, reconociendo el derecho a la igualdad de género en materia política, la Sala Superior puntualizó que la implementación de medidas adicionales que lo garanticen, debe atender a criterios que no se traduzcan en falta de seguridad jurídica para los contendientes en el proceso electoral, al estar inmersa la salvaguarda de otros valores, como son la protección del voto popular base del principio democrático y la certeza (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 73).

Con la resolución emitida por el Tribunal morelense ─el cual, como ya se vio, otorgó todas las curules por el principio de representación proporcional a mujeres─, este recepcionó en forma inexacta el principio de paridad previsto en el artículo 41 de la Ley Fundamental, el cual trasciende y se efectiviza, cuando al realizar la asignación de escaños, se observan tanto el orden de prelación como la alternancia de la propia lista de cada partido político (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 73).

En consecuencia, la Sala Superior ponderó ante el principio de paridad lo que denominó “voluntad ciudadana” exteriorizada en las urnas a través del sufragio como un genuino ejercicio producto del principio democrático, [ya que desde su óptica] la conformación paritaria del órgano de elección popular lo define el voto de la ciudadanía, Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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[y de esta forma] se confiere materialidad a las normas que conforman el sistema de representación proporcional y la paridad de género, además de que dota de certeza las reglas bajo las cuales se realizará la asignación (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 74).

En concreto, para la Sala Superior, una serie de principios confieren efectividad a la paridad de género: la voluntad ciudadana, el principio de certeza y la voluntad de autorganización y autodeterminación de los partidos políticos, en virtud de que se proponen a personas de distinto género, de forma alternada, en las listas de candidatos por el sistema de representación proporcional. Una vez que dichas listas adquieren definitividad, se conocen las reglas en que los candidatos contienden, lo que cobra vigencia con los resultados de la votación, que son los que definirán el número de curules que se otorgará a cada ente político por el sistema de representación proporcional, elemento este último que al depender de la voluntad popular, no puede ser modificado (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 75).

Según el criterio de la Sala Superior, al haber llevado a cabo un ejercicio de ponderación entre la paridad de género con otros principios, “como son el democrático (en sentido stricto) y el de auto-organización de los partidos políticos”, otorgó un mayor peso específico a favor de estos últimos frente a la paridad, “a fin de salvaguardar a su vez la certeza y seguridad jurídica” (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 83). Finalmente, desde este enfoque paritario formalista, la Sala Superior no solo consideraría que la actuación de la autoridad se apartó del diseño constitucional para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional [vigente, sino que además sostendría que, desde su perspectiva,] las Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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legislaturas, las autoridades electorales y los partidos políticos, acorde con el artículo 41 Constitucional deberán seguir generando acciones complementarias dirigidas a garantizar en las candidaturas condiciones de equidad en la participación política de las mujeres, que permitan alcanzar la igualdad en la integración de los órganos legislativos (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 75-6).

Al respetar el orden propuesto por cada ente político en su decisión jurisdiccional, la asignación final e inamovible de curules por el principio de representación proporcional quedaría en el siguiente orden: Cuadro 2 Diputados por el principio de representación proporcional Núm.

Partido político

1

pri

Francisco Alejandro Moreno Merino Marco Antonio Vélez Luque

Propietario Suplente

Hombre

2

pan

Víctor Manuel Caballero Solano Héctor Hernández Castillo

Propietario Suplente

Hombre

3

Morena

Manuel Nava Amores Rubén Sánchez Aguirre

Propietario Suplente

Hombre

4

mc

Jaime Álvarez Cisneros Alejandro Marroquín Basave

Propietario Suplente

Hombre

5

pvem

Faustino Javier Estrada González Rafael Aguilar Tremari

Propietario Suplente

Hombre

6

psd

Julio César Yáñez Moreno Saúl Alejandro González Mejía

Propietario Suplente

Hombre

7

pt

Edwin Brito Brito Romell Santiago Galindo

Propietario Suplente

Hombre

8

ph

Jesús Escamilla Casarrubias César Francisco Betancourt López

Propietario Suplente

Hombre

9

pna

Edith Beltrán Carrillo Patricia Elizabeth Mojica Salgado

Propietaria Suplente

Mujer

10

pes

Efraín Esaú Mondragón Corrale Carlos Alberto Rangel Díaz

Propietario Suplente

Hombre

11

pri

Beatriz Vicera Alatriste Natalia Solís Cortez

Propietaria Suplente

Mujer

12

pan

Norma Alicia Popoca Sotelo Teresa Martina Hernández Villegas

Propietaria Suplente

Mujer

Asignado a

Género

Fuente: TEE-JDC-255/2015-1 y acumulados, 81-2.

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Paridad de género. ¿Punto de partida o puerto de arribo? La paridad de género ha sido uno de los ejes en los cuales se sostuvo la reciente reforma político-electoral en México (Peña 2014). Su reconocimiento constitucional no solo se refiere a la exigencia de igualdad en la representación política, sino que se remite, además, a un intento de revertir la perenne situación de exclusión de las mujeres en los espacios de poder político, es decir, se interesa en hacer asequible la consecución de una democracia paritaria (Peña 2014, 32). Esta paridad de género elevada a rango constitucional integra una categoría más amplia que se relaciona directamente con el principio de igualdad sustantiva o de facto (García 2008) que persigue esencialmente dos propósitos inmediatos: reconocer explícitamente la diferencia entre mujeres y hombres y su obligación de protección por medio de instrumentos jurídicos vinculantes, y a su vez, ampliar las garantías para que dicho precepto jurídico se exprese mediante el criterio de “igualdad de resultados” (Peña 2014, 35). Si bien los términos finales en que se concretizó la readecuación del orden constitucional mexicano y de las normas secundarias resultantes de la reforma en comento han sido ampliamente discutidos (Cárdenas 2014; Valdés y González 2014; Torres 2014; Huerta y Durazo 2014), no han quedado claros los alcances de las modificaciones que se refieren en específico a la paridad de género, por lo que el impacto de esta en el marco de la democracia representativa y su implementación en el orden institucional mexicano requiere de un trabajo interpretativo que garantice su correcta aplicación. Dicho en otros términos: al tratarse de una modificación novedosa de orden constitucional, estas reformas traen aparejada la necesidad de que los órganos jurisdiccionales encargados de la interpretación del contenido esencial de los derechos fundamentales ─en específico, los político-electorales─ trabajen con nuevos valores constitucionalizados “que requieren una tarea hermenéutica que sea capaz de aplicarlos a los casos Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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concretos de forma justificada y razonable, dotándolos de esa manera de contenidos normativos concretos” (Carbonell 2007, 10). Desde esta perspectiva, la paridad de género reconocida constitucionalmente es en sí misma una condición necesaria, pero insuficiente para cumplir con el principio de igualdad sustantiva, es decir, que no solo se consienta el acceso a las arenas de competencia electoral en condiciones equitativas tanto para hombres como mujeres, es decir, con igualdad de oportunidades y de trato (como se puede advertir del análisis de la sentencia emitida por el

tepjf

antes presentado), sino en la medida en

que dicha figura sea definitiva en la reconfiguración del poder político como un espacio compartido en partes iguales entre hombres y mujeres (Peña 2014, 35), para garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de resultados por medio de la integración paritaria de los órganos de representación política.10 La distinción de esta doble vertiente del principio de paridad de género ─acceso al y ejercicio del poder político─ resulta imprescindible si se reconoce que “la paridad política se enfrenta a obstáculos semejantes a los evidenciados por las cuotas de género vinculados a características del escenario sociocultural y el contexto institucional donde opera” (Albaine 2015, 147) ─como de manera concreta, aunque si bien insuficiente, lo reconocieron tanto el Impepac como el Tribunal Electoral morelense en sus respectivos ámbitos de influencia─, pero también enfrenta sendos “obstáculos normativos que impiden el establecimiento de un marco regulatorio capaz de garantizar el ejercicio efectivo del derecho de las mujeres a ser electas” (Subiñas et al. 2012, 4). En este tenor, la siguiente afirmación de la Sala Superior cobra especial importancia, aunque en un sentido negativo:



10

Esta idea es cercana a lo propuesto por Archenti y Albaine (2011), para quienes el principio de la paridad de género se constituye como un mecanismo que tiene por objeto “alcanzar la igualdad entre varones y mujeres en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y de representación social y política”.

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las legislaturas, las autoridades electorales y los partidos políticos […] deberán seguir generando acciones complementarias dirigidas a garantizar en las candidaturas condiciones de equidad en la participación política de las mujeres, que permitan alcanzar la igualdad en la integración de los órganos legislativos (SUP-REC-694/2015).

Sin desconocer la importancia que tiene el análisis de los desafíos culturales relativos a la adopción de la paridad ─del Impepac y del Tribunal Electoral del Estado de Morelos─ así como de aquellos vinculados con ciertos atributos de los sistemas electorales ─tepjf─, para los objetivos de este trabajo es de principal interés subrayar la necesidad de implementar medidas jurisdiccionales de acción positiva reparadoras ─dicho en otros términos, de un criterio paritario transformador─ para alcanzar de manera efectiva una igualdad sustantiva ─es decir, no solo de oportunidades o de trato, sino sobre todo de una “igualdad de resultados” (García 2008)─ y un verdadero goce de los derechos político-electorales de las mujeres en el país. En este orden de ideas, dichas medidas jurisdiccionales reparadoras devienen de la necesidad de ampliar la fórmula de paridad de género y su implementación se justifica en que mediante estas se permite comprender la desigualdad de género en los órganos de representación política y que, más importante aún, no solo es factible derribar los obstáculos que generan la desigualdad de oportunidades de acceso a los cargos de elección popular que históricamente han afectado a las mujeres ─criterio paritario historicista─ por medio de un sistema de ponderación de principios que determine cuál de estos debe prevalecer ─visión hermenéutica principista─, sino especialmente mediante la afirmación de que el principio de paridad, tal como se encuentra normado actualmente en el documento constitucional supremo y en los dispositivos legales en la materia ─enfoque paritario formalista─, responde esencialmente a un problema de desigualdad estructural que combina problemas de redistribución y Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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reconocimiento (Saba 2007), perspectiva que no solo consiente la ampliación de los principios fundamentales y los derechos subyacentes que los contienen, sino que, además, revela la íntima interrelación entre derechos, democracia representativa e igualdad de género, entendidos en su conjunto como parte de una misma lucha por la paridad participativa de los grupos más desaventajados en un sistema social como el de México. Así, a la luz de este talante crítico, para que la paridad de género pueda darse, tienen que cumplirse al menos un par de condiciones adicionales: una objetiva y otra intersubjetiva. La primera dice que la distribución de recursos materiales debe hacerse de manera que garantice la independencia y la voz de todos los participantes, mientras que la segunda requiere que los patrones institucionalizados de valor cultural expresen el mismo respeto a todos los participantes (Fraser 2006, 36-45), y así poder abonar, a partir de aquí, a una igualdad de resultados y a un verdadero goce de los derechos político-electorales de las mujeres. Esta interpretación es cercana al análisis de Clérico y Aldao acerca del alcance de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: una interpretación meramente formal de la igualdad o incluso como igualdad jurídico-material tiene el defecto de esconder, tras el principio de igualdad ante la ley, una serie de desigualdades de orden material y simbólico que no se corresponden con los exigentes presupuestos normativos de la democracia, pero que a la vez tampoco pueden ser resueltos dentro del estrecho marco de los derechos individuales (Clérico y Aldao 2011, 150).

Esto es así, puesto que en la tradición constitucionalista liberal, la cual sigue el

tepfj,

la igualdad es concebida como un presupuesto y no co-

mo una meta ─de ahí que encuentre su justificación en la óptica de la Sala Superior acerca de que la conformación paritaria del órgano de elección popular la define el voto de la ciudadanía, y nada más─, pues la paridad encuentra su límite en la no intervención estatal en una sociedad Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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que, supuestamente, es capaz de autorregularse autónomamente. Para ilustrar esto, sirve la afirmación de la Sala Superior: las legislaturas, las autoridades electorales y los partidos políticos, acorde con el artículo 41 Constitucional deberán seguir generando acciones complementarias dirigidas a garantizar en las candidaturas condiciones de equidad en la participación política de las mujeres, que permitan alcanzar la igualdad en la integración de los órganos legislativos (SUP-JRC-680/2015 y acumulados, 75-6).

Lo anterior significa que la Sala Superior sostiene tácitamente que el rol del órgano jurisdiccional federal se delimita únicamente a la tarea de garantizar la certeza jurídica ante otros principios, como la paridad de género, asintiendo que los resultados de la votación, que definirán el número de curules que se otorgará a cada ente político por el sistema de representación proporcional, al depender de la voluntad popular, no pueden ser modificados ulteriormente por medio de la implementación de medidas jurisdiccionales de acción positiva reparadoras como la que aquí se propone. En este punto precisamente halla vigencia la necesidad de encontrar mecanismos que resuelvan algunas falencias del modelo liberal, entre los que se encuentran primordialmente las nociones de redistribución y reconocimiento, definida la primera por sustentar que la transformación de las relaciones de producción ─del derecho─ constituye el remedio fundamental para la solución de las desigualdades, mientras que para la segunda lo que se busca es resolver el problema de la formación de la subjetividad apuntando a los déficits que, en términos de acceso a los recursos simbólicos, fracturan a la sociedad en subjetividades dominantes y dominadas [de lo contrario, si se asume un “enfoque paritario formalista”, lo que se obtiene con] la naturalización del estado de cosas vigentes y la obturación de los intereses de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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aquellos que no pertenecen a los grupos dominantes se traduce en la legitimación de las desigualdades de status dentro de la sociedad y el aumento de la brecha entre unos y otros [en concreto, lo que define a esta última noción de reconocimiento,] es su creencia en que es la transformación de los patrones de representación cultural lo que permitiría resolver las injusticias sociales (Clérico y Aldao 2011, 152).

Ahora bien, la pregunta obligada en este momento sería: ¿qué medidas jurisdiccionales de acción positiva reparadoras concretas se requieren para alcanzar de manera efectiva una igualdad sustantiva ─es decir, no solo de oportunidades o de trato, sino sobre todo de una igualdad de resultados─ y un verdadero goce de los derechos político-electorales de las mujeres en el país a la luz de este talante crítico? En primer lugar se necesita abandonar el enfoque paritario formalista “porque niega el trato diferencial intrínseco a una legislación, de cuyas instancias de producción los demandantes han sido sistemáticamente excluidos” (Clérico y Aldao 2011, 175), es decir, si se deja en manos de las legislaturas, las autoridades electorales o los partidos políticos la tarea de seguir generando acciones complementarias dirigidas a garantizar en las candidaturas condiciones de equidad en la participación política de las mujeres que permitan alcanzar la igualdad en la integración de los órganos legislativos ─tal como lo resolvió el tepjf─ y se confía en los sectores predominantes las instancias de producción del derecho desde las cuales estas desigualdades pueden ser solucionadas, se confunde democracia como autogobierno con democracia como aquel régimen que cada estado haya adoptado, produciendo un “círculo vicioso” en términos de representación política que impide la introducción de nuevas voces al proceso democrático (Clérico y Aldao 2011, 175).

En concreto, se imposibilita superar la barrera de la paridad de género limitada, hasta ahora, a la postulación de candidaturas. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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Lo anterior se traduce en la necesidad de optar, en cambio, por un criterio paritario transformador que conceda la posibilidad de alcanzar de manera efectiva una paridad de género real en la integración final de los órganos legislativos tomando en cuenta, con la debida seriedad y de modo integrado, los déficits de redistribución y de reconocimiento que tienen los órganos de representación popular, lo que implica, finalmente, someter constantemente a revisión crítica el alcance de la paridad en la participación, revisión que sólo puede cobrar sentido a partir de la inclusión de las voces de los excluidos, y no simplemente de una interpretación de sus intereses (Clérico y Aldao 2011, 179).

Lo anterior no puede dejarse solo al arbitrio de las legislaturas, las autoridades electorales o los partidos políticos, sino que se requiere que las autoridades jurisdiccionales en la materia implementen criterios transformadores fundamentados en perspectivas distintas a las que tradicionalmente se han adoptado, si es que en verdad se busca alcanzar de manera efectiva una igualdad y una paridad de género en los resultados y un verdadero goce de los derechos político-electorales de las mujeres en las fronteras.

Conclusiones En una reciente decisión tomada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al momento de asignar espacios por el principio de representación proporcional en el ámbito subnacional, el Pleno ponderaría antes que el principio de paridad, los principios de certeza y voluntad de autorganización y autodeterminación de los partidos políticos, ya que, desde su óptica, la conformación paritaria del órgano de elección popular la define el voto de la ciudadanía, y de esta forma se confiere materialidad a las normas que conforman el sistema de representación proporcional y la paridad de género, además de que dota de certeza las reglas con las cuales se realizará la asignación. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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En este sentido, este artículo ha presentado una discusión acerca de la importancia que ha cobrado, en virtud de esta decisión jurisdiccional, la fuerza jurídica de las reglas vigentes con que los candidatos contienden frente al principio de paridad de género que consagra la Constitución. Las discusiones giraron en torno a dos ejes principales: los razonamientos esgrimidos por los órganos administrativos y de justicia electoral estatales ─los cuales optarían por lo que podría denominarse un criterio paritario historicista y una visión hermenéutica principista, respectivamente─ frente a la tesis empleada por el máximo tribunal jurisdiccional en la materia, basada en lo que podría llamarse un enfoque paritario formalista respecto de la figura de la paridad de género acerca de lo que importa para la integración de los órganos legislativos. Tras haber discutido dichas visiones y sin negar el valor concomitante que comparten los criterios emitidos por los órganos jurisdiccionales encargados de la interpretación del contenido esencial de los derechos fundamentales y del desarrollo del ejercicio de los derechos político-electorales, se ha optado por un enfoque distintivo que subraya la necesidad de implementar medidas jurisdiccionales de acción positiva reparadoras para alcanzar de manera efectiva una igualdad sustantiva, sobre todo una igualdad de resultados, lo cual se ha denominado criterio paritario transformador. En concreto, se necesita abandonar el enfoque paritario formalista, ya que este imposibilita superar la barrera de la paridad de género limitada, hasta ahora, a la postulación de candidaturas. En lugar de esto, es imperativo optar por un criterio paritario transformador que conceda la posibilidad de alcanzar de manera efectiva una paridad de género real en la integración final de los órganos legislativos tomando en cuenta, con la debida seriedad y de modo integrado, los déficits de redistribución y reconocimiento que tienen los órganos de representación popular, pues precisamente dicho proceso o criterio transformativo habla de la imperiosa necesidad de contextualizar la paridad de género en las fronteras para que no sea solo un derecho en papel y se convierta en efectivo derecho en acción que Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 235-267.

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se pueda ejercer, cierto es, en los límites legítimos que la razón obliga y atañen a la configuración de todo orden constitucional y legal instituido.

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Invalidez de una elección según el régimen de sistemas normativos indígenas. Caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014) The Annulment of an Election Held Using the Indigenous Legal System. Ruling: San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014) Darío Alberto Mora Jurado (México)* Fecha de recepción: 30 de septiembre de 2015. Fecha de aceptación: 28 de julio de 2016.

Resumen En el caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014), resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se consideró que en los pueblos y comunidades indígenas que se organizan con el régimen de usos y costumbres ─reconocidos como sistemas normativos internos indígenas en la Constitución federal─ debe respetarse el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de las mujeres en la vida política, como su participación activa, en condiciones de equidad e igualdad, en las asambleas comunitarias tradicionales que tienen por objeto elegir a sus autoridades o representantes para el ejercicio de su gobierno interno.

*

Profesor-investigador del Centro de Capacitación Judicial Electoral, desempeña funciones de investigador, capacitador y asesor. [email protected].

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Las mujeres no pueden ser únicamente observadoras que validen las determinaciones tomadas por los hombres, es indispensable que participen directamente en la toma de decisiones, ejerciendo plenamente, sin ninguna limitación, sus derechos de votar y ser votadas, eliminando cualquier práctica discriminatoria y garantizando la vigencia de sus derechos indígenas, pues de no ser así, los procedimientos de elección que se realizan en esas asambleas deben considerarse nulos o inválidos por no apegarse a las normas constitucionales y a los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, los cuales reconocen los derechos humanos de todas las personas y garantizan su protección. Palabras clave: control constitucional, sistemas normativos indígenas, derechos de las mujeres de votar y ser votadas, invalidez de un procedimiento de elección.

Abstract In the ruling San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014), issued by the High Chamber of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary, this judicial body determined that the indigenous communities governed under the habits and customs regime recognized by the federal Constitution as indigenous regulatory systems must respect the full and effective exercise of women’s rights in the political lives of their communities. This implies allowing women to participate actively under fair and equal conditions in the traditional community assemblies, in which the authorities or representatives of their internal governments are elected. Their participation cannot only be as observers validating the decisions taken by the men. It is indispensable that the women participate directly in the decision-making, exercising their right to vote and to be voted fully and without any limitation, eliminating any discriminatory practices and guaranteeing their indigenous rights. Should this not be the case, the electoral processes carried out in these assemblies will be deemed null and void due to their failure to comply with the provisions of the federal ConstiJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

Invalidez de una elección según el régimen de sistemas normativos indígenas

tution and the international treaties signed by Mexico, which recognize the human rights of all persons and guarantee their protection. Keywords: constitutionality review, indigenous regularity systems, women’s rights to vote and to be voted, invalidity of an electoral process.

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Introducción n asunto de gran importancia que todavía no se resuelve en diversas naciones constitucionales y democráticas es la exclusión social del ámbito de decisiones y de la esfera político-institucional de grupos marginados y considerados vulnerables, como las mujeres indígenas. En este trabajo se analizará el avance logrado en México en la forma en que están abriéndose espacios para la participación política de las mujeres en los pueblos y comunidades indígenas. La interpretación conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) y a los tratados internacionales que realizan los jueces por medio de un sistema de normas, sentencias y criterios de jurisprudencia que surgen del sistema jurídico nacional e interamericano (llamado por algunos bloque de constitucionalidad) está favoreciendo de forma progresiva la protección de los derechos político-electorales de los grupos vulnerables. En las siguientes líneas se examinarán dos cuestiones fundamentales: el bloque de constitucionalidad, el cual debe atender el juez al resolver los asuntos de su competencia, y el criterio emitido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), que se refiere a la invalidez de una elección por violación de principios constitucionales. Dichos temas se revisarán a luz de la interpretación que hace el Tribunal Electoral en una sentencia en la que se cuestionó un procedimiento de elección que se realizó conforme a los usos y costumbres de una comunidad indígena, los cuales son reconocidos en la

cpeum

y en otras cons-

tituciones estatales como sistemas normativos indígenas que rigen en los pueblos y comunidades. El caso que se estudiará trata de la participación política de las mujeres en su comunidad indígena, lo cual implica que puedan hacerlo de manera activa, en condiciones de equidad e igualdad, en las asambleas comunitarias tradicionales que tienen por objeto elegir a sus autoridades o representantes para el ejercicio de su gobierno interno. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Las mujeres deben participar directamente en la toma de decisiones en las asambleas, ejerciendo plenamente, sin ninguna limitación, sus derechos de votar y ser votadas, eliminando cualquier práctica discriminatoria y garantizando la vigencia de sus derechos indígenas. En el caso resuelto por la Sala Superior, se hace especial énfasis en la protección de los derechos humanos de las mujeres que pertenecen a las comunidades indígenas; la magistrada y los magistrados ponderan el principio de libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas que refiere a la autonomía que tienen para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, de frente a la protección de los derechos de las mujeres, en particular, los político-electorales. Además, esta sentencia resulta relevante y trascendente porque en el caso a resolver puede declararse la invalidez o anularse una elección celebrada conforme a los usos y costumbres de la comunidad indígena respectiva, por violación de los principios constitucionales que deben cumplirse en cualquier proceso electoral.

Bloque de constitucionalidad Concepto actual del bloque de constitucionalidad El bloque de constitucionalidad debe entenderse como el estándar mínimo creado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh)

para que, en todo caso, sea aplicada su jurisprudencia en los esta-

dos nacionales que han suscrito o se han adherido a la Convención Americana de Derechos Humanos [(cadh), también conocida como Pacto de San José]1 y que han reconocido la competencia contenciosa de la Corte;



1

El tratado internacional entró en vigor el 18 de julio de 1978; el Estado mexicano lo ratificó el 24 de marzo de 1981, decreto que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo del mismo año. Este instrumento tiene como propósito consolidar en el continente americano, en el cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.

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es un estándar que las constituciones o la jurisprudencia nacional de los estados miembro pueden ampliar válidamente para que también formen parte de los bloques de constitucionalidad y de convencionalidad otros tratados, declaraciones e instrumentos internacionales, así como informes, recomendaciones, observaciones generales y demás resoluciones de los organismos y tribunales internacionales.2 El bloque de constitucionalidad es una categoría jurídica (un concepto descriptivo) del derecho constitucional comparado que se refiere al conjunto de normas que tienen jerarquía constitucional en el ordenamiento jurídico de cada país; así, dicho bloque parte del supuesto de que las normas constitucionales no son solo aquellas que aparecen expresamente en las cartas magnas, sino también los principios y valores que no figuran directamente en el texto constitucional, pero a los cuales la Constitución remite, como los tratados internacionales (Rodríguez citado en Bustillo 2013, 47). Así, en el país, el bloque de constitucionalidad comprende las normas nacionales como un bloque de convencionalidad, es decir, todas aquellas normas internacionales aplicables en el sistema jurídico de México; supera la concepción formal de la

cpeum

y esta se hace flexible

al dar mayor amplitud a las valoraciones en materia de constitucionalidad (Nogueira citado en Rosario 2012, 38). El artículo 1 de la Constitución federal establece que en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la ley fundamental y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse salvo en los casos y en las condiciones que la Carta Magna establece. Las normas relativas a los derechos fundamentales se interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia dando a las personas la protección más amplia en todo momento.

2

Voto razonado del juez ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot en relación con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, del 26 de noviembre de 2010.

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Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. De lo anterior se puede inferir que el bloque de constitucionalidad se integra con los derechos reconocidos en la Carta Magna y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, sin embargo, el juzgador también debe revisar las sentencias y jurisprudencia de la Corte idh,

pues es la interpretación que esta instancia hace de los tratados inter-

nacionales al resolver casos concretos. La importancia de los derechos humanos reconocidos internacionalmente y su eficacia en el orden jurídico nacional conduce a sostener que los jueces mexicanos deben interpretar las normas que integran el bloque de constitucionalidad, buscando lograr la armonización entre el derecho interno y el internacional. La noción bloque de constitucionalidad ha sido utilizada para integrar la Constitución, las normas y los principios no expresamente establecidos en su texto por su mandato específico. El concepto de esta figura jurídica aún no está bien definido, incluso se han usado varios términos como bloque de constitucionalidad, bloque constitucional o bloque de la Constitución (Álvarez, Becerra y Benítez 2015, 63).3 En este orden de ideas, en México, los órganos constitucionales de última instancia que aplican e interpretan diversas normas que integran el bloque de constitucionalidad son la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) y en materia electoral, el

tepjf,

los cuales están encar-

gados de que todas las normas, los actos y las resoluciones se ajusten a los criterios y preceptos que conforman el bloque de constitucionalidad para que los jueces, al resolver los asuntos de su competencia, se ciñan a dicho bloque y sus sentencias cumplan con los parámetros



3

Para efectos de este trabajo, se denominará bloque de constitucionalidad.

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constitucionales e internacionales, garantizando la protección de los derechos de las personas. En efecto, el Pleno de la

scjn,

al resolver la contradicción de tesis

293/11, consideró que los tratados internacionales que contienen derechos humanos tienen la misma jerarquía que una norma constitucional, criterio que va en armonía con lo que refiere el artículo 1 de la

cpeum.

En conse-

cuencia, a partir de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, la interpretación que deben hacer los jueces de la norma de la Constitución es en el sentido de maximizar, de forma progresiva, la protección de los derechos fundamentales plasmados tanto en la Carta Magna, como en los tratados internacionales, revisando los criterios emitidos por la Corte

idh

(los cuales son vinculantes para los jueces mexicanos) que sean favorables a las personas, es decir, aquellos que atiendan al principio propersona y protejan sus derechos de la forma más amplia. Cabe señalar que el Pleno de la Suprema Corte, al resolver la contradicción de tesis antes citada, también revisó el tema de las restricciones constitucionales y consideró que cuando en las normas constitucionales exista una restricción expresa del ejercicio de un derecho humano, debe cumplirse lo que establece la norma constitucional de que se trate, conforme lo que señalan el primer párrafo del artículo 1 y el 133 de la Constitución; es decir, si una norma internacional protege un derecho humano de la forma más amplia y la Constitución lo restringe, el juez deberá atender la restricción constitucional conforme al principio de supremacía constitucional; sin embargo, la interpretación más apegada a los sistemas jurídicos nacional e internacional es que las normas constitucionales e internacionales protectoras de derechos humanos sean armónicas. Si el Estado mexicano ratifica tratados internacionales y, en consecuencia, su aplicación es obligatoria para los jueces, las normas constitucionales deben estar en consonancia con estos, por eso, el poder reformador de la cpeum debe revisar y realizar las reformas constitucionales necesarias para que las normas nacionales e internacionales sean, de igual forma, protectoras de aquellos derechos, evitando restricciones en la medida de lo posible. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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El tepjf tiene la atribución y la gran responsabilidad, al resolver asuntos relacionados con la materia político-electoral, de ser garante de la protección de los derechos fundamentales, de la forma más amplia y progresiva, interpretando las normas constitucionales e internacionales, así como las distintas tesis y los criterios que integran el bloque de constitucionalidad.4 La apertura al derecho internacional de los derechos humanos, haciendo referencia directa a instrumentos internacionales y a la adopción de la interpretación evolutiva de dichos derechos en México, contribuye a la reafirmación de un Estado constitucional democrático en la medida en que el fin del constitucionalismo es la garantía de los derechos humanos y, como consecuencia, de un régimen democrático de derecho (Álvarez, Becerra y Benítez 2015, 41).

Sistemas normativos indígenas a la luz del bloque de constitucionalidad Por sistemas normativos indígenas debe entenderse el reconocimiento que el Estado mexicano hace de los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas y de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, conforme a lo que establece el artículo 2 de la Constitución después de la reforma de 2001.5 En esta reforma se reconoce el carácter multicultural de la nación mexicana: por primera vez se acepta que México se compone de diferentes culturas y quienes tienen un origen preoccidental son parte de lo que se conoce como nación, término no solo sociológico, pues también tiene una carga de juridicidad porque de este concepto derivan situaciones jurídicas y se desprenden derechos y obligaciones (Narváez 2010, 28).

4



5

En este artículo se analizará si los procedimientos electorales en el régimen de sistemas normativos indígenas deben ajustarse a este bloque de constitucionalidad. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, decreto por el que se reforma el artículo 2, se deroga el párrafo primero del artículo 4, y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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En el artículo 2, la

cpeum

(2015) define a los pueblos indígenas como

aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización, y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. La norma constitucional también menciona que la conciencia de la identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones relativas a los pueblos indígenas, es decir, debe acreditarse el origen y la pertenencia a ese pueblo. La comunidad es, quizá, la categoría más usada por la antropología para referirse a la estructura social básica, suprafamiliar, de los pueblos indígenas. La historia del concepto da cuenta de una amplia y tal vez no concluida polémica en la que a la diversidad de posiciones de antropólogos y sociólogos se suman las nuevas acepciones que reviste el término cuando ingresa al discurso jurídico y político. Parte de la ambigüedad o de la polisemia de la expresión proviene también del hecho de que frecuentemente comunidad ha sido usada como sinónimo de localidad (como unidad demográfico-territorial), pueblo, paraje e, incluso, población indígena. En no pocos textos del indigenismo se habla de manera reiterada de la comunidad indígena y la comunidad nacional mestiza (Zolla y Zolla 2001, 17). La comunidad indígena es una estructura social, un grupo de personas situadas en un determinado territorio que pertenecen a un pueblo indígena, las cuales forman una unidad social, económica y cultural, y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Estas comunidades indígenas se rigen por sus propios usos y costumbres, los cuales reconoce el Estado mexicano al referirlos en la Constitución como sistemas normativos internos indígenas, sin embargo, estos deben cumplir con los parámetros que exigen las normas constitucionales en México y también con las normas internacionales o convencionales, respetando los derechos humanos de quienes integran la comunidad. La Sala Superior del

tepjf

ha interpretado los sistemas normativos

indígenas a la luz del bloque de constitucionalidad que debe observarse Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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en sus procedimientos para elegir a sus representantes o autoridades, conforme a sus propias formas de organización, como a continuación se explica. Como ya se analizó, la

cpeum

(2015) establece en el artículo 1 que en

México todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Carta Magna y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte,6 así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse salvo en los casos y condiciones que esta disponga. El texto constitucional también menciona que las normas relativas a los derechos fundamentales se interpretarán de conformidad con dicho texto y con los tratados internacionales en la materia, favoreciendo en todo momento a las personas con la protección más amplia, como ya se explicó. Asimismo, se dispone que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad y que, en su caso, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos en los términos que establezca la ley. El último párrafo del precepto en estudio refiere que queda prohibida toda discriminación motivada por el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. De lo anterior se desprende, entre otras cosas, que está prohibida cualquier forma de discriminación, pues se vulnera la dignidad humana, como por ejemplo, la discriminación por género, por ser un derecho fundamental



6

Es decir, todos aquellos convenios relacionados con el tema de derechos humanos que sean rubricados por el Poder Ejecutivo federal y ratificados por el Senado de la República.

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que debe ser tutelado por todas las autoridades en el ámbito de su competencia, otorgando la protección más amplia. El Pleno de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe anual correspondiente a 2011, se refirió a la reforma constitucional acerca de derechos adoptada por el Estado mexicano7 como uno de los más destacados avances en la materia ocurrido en el hemisferio durante ese año (Corte idh, párrafo 3, 2011). Dicha reforma, entre otros aspectos, estableció que las autoridades en sede interna, es decir, las mexicanas, están obligadas a garantizar la protección de los derechos plasmados en los instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, sin duda, un nuevo paradigma del constitucionalismo mexicano. Por otro lado, desde la perspectiva de la comunidad internacional, significó la respuesta de México para cumplir de mejor manera con las obligaciones asumidas, instando a las autoridades nacionales a respetar y garantizar los derechos de fuente internacional y su interpretación autorizada por los organismos internacionales, lo cual, vale decir, era una deuda que tenía pendiente el Estado con los derechos de sus habitantes, desde que en ejercicio de su soberanía, México decidió adherirse al Pacto de San José, toda vez que, de manera aislada, solo algunos órganos jurisdiccionales internos garantistas ─como el tepjf─ le habían dado plena eficacia (Orozco 2014, 13). En el caso de los pueblos y comunidades indígenas, la protección de los derechos humanos de sus integrantes no debe limitarse a la observancia de un solo tratado internacional en materia indígena, sino que debe aplicarse el corpus iuris, es decir, tienen que observarse el derecho nacional y el internacional que favorezcan a estas personas en la protección de sus derechos, tomando en cuenta el principio propersona reconocido por el artículo 1 de la cpeum. Además, para realizar una verdadera protección de los derechos de los indígenas, no basta solo citar instrumentos internacionales, ya que esto



7

Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.

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es únicamente una parte. Considerar los tratados internacionales significa ubicar el marco jurídico aplicable al caso, pero ejercer una protección completa significa, además, determinar qué norma o qué interpretación es la más favorable y, por tanto, la que debe prevalecer; es decir, comparar ambas fuentes de derechos y establecer cuál es la más protectora (Jiménez y Aguilar 2013, 36-7). Por lo que se refiere a su libre determinación,8 la Constitución federal indica que es derecho de los pueblos y comunidades indígenas determinar libremente su organización y gobierno interno, el cual se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. Ahora bien, en el apartado A del mencionado artículo 2 de la cpeum, se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación9 y, en consecuencia, a la autonomía, para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes. III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres



8



9

El derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se reconoce, entre otros tratados internacionales, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que en virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen de manera libre su desarrollo económico, social y cultural (dnudpi, artículo 3, 2008). Como se advirtió, la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas es un principio constitucional.

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en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados. IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución. VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley. VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas. VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público (cpeum, artículo 2, fracciones I y VIII, 2015). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Lo anterior quiere decir que deben reconocerse los pueblos y comunidades indígenas en toda la nación; en consecuencia, en las entidades federativas en donde habiten personas indígenas que integren una comunidad, se debe plasmar, en la Constitución estatal y en la legislación respectiva, ese reconocimiento a sus usos y costumbres, así como su libre determinación de organización y gobierno interno tomando en cuenta los principios generales establecidos, los criterios etnolingüísticos y los de asentamiento físico. Además, uno de los puntos centrales del apartado A es el que refiere a los sistemas normativos indígenas en los que debe preverse la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitución, respetando los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. Las elecciones de los pueblos y comunidades indígenas deben realizarse conforme a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados. Así, respecto del tema de las mujeres indígenas, el texto constitucional hace un especial énfasis en la protección de sus derechos, entre ellos, los político-electorales. A su vez, en el apartado B de la norma en estudio se establece lo siguiente: La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de: Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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[…] V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria (cpeum, artículo 2, apartado B, 2015).

En el análisis de la cuestión indígena se advierte que los tres órdenes de gobierno deben aplicar políticas públicas con el objeto de promover la igualdad de oportunidades entre los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria. Sin duda alguna, una de dichas políticas que debe ser aplicada es impulsar la participación de las mujeres en la toma de decisiones relacionadas con el pueblo o la comunidad a la que pertenecen; esto es, los pueblos y comunidades indígenas deben incorporarlas en las determinaciones de sus comunidades, sin restringir ese derecho solo por su género o con el pretexto de que, conforme a los usos y costumbres de sus comunidades, ellas no pueden participar en los procedimientos para elegir a sus representantes o autoridades. Sin embargo, el reconocimiento constitucional de los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas no equivale a pretender crear un ámbito jurídico propio y exclusivo de la realidad indígena desvinculado del ordenamiento jurídico nacional. Ahora bien, en los municipios que tengan por objeto elegir a los representantes de una determinada comunidad indígena para la integración de un ayuntamiento, el procedimiento electoral debe desarrollarse conforme a los usos y costumbres propios de la comunidad, sin tener que cumplir escrupulosamente los principios rectores y organizacionales de toda elección contemplados en la Constitución ─por tratarse de un caso de excepción que establece la misma norma─, lo que tampoco significa que con el pretexto del ejercicio de este derecho puedan convalidarse situaciones o conductas tendentes a perpetuar o reinstaurar viejas desigualdades que Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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tradicionalmente han perjudicado a individuos o minorías pertenecientes a los conglomerados indígenas. Por lo anterior, en los comicios que se lleven a cabo con el régimen de usos y costumbres para renovar a los representantes de pueblos y comunidades en ayuntamientos en cuyos municipios haya población indígena, si bien no resultan exactamente aplicables los principios rectores de naturaleza constitucional que rigen a toda elección, para que se les reconozca validez a los procedimientos o prácticas que se sigan, estos no deben ser incompatibles con los derechos fundamentales recogidos por la Carta Magna ni con los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México (González y Martínez 2011, 476-7). Ahora bien, en lo que se refiere a la participación de las mujeres en estos procedimientos o prácticas que se realizan en las comunidades indígenas para elegir a sus representantes, hay que partir del principio constitucional que refiere el artículo 4, en el cual se establece que el varón y la mujer son iguales ante la ley, por lo que ambos tendrán los mismos derechos (cpeum, artículo 4, párrafo 1, 2015). A su vez, el artículo 35 de la norma fundamental prevé que entre los derechos políticos de los ciudadanos se contempla el sufragio activo y pasivo, es decir, votar y ser votado en las elecciones populares para todos los cargos de elección popular, con las calidades que establezca la ley (cpeum, artículo 35, fracciones I y II, 2015). En lo concerniente a los tratados internacionales, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (1989), ratificado por México,10 prevé el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, de los pueblos y comunidades indígenas que se rigen por usos y costumbres.

10

El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, entró en vigor el 27 junio 1989 y fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1989.

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Dicho Convenio advierte que al aplicarse la legislación nacional a los pueblos y comunidades indígenas deberán tomarse en consideración sus usos y costumbres, y que dichos pueblos tienen derecho de conservar sus tradiciones e instituciones siempre que no se contrapongan o sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos que en el ámbito internacional se han reconocido (Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, artículos 8 y 9, 1989). Este instrumento internacional protege los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales de los pueblos indígenas, y señala la importancia especial de las actividades económicas y tradiciones para las culturas, indicando que los programas de educación deberán abarcar su historia, sus conocimientos, técnicas y sistemas de valores, con la adopción de disposiciones para preservar las lenguas indígenas. En el citado Convenio también puede apreciarse la protección a la no discriminación de los pueblos indígenas y el derecho que tienen de conservar sus costumbres y tradiciones, siempre y cuando estén en consonancia con los derechos humanos que establecen las normas nacionales y supranacionales, y que deben interpretar los jueces nacionales con el objeto de que sus prácticas y tradiciones garanticen y respeten los derechos de los integrantes de las comunidades (Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, artículos 8 y 9, 1989). Por otro lado, la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (artículos 1, 2 y 3, 1948)11 dispone en las fracciones I, II y III, que las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones, a ser elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos en la legislación nacional, a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.

11

La Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer entró en vigor el 31 de marzo de 1953 y fue ratificada por México el 23 de marzo de 1981; decreto promulgado y publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 28 de abril del mismo año.

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Por su parte, la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer (artículo 1, 1948)12 dispone que el derecho al voto y a ser elegido para un cargo nacional no deberá negarse o restringirse por razones de sexo. Además, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw, por sus siglas en inglés)13 señala en su artículo 1 que la discriminación contra la mujer se entenderá como toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de la mujer, independientemente del estado civil, sobre la base de su igualdad con el hombre, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquiera otra. El referido instrumento enfatiza de forma muy clara la eliminación de la discriminación contra la mujer en la vida política y pública, garantizando la igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en las elecciones y a ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas (Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer 1979).14 Como se advirtió, el contexto internacional indica que uno de los temas que todas las naciones deben combatir es el relativo a la discriminación, como la de género, solo así se podrá hablar de una verdadera protección a los derechos de todas las personas.

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La Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer entró en vigor el 2 de mayo de 1948 y fue ratificada por México el 24 de marzo de 1981; decreto promulgado y publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 29 de abril del mismo año. Durante la Primera Conferencia Mundial sobre las Mujeres, celebrada en la Ciudad de México en 1975, se hizo un llamado para adoptar una convención para eliminar la discriminación contra las mujeres. EI 18 de diciembre de 1976, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que entró en vigor el 3 de septiembre de 1981, tras la ratificación de 20 países, entre ellos, México. La Convención fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de mayo de 1981. Todos los instrumentos antes citados, invariablemente, prohíben la discriminación por razón de género y son adoptados por el Estado mexicano.

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Invalidez de una elección según el régimen de sistemas normativos indígenas

Por lo que se refiere al caso en estudio, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (artículo 16, 2015) reconoce el derecho de la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas para celebrar sus procedimientos electorales conforme a sus sistemas normativos internos.15 En efecto, el artículo 16 de la norma constitucional oaxaqueña establece que el estado tiene una composición multiétnica, multilingüe y pluricultural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades que lo integran. Refiere como un derecho la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, es decir, les concede su propia autonomía en tanto partes integrantes del estado de Oaxaca, en el marco del orden jurídico vigente; por tanto, tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales (Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, artículo 16, 2015). Además, el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca (artículo 8, párrafos 3 y 14, fracción VII, 2012) reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación, expresada en la autonomía, con el fin de decidir sus formas internas de convivencia y organización política, así como para elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los hombres. La ley electoral también establece que el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Oaxaca será la autoridad garante de los derechos humanos, en este caso, de los político-electorales, como los de

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Como se aprecia tanto en la Constitución federal como en la estatal de Oaxaca, se reconoce el principio de autonomía y libre determinación de las comunidades y los pueblos indígenas. Se cita la Constitución oaxaqueña en particular, porque el caso que se analizará en este trabajo se relaciona con un ayuntamiento de esa entidad, el cual se rige con el sistema de usos y costumbres.

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votar y ser votado, tutelados por la Constitución federal y la estatal, garantizando el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas expresada en sus sistemas normativos internos, la autonomía para elegir a sus autoridades o gobiernos locales, así como el reconocimiento a la diversidad de culturas y leyes existentes en el estado (Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca, artículo 14, fracción VII, 2012). En este orden de ideas, se observa que en el sistema jurídico de Oaxaca hay un reconocimiento expreso de los sistemas normativos internos indígenas, los cuales deben ser garantizados y respetados en la comunidad, y por todas las autoridades de la entidad. En materia de derechos indígenas, la legislación oaxaqueña advierte también que los sistemas normativos internos indígenas son los principios generales, y las normas y los procedimientos que los municipios y comunidades indígenas reconocen como válidos y vigentes ─y que aplican en el desarrollo de su autogobierno─ son reconocidos como expresión del derecho de la libre determinación y autonomía establecidos en la Constitución federal, así como en la particular y en los tratados internacionales. Ahora bien, la

cpeum

y la ley fundamental de Oaxaca señalan que se

deben respetar los usos, costumbres y tradiciones de las comunidades indígenas, pero esto no significa que las elecciones sean organizadas de manera exclusiva por las comunidades, sino que dichos procedimientos de elección deben ser supervisados, en los términos de ley, por las autoridades estatales, de manera similar a las elecciones en las que los protagonistas son los partidos políticos. Si el derecho indígena es alternativo, debe entenderse que dicho sistema tiene que reconocer el derecho nacional y el estatal como sistema jurídico, por lo que, en el ámbito de las elecciones ─las cuales son una función estatal─ significa que si bien los usos y costumbres de las comunidades indígenas deben respetarse y que sus pobladores son los destinatarios de su aplicación, también es cierto que las autoridades están obligadas a Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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regular esos usos y costumbres, a revisar que se cumplan los principios constitucionales y a fijar bases legales para el desarrollo de esos derechos. De ahí que las autoridades electorales tengan el compromiso de intervenir sin interferir y de apoyar sin suprimir (González y Martínez 2011, 484).

Validez o invalidez de un procedimiento electoral Principios y valores constitucionales que rigen en materia electoral Respecto de la declaración de validez de una elección, cabe precisar que la autoridad debe revisar si en todo su procedimiento se cumplieron los principios constitucionales y democráticos mínimos para considerarla válida, es decir, se tiene que analizar si aquella se ajustó a las normas nacionales e internacionales. En distintos casos, la Sala Superior ha destacado cuáles son los principios y valores constitucionales característicos de la materia electoral en un Estado constitucional democrático, entre los que se encuentran: los derechos fundamentales de votar, ser votado, de asociación y de afiliación; el derecho de acceso para todos los ciudadanos, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas del Estado; los principios de elecciones libres, auténticas y periódicas; el sufragio universal, libre, secreto y directo; la maximización de la libertad de expresión y del derecho a la información en el debate público, que debe preceder a las elecciones; el principio conforme al cual los partidos políticos nacionales deben contar, de manera equitativa, con elementos para llevar a cabo sus actividades; el principio de equidad en el financiamiento público; el de prevalencia de los recursos públicos sobre los de origen privado; el principio conforme al cual la organización de las elecciones debe llevarse a cabo mediante un organismo público dotado de personalidad jurídica, autonomía e independencia; el derecho a la tutela judicial efectiva en materia electoral, y los principios de equidad e igualdad. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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El sistema jurídico electoral señala que deben cumplirse los principios que rigen en materia electoral, independientemente de que la elección se haya realizado según el régimen de usos y costumbres;16 es decir, de acuerdo con el sistema normativo interno indígena respectivo, por tanto, constituyen requisitos o elementos fundamentales y características de una elección democrática, cuyo cumplimiento es imprescindible para que una elección sea considerada constitucional y legalmente válida. Con base en las anteriores consideraciones, los tribunales locales y federal en materia comicial tienen la atribución de declarar la validez o invalidez de un procedimiento electoral cuando los que impugnan la elección hagan valer conceptos de agravio tendentes a demostrar que existen de forma plenamente acreditada irregularidades graves, incluso generalizadas o sistemáticas, que resulten determinantes en el desarrollo de la elección o de su resultado. Esto es, si se dan casos en los cuales las irregularidades probadas en un procedimiento electoral sean contrarias a una disposición de la cpeum o de un tratado internacional del que México forme parte, por haberse afectado o viciado dicho procedimiento de forma grave y determinante, podrían conducir a la declaración de nulidad o invalidez de la elección por ser contrarias a los principios de la ley fundamental. El

tepjf

ha enfatizado que los principios precisados rigen en materia

electoral, con independencia de que los comicios se lleven a cabo con el régimen de usos y costumbres indígenas, por tanto, constituyen requisitos o elementos fundamentales y característicos de una elección democrática cuyo cumplimiento es imprescindible para poder considerar que un procedimiento electoral se ajuste a la Constitución y a las normas internacionales, y se califique como válido.



16

En efecto, estos principios rigen en todas las elecciones, también en las que se realizan con el régimen de usos y costumbres, porque son los parámetros mínimos que deben cumplirse conforme al bloque de constitucionalidad para considerar válida una elección. Estos principios, entre otras cuestiones, imprimen a los procesos electorales una protección a los derechos humanos de las partes.

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Causa de invalidez de una elección por violación de principios constitucionales En el asunto SUP-JRC-165/2008, conocido como caso Acapulco, la Sala Superior, conforme con una nueva interpretación de la Constitución, emitió un nuevo criterio: la causa de invalidez de una elección por violación de principios constitucionales, considerando que los actos o resoluciones electorales que sean contrarios a las disposiciones de la cpeum e impacten en los procesos comiciales deben constituir una causa de invalidez, porque al vulnerar esos principios quedan fuera del marco jurídico fundamental, lo cual conduce, mediante la declaración correspondiente, a determinar su ineficacia; esto es, no puede declararse válida una elección si se violan una o varias disposiciones constitucionales de forma grave y esencial o determinante. Lo anterior quiere decir que un proceso electoral no puede considerarse democrático si no se ajusta a los elementos mínimos previstos en las normas ni es posible reconocerle efectos jurídicos, por el contrario, debe ser privado de efectos, lo cual puede identificarse como causa de invalidez por violaciones constitucionales, aunque la legislación respectiva o el sistema normativo interno indígena no establezca específicamente algún supuesto en el que pueda acreditarse la nulidad de la elección. De lo anterior también se entiende que para declarar la invalidez de una elección, el Tribunal Electoral no debe ajustarse solamente a las causales de nulidad que se establezcan en la ley o en los sistemas normativos internos indígenas, dado que en muchos casos, en estos no están reguladas dichas causales, es decir, no se advierte la posibilidad de anulación; sin embargo, si en la norma no existen las causales, no hay impedimento para que los jueces declaren la invalidez de una elección si un procedimiento electoral no se ajusta a los principios constitucionales y democráticos que rigen en el Estado mexicano; en consecuencia, lo que procede es declarar inválida esa elección conforme al criterio emitido por la Sala Superior.17



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De esta manera, si no se establece una causal de nulidad específica en la ley o en el sistema normativo indígena, no quiere decir que en un caso concreto no pueda declararse la invalidez de

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En efecto, el artículo 99, fracción II, de la cpeum (2015), establece que las Salas del tepjf solo podrán declarar la nulidad de una elección por causas expresamente previstas en la ley. La interpretación literal de esta norma implicaría que a falta de una regulación expresa de las causales de nulidad, no podría determinarse la anulación de comicios al margen del cumplimiento o no de los imperativos constitucionales que las rigen. En cambio, realizando una interpretación funcional, como hizo la Sala, la correlación de dicha norma con otras disposiciones constitucionales que establecen mandamientos y principios para las elecciones conduce a estimar que para hacerlos funcionales, todos deben tener aplicación, lo cual conlleva a que no puedan inobservarse ni incumplirse en modo alguno, sino más bien a que deban ser plenamente vigentes y obligatorios para garantizar el ejercicio de la soberanía popular, de otro modo, se afectarían una serie de principios constitucionales con el pretexto de que en la norma secundaria no se recogen supuestos de nulidad de elección, lo cual, además de hacer inoperantes las normas, rompería con el orden jurídico en México al generar la inaplicación de determinados mandatos constitucionales y supeditar su eficacia hasta que el legislador ordinario recoja supuestos de nulidad en la ley inferior. Esto quiere decir que una norma constitucional no puede dejar de cumplirse con el pretexto de que no hay una norma secundaria que regule su vulneración y sus consecuencias.18 Manuel González Oropeza y Carlos Báez Silva (2010, 303) puntualizan que las cartas magnas, como todas las normas jurídicas, reclaman plena vigencia o efectividad. Si las normas constitucionales son, además de jurídicas, supremas y, por tanto, exigen plena vigencia o efectividad, ninguna otra norma o acto de menor jerarquía debe impedir, oponerse o dificultar



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una elección; son dos temas distintos, si hay vulneración de principios constitucionales sin que se actualice una causal de nulidad, podría entonces determinarse la invalidez de una elección. El mismo criterio debe aplicarse en los procedimientos de elección con los sistemas normativos internos indígenas, es decir, que no esté previsto en el régimen de usos y costumbres que se anule una elección o se declare su invalidez, no quiere decir que si en un procedimiento electoral indígena se vulneran principios constitucionales, este no pueda declararse inválido o nulo.

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esa plena vigencia o efectividad, pues en ese caso, atentaría contra la supremacía de la norma constitucional. En dicha virtud, la Sala Superior concluyó que la previsión contenida en el artículo 99, fracción II, de la Constitución, relativa a la exigencia de decretar la nulidad de las elecciones por causas que estén expresamente previstas en la ley, se refiere a las normas secundarias en las que se delimitan los casos ordinarios de nulidad, pero no entraña excluir la posibilidad de constituir causa de invalidez de los comicios cuando se acredite la violación de las distintas normas en materia electoral que prevé la propia ley suprema, en cuyo caso no se requiere la reiteración en normas secundarias ni la consignación expresa de la consecuencia de nulidad, pues basta con justificar fehacientemente que se han contravenido dichas leyes de manera generalizada, grave, y que esto es determinante en la elección para declarar su invalidez. A su vez, la Sala consideró que para que se actualice la causa de invalidez deben cumplirse determinados supuestos o elementos, como se analizará a continuación.

Elementos o condiciones para la declaración de invalidez de una elección por violación de los principios constitucionales En el caso de estudio San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014), como en otros precedentes, la Sala Superior consideró que los elementos que deben configurarse para declarar la invalidez o anular una elección son los siguientes: 1) La existencia de hechos que se consideren violatorios de algún principio, norma constitucional o disposición de los tratados internacionales tuteladores de los derechos humanos, que sean aplicables (violaciones sustanciales o irregularidades graves). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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2) Que las violaciones sustanciales o irregularidades graves estén plenamente acreditadas. 3) Que se constate el grado de afectación que la violación del principio, norma constitucional o precepto tutelador de derechos humanos aplicable haya producido en el procedimiento electoral. 4) Que las violaciones o irregularidades sean cualitativa o cuantitativamente determinantes para el resultado de la elección.

Con relación a los dos primeros presupuestos, la Sala Superior consideró en el juicio de revisión constitucional 165/2008, que corresponde a la parte actora exponer los hechos que estime infractores de algún principio o precepto constitucional y aportar todos los medios de convicción que considere pertinentes y necesarios para acreditar lo que invoque.19 En todo caso, una vez demostrado el hecho que se aduzca contrario a la Constitución federal, corresponde al

tepjf

calificarlo para establecer si

constituye una irregularidad al encontrarse en oposición a los mandamientos de dicha norma. Por otro lado, la Sala advierte que para determinar el grado de afectación que haya sufrido el principio o precepto constitucional analizado es menester que el juzgador revise con objetividad los hechos que hayan sido probados, estimando si se consideran graves y exponiendo los razonamientos que sustenten la decisión.20 Finalmente, el órgano jurisdiccional enfatiza que para determinar si la infracción al principio o precepto constitucional resulta cualitativa o cuantitativamente determinante para declarar la invalidez de la elección de que se trate, deben seguirse las pautas contenidas en los criterios generalmen-

Es decir, el actor siempre debe señalar qué principio constitucional es el que estima se está vulnerando, para que la autoridad electoral declare inválida la elección. 20 El actor debe advertirle al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación porque el principio constitucional fue vulnerado en tal magnitud, que afecta todo el proceso electoral y sus resultados. 19

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te aceptados, que versan en el análisis del elemento determinante, desde un punto de vista cualitativo (calidad de la elección) o cuantitativo (número de votos que se afectaron).21 José de Jesús Orozco Henríquez (2011, 42) señala que si una irregularidad (error, inconsistencia o vicio en el procedimiento) no tiene el carácter de determinante para el resultado, en tanto no se demuestre que haya afectado sustancialmente, no puede acarrear como consecuencia la nulidad del acto eleccionario y prevalece dicho resultado, acorde con el principio de conservación de los actos de derecho público válidamente celebrados, el cual se deriva de la teoría jurídica administrativista y se recoge en la mayoría de los países democráticos, incluido México, desde la jurisprudencia firme establecida por el entonces Tribunal Federal Electoral que reconoció como obligatoria la Sala Superior del tepjf desde 1997, atendiendo al aforismo de que “lo útil no debe ser viciado por lo inútil”, que al rubro señala: PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN (jurisprudencia 09/1998). En este sentido, el ejercicio del derecho de voto activo por la mayoría de los electores que expresaron válidamente su sufragio, no debe ser viciado por las irregularidades o imperfecciones menores que no sean determinantes para el resultado electoral y, por tanto, sean insuficientes para acarrear la consecuencia anulatoria correspondiente (Orozco 2011, 42-3). Esto es, para estar en condiciones de apreciar si la vulneración de un principio o precepto constitucional trae como consecuencia la invalidez o insubsistencia de una elección, es indispensable precisar si el hecho



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Como se observa, para que se configure esta causa de invalidez de una elección, también se exige que la irregularidad sea grave y determinante en sus dos aspectos, cuantitativa o cualitativamente, elementos indispensables para declarar la invalidez de una elección, pues debe acreditarse que la irregularidad fue de tal magnitud, que afectó el desarrollo del proceso electoral y su resultado final.

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denunciado y probado representa una irregularidad grave y si esta es determinante como para producir esos alcances.22 González y Báez (2010, 317) estiman que si se presentan casos en los cuales las irregularidades acaecidas en un proceso electoral son contrarias a una disposición constitucional, evidentemente si ese acto o hecho afecta o vicia en forma grave y determinante el proceso comicial atinente, podría conducir a la invalidez de la elección por ser contraria a la Constitución. Concluyen que si llega a presentarse esta situación, es claro que el proceso sería inconstitucional y esa circunstancia devendría suficiente para tornarlo ilícito, al contravenir el sistema jurídico nacional, con lo cual no podría generar efecto válido alguno. Esta nueva interpretación, sin duda alguna, es un nuevo paradigma en el sistema electoral mexicano: ahora, los actores políticos, entre ellos personas que pertenecen a los pueblos y comunidades indígenas, pueden solicitar ante un tribunal electoral la invalidez de una elección por vulneración de forma grave y determinante de uno o varios principios constitucionales durante el desarrollo de un procedimiento electoral. Lo que observa Orozco Henríquez (2011, 48) es que habrá necesidad de ir depurando los criterios jurisprudenciales del

tepjf

que permitan es-

tablecer que una elección puede declararse inválida cuando se vulneren normas constitucionales y se afecten los derechos humanos de quienes participan en la elección, enfatizando que solo las irregularidades que se consideren determinantes puedan provocar la nulidad o invalidez de los comicios. Desde su perspectiva, considera que no tendría cabida que el juez postulara en forma absoluta un apego irrestricto a las reglas, desconociendo los principios involucrados ni tampoco que pretendiera ajustarse únicamente a estos últimos, sin tener en cuenta lo previsto en las reglas eventualmente aplicables. Sin duda, la impartición de justicia electoral es

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La determinancia puede acreditarse de dos formas: cuantitativa, es decir, de forma numérica, o cualitativa, es decir, cuando hay un perjuicio de principios constitucionales sin poder medir exactamente cuántos votos fueron afectados en un proceso electoral.

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una tarea compleja que requiere una escrupulosa ponderación de principios, reglas y valores involucrados, armonizando, en cada caso, su aplicación, a fin de salvaguardar los derechos político-electorales y hacer prevalecer el Estado constitucional democrático. En el caso de estudio, el actor que promueve la demanda solicita la invalidez de la elección con base en el criterio antes explicado y la Sala Superior advierte que para declarar dicha invalidez, ya sea por violación de normas constitucionales o principios fundamentales, es necesario que esa violación sea grave, generalizada o sistemática y, además, determinante, de tal forma que trascienda al desarrollo normal del procedimiento electoral o al resultado de la elección, esto es, que su influencia sea de tal magnitud, cualitativa o cuantitativa, que afecte los comicios y sus resultados. En tal contexto, la declaración de validez o invalidez de una elección, según el caso, se actualiza con base en el cumplimiento o no de los principios y valores constitucionales y los derechos fundamentales previstos en las normas constitucionales e internacionales.

Principio de libre determinación que rige en los sistemas normativos internos indígenas de frente a los derechos de participación política de la mujer Uno de los aspectos que garantizan el debido desarrollo de las tradiciones y costumbres indígenas es la existencia de medios de control por parte de una autoridad ajena a la comunidad, la cual pueda velar por el cumplimiento de los principios fundamentales del sistema jurídico nacional e internacional. Dicha autoridad debe ser un tribunal que garantice que se cumplan los principios y valores fundamentales de la Constitución federal y de las constituciones estatales, el cual debe resolver los conflictos que surjan entre uno o varios miembros de las comunidades indígenas frente a las decisiones de sus autoridades internas que puedan violentar sus derechos humanos en detrimento de la comunidad a la que pertenecen (González y Martínez 2011, 183). Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Ahora bien, los procedimientos electorales enmarcados en el sistema de usos y costumbres pueden definirse y explicarse como el conjunto de actos realizados por las autoridades electorales competentes y por los miembros de una comunidad indígena para proponer públicamente a los concejales municipales y para elegirlos, basados en las normas tradicionales indígenas del municipio (González y Martínez 2011, 416). En el caso que se analiza y que resolvió la Sala Superior, se hace una ponderación muy interesante entre el principio de libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas para organizarse y elegir a su propio gobierno de frente a la protección de los derechos fundamentales de las mujeres. Si bien es cierto que la libre determinación es un principio que establece la cpeum mediante el cual los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a determinar las normas internas para su organización y gobierno, también es cierto que debe limitarse cuando afecta los derechos fundamentales de las mujeres, como se explica a continuación. Lo primero que debe estudiarse es la interpretación que ha hecho la Sala Superior respecto del derecho de autogobierno que tienen los pueblos y comunidades indígenas. La jurisprudencia 19/2014 refiere lo siguiente: El derecho de autogobierno como manifestación concreta de la autonomía comprende: 1) El reconocimiento, mantenimiento y defensa de la autonomía de los citados pueblos para elegir a sus autoridades o representantes acorde con sus usos y costumbres y respetando los derechos humanos de sus integrantes; 2) El ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, siguiendo para ello sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a efecto de conservar y reforzar sus instituciones políticas y sociales; 3) La participación plena en la vida política del ciudadano, y Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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4) La intervención efectiva en todas las decisiones que les afecten y que son tomadas por las instituciones estatales, como las consultas previas con los pueblos indígenas en relación con cualquier medida que pueda afectar a sus intereses. Así el autogobierno de las comunidades indígenas constituye una prerrogativa fundamental, indisponible para las autoridades y, por tanto, invocable ante los órganos jurisdiccionales para su respeto efectivo a través del sistema de medios de impugnación en materia electoral.

Si bien en la tesis se observa que debe respetarse el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a efecto de conservar y reforzar sus instituciones políticas y sociales, también se advierte que el reconocimiento, mantenimiento y defensa de la autonomía de los pueblos para elegir a sus autoridades o representantes según sus usos y costumbres debe respetar siempre los derechos humanos de sus integrantes. Esto es, el reconocimiento, mantenimiento y defensa de la autonomía no puede ser un pretexto para vulnerar los derechos humanos reconocidos por los sistemas jurídicos nacional e internacional. El principio de libre determinación tiene límites, no es absoluto, como cualquier otro principio constitucional, una de sus limitantes es precisamente el respeto a los derechos de los integrantes de la comunidad indígena, los cuales están reconocidos en las normas nacionales y supranacionales obligatorias para el Estado mexicano. En ocasiones, desde el punto de vista legislativo, las leyes que se aprueban y son vigentes no son claras o congruentes con la realidad social, por eso los jueces recurren a los métodos de interpretación para la solución de conflictos. Los juzgadores deben observar si los usos y costumbres que rigen en una comunidad violentan, en algunos casos, los derechos político-electorales de sus miembros, los cuales están previstos en la Constitución, los tratados Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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internacionales y las leyes ordinarias; de ser así, se requiere interpretar la regla, costumbre o tradición siguiendo los lineamientos que se derivan de la

cadh,

porque no debe perderse de vista que el derecho indígena que-

da subordinado a la Constitución estatal, a la cpeum y a los instrumentos internacionales que protegen los derechos humanos de los que el Estado mexicano sea parte. En este sentido, es viable la interpretación del derecho indígena en los casos en que se justifique, y pueden hacerla las autoridades electorales (González y Martínez 2011, 502-5). El respeto y reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, los cuales eligen a sus autoridades según el régimen de usos y costumbres reconocidos en la Constitución como sistemas normativos internos indígenas, no implica que por el hecho de tener esas cosmovisiones distintas puedan afectarse los derechos políticos de las mujeres. Si bien es cierto que el cambio radical de una costumbre o de una tradición no es la mejor forma de hacer respetar un derecho, si estas afectan un derecho humano, no pueden concebirse en una comunidad indígena, en consecuencia, deben modificarse y adaptarse a las necesidades de la realidad (Bustillo y García 2014, 232-3). Conforme a la tesis VIII/2015, la Sala Superior ha considerado que el principio de maximización de la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas no es absoluto, implica también algunas restricciones a su ejercicio. Si bien debe protegerse el derecho a la autonomía o al autogobierno, este se puede limitar, si es estrictamente necesario, de manera razonable, para garantizar el reconocimiento y respeto a los derechos y libertades fundamentales de los indígenas, así como para satisfacer las necesidades de una sociedad democrática y plural, considerando el contexto específico de cada comunidad para que no se impongan restricciones que incidan desproporcionadamente en el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas y al desarrollo pleno de su cultura. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Así, el principio de autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas puede restringirse de manera limitada y proporcional por las autoridades externas con el objeto de proteger los derechos humanos de sus integrantes.

Caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca (SUP-REC-16/2014) Pretensión del actor En el caso San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, la pretensión fundamental de la parte actora fue que la Sala Superior anulara la elección en la cual se eligieron a los concejales del ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, para el periodo 2014-2016, a efecto de que se llevaran a cabo nuevos comicios con la participación de mujeres y hombres en las mismas condiciones de igualdad.23

Causa de pedir La parte actora solicitó a la Sala Superior que se anulara la elección, señalando la violación de su derecho al voto pasivo, es decir, su derecho a participar como candidata y ser votada, porque afirmó que la autoridad que resolvió el caso en primera instancia privilegió indebidamente el principio de libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, en demérito del derecho de las mujeres a acceder a un cargo de elección popular, sin valorar, de forma correcta, que no existieron condiciones de equidad e igualdad entre hombres y mujeres en la celebración de la asamblea general comunitaria en la cual se eligieron a las autoridades del gobierno interno.

En un Estado constitucional democrático de derecho, en todo procedimiento electoral deben respetarse los derechos fundamentales de todos aquellos que participan para que la elección se ajuste a derecho y se considere válida.

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Consideraciones de la Sala Superior En el asunto estudiado, la Sala Superior estimó que la parte agraviada tenía razón, dado que se interpretó en forma equivocada el principio constitucional de igualdad jurídica entre el hombre y la mujer, toda vez que la sentencia controvertida emitida por la autoridad responsable vulneró el derecho del voto pasivo de la recurrente que consistía en la imposibilidad de acceder a un cargo de elección popular en condiciones de igualdad, en atención a las circunstancias especiales en las que se llevaron a cabo las asambleas generales comunitarias24 para elegir a los integrantes del ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, como se explica a continuación. La Sala Superior, como órgano jurisdiccional constitucional,25 consideró que la naturaleza jurídica del procedimiento electoral consiste en ser un conjunto sistematizado de actos y hechos que tienen por objeto la renovación de los depositarios del poder público mediante el voto universal, libre, secreto, directo, personal, intransferible y efectivo de los ciudadanos, ejercido en elecciones libres, auténticas y periódicas. La Sala advirtió que toda vez que el procedimiento electoral está integrado por distintas etapas concatenadas entre sí a fin de lograr un determinado objetivo ─esto es, la renovación de los representantes del poder público─, es evidente que en cada una de ellas deben observarse los principios constitucionales que rigen en todo procedimiento electoral para lograr una adecuada instrumentación y, con ello, hacer funcional su desarrollo. Lo anterior es así porque una las principales características del procedimiento electoral que hace vigentes los citados principios constitucionales durante su desarrollo es su naturaleza de unidad; así, los diversos

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Conforme con la legislación electoral en Oaxaca, por lo que hace al procedimiento deliberativo y la elección en la asamblea, se establece que este comprende el conjunto de actos llevados a cabo por los ciudadanos y los órganos de autoridad competentes de los municipios que se rigen por sus sistemas normativos internos para la renovación y prestación de cargos y servicios municipales. Estos actos comprenden la preparación de las asambleas electivas, su desarrollo y la elaboración de las actas correspondientes. Por órgano jurisdiccional constitucional debe entenderse que los jueces que integran esta autoridad tienen facultades para interpretar directamente las normas constitucionales y de los tratados internacionales de los que México sea parte.

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actos y hechos que lo integran no se llevan a cabo ni ocurren de manera aislada, tampoco son únicos ni totalmente independientes entre sí, por el contrario, constituyen una etapa o parte del procedimiento cuyo objeto es contribuir, en conjunto, a su finalidad. En consecuencia, todos los principios constitucionales en un procedimiento electoral están interrelacionados y deben cumplirse sin excepción, entre estos se encuentran, sin duda, la equidad e igualdad entre el hombre y la mujer. En el caso que se analiza, la Sala Superior subrayó que para considerar un procedimiento electoral válido es insoslayable analizar todos los actos y hechos sistematizados que lo integran, a fin de determinar si en cada uno de ellos se observaron los principios rectores antes mencionados, y no únicamente limitarse a revisar la validez de la culminación o el resultado del mencionado procedimiento, es decir, el acto propiamente de elección o designación. En tal contexto, la declaración de validez de un procedimiento electoral deriva no solo de las facultades específicas previstas en la legislación en la materia o de las normas internas indígenas, sino también, y de manera particular, de los principios y valores constitucionales, así como del respeto de los derechos fundamentales de quienes participan en dicho procedimiento, sin excepciones. Ahora bien, por lo que hace a las elecciones celebradas con el régimen de sistemas normativos internos indígenas reconocidos en el artículo 2 de la

cpeum,

se establece como un derecho de los pueblos y comuni-

dades indígenas su libre determinación o autogobierno conforme con sus propias reglas, tradiciones y costumbres, por lo que tienen facultades para llevar a cabo las elecciones de quienes los van a representar, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales; sin embargo, la Sala consideró que ese derecho de libre determinación, como todos los derechos, no es ilimitado ni absoluto; su ejercicio debe estar, invariablemente, supeditado a los principios y normas constitucionales e internacionales aplicables. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Si bien es cierto que el derecho de los pueblos indígenas para conservar sus costumbres e instituciones es reconocido por el sistema jurídico mexicano, también los es que se encuentra limitado por el respeto que debe observar de los derechos humanos reconocidos por los sistemas jurídicos nacional e internacional. Además, en la tesis VII/2014 emitida por la Sala Superior se considera que ninguna comunidad indígena puede establecer en su derecho interno prácticas discriminatorias, pues son contrarias al bloque de constitucionalidad integrado por la cpeum y los tratados internacionales de los que forma parte el Estado mexicano. En consecuencia, no será conforme con dichos ordenamientos que el sistema normativo interno indígena vulnere los derechos fundamentales de sus integrantes. En este sentido, los principios constitucionales y convencionales concernientes a la integración de los órganos del poder público; al ejercicio de los derechos político-electorales, particularmente a los de votar y ser votados para ocupar los cargos de elección popular; a las características y condiciones fundamentales del derecho de sufragio, así como los instrumentos jurídicos para la defensa de estos derechos humanos y de los postulados del Estado constitucional democrático, también deben observarse eficazmente en los procedimientos electorales celebrados según el sistema normativo indígena, a fin de que esa elección sea declarada constitucional y legalmente válida. En este orden de ideas, la Sala Superior advierte que para considerar una elección como constitucional y legalmente válida, celebrada mediante una asamblea electiva según el sistema normativo ancestral indígena, es indispensable analizar cada una de las actuaciones que se llevaron a cabo en ella, a efecto de determinar si estas se realizaron o no conforme a derecho, y no limitarse únicamente a examinar la validez de los resultados finales el día de los comicios.26



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En este punto, la Sala Superior consideró que en cualquier procedimiento electoral, incluso en los que se rigen con los sistemas normativos internos indígenas, deben revisarse todas la etapas y actuaciones y no solamente su resultado final..

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En el asunto que se estudia quedó demostrado que en la asamblea general comunitaria celebrada el 20 de octubre de 2013, se eligieron a los ciudadanos que integrarían el ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, para el periodo 2014-2016; sin embargo, al llevar a cabo la aludida asamblea fue vulnerado el derecho de voto de las mujeres porque se les impidió ser consideradas como candidatas a concejales del citado ayuntamiento, lo cual implicó la violación del principio constitucional de participación de las mujeres en condiciones de igualdad en las elecciones celebradas con el sistema normativo indígena. En consecuencia, los ciudadanos, candidatos elegidos, integrantes del ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, y funcionarios de la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos del Instituto Electoral de Oaxaca llevaron a cabo varios actos a efecto de solucionar el aludido conflicto jurídico-electoral, para lo cual determinaron celebrar diversa asamblea general comunitaria a fin de “reponer el procedimiento de elección del veinte de octubre de dos mil trece, a partir del momento en que fueron vulnerados los derechos de las mujeres” (SUP-REC-16/2014, 113-4). En este contexto, el 24 de noviembre de 2013, la comunidad de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca, celebró la asamblea general extraordinaria para elegir a los ciudadanos que integrarían el ayuntamiento para el periodo 2014-2016, en la que debía garantizarse el respeto al derecho del voto de las mujeres. En esta se determinó que el momento a partir del cual se vulneró el derecho de las mujeres fue en la integración de la terna de candidatos para el cargo de tercer concejal, por lo que a partir de ahí se “repondría” la elección de los integrantes del ayuntamiento, dejando firme la elección del presidente y el síndico propietarios realizada el 20 de octubre de 2013. La Sala Superior consideró que la elección de los integrantes del mencionado ayuntamiento, llevada a cabo mediante la asamblea general elecJusticia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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tiva, era una unidad de actos y hechos concatenados entre sí,27 y afirmó que no existían elementos suficientes e idóneos para considerar que el principio constitucional de participación de las mujeres en condiciones de igualdad ─en las elecciones celebradas con el sistema normativo ancestral indígena─ fuera debidamente observado en la asamblea general extraordinaria del 24 de noviembre de 2013.28 Se afirma lo anterior porque los actos y hechos de la asamblea general del 20 de octubre de 2013 no se llevaron a cabo ni ocurrieron de manera aislada, tampoco son únicos ni totalmente independientes; por el contrario, están vinculados y concatenados entre sí, por tanto, en cada uno de ellos se debieron observar, de manera eficaz y auténtica, entre otros, las normas y los principios constitucionales y convencionales concernientes a la integración de los órganos del poder público; al ejercicio de los derechos político-electorales, particularmente a los de votar y ser votados, y a la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los varones. En consecuencia, toda vez que era un hecho no controvertido que en la asamblea general comunitaria celebrada el 20 de octubre de 2013 haya sido vulnerado el derecho constitucional de voto de las mujeres ─ya que se les impidió ser consideradas como candidatas a concejales del citado ayuntamiento─, lo procedente era llevar a cabo en la asamblea celebrada el 24 de noviembre de 2013, la elección de la totalidad de los integrantes del El criterio mediante el cual se considera que las etapas de un procedimiento electoral es un todo, es una unidad, generó la tesis relevante XLIII/2014 emitida por la Sala Superior, que en su argumento central refiere: el procedimiento electoral regido por un sistema normativo indígena constituye una unidad de actos sistematizados, estrechamente vinculados y concatenados entre sí, llevados a cabo por los ciudadanos de la comunidad y los órganos de autoridad competentes a fin de renovar a los integrantes del ayuntamiento en elecciones libres, auténticas y periódicas. En este orden de ideas, para considerar que la elección es constitucional y legalmente válida, es insoslayable que en cada uno de los actos que la integran se observen, de manera eficaz y auténtica, las normas y los principios establecidos para tal efecto tanto en la cpeum (2015), como en los tratados tuteladores de derechos fundamentales suscritos por el Estado mexicano, entre los que está el relativo a la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los hombres. 28 Es decir, la Sala Superior consideró que en la asamblea extraordinaria no se respetó nuevamente la participación de las mujeres en condiciones de igualdad. 27

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ayuntamiento de San Bartolo Coyotepec, Oaxaca,29 observando los principios y preceptos de la Constitución y los tratados internacionales, entre los cuales está la participación de los hombres y las mujeres en condiciones de igualdad; para el caso concreto, debió elegirse también al presidente y síndico del ayuntamiento, pues, como se explicó, un procedimiento electoral es una unidad y tienen que repetirse todas sus etapas para que pueda considerarse válido. Si bien es cierto que fue precisamente hasta la integración de las ternas de candidatos a tercer concejal el momento en el cual se les impidió a las mujeres ser consideradas candidatas a ese cargo de elección popular, el principio y característica de la unidad de la elección hace que el principio constitucional relativo a la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los varones deba observarse eficazmente durante el desarrollo de la asamblea general comunitaria. La Sala afirmó que toda vez que quedó acreditado que en el procedimiento de la elección se vulneró el principio constitucional de participación de las mujeres en condiciones de equidad e igualdad ─porque no contendieron en la elección completa de los integrantes del ayuntamiento─, esa conculcación trascendió a todos los actos llevados a cabo en la asamblea, sin que existiera la posibilidad de seccionar esa elección y, en consecuencia, declaró la invalidez del proceso por violación del mencionado principio constitucional. La Sala Superior del

tepjf

concluyó que a fin de observar eficazmen-

te el principio constitucional relativo a la participación de las mujeres en condiciones de igualdad, en el procedimiento de elección debió permitirse su participación en la elección de todos los integrantes ─incluyendo presidente y síndico─ del ayuntamiento citado. En este sentido, ante el impedimento de la participación femenina en el caso en comento, la Sala



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Cabe subrayar que en la elección que se realizó en la asamblea extraordinaria no se eligieron a todos los integrantes del citado ayuntamiento, pues como se advierte en el asunto, no se eligieron al presidente ni al síndico; en consecuencia, no se observó el principio constitucional de participación de las mujeres en los procedimientos electorales de forma completa.

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revocó la sentencia impugnada y declaró inválida la elección de integrantes de dicho ayuntamiento. En la sentencia se ordenó que se llevara a cabo una elección extraordinaria y se realizaran todas las actuaciones necesarias para garantizar la observancia de los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y, especialmente, la participación de las mujeres y los hombres en condiciones de igualdad en el desarrollo de la elección de concejales. También consideró que el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Oaxaca deberá garantizar que la participación de las mujeres se lleve a cabo en condiciones de igualdad con relación a los hombres, para lo cual informará y establecerá un diálogo abierto, incluyente y plural con los integrantes de la citada comunidad respecto de los derechos de las mujeres de votar y ser votadas, para lo cual se llevarán a cabo campañas de concientización orientadas a ampliar la participación femenina. La Sala enfatizó que las medidas anteriores se ordenan a fin de que en la elección de concejales de la comunidad oaxaqueña estén plenamente tutelados los derechos de las mujeres de votar y ser votadas en condiciones que garanticen la igualdad sustantiva y no únicamente la igualdad formal.

Reflexiones finales La interpretación que realizó la Sala Superior en los asuntos relacionados con los procedimientos de elección según los sistemas normativos internos que rigen en los pueblos y comunidades indígenas, siempre fue a la luz del bloque de constitucionalidad que debe observarse en cualquiera de estos procedimientos, con el objeto de que se cumplan los principios constitucionales y convencionales, y se garantice la protección y tutela de los derechos humanos de todas las personas en cualquier elección. El ejercicio pleno y efectivo de los derechos de las mujeres en la vida política de los pueblos y comunidades indígenas debe respetarse, participando activamente, en condiciones de equidad e igualdad, en las asambleas Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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comunitarias tradicionales que tienen por objeto elegir a sus autoridades o representantes para el ejercicio de su gobierno interno. Es un derecho fundamental de las mujeres participar directamente en la toma de decisiones, ejerciendo plenamente, sin ninguna limitación, sus derechos de votar y ser votadas, eliminando cualquier práctica discriminatoria y garantizando la vigencia de sus derechos indígenas, pues de no ser así, los procedimientos de elección que se realizan en esas asambleas deben considerarse nulos o inválidos por no apegarse a las normas constitucionales y a los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, los cuales reconocen los derechos de todas las personas y garantizan su protección. En el asunto analizado, la Sala Superior ponderó entre el principio de libre determinación en los sistemas normativos indígenas y el respeto y protección de los derechos fundamentales de las mujeres. Advirtió que debía privilegiarse el derecho de participación de las mujeres en todos los procedimientos electorales que se rigen con el sistema normativo interno o comúnmente señalado, usos y costumbres, pues si bien es cierto que el derecho de libre determinación es un principio constitucional, este debe armonizarse con los derechos político-electorales de las mujeres. Debe considerarse que el principio de libre determinación que establece el artículo 2 del texto constitucional debe ser respetado. Así, mediante sus sistemas normativos, las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas con autonomía interna organizan sus asambleas para elegir a sus representantes o autoridades; sin embargo, dicho principio no es ilimitado y absoluto, como cualquiera, tiene límites frente a otros derechos fundamentales que no pueden vulnerarse con el pretexto de que se trata de un principio constitucional. En efecto, el principio de maximización de la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas forma parte del respeto a sus libertades y potencializa su derecho a la autonomía o autogobierno, pero no constituye un derecho absoluto, sin embargo, debe considerarse que toda Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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limitación tiene que ser estrictamente necesaria, razonable y proporcional para garantizar el reconocimiento y respeto a los derechos y libertades fundamentales de los integrantes de dichas comunidades, así como el pleno desarrollo de su cultura. En este orden de ideas, la función de los jueces es interpretar las normas y aplicar, mediante una estricta ponderación, aquella que proteja de una forma más eficaz, sistemática y funcional, los derechos de todas las personas a los que se refiere el artículo 1 constitucional. Esto es, no puede estimarse como válido aquel procedimiento electoral que pretenda ampararse en un principio constitucional o derecho fundamental recogido en el sistema jurídico, que tenga como efecto conculcar otro derecho establecido por la Constitución o por los tratados internacionales suscritos y ratificados por México, o bien, que tenga aparejada la vulneración de la dignidad e igualdad de la persona humana. Del análisis del caso en estudio, se concluye que en los sistemas normativos internos indígenas, el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de las mujeres en la vida política de su comunidad debe ser una directriz y así evitar cualquier forma de discriminación a sus derechos fundamentales. No puede permitirse que se vulneren derechos humanos con base en el respeto del libre gobierno y organización de los pueblos y comunidades indígenas, pues los derechos humanos son universales y deben respetarse por todas las autoridades, incluyendo, sin lugar a dudas, a las que forman parte de los pueblos y comunidades. En el régimen de los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indígenas no se advierte norma alguna que establezca que los procedimientos que se realizan en la celebración de sus asambleas, como los electorales para designar a sus autoridades, puedan declararse nulos o inválidos por las autoridades internas, sin embargo, si en estos procedimientos se acredita que se vulneran principios o derechos constitucionales, es vocación del tepjf, como tribunal constitucional, invalidar o anular dichos procedimientos. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

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Por lo que se refiere a la determinancia, en este caso se acreditó de forma cualitativa, pues en la sentencia se observó que se vulneraron los principios de igualdad y discriminación por razón de género en entidad, suficiente para considerar que la elección no se ajustó a los parámetros constitucionales e internacionales, en consecuencia, se determinó no ajustada a derecho y se declaró su invalidez. Al resolver el caso en estudio, la Sala Superior emitió la jurisprudencia 22/2016 que, como punto central, establece que el Estado mexicano reconoce y garantiza el derecho de las comunidades indígenas para llevar a cabo las elecciones de los integrantes de los órganos de autoridad municipal conforme con sus usos y costumbres, no obstante, tal derecho no es ilimitado ni absoluto, ya que su ejercicio debe estar, invariablemente, regido por las normas y los principios establecidos en la Constitución y en los tratados tuteladores de derechos fundamentales suscritos por el Estado mexicano, entre los cuales está garantizar de manera sustantiva la participación de las mujeres en condiciones de igualdad jurídica frente a los hombres. El anterior es un precedente muy importante y con la resolución de otros asuntos similares puede formarse jurisprudencia obligatoria para así garantizar que en todos los procedimientos electorales que se rigen con el sistema normativo indígena se respeten los derechos político-electorales de las mujeres, como los de votar y ser votadas en las asambleas en las que se elijan a sus autoridades, garantizando la igualdad jurídica sustantiva de la mujer y del hombre en todas las etapas del procedimiento electoral.

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toral de Guerrero. Tercero interesado: Coalición Juntos para Mejorar. Disponible en portal.te.gob.mx/colecciones/.../SUP/2008/JRC/SUPJRC-00165-2008.ht... (consultada el 14 de marzo de 2015). SUP-REC-16/2014. Actor: Abigail Vasconcelos Castellanos. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la tercera circunscripción plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz. Tercero interesado: Máximo Martínez Morales. Disponible en Portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/.../REC/SUP-REC-00016-2014.htm (consultada el 12 de abril de 2015). Tesis VII/2014. SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LAS NORMAS QUE RESTRINJAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERAN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en Materia Electoral, año 7, número 14, 2014: 59-60. VIII/2015. COMUNIDADES INDÍGENAS. TODA RESTRICCIÓN DE SU AUTONOMÍA DEBE SER ESTRICTAMENTE NECESARIA Y RAZONABLE. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en Materia Electoral, año 7, número 14, 2014: 24-6. Tesis relevante XLIII/2014. SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LA ELECCIÓN REGIDA POR ESE SISTEMA NORMATIVO CONSTITUYE UNA UNIDAD DE ACTOS, EN CADA UNO DE LOS CUALES SE DEBE GARANTIZAR EL RESPETO AL PRINCIPIO DE IGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES (LEGISLACIÓN DE OAXACA). Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en Materia Electoral, año 7, número 15, 2014: 98-9. Valadés, Diego. 2000. Problemas constitucionales del Estado de Derecho. México: unam. Zagrebelsky, Gustavo. 2007. Jueces constitucionales. En Teoría del Constitucionalismo. Ensayos escogidos, comp. Miguel Carbonell, 91-104. España: Trotta. Zolla, Carlos y Emiliano Zolla Márquez. 2001. Los pueblos indígenas de México. 100 preguntas. México: Universidad Nacional Autónoma Indígena de México. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 269-318.

Reseñas

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Santiago Nieto Castillo. 2016. Teoría de la nulidad de elecciones. Notas para el estudio de la nulidad de elecciones y la judicialización de la política en la consolidación democrática mexicana. México: Tirant lo Blanch Mariana Tamés Espadas (México)* l libro de Santiago Nieto Castillo se centra en el análisis de la teoría de la nulidad de elecciones, desde las perspectivas teórica, práctica y filosófica, a diferencia de estudios anteriores acerca del tema, que parten de un análisis dogmático y relacionado, generalmente, con el caso específico de la nulidad de votación recibida en casillas. De la lectura del texto es posible concluir que la intención del autor fue aportar una idea consistente en mostrar que las causales de nulidad establecidas actualmente en las leyes electorales ya no corresponden a las dificultades que se suscitan en materia de nulidad de elecciones, en razón del proceso de judicialización de las elecciones que se ha ido originando en México. El primer apartado del libro está enfocado en el estudio de las funciones ─mediatas e inmediatas─ que ejerce el Poder Judicial en la democracia, haciendo énfasis en el análisis teórico de su evolución, por medio de las distintas decisiones judiciales que lograron consolidar la interpretación

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Licenciada en Derecho por la Universidad Panamericana y especialista en Justicia Electoral por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].

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constitucional y la protección de los derechos humanos como mecanismo de control de poder y pasar así de un Estado de Derecho a un Estado constitucional de derecho. En este sentido, para comprender la transición que otorgó nuevas competencias al Poder Judicial, Nieto Castillo lleva a cabo un análisis detallado de los tres elementos principales que prepararon el escenario político: la resolución del caso Radilla Pacheco, la reforma constitucional de 2011 y la resolución del asunto varios 912/2010 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn). El segundo apartado de la obra aborda el concepto de nulidad electoral, en el que se comparan las definiciones doctrinales de distintos autores, como José Ovalle Fabela, Cipriano Gómez Lara, Alejandro Luna Ramos y José Luis de la Peza. Al respecto, Nieto Castillo plantea su óptica del concepto al señalar que la nulidad electoral implica el reconocimiento a partir de un acto o resolución de los órganos electorales de determinar que ciertos actos que vulneren las disposiciones constitucionales, convencionales o legales no pueden sufrir efectos jurídicos, dada su gravedad (Nieto 2016, 47).

El autor analiza también tanto la visión judicial como la administrativa de la nulidad electoral como inexistencia del acto, estableciendo las diferencias doctrinales y las prácticas existentes entre la nulidad relativa y la absoluta, así como las distintas causales ─específicas y genéricas─ que le dan origen. Asimismo, hace un particular estudio de los principios que rigen la nulidad de las elecciones y la importancia de la conservación de los actos válidamente celebrados, principio que resulta de vital importancia al momento de decretar la nulidad. Acerca del concepto de la determinancia, que considera es el punto central de la nulidad de elecciones, Nieto Castillo refiere que constituye el máximo espacio de discrecionalidad judicial en la materia electoral, el cual puede convertirse en arbitrario al declarar la nulidad de una elección o Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 321-327.

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al negarse a hacerlo cuando se tienen precedentes ante supuestos similares. En este sentido, gran parte de las discusiones doctrinales y jurisdiccionales versa acerca de si una irregularidad comprobada puede ser o no determinante para el resultado de la elección; por esta razón, a lo largo del capítulo, Nieto expone las ideas de teóricos y prácticos de la materia que han desarrollado el concepto. Al respecto, Juan Antonio Cruz Parcero señala que para que exista determinancia la irregularidad comprobada debe afectar decisivamente la elección en particular. Jesús Orozco Henríquez considera que la nulidad de los actos jurídicos electorales podrá ser declarada solo cuando se incumplan las normas electorales cuya inobservancia vulnere de manera trascendente aspectos esenciales de la elección. Arturo Bárcena Zubieta, secretario de estudio y cuenta de la scjn, al revisar la interpretación judicial electoral, concluye que existen tres modelos distintos de determinancia: como cuestión aritmética, normativa y de causalidad. José Alejandro Luna Ramos señala que debe privilegiarse el principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados, pues la irregularidad debe ser de tal gravedad y trascendencia que resulte imposible sostener la validez del acto electoral. Además, María del Carmen Alanis Figueroa subraya que la lesión determinante en la materia electoral es aquella que tiene la posibilidad racional de producir una alteración decisiva y significativa en el desarrollo o en el resultado del proceso electoral. John Mill Ackerman Rose advierte que la nulidad de la elección no debe ser tomada como un castigo, sino como un ejercicio de depuración del proceso electoral, cuyo fin es asegurar que se hayan cumplido los principios constitucionales y legales necesarios para que el día de la elección se pueda materializar una auténtica expresión de la voluntad popular. Pedro Salazar sostiene que no es posible comprobar, de manera objetiva, que exista un nexo causal entre hechos irregulares y resultados electorales, por lo que dependerá de la posición de cada juzgador probarlo o no. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 321-327.

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Desde la perspectiva de José Oliveros Ruiz, los criterios de determinancia solo aplican en el ámbito de la nulidad por violaciones legales y no por violaciones a principios constitucionales. Al respecto, Flavio Galván Rivera sostiene que no basta con acreditar la irregularidad, debe también acreditarse la determinancia, pues la nulidad en el ámbito electoral involucra no solo al causante de ella, sino también a quienes actuaron conforme a derecho. Finalmente, una vez analizadas las posiciones de los doctrinarios en la materia, Nieto Castillo concluye que la determinancia implica un requisito de naturaleza formal de procedencia del medio de impugnación, pues no se valoran los méritos sustanciales de las violaciones alegadas, sino únicamente la plausibilidad de que estas sean determinantes para el desarrollo del proceso electoral o sus resultados. Por esto, la determinancia no exige que las violaciones aducidas sean plenamente acreditadas y ocasionen un cambio de ganador en la elección, o anulen 50% de los votos, pues únicamente se requiere que las irregularidades expresadas estén en posibilidad de generar estos efectos. Para terminar el segundo apartado de esta obra, el autor presenta una serie de cuadros ejemplificativos que contienen información acerca de cuántas veces el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha declarado la nulidad de una elección. En el tercer apartado se describen las tres causales específicas de nulidad de elecciones en el ámbito federal, a partir del análisis de distintas sentencias emitidas por el tepjf, las cuales son: 1) Cuando alguna de las causales señaladas para la nulidad de la votación recibida en casilla se acredite en 20% de estas en el distrito o en la entidad federativa y no se haya corregido durante el recuento de votos. Para el caso de la elección de presidente de la república, cuando se acredite la nulidad de la votación recibida en casilla en 25% de las instaladas en el territorio nacional, siempre que no se haya subsanado durante el recuento. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 321-327.

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2) Cuando no se instale 20% o más de las casillas en el distrito o en la entidad de que se trate. Para el caso de la elección de presidente de la república, se exige que sea 25% de las casillas en el territorio nacional. 3) Cuando los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieran obtenido la constancia de mayoría sean inelegibles. En el caso de senadores, únicamente afectará la elección por lo que hace a la fórmula o fórmulas de candidatos que resultaran inelegibles. Para la elección de presidente de la república, cuando el candidato ganador resulte inelegible. En el cuarto apartado de la obra se aborda la causal genérica de nulidad de elecciones, que de acuerdo con el artículo 78 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral consiste en la comisión generalizada de violaciones sustanciales en la jornada electoral, en el distrito o entidad de que se trate, que se encuentren plenamente acreditadas y se demuestre que las mismas fueron determinantes para el resultado de la elección, salvo que las irregularidades serán imputables a los partidos promoventes o a sus candidatos (lgsmime, artículo 78, párrafo 1, 2014).

Así, por medio del análisis de los casos que se suscitaron en Ciudad Juárez, Zacaltenco, Torreón, Zamora, Tepotzotlán, Colima y Huazalingo, Nieto Castillo lleva a cabo el estudio de los antecedentes que originaron la solicitud de nulidad genérica, los argumentos que se hicieron valer por ambas partes respecto de la acreditación de la causal, del caudal probatorio, de las tesis aplicadas acerca de determinancia cuantitativa y cualitativa y, finalmente, las conclusiones que llevaron a la autoridad electoral a decretar la nulidad de la elección por haberse actualizado los elementos constitutivos de la causal genérica, que son las violaciones generalizadas y determinantes plenamente acreditadas que se suscitan durante la jornada electoral en el distrito o entidad de que se trate. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 321-327.

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Al finalizar el cuarto capítulo, Nieto Castillo incluye una mención acerca de la reforma de 2014 y sus alcances, a partir de la cual se adicionaron tres párrafos a la base VI del artículo 41 constitucional, relacionados con la nulidad de la elección. Estos incluyeron tres nuevas causales de nulidad: 1) Exceso de 5% del monto total autorizado en el gasto de campaña. 2) Compra de cobertura informativa o tiempos de radio y televisión fuera de los supuestos previstos por la ley. 3) Recepción o utilización de recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en campañas. Deberá acreditarse de manera objetiva y material que dichas violaciones se cometieron de manera grave, dolosa y determinante para el resultado de la elección. En el quinto capítulo se desarrolla la causal abstracta de nulidad y la causal de nulidad por violación de principios constitucionales. Para Nieto Castillo, esta última es una derivación de la causal abstracta, que involucra la nulidad de la elección en aquellos casos en los que no se satisfacen los principios constitucionales de elecciones libres, auténticas y periódicas ni de sufragio universal, libre, secreto y directo; en los que en el financiamiento de los partidos y las campañas electorales no prevalezcan los recursos públicos por encima de los de origen privado; que la organización de las elecciones no se realice por un organismo público y autónomo; que no se respeten los principios rectores de la función electoral: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; que no se establezcan condiciones de equidad en el acceso a medios de comunicación, y finalmente que no se aplique el sistema de control de constitucionalidad. Al efecto, Nieto Castillo analiza la referida causal desde el caso Tabasco, en el que la Sala Superior determinó que el cúmulo de irregularidades cometidas durante la elección había afectado los principios rectores de la función electoral, y aunque la legislación de ese estado no establecía que Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 321-327.

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se pudiera anular la elección de gobernador, eso no significaba que no existiera una causal abstracta de nulidad de elecciones. Posteriormente, se incluye un apartado en el que se menciona la reforma de noviembre de 2007, mediante la cual se incorporó como expresión constitucional que el Tribunal Electoral podría declarar la nulidad de la elección por las causas establecidas en la ley, situación que dejaría sin efecto la denominada causal abstracta. Sin embargo, la Sala Superior emitió la tesis con rubro NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA, con lo que se dejó clara la subsistencia de dicha causal. Finalmente, se presenta como anexo una descripción del proceso histórico de protección a la Constitución que originó la judicialización de las elecciones y la política en general. Para ello, el autor presenta un análisis detallado del caso Marbury vs. Madison y de las discusiones Schmitt-Kelsen e Iglesias-Vallarta, para mostrar que durante los últimos dos siglos el Poder Judicial y la interpretación jurídica se han colocado como el mecanismo más efectivo para salvaguardar los principios constitucionales.

Fuentes consultadas lgsmime.

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral. 2014. México: tepjf.

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Acop. Asociación de Comunicación Política. 2013. Hacia una profesionalización de la comunicación política en México. Retos y desafíos para conformar gobiernos cercanos a la sociedad. México: Acop/H. Cámara de Diputados, LXII Legislatura/ Miguel Ángel Porrúa Rafael Caballero Álvarez (México)* n 2008 se creó la Asociación de Comunicación Política (Acop), un colectivo sin fines de lucro conformado por académicos, consultores y especialistas en el tema de la comunicación política, con sede en Madrid, España, que cuenta con socios en países de los cinco continentes. En 2013 se fundó la representación de Acop en México, con la idea de internacionalizar su labor y sumar a los esfuerzos que llevan a cabo académicos, consultores y responsables de gabinetes de comunicación de México y, con el tiempo, de toda América Latina (Sanders 2013, 13).

En noviembre de ese mismo año, Acop México publicó un compendio de nueve estudios con un sugerente título acerca de cómo profesionalizar

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Profesor-investigador en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].

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la comunicación política en el país, con miras a establecer gobiernos más cercanos a la sociedad, algo que se plantea como un reto. El material contiene estrategias para los especialistas y operadores en materia de comunicación política, así como elementos para que el ciudadano promedio comprenda con mayor detalle algunos fenómenos de la realidad política, tome una posición respecto a estos y entienda la interlocución que a partir de ellos se establece con sus representantes o con los agentes de gobierno. El primero de los textos se enfoca en identificar claves para generar estrategias de marca-ciudad desde experiencias exitosas. De inicio, pareciera que el tema está más relacionado con una cuestión de urbanismo que con la comunicación política, pero su autor, Guillermo Velasco Barrera, se encarga de hacer notar que el estudio posee un fondo más interesante, relacionado con la forma en que se transforma el lugar en que se vive y en que se gobierna para colocarlo en la ruta del desarrollo, hacer ese sitio atractivo a la inversión y al turismo, y que, al mismo tiempo, facilite las condiciones para el desarrollo humano, la manifestación de expresiones artísticas, culturales y deportivas, así como el crecimiento urbano ordenado y, como consecuencia de todo ello, se favorezca la gobernabilidad. El segundo texto pertenece a Alberto Pedro López-Hermida Russo, quien hace un estudio muy interesante acerca del estereotipo de género ─aunque con mayor precisión aplicado al caso específico de las mujeres─ como factor estratégico en la comunicación política. El autor analiza la incursión de la mujer en la política a partir de la experiencia estadounidense, que inicia con Jeannette Rankin como primera mujer congresista en 1916 y encuentra, tal vez, su punto más destacado en 1984 con la postulación de Geraldine Ferraro a la vicepresidencia de ese país, quien a pesar de haber perdido frente a George H. W. Bush, sentó un precedente importante para que se diera una mayor apertura de espacios políticos para las ciudadanas estadounidenses. A partir de estos antecedentes, López-Hermida analiza cómo la condición de mujer y los estereotipos en torno a ella pueden ser Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 329-335.

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un factor a favor o en contra cuando se postula a un cargo de elección popular, y lo ilustra mediante los ejemplos de Michelle Bachelet, Dilma Rousseff, Cristina Fernández y Laura Chinchilla, en contraste con Ségolène Royal, Hillary Clinton y Josefina Vázquez Mota. El texto de Miguel Cravioto Sámano, con seguridad, será de gran utilidad para los especialistas en marketing político; consiste en la exposición de una estrategia de comunicación política basada en el relato. El autor, sin cortapisas, sostiene que: Quienes han comprendido el marketing de las emociones, la economía de la atención y el story-telling, se habrán dado cuenta del gran poder del mensaje cuando se transmite por el medio correcto. No hay mejor herramienta de comunicación que contar un relato, a través del uso de las emociones, para generar la atención del público (Cravioto 2013, 119).

En ese sentido, Cravioto advierte la necesidad de enfocarse en la transmisión del mensaje por encima de la transmisión de la información per se; es decir, que no es recomendable saturar al espectador si no se logra capturar realmente su atención. Además, señala la importancia de construir un buen relato para lograr ese objetivo, lo cual no implica tergiversar la realidad, sino explicarla de un modo que favorezca los intereses que se persiguen; por ejemplo, para lograr un mejor posicionamiento en el marco de una campaña electoral. Cravioto también refiere algunos casos de relatos exitosos en México que, sin embargo, dejan al descubierto el riesgo que implica que el story-telling sea hueco o se separe de la realidad en algún momento, generando con ello desilusión y, como consecuencia, un mayor distanciamiento de la ciudadanía. En su texto, Olga Navarro Benavides desarrolla una investigación con base en tres elementos temáticos: el derecho a la información, la rendición de cuentas y la transparencia. En ese sentido, la autora señala que hace más de una década que México se inscribió en la ruta de la transparencia, cuando Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 329-335.

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“el derecho de acceso a la información se consagró como una auténtica conquista ciudadana, y como incuestionable parteaguas en la relación gobierno-sociedad” (Navarro 2013, 161). No obstante, cuestiona el cumplimiento real de ese derecho y su efectividad práctica cuando se le liga a la transparencia y a la rendición de cuentas. Navarro anima el debate conceptual intentando precisar aspectos como información, comunicación, gobierno abierto, transparencia, derecho a la información y rendición de cuentas, la cual deriva del anglicismo: accountability. La autora complementa su exposición refiriendo algunos antecedentes históricos del mundo y de México sin pasar por alto la importancia de que la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares se haya publicado como una consecuencia lógica de las reformas previas en materia de transparencia y derecho a la información. Rodrigo Solá Villalobos señala en su colaboración que existen ciertas innovaciones que han ayudado a resolver algunos de los problemas en materia de comunicación política, y que también han traído consigo una serie de retos que deben ser afrontados. El autor hace un breve repaso por la historia de las formas de comunicar el poder, por ejemplo, y advierte que esto no necesariamente ha sido mediante la palabra, sino con símbolos. Hablando específicamente de innovaciones, en este recorrido histórico identifica tres hechos cruciales que marcaron diferencia, en su momento, en las formas de comunicación política: la aparición de la prensa escrita, el tren de vapor ─que permitía a los actores políticos cubrir mayores distancias para llevar sus mensajes en menos tiempo─ y la televisión, la cual es quizá la innovación tecnológica más importante y que ha resultado irremplazable durante décadas, incluso ahora, en pleno auge del internet. Sin embargo, Solá identifica los retos que plantea la era digital en términos de comunicación política, reconociendo las posibilidades que brinda internet para hacer partícipe al ciudadano del ámbito político de una manera proactiva, permitiéndole ser protagonista de la vida pública. En ese sentido, advierte del enorme alcance que tienen las redes sociales para Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 329-335.

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convocar gente con los mismos intereses, para integrarla como una comunidad, propagar la información con rapidez y lograr objetivos mediante la suma de esfuerzos. Por su parte, Rafael Rubio Núñez aborda el papel de las nuevas tecnologías y las redes sociales a partir del perfil del consultor político, y reconoce la necesidad de que los actores políticos aprovechen los recursos que brinda el avance tecnológico a efecto de establecer una comunicación política más estrecha con la ciudadanía, aunque enfoca su estudio en candidatos en contextos de campañas electorales y en quienes operan en estas. Al respecto, identifica algunos elementos que si bien, señala, siempre han estado presentes en las campañas políticas, en la era de internet adquieren mayor relevancia por sus alcances: información (la campaña debe convertirse en fuente directa de sí misma), participación (en términos de facilitar una mayor interacción entre candidatos y ciudadanos), conexión (entendida como la capacidad para facilitar relaciones personales basadas en el intercambio de información) y movilización (que se refiere a involucrar activamente a los ciudadanos para que participen en la campaña). En este contexto, dice Rubio, entra en juego la redefinición de la tarea del consultor político, quien debe conocer el medio y saber aprovechar las nuevas formas de producción y transmisión informativa. Esto conduce al dilema acerca de formar especialistas técnicos que se puedan incorporar a las campañas o alentar la evolución de los consultores políticos tradicionales hacia un perfil que vaya acorde con las nuevas necesidades. Cándido Martínez Manrique aborda el tema de las encuestas electorales, pero a la luz de lo que se conoce como inteligencia electoral, es decir, el aparato de análisis y estrategia de candidatos, partidos políticos, equipos de campaña, medios de comunicación y agencias de investigación y opinión pública. El autor advierte que es pertinente que, por ejemplo, los operadores de una campaña, por un lado, realicen una labor de investigación de escritorio que les permita obtener información para establecer variables sociodemográficas y de tendencias históricas del voto, y, por otro, hagan encuestas que les Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 329-335.

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permitan obtener información de utilidad para conseguir un objetivo específico, como definir el rumbo de la campaña o ajustarla con miras a ganarla. Al respecto, Martínez identifica tres elementos que definen la utilidad de una encuesta de este tipo: que sirva para conocer la posición del candidato, que identifique las necesidades y los principales problemas de los electores y de la población para el diseño de mensajes precisos, y que permita revisar continuamente el trabajo desarrollado por el equipo estratégico para confirmar el rumbo de la campaña o bien darle un golpe de timón. Tampoco pasa por alto el papel de las encuestas que son publicadas y que en algún momento pueden tener una utilidad distinta a la de la inteligencia electoral, en la medida en que crean agenda mediática y que, por ello, han llevado en muchos casos a establecer criterios generales para su regulación. Por esto, hace una aportación acerca de algunos elementos que a su juicio deben ser considerados en la regulación de este tipo de estudios. “El viaje de las mujeres”, texto de Ángela Paloma Martín que aborda el tema de las mujeres en la política, resulta conveniente a partir de la analogía que hace de la política con un tren en marcha, en específico para el caso de las campañas electorales. Existen un mapa y un destino, algunos suben, otros bajan, se observa hacia el exterior y el interior del tren; al final del recorrido todo concluye, o todo empieza, según se vea. Si se sigue con la analogía, los candidatos masculinos llevan rato viajando, pero las mujeres han encontrado dificultades para embarcarse porque: “No había tren que parase para ellas” (Martín 2013, 326). La autora dedica el resto del trabajo a destacar las aportaciones ─o bien señalar la falta─ de mujeres notables de la historia moderna, sobre todo en España, que, ya sea de manera protagónica o desde una posición menos expuesta, sentaron precedentes interesantes para bien o para mal de otras. El último texto versa acerca del manejo estratégico de situaciones de crisis, sin embargo, está elaborado más desde la perspectiva de la comunicación corporativa que de la política, por lo que parece un tanto desentonado, aunque algunos de los postulados que plantea el autor, José Rafael Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 329-335.

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Santana Villegas, pueden resultar de aplicación para el ámbito político. En este identifica cuatro etapas alrededor de una crisis en las que es conveniente actuar. La primera se refiere a cuando la crisis no existe, momento recomendable para prevenir y planear qué hacer ante una contingencia, algo que resulta imposible cuando estalla y no se cuenta con tiempo y claridad para afrontarla. La segunda etapa ocurre cuando se da la voz de alarma, ocasión crucial para atender los focos amarillos, buscar minimizar los riesgos si la crisis es inminente y administrar la contingencia. La tercera fase es cuando la crisis explota y resulta ineludible hacerle frente, echando a andar la maquinaria construida para ello y tomando el control de la situación. La última etapa es cuando la crisis se encuentra controlada y se realiza el balance de los daños para proceder a su reparación. El autor sugiere una serie de elementos para cada etapa a efecto de que resulte efectiva la gestión de la crisis, aunque existe uno que permea todo el esquema: la comunicación, tanto interna como externa. En suma, el libro publicado es un material que da luces para explicar ciertos fenómenos que ocurren en torno a los circuitos de comunicación política, y que también aporta elementos para que los interlocutores de tales circuitos ─por un lado, ciudadanos; por otro, emisores, como los partidos políticos, los agentes de gobierno y los candidatos─ establezcan canales de comunicación más robustos. Ciertamente el material está lejos de ser un manual de cabecera para profesionalizar la comunicación política en México, pero sin duda abona a ello y, sobre todo, reorienta el papel de interlocutor de la ciudadanía, a partir de cualidades y condiciones que en ocasiones parecieran soslayarse.

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Patricia Galeana Herrera, coord. 2014. La revolución de las mujeres en México. México: Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México Armando Valencia Álvarez (México)* Esta obra está integrada por artículos de varias autoras: Patricia Galeana, maestra en Historia de México y doctora en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam); Gabriela Cano, profesora-investigadora del Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México; Rosa María Valles Ruiz, doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo; Enriqueta Tuñón Pablos, profesora-investigadora nivel C del Instituto Nacional de Antropología e Historia; Lucía Melgar Palacios, doctora en Literatura Hispanoamericana por la Universidad de Chicago; Delia Selene de Dios Vallejo, investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam, y María del Pilar Hernández, investigadora titular C de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. El contenido de la obra es fundamental para poder entender el desenvolvimiento de los derechos de la mujer en México; por ejemplo, Delia Selene de Dios Vallejo explica cómo estos se fueron obteniendo con ahínco al aprovechar los espacios coyunturales de crisis tanto en el país como

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Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y maestro por el Colegio de Veracruz en Políticas Públicas. [email protected].

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en el mundo. En este afán, de una manera espléndida, esta autora transporta a sus lectores de forma amena y gráfica al periodo emblemático de 1917. En ese contexto, reseña las diversas posturas que caracterizaban a los roles masculino y femenino, no solo en materia electoral, sino también en los diversos derechos y situaciones que les eran propios, particularmente los que se asignaban al género femenino. Cabe destacar que este artículo recoge pensamientos de mujeres en contra de otras mujeres, porque no estaban de acuerdo con los puntos de vista que sostenían sus pares, ya que la mujer que postulaba principios revolucionarios, como Hermila Galindo, no era bien vista por el colectivo femenino fundamentalmente tradicionalista que privaba en aquel tiempo. Precisamente, esta gran luchadora social impulsó e incentivó de manera significativa el surgimiento de asociaciones feministas, como el Frente de Mujeres Mexicanas, el Frente Único Pro Derechos de la Mujer y el Comité Nacional Femenil. Además, Hermila Galindo ensanchó amistades internacionales con el objeto de crear lazos con otras feministas, quienes estaban influenciadas por el pensamiento de autores tan destacados como Hebert Spencer, Phillip Mainlander, Saint Simon, Robert Owen, Jacques Fourier, John Stuart Mill y August Bebel. Al apuntar esta influencia doctrinal las autoras de esta obra tienen la virtud de mantener la objetividad de sus afirmaciones para transmitir de una manera acertada la dualidad de los argumentos esgrimidos por ambos géneros. Sin perder nunca el análisis crítico de cada postura sostenida por los actores sociales de aquella época. En su artículo, Gabriela Cano hace mención del Primer Congreso Feminista de Yucatán ─referido también por las otras autoras─, en el cual participó Hermila Galindo con una ponencia acerca de la educación sexual. El Congreso fue auspiciado por el gobernador Salvador Alvarado, quien era amigo cercano del primer jefe Venustiano Carranza. Este foro se convirtió en un rico campo de cultivo de diversas opiniones y descalificaciones entre ambos géneros. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 337-343.

Patricia Galeana Herrera...

En sus artículos las autoras de esta obra plasman de manera magistral los acontecimientos de ese momento, lo que prácticamente hace vivenciales las distintas experiencias que allí se dieron. En la lectura de Patricia Galeana se puntualiza que el sistema social era prácticamente patriarcal y que la mujer era considerada un ser inferior, que ha estado sometida al dominio del hombre de manera inveterada. En su artículo se explica que la participación activa de las maestras normalistas fungió como catapulta para ilustrar y difundir los derechos de las mujeres, así como los pensamientos revolucionarios provenientes de ultramar, como es el caso de los principios contenidos en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789. Es importante recalcar, como señala Enriqueta Tuñón Pablos en su artículo, la participación de Hermila Galindo como una escritora activa y constructora crítica del sistema androcéntrico, pues esta combativa guerrera luchó contra los fanatismos y pugnó por la educación de la mujer desde el aspecto sexual. Además, aprovechó la relación que tenía como secretaria de Venustiano Carranza para crear círculos de estudio y reflexión tanto nacional como internacionalmente, aprovechando los viajes que el mandatario le designaba. Cabe resaltar que estas asociaciones lograron ser un fuerte enclave en contra del gobierno tradicional y las autoras de esta obra reconocen de manera fehaciente el activismo de estos organismos, enalteciéndolos como beneficiosos para conseguir el cambio tan necesario que se esperaba del gobierno, debido a que dichas asociaciones servían como una parabólica receptora y transmisora de las demandas de los grupos femeninos en descontento en esa época. Hermila Galindo incluso llegó a aglutinar a mujeres de diversos estratos sociales, desde las personas más humildes, como cocineras, obreras y costureras, hasta damas vestidas a la moda. Sin embargo, todas ellas estaban unidas por un ideal común: la obtención de derechos y el acceso a espacios políticos. Los argumentos que expresaban los hombres en su defensa los recopila Lucía Melgar Palacios en su artículo, quien cita, a modo de ejemplo, que Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 337-343.

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las mujeres se contaminarían con la política, descuidarían las labores hogareñas y que no eran lo suficientemente inteligentes para poder llevar a cabo las encomiendas más delicadas de la nación, además de que el clero las iba a manipular por ser en su mayoría de corte tradicional. Empero, se desprende de todos los artículos de esta obra que, desgraciadamente, a la fecha se sigue colocando a las mujeres en puestos de salud, asistenciales y al cuidado de los heridos en época de guerra, desplazándolas de puestos ejecutivos o de toma de decisiones al exigirles el doble de las actividades que se le asignan al hombre y bajo un estricto escrutinio. En su artículo, Rosa María Valles Ruiz ilustra su mensaje señalando que, en conjunto, las mujeres, desde tiempos vetustos, buscaban la participación política; además, luchaban por mejorar las condiciones de trabajo y por que se respetara su derecho a no ser discriminadas ni abusadas de manera sexual por sus compañeros en los centros laborales, y que se cumpliera con el principio de que a trabajo igual salario igual. Cabe mencionar que las mujeres de esa época y de la actualidad han ido ganando espacio y aunque se han creado programas y políticas públicas a su favor, las autoras de esta obra puntualizan que los esfuerzos no han sido suficientes, pues todavía hay muchas desventajas en los puestos públicos y privados e, incluso, en el seno familiar. Estiman que es necesario seguir trabajando para ir desarraigando los patrones culturales inculcados por años, ya que luchar contra la costumbre es una batalla de titanes en la que poco a poco tiene que ir cambiando la forma de pensar para lograr, finalmente, la vinculación armónica con el comportamiento del hombre como su complemento natural; por esa razón, la lucha femenina es incluyente, no excluyente del género opuesto. Con respecto al voto, señala Gabriela Cano que este se instituyó primeramente de manera municipal, ya que en el pensamiento pequeño de los varones se asimilaba a la demarcación municipal como una gran casa y que las mujeres serían buenas administradoras por su cercanía con la organización doméstica. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 337-343.

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Enriqueta Tuñón Pablos indica que después de distintas huelgas de hambre y de múltiples sacrificios de varias mujeres de las asociaciones feministas, pudieron obtener el derecho al voto con Miguel Alemán Valdés en 1947. La reforma se dio en el artículo 115 constitucional como un favor dependiente del presidente de la república, con lo que se logró que algunas mujeres se sintieran satisfechas. También manifiesta que al tener ganado el terreno político-municipal, hubo mujeres y distintas asociaciones que pugnaban por que se les dejara participar en el ámbito federal. Patricia Galeana destaca tres momentos históricos significativos en la lucha sufragista, retomados por Enriqueta Tuñón Pablos, a saber: en la década de 1930 con Lázaro Cárdenas como presidente; en la década de 1940 con Miguel Alemán Valdés, y la obtención del voto femenino en elecciones federales en 1953 con Adolfo Ruiz Cortines. Patricia Galeana señala que el voto de las mujeres era altamente benéfico para legitimar a los candidatos hombres, quienes lo vieron como un recurso para ganar más votos a su causa, lo cual no implicó un cambio real en cuanto a su concepción de la mujer en la vida política nacional. Para entonces era ya recalcitrante el rezago que tenía México con respecto de los países de América Latina, y por ello Gabriela Cano apunta que, tomando en cuenta los acuerdos suscritos por el Estado mexicano ─además de que las diversas asociaciones de mujeres presionaban al gobierno para que les otorgara el derecho al voto─ con el objeto de estar en consonancia con la Organización de las Naciones Unidas ─que afirmaba que no era posible tener un país moderno en el que la mitad de la población estuviera excluida de la vida democrática─, no hubo más remedio que reconocer el derecho al voto activo y pasivo al género femenino. Cabe resaltar que para que las mujeres pudieran tener acceso al voto era necesario tener cierta edad, educación y estado civil, como lo apunta Gabriela Cano, además, debía darse una reforma al artículo 34 constitucional; sin embargo, las autoras de esta obra refieren que no fue una lucha fácil por parte de las mujeres involucradas, señalando que la redacción de Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 337-343.

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dicho artículo en su inicio era ambigua, ya que se refería al ser humano en sentido masculino. No obstante, tal vaguedad se resolvió en la Ley Electoral Federal en 1918. Con ello, se descalabraron las aspiraciones femeninas contagiadas por las ideas de la Ilustración. En consonancia con los movimientos antes encaminados a reformar el artículo 34 constitucional, de manera magistral las plumas de las autoras de esta obra describen a la maestra Esther Chapa como una activista incansable, quien había mandado 15 años antes un escrito al Congreso en el que pugnaba por la reforma del artículo que había quedado en el tintero sin ser promulgado. Es pertinente indicar que el presidente Adolfo Ruiz Cortines estaba temeroso de brindarles el voto a las mujeres, porque en la guerra civil española de 1933 ellas le dieron el voto al grupo conservador. Sin embargo, en 1953 entró en vigor la reforma al voto de las mujeres como una palanca y estrategia política para legitimar al partido en el poder. Asimismo, es importante señalar que la conformación de este libro no solo se queda en la parte histórica, sino que también abarca el análisis de movimientos claves del voto de la mujer al incorporar, por parte de Delia Selene de Dios Vallejo, una serie de cuadros y momentos históricos, plasmados magistral y gráficamente. En el ensayo final de esta obra, María del Pilar Hernández analiza las sentencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), de manera didáctica, mediante gráficas de pastel y de barras, y hace objetivo el estudio del funcionamiento del voto en la actualidad. Para concluir, se puede afirmar que este tipo de obras ofrece un panorama histórico que describe cómo la mujer fue ganando derechos y prerrogativas de una forma cronológica y a lo largo de la historia, por demás accidentada. Además, conviene indicar que María del Pilar Hernández, al final de la obra, hace un análisis de forma extractada respecto de la postura de algunas sentencias del

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SUP-JDC-3049 y su acumulado

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SUP-JDC-3048/2009 (el caso Juanitas), SUP-JDC-461/2009 (el principio de alternancia en la integración de las fórmulas de representación proporcional), SUP-JDC-3049/2009 (la petición de un diputado federal suplente en la fórmula de la legisladora Espinosa Morales, quien solicita se revoque y ordene a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados o a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión que se le cite para tomar protesta para asumir el cargo de diputada federal), SUP-JDC-12624/2011 (la diputada federal Olga Luz Espinosa Morales solicitó licencia), y CG327/2011 (el registro de candidatos impugnando acuerdo). Por todo lo expuesto, esta obra se convierte en un referente de obligada consulta para los especialistas en el tema de equidad de género en materia electoral, pero, en general, para todas las personas interesadas en la superación de la cultura nacional por un futuro sin discriminación ni marginación alguna.

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y su publicación es

semestral. Sus artículos están enmarcados en la temática político-electoral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la materia. La publicación es coordinada por el Centro de Capacitación Judicial Electoral del tepjf. Cuenta, además, con el respaldo del Comité Académico y Editorial del tepjf, máximo órgano que regula las tareas académicas y editoriales de la institución. Asimismo, cuenta con el soporte de un grupo de árbitros externos de carácter multidisciplinario y multinacional, quienes evalúan los artículos. El contenido de esta revista está dirigido a especialistas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales. INSTRUCCIONES PARA AUTORES •

Los artículos deberán estar en español, ser inéditos y no estar sometidos simultáneamente a la consideración de otras publicaciones. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en la temática político-electoral.

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•

La extensión de los trabajos deberá ser de 15 a 25 cuartillas (la cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo la bibliografía. Para la sección Reseñas, la extensión deberá ser entre 3 y 6 cuartillas.

•

Deberá incluirse el título del trabajo en español e inglés.

•

Toda colaboración, con excepción de las publicadas en la sección Reseñas, deberá ir acompañada de dos resúmenes: uno en español

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y otro en inglés (máximo 150 palabras), así como de una lista de palabras clave (4 como mínimo, 6 como máximo), igualmente en español e inglés. •

En archivo anexo debe enviarse una corta relación con los datos curriculares del autor, incluyendo dirección postal, adscripción e institución y la dirección de correo electrónico.

Indicaciones formales •

Interlineado sencillo, tamaño de letra de 12 puntos en fuente Univers, alineación justificada, sangría en la primera línea de 1 cm y sin espacios entre párrafos.

•

Si el artículo incluye gráficas, cuadros y mapas, deberá especificarse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas editables (Excel, Word, etcétera).

•

Las citas deberán ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejemplo: (Sartori 2003, 14). Consultar los “Criterios para citas tepjf” en http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADadel-sistema-de-citas.

•

Las notas aclaratorias se presentarán a pie de página, a renglón seguido, con tamaño de letra de 9 puntos en fuente Univers y la numeración deberá ser corrida (progresiva).

•

Los datos completos de las fuentes consultadas deberán ordenarse alfabéticamente al final del texto y sus componentes estar separados por la puntuación y en el orden siguientes: autor o autores (apellidos y nombre) [punto] año de edición [punto] Título de la obra en cursivas [punto] Número de edición (después de la primera) [punto] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición [dos puntos] Editorial o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2.ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Consultar la guía de citas en http://portales.te.gob.mx/ ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016.

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Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deberá escribirse su equivalencia completa y luego, entre paréntesis, la sigla o abreviatura que se utilizará con posterioridad.

No se aceptarán artículos que no cumplan con los criterios antes señalados. Los originales serán sometidos a un proceso editorial que se desarrollará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto de una evaluación preliminar por parte del Centro de Capacitación Judicial Electoral, que determinará la pertinencia de su publicación. Una vez que se establezca que el artículo cumple con los requisitos temáticos, además de los formales indicados en las bases, será enviado a dos pares académicos externos, un integrante del Comité Académico y Editorial y un integrante del grupo de árbitros externos, o bien un árbitro ex officio externo especialista en el tema del artículo, quienes emitirán con la modalidad de “doble ciego” ─es decir, se respetará el anonimato de los dictaminadores y autores─ un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) aprobado, b) aprobado con sugerencias de modificación, c) aprobado condicionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre ambos resultados, el texto será enviado a un tercer árbitro, cuya decisión definirá su publicación. Los resultados del proceso de dictamen serán inapelables en todos los casos. Cualquier colaboración para la revista Justicia Electoral que se dictamine en sentido favorable implica, por parte del autor, la concesión de la propiedad de los derechos de autor para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el número de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pública en distintas modalidades, incluso ponerlos a disposición del público por medio de recursos electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y no lucrativos. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016.

Durante el proceso de edición, el autor deberá resolver las consultas que sobre su artículo le realice la coordinación de la revista. La revista Justicia Electoral no tiene carácter comercial, razón por la cual las colaboraciones no son retribuidas económicamente. Los autores de los artículos publicados en la revista recibirán 10 ejemplares. Para mayor información diríjase a: www.te.gob.mx/ccje 5722 4000, ext. 4139 [email protected] Avena núm. 513, 3er. piso, colonia Granjas México, CP 08400, delegación Iztacalco, Ciudad de México.  Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

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The Justicia Electoral is fully peer-reviewed, biannual journal that publishes articles on legal, policy, and administrative issues surrounding elections and voting rights, covering the entire spectrum of issues related to election law. The Journal is edited by the Judicial Electoral Training Center (ccje) of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary (tepjf). SUBMISSION GUIDELINES •

Manuscripts submitted to the Justicia Electoral Journal (jej) should be original research, written in Spanish and should not be under consideration by any other journal at the same time.

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All articles sent must include, attached, a “Statement of originality and copyright transfer”. This document can be downloaded from the Journal’s site at: http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/ formato-de-originalidad-y-cesi%C3%B3n-de-derechos.

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jej

prefers manuscripts that are approximately 15-25 pages long.

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The paper must have its title in Spanish as well as in English.

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An abstract in Spanish and English is required for all submitted manuscripts (up to 150 words), accompanied by 4-6 key words (also in Spanish and English).

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Author´s résumé shall be attached including postal address, institutional affiliations, and email address.

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Manuscripts should be single-spaced, in 12 point type, Univers font, with the first line indented in 1 cm. No spaces between paragraphs.

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Authors shall use footnotes. All notes and references should be single-spaced and printed with the Univers font in 9 point type. Numbering must be progressive.

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Bibliography shall be complete, ordered alphabetically at the end of the text and its components separated by a full stop in the following order: author or authors (family name and name) [dot] year of edition [dot] Name of the piece in Italic style [dot] Number of edition (only after the first) [dot] Volume [dot] Place of edition [colon] Editorial o institution [dot]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2.a ed. Madrid: Alianza Editorial. Refer to quotation guide at http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADadel-sistema-de-citas.

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Texts that do not fulfill the last requirements will not be received. Original papers will be submitted to an editorial process that will take place in several stages. First, all texts received are subject to the preliminary screening. Manuscripts that the editors deem as failing to meet the particular intellectual goals of the journal, either in substance or style, will not be sent out for review. The Justicia Electoral Journal operates as fully as possible using a double-blind review system. Received papers may be: a) accepted without any changes, b) accepted with minor revisions, c) accepted after mayor revisions or d) rejected. In cases of conflicting feedback, the journal editor may choose to send the paper to a third reviewer, whose decision will be final. Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016.

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Declaración de originalidad y cesión de derechos Por este medio certifico que el trabajo titulado________________________ que presento a la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previamente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consideración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para publicación. Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y referencias a materiales ya publicados están debidamente identificados con sus respetivos créditos e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se destacan como tal y, en los casos que así lo requieran, cuento con las debidas autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales. Declaro que los materiales están libres de derecho de autor y me hago responsable por cualquier litigio o reclamación relacionada con derechos de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En caso de que el artículo sea aprobado para su publicación, autorizo de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, incluso para difusión audiovisual y publicación en internet; el derecho de trasformación o adaptación, comunicación pública en el país y en el extranjero por medios impresos, distribución y, en general, cualquier tipo de explotación que de la obra se pueda realizar por cualquier medio conocido o por conocer. Lugar y fecha Nombre y firma del autor

Justicia Electoral es una publicación periódica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se imprimió en diciembre de 2016 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), 
 calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Su tiraje fue de 2,000 ejemplares.

Justicia Electoral is a periodical publication of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary, last issue was printed in december 2016 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Last print amounted 2,000 issues.