ISBN 978-3-869 65-268-9
€ 72,– · www.lexxion.de
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Alexander Petschulat
Die Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung nach der Föderalismusreform Probleme der Abweichungsgesetzgebung
A. Petschulat
Durch die Föderalismusreform wurde die Rahmen gesetzgebung als Kompetenzart aus der Verfassung entfernt und die ihr unterstellte Raumordnung in die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72 Abs. 1 GG überführt. Als Ausgleich wurde ein Abweichungsvorbehalt zugunsten der Länder eingefügt. Die Untersuchung befasst sich mit den geltenden Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung. Dazu wird der Einfluss der Föderalismusreform auf Inhalt und Reichweite des Kompetenztitels Raum ord nung erörtert. Schwerpunkt ist die originär konkurrieren de Gesetzgebung zugunsten der Länder in Abgrenzung zur Kompetenz des Bundes. Vor dem Hintergrund der Einführung der Abweichungsbefugnis gewinnt die dortige Kompetenzverteilung erheblich an Bedeutung. Das Gutachten befasst sich auch ausführlich mit den Voraussetzungen, Grenzen und den inhaltlichen Gestal tungsmöglichkeiten der Abweichungsgesetzgebung. Den durch die Gesetz gebungs praxis entwickel ten Formen gilt dabei besonderes Augenmerk. Schließlich werden die Gesetzgebungskompetenzen für das Ver waltungs verfahren untersucht und die Auswirkungen des dortigen Abweichungsvorbehaltes aufgeschlüsselt.
Die Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung
Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster Beiträge zum Raumplanungsrecht
248 9 783869 652689
berlin brüssel
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Alexander Petschulat Die Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung nach der Föderalismusreform
Zentralinstitut für Raumplanung in der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung Forschungsinstitut für deutsches und europäisches öffentliches Recht
Herausgeber: Hans D. Jarass
In der Schriftenreihe Beiträge zum Raumplanungsrecht werden Ergebnisse von wissenschaftlichen Untersuchungen des Zentralinstituts für Raum planung an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster veröffentlicht. Schriftleitung: Dr. Susan Grotefels
Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster Beiträge zum Raumplanungsrecht
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Alexander Petschulat
Die Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung nach der Föderalismusreform Probleme der Abweichungsgesetzgebung
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Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Erster Teil: Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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§ 1 Problemstellung und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . I. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regelungskompetenzen für die Raumordnung vor der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gesetzgebungskompetenzen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . a) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Raumordnung kraft Natur der Sache . . . b) Rahmengesetzgebung zugunsten des Bundes . . . . . . . . . aa) Systematische Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Raumordnung als Regelungsgegenstand . . . . . . (2) Erforderlichkeitskriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gesetzgebungskompetenzen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gesetzgebungskompetenzen für Verwaltungsregelungen . . III. Einfluss der Föderalismusreform auf das Raumordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Raumordnungsgesetz vor der Föderalismusreform . . . 2. Ansätze und Ziele der Föderalismusreform im Bereich der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Motive und Interessen in der Föderalismusreform . . . . . b) Raumordnungsspezifische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Ziel und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 1 2 3 3 4 4 6 6 8 9 11 12 12 12 14 15 16 18
Zweiter Teil: Regelungskompetenzen des Bundes auf dem Gebiet der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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§ 2 Ausschließliche Regelungskompetenzen des Bundes . . . . . . . . . I. Materielle Regelungskompetenz kraft Natur der Sache. . . . . . 1. Systematische Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis 2. Auswirkungen der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . . a) Indizien für eine Zusammenführung der Kompetenzbereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Fortbestand der Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verhältnis der Kompetenz kraft Natur der Sache zu den abweichungsfesten Sektoren nach der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verhältnis der Kompetenzarten zueinander . . . . . . . . . . b) Bedeutung für den Kompetenztitel Raumordnung . . . . . c) Bedeutung für die Kompetenz kraft Natur der Sache . . . d) Bedeutung der Kompetenz kraft Natur der Sache für die Abschnitte des ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Regelungen und Motive der Gesetzgeber . . . . . . . . bb) Bedeutung der Kompetenzgrundlagen für den ersten Teil des ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gesetzgebungskompetenzen für die Regelung des Verwaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Geschriebene Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ungeschriebene Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kriterien für die Annahme einer ungeschriebenen Kompetenz kraft Natur der Sache für das Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anwendung der Kriterien auf den Kompetenztitel Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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§ 3 Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes . . . . I. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Raumordnung als Regelungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . a) Auslegung des Kompetenztitels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Reichweite des Kompetenztitels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abgrenzung zu systemverwandten Regelungsbereichen. . . a) Verhältnis zum Bodenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verhältnis zum Fachplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Bindungen und Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verzögertes Inkrafttreten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Grundsatz der Bundestreue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis 3. Unionsrechtliche Bindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einfluss des primären Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einfluss des sekundären Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . III. Ausgestaltung der Bundesgesetzgebung in der Raumordnung 1. Systematik des ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regelung des Verwaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . .
54 54 56 58 58 59
Dritter Teil: Regelungskompetenzen der Länder auf dem Gebiet der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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§ 4 Originäre Gesetzgebungskompetenz der Länder . . . . . . . . . . . I. Verfassungsrechtlicher Maßstab für die Konkretisierungsund Ergänzungsfähigkeit von Bundesrecht . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Wesen der originär konkurrierenden Gesetzgebung . . . 2. Abschließendes Bundesrecht durch positive oder negative Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zulässigkeit wiederholender Aufnahme bestehender Bundesregelungen in Landesrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bedeutung gleichlautenden Landesrechts in der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Gleichlautendes Landesrecht nach Art. 75 GG a.F. . . . . . b) Gleichlautendes Landesrecht nach Art. 31 GG . . . . . . . . 2. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . III. Übergangsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fortbestehendes Landesplanungsrecht durch Übergangsbestimmung aus § 28 Abs. 3 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Nachträgliche Änderungen von vor der Föderalismusreform erlassener Landesplanungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . a) Übergangsrecht nach der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . b) Übergangsrecht nach dem Raumordnungsgesetz . . . . . . IV. Beispiele aus den Planungsgesetzen der Länder . . . . . . . . . . . 1. Festlegung von Eignungsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungen und Motive der Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . aa) Ausweisung von Eignungsgebieten in Verbindung mit Vorranggebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61 61 62 63 65 65 67 68 69 71 71 73 73 74 76 76 76 76 79 VII
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Inhaltsverzeichnis b) Konkretisierende und ergänzende Wirkung von Landesregelungen für Eignungsgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Öffentlichkeitsbeteiligung im vereinfachten Raumordnungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungen und Motive der Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . b) Konkretisierende und ergänzende Wirkung von Landesregelungen für die Öffentlichkeitsbeteiligung . . . . . . . . 3. Absehen von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungen und Motive der Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . b) Konkretisierende und ergänzende Wirkung von Landesregelungen für die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Erneute Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungen und Motive der Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . b) Konkretisierende und ergänzende Wirkung von Landesregelungen für die erneute Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen . . . . . . . . § 5 Formelle Voraussetzungen der Abweichungsgesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Gebrauch des Bundes von seiner Gesetzgebungszuständigkeit . . . I. Beginn der zeitlichen Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG . . 1. Parlamentarischer Wirkungskreis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verkündung im Bundesgesetzblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Inkrafttreten der Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Beginn der Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . 1. Zeitliche Sperrwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Inhaltliche Sperrwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sperrwirkung als Grundlage künftiger Abweichungen . . b) Nachträglicher Wegfall der Sperrwirkung . . . . . . . . . . . B. Formale Gestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gesetzesbegriff nach Art. 72 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gesetzesbegriff nach Art. 72 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Parlamentsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis
C.
3. Abweichen durch Verordnungsermächtigung mit nachfolgender Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Mehrstufiger Regelungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Inhaltliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pflicht zur Kennzeichnung abweichender Regelungen . . . . . . . . . I. Grundlagen einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Kennzeichnung abweichenden Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Diskussionen im Zusammenhang mit der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Standort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Umfang und Inhalt der Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . d) Folgen fehlender Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfassungsrechtliche Herleitung einer Pflicht zur Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anknüpfung an das Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . b) Grundlagen in der Abweichungsgesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bedeutung für die Abweichungsgesetzgebung . . . . . . . . aa) Funktion im Gesetzgebungsprozess . . . . . . . . . . . . . bb) Bedeutung der Kennzeichnung für die Beteiligten . II. Anforderungen an die Kennzeichnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Standort der Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abweichendes Landesrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abweichungsbetroffenes Bundesrecht . . . . . . . . . . . . . . c) Bundesgesetzblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Datenbanksysteme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Bestehende Kennzeichnungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Dokumentation im System Juris . . . . . . . . . . . . . . . bb) Hinweis im Bundesgesetzblatt . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Art und Weise der Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verankerung im Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kennzeichnungsinhalt in Relation zur Art der Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Kennzeichnung abweichenden Landesrechts mit Anwendungsvorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis bb) Kennzeichnung von Erweiterungen als Form der Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kennzeichnung von Verordnungsermächtigungen mit nachfolgender Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . III. Rechtsfolgen einer Verletzung der Kennzeichnungspflicht . . . 1. Rechtsfolgen unterbliebener Kennzeichnung . . . . . . . . . . . a) Parallelen zu Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . b) Parallelen zu Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfolgen fehlerhafter Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . a) Verflechtung der Kennzeichnung mit der Kompetenzgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bedeutung des Art. 31 GG bei fehlerhafter Kennzeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Beachtlichkeit fehlerhafter Kennzeichnung . . . . . . . . . . § 6 Inhaltliche Gestaltung der Abweichungsgesetzgebung . . . . . . . A. Das Wesen der Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Definition und Abgrenzung der Abweichung im Sinne des Art. 72 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Begriff der Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verhältnis zum Ersetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Abgrenzung zu Regelungen nach Art. 72 Abs. 1 GG . . . . . . a) Konkretisieren und Ergänzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einfachgesetzlicher Abweichungsvorbehalt . . . . . . . . . . aa) Abgrenzung zur Abweichung im Verfassungsrecht . bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . cc) Rechtliche Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Erweiterungen des Bundesrechts als Form der Abweichung . . 1. Funktionsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfassungsrechtliche Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Disponibilität des Anwendungsvorranges . . . . . . . . . . . . . . III. Präventive Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Präventive Abweichung in Form von Gesetzen. . . . . . . . . . 3. Präventive Abweichung in Form von Landesverordnungen IV. Analyse eines Beispiels für einen einfachgesetzlichen Abweichungsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis
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1. Redaktioneller Hinweis auf verfassungsrechtlichen Abweichungsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Deklaratorische Öffnungsklausel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Konstitutive Öffnungsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gestaltungsformen der Abweichungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . I. Wiederholende Aufnahme bestehenden Bundesrechts. . . . . . . 1. Wortgleiche Übernahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Nachrichtliche Wiedergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wortgleiche Übernahme mit der Intention einer Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sinngleiche Übernahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abgrenzung zum Ersetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abweichende Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Wortgleiche Übernahme mit verändertem Anknüpfungspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Beispiele aus dem Bayerischen Landesplanungsgesetz . . . a) Aufgabe der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begriffsbestimmungen für die Raumordnung . . . . . . . . . c) Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung . II. Negativgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ausdrückliche Anordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einzelfallbezogene Negativgesetzgebung. . . . . . . . . . . . b) Umfassende Negativgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gestaltungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 7 Grenzen und Rechtsfolgen abweichenden Landesrechts . . . . . I. Grenzen der Abweichungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bestehen von abweichungsfesten Sektoren für die Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Weitere abweichungsrelevante Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsimmanente Beschränkungen . . . . . . . . . . . . aa) Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens . . . . . bb) Pflicht zur Beteiligung des Bundes am Gesetzgebungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unionsrechtliche Verpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Inhaltsverzeichnis aa) Fehlende Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Fehlerhafte Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Moratorium gem. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG . . . . . . . . . . . II. Anwendungsvorrang des späteren Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . 1. Bedeutung und Formen des Kollisionsmanagements . . . . . a) Relevanz des Kollisionsmanagements . . . . . . . . . . . . . . b) Präventive Kollisionsvermeidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kollisionsbereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verhältnis zur „lex posterior derogat legi priori“-Regel . . . 3. Verhältnis zu Art. 31 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG als lex specialis . . . . . . . . . . . . . . b) Zusammenwirken der Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Funktionsweise des Anwendungsvorranges . . . . . . . . . . . . aa) Anwendungsvorrang zugunsten der Länder . . . . . . . bb) Anwendungsvorrang zugunsten des Bundes . . . . . . § 8 Gesetzgebungskompetenzen der Länder für die Ausführung und Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ausführung des ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Einflüsse der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfahrensrecht vor der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . 2. Umstrukturierung durch die Föderalismusreform . . . . . . . . 3. Fortbestand der Akzessorietät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Gestaltungsvarianten nach Art. 84 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . 1. Abweichungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelung der Einrichtung von Behörden und des Verwaltungsverfahrens durch die Länder . . . . . . . . . . . . b) Andere Bestimmungen durch Bundesgesetze . . . . . . . . . c) Abweichende Regelungen durch Landesrecht . . . . . . . . aa) Wirkung der Abweichung für Verfahrensvorschriften. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kennzeichnungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Formale Gestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Vergleichende Betrachtung zur Abweichung im materiellen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Regelungsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Wort- und sinngleiche Übernahme . . . . . . . . . . . . . .
217 217 218 219 219 219 221 222 224 226 226 228 230 231 231
233 233 234 235 236 237 240 240 240 242 245 245 248 248 249 250 252
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Inhaltsverzeichnis ee) Erweiterung als Abweichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Negativregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gg) Entsprechende Anwendung des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Bedeutung der Verweisung . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Art der Verweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . hh) Karenzzeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Wechselnder Abweichungszusammenhang . . . . (2) Uneinheitliche Bundesregelungen . . . . . . . . . . . 2. Zustimmungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anforderungen an das besondere Bedürfnis . . . . . . . . . . b) Justiziabilität des besonderen Bedürfnisses . . . . . . . . . . c) Abgrenzung zwischen Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zustimmung des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Art und Weise der Zustimmung . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Reichweite der Zustimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen dd) Aufspaltung von Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Abweichungsfestigkeit der Bundesregelung . . . . . . . . . . IV. Beispiel der Auswirkungen abweichungsspezifischer Fehler auf der Primärebene für Sekundärakte im Raumordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfassungswidrigkeit des Planwerkes . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Auswirkungen auf nachfolgende Verfahrensstufen . . . . . . . a) Folgen für Regionalpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Folgen für Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . c) Folgen für das Zielabweichungsverfahren . . . . . . . . . . . d) Folgen für die landesplanerische Untersagung . . . . . . . .
293 294 297 299 300 301 303
Vierter Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . .
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A. B.
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Grundlagen – Zustand vor der Föderalismusreform . . . . . . . . . . . . Regelungskompetenzen des Bundes auf dem Gebiet der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ausschließliche Regelungskompetenzen des Bundes . . . . . . . II. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes. . . .
254 255 256 257 258 261 265 268 275 276 279 284 286 287 288 290 292 293
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Inhaltsverzeichnis C.
Regelungskompetenzen der Länder auf dem Gebiet der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Originäre Gesetzgebungskompetenz der Länder . . . . . . . . . . . II. Formelle Voraussetzungen der Abweichungsgesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Inhaltliche Ausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung . . . IV. Grenzen und Rechtsfolgen abweichenden Landesrechts . . . . . V. Gesetzgebungskompetenzen der Länder für die Ausführung und Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
311 311 313 314 316 317
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
319
Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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