DELITOS ELECTORALES*

REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN**12 Presentación Agradezco al Tribunal Electoral del Estado de Querétaro, al Centro de Estudios de Actualización en Derecho y a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro por su invitación a este seminario. Por las temáticas, este seminario reúne autoridades que tienen el deber de garantizar a la ciudadanía el acceso legítimo al poder así como las que deben proteger que el ejercicio del poder sea igualmente legitimo. Por eso es un honor estar con ustedes en esta mesa, particularmente hablar sobre la Ley General en Materia de Delitos Electorales que es un instrumento transversal para garantizar el legítimo acceso y ejercicio del poder publico.

Introducción Iniciaré exponiendo en términos generales algunos de los avances que, considero, presenta la Ley General de Delitos Electorales. En un segundo apartado de mi exposición hablaré sobre el enfoque punitivo y preventivo de la Ley General, como elementos fundamentales para evaluar su efectividad; y *Ponencia impartida en el seminario “Impartición de justicia electoral y derechos humanos” que se llevó a cabo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro el 7 de mayo de 2015. ** Magistrado de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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Finalmente, hablaré sobre la relevancia de la efectiva aplicación y cumplimiento de la ley por parte de las autoridades encargadas de la investigación y persecución de los delitos electorales, para disuadir la comisión de delitos y generar confianza en la ciudadanía sobre la calidad de los procesos democráticos. 1. Avances de la Ley General en el tratamiento de los delitos electorales Entre marzo y abril del año pasado, un mes después de la reforma electoral

de

febrero

de

2014,

distintos

senadores

y

grupos

parlamentarios presentaron en el Senado de la República diversas iniciativas para la expedición de una nueva Ley General en Materia de Delitos Electorales. Es la primera ley general de este tipo en la historia de nuestro país. Vale la pena subrayar que la ley tiene el carácter de general, por lo que no solo contempla los tipos penales y sus correlativas sanciones, sino también las competencias y formas de participación de las autoridades encargadas en la materia en los diferentes órdenes de gobierno. Además, las legislaturas de los estados y la Asamblea del Distrito Federal quedaron obligadas a reformar sus leyes específicas para hacerlas compatibles con lo dispuesto en esta Ley General. Esto permitirá armonizar en todas las leyes estatales lo relativo a los delitos electorales,

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lo cual era una de las exigencias planteadas antes de la reforma electoral de 2014. ¿Qué motivó al Constituyente Permanente a emitir un nuevo ordenamiento, con una actualización de los tipos penales? Una posible motivación es que la tipificación de los delitos electorales en el Código Penal Federal se había convertido en un apartado de la legislación obsoleto. Dichos delitos llevaban ya 15 años sin modificación alguna. Sin embargo, en los últimos 15 años nuestro país ha sufrido numerosas transformaciones. No solo en el plano político-electoral, sino también en materia de seguridad, de tecnología y de desarrollo. La nueva Ley General en Materia de Delitos Electorales debía reflejar ese cambio y establecer tipos penales que se adecuaran a la nueva realidad política, social y económica. Es por ello que todas las bancadas de los partidos mayoritarios en el Senado de la República presentaron iniciativas para expedir la nueva Ley General. Sin ser un experto en el tema de los delitos electorales, pienso que la Ley aborda un universo de delitos completo y los delitos que, en mayor medida y de manera más grave atentan contra el proceso electoral, se encuentran tipificados claramente.

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Pongo un ejemplo: En los últimos años, se ha visibilizado más acusaciones sobre el uso de programas gubernamentales para fines electorales. La nueva Ley fue puntual en ampliar conductas ilícitas, porque cuando se trata de programas gubernamentales utilizadas por funcionarios públicos para fines electorales, se agravó la pena –que consiste en 200 a 400 días multa, y prisión de 2 a 9 años de prisión– hasta en una tercera parte. Otro ejemplo: la nueva Ley es enfática en la protección de los sistemas informáticos del Registro Federal de Electores, de la credencial para votar y de los listados nominales, pues establece una sanción de 50 a 200 días multa, y prisión de 2 a 6 años al funcionario que haga un uso ilícito de los documentos y de los sistemas mencionados anteriormente. Considero que este es un paso importante también en materia de transparencia y acceso a la información por la protección de datos personales. 2. El enfoque punitivo y preventivo de la Ley General como elementos fundamentales para evaluar su efectividad Estamos ante una Ley que atiende nuevas exigencias y que podría inaugurar una nueva etapa en la prevención y sanción en los delitos electorales (y creo que lo hará). Son dos los aspectos fundamentales de la Ley General: el aspecto preventivo y el aspecto punitivo. Pienso que ambos son indispensables para que podamos tener un estándar de evaluación de la Ley. En esos aspectos podría residir el posible éxito o fracaso de esta nueva creación legislativa.

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Considero que en el modelo anterior, ambos aspectos de la ley (preventivo y punitivo), no respondieron a las expectativas. Una de las razones fue, por ejemplo, que en las entidades federativas al no existir la obligación de contar con fiscalías especializadas en materia de delitos electorales, no contaban con las condiciones para garantizar una persecución e investigación de los delitos electorales. En cambio, con las fiscalías locales que ahora deben crearse por mandato constitucional se dan los dientes y las capacidades institucionales para aplicar la ley con independencia e imparcialidad. Creo que éste fue uno de los aspectos esenciales de la Ley General: contar con instituciones federal y locales con las condiciones para desenvolverse con independencia frente a los distintos actores políticos y electorales. Tampoco puedo recordar alguna política de prevención efectiva e integral en materia de combate a los delitos electorales en los últimos años. También, la nueva Ley crea la posibilidad de una nueva etapa de colaboración entre las distintas autoridades e instituciones para realizar políticas integrales para combatir a fondo estas conductas ilícitas. En la reciente discusión sobre el Sistema Nacional Anticorrupción, el ex consejero presidente del IFE, hoy INE, Luis Carlos Ugalde señalaba que sería un error evaluar el éxito de esa reforma con el número de personas que llegan a la cárcel o con la cantidad de “peces gordos” capturados. La reforma sería un éxito, en cambio, si logra evitar a priori, que las prácticas de corrupción establecidas en las nuevas reformas constitucionales se

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actualicen. Es decir: un apartado relevante de las reformas anticorrupción tiene que ver con la implementación de políticas públicas que prevengan efectivamente la comisión de prácticas de corrupción y, por otra parte, el modo en el que se alinean los incentivos para impedir, ex ante, la comisión de delitos3. Creo que lo mismo puede decirse sobre cómo evaluar la nueva Ley General en Materia de Delitos Electorales. No podemos tener únicamente el lente punitivo para saber si dicha reforma ha prosperado o no. Me explico: el enfoque que debemos tener a la hora de abordar la materia de los delitos electorales no puede ser únicamente el coercitivo, pues ello implicaría que las conductas siguen cometiéndose y que sólo existen consecuencias (si es que se dan) una vez que ya ha sido cometida la conducta delictiva. En cambio, una política que tenga un enfoque de prevención podrá evitar la reincidencia de dichos delitos y permitirá que los procesos electorales, locales y federales, se desenvuelven con la mayor normalidad posible. Esta Ley no cumplirá con su objetivo de reducir al mínimo posible el número de conductas delictivas si no existen efectivas políticas de prevención de delitos y de capacitación a funcionarios y ciudadanos para: 1) impedir que dichas prácticas se actualicen, y 2) detectar en una fase temprana la posible conducta delictiva.

Ugalde, Luis Carlos, “Sistema Nacional Anticorrupción”, El financiero, 21 de abril de 2015. Consúltese en: http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/sistema-nacional-anticorrupcion-1.html 3

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En este sentido, el título III, capítulo 2 de la Ley se vuelve fundamental: si bien no tipifica conductas ni señala sanciones correspondientes, establece los lineamientos para la coordinación entre autoridades de distintos niveles de gobierno para formular políticas integrales para el combate a las conductas delictivas que se encuentran establecidas en la Ley. Este ordenamiento establece los supuestos en los cuales las distintas autoridades deben o pueden coordinarse para juntas combatir la comisión de delitos electorales. No es poco frecuente que esos apartados de las leyes generales queden en buenos deseos o en propósitos de largo plazo. Si en realidad existe un compromiso político para atacar de raíz las conductas delictivas en materia electoral, la coordinación para la colaboración entre distintos niveles de gobiernos se vuelve esencial. Dichos artículos no pueden quedar en aspiraciones programáticas, deben ser norma que se acata para el cumplimiento de un objetivo concreto. 3. La aplicación y cumplimiento de la ley para evitar la comisión de delitos electorales y generar confianza a la ciudadanía en la actuación de las instituciones públicas Hace unos minutos dije que el lente punitivo no es el único que debemos tener puesto al momento de evaluar la efectividad de una legislación. Sin embargo, una correcta aplicación de sanciones puede impedir el aumento de recursos sobre delitos electorales e incluso reducir la cantidad de delitos que se cometen. ¿Qué puede hacer la autoridad competente

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(FEPADE y fiscalías especializadas locales) para lograr lo anterior? Utilizar todas sus capacidades institucionales para monitorear las conductas presuntamente delictivas, perseguirlos y sancionar aplicando la ley. ¿Qué sucede cuando una autoridad por falta de despliegue de capacidades institucionales no aplica la ley? Pienso que eso, inevitablemente, conduce a la percepción ciudadana de que la ley no es respetada y de que existe impunidad, pues la autoridad competente no actúa ante supuestos legales que se actualizan. Esta percepción sobre impunidad en instancias de gobiernos y autoridades públicas es particularmente sensible. Culmina en la sensación pública de que las instituciones políticas sirven a propósitos distintos de aquellos para las cuales fueron creadas. El asunto de la impunidad incide directamente en la calidad de nuestra democracia y en la confianza sobre las instituciones públicas. Según distintos sondeos de opinión realizados en los últimos años, en particular aquel elaborado por Latinbarómetro en 20134, México es de los países que, año tras año, ha perdido sostenidamente confianza en la democracia como sistema de gobierno. En 2002, en México, 63% de la población apoyaba a la democracia. En 2013, solo el 37% por ciento de la población apoyaba el sistema democrático. Es decir: en once años, la democracia como sistema político perdió 26% de respaldo por parte de la ciudadanía. Informe Latinbarómetro 2013. Consúltese en: http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LB_2013.pdf 4

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Otro dato importante: el 45% de los mexicanos cree que puede existir una democracia sin partidos políticos, siendo éste el porcentaje más alto de América Latina. Sobre el nivel de satisfacción que proporciona la democracia, solo el 21% de los mexicanos se siente satisfecho con el régimen democrático. Honduras es el único país que tiene un índice más bajo de satisfacción con la democracia en toda América Latina. Difícilmente puede haber un florecimiento de un régimen democrático sólido ahí donde los ciudadanos sienten que la democracia no resuelve los grandes problemas del país. Según otro estudio de opinión pública, 66% de los mexicanos considera que a la ley se le respeta poco o nada5. No estamos solo ante una falta de credibilidad en el sistema democrático, sino en las instituciones de justicia del país. La creencia de que la ley no se respeta implica creer que la impartición de justicia en el país no es efectiva, pues la amenaza de la sanción no es creíble. ¿Qué sucede cuando los ciudadanos creen que el Estado no cumple sus sanciones? ¿Qué ocurre cuando el ciudadano sabe que una conducta anti jurídica no tiene consecuencias legales? Es evidente, me parece, que nos encontramos ante un reto de confianza de la ciudadanía frente a la actuación de los poderes públicos.

Informe País sobre la calidad de la ciudadanía en México, Instituto Nacional Electoral, Colegio de México, México, 2014. Consúltese en: http://www.ine.mx/archivos2/portal/DECEYEC/EducacionCivica/informePais/ 5

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¿Cómo evitamos que el ciudadano tenga la percepción que la democracia seguirá empeorando? Retomo lo dicho anteriormente: no existe un mejor incentivo al cumplimiento de la ley que la aplicación de la misma por parte de las autoridades competentes. Lawrence Friedman, profesor en la facultad de Derecho en la Universidad de Stanford, ha señalado, como antes lo afirmaron Hans Kelsen, Alf Ross y otros teóricos del Derecho, que la efectividad de una ley se mide por su grado de cumplimiento y aplicación. Para que una ley sea efectiva, dice Friedman, se requieren dos condiciones: 1) que la amenaza de la sanción sea creíble, y 2) que los mecanismos de aplicación sean adecuados. Me enfoco en la primera de estas dos condiciones. ¿En qué momento es que la amenaza de la sanción se vuelve creíble? En el momento en que la autoridad sanciona, después de una investigación correcta, a la conducta ilícita. Los eventuales sujetos activos del delito se inhibirán si saben que su acto tiene una alta probabilidad de ser sancionado. El costo de cometer el delito se vuelve más alto cuando la autoridad sanciona las conductas que debe sancionar. Hace unos minutos dije que la parte preventiva juega un rol esencial para evitar la comisión de delitos; sin embargo, por más efectivas que sean las políticas públicas encaminadas a reforzar el elemento preventivo, si existen sujetos dispuestos a cometer el acto antijurídico y la autoridad no sanciona, los incentivos pueden cambiar rápidamente. Por ello es que la parte punitiva se vuelve tan relevante: porque tiene la capacidad de

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realinear los incentivos de manera mucho más efectiva y económica que políticas de prevención de mediano y largo plazo. Prevención y sanción son dos partes y momentos distintos que componen la legislación penal electoral. Una no será efectiva si la otra no lo es. La Ley General será efectiva justamente en la medida en que logre modificar de fondo la manera en que están actualmente alineados los incentivos en relación con el cumplimiento de la ley. Ello se logra poniendo un énfasis importante en la fase preventiva sin dejar de atender la aplicación de la parte punitiva. En este sentido, la efectiva aplicación de la Ley General en Materia de Delitos Electorales es indispensable para la construcción de una democracia y de un juego imparcial entre los actores políticos y su interacción con la ciudadanía. También tendrá un papel relevante, tanto la Ley como las entidades especializadas encargadas de aplicarla, en el sentido de recuperar confianza ciudadana en una materia en que la ha perdido: la materia penal. La ciudadanía podrá ver con otros ojos al sistema electoral y democrático cuando observe que gana aquél que tiene mayor mérito democrático, es decir, aquel que logró conseguir un mayor número de votos con la menor cantidad de ilícitos cometidos. Finalmente, las fiscalías especializadas tiene ahora la oportunidad de llevar a cabo procesos ejemplares, investigaciones efectivas, políticas

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públicas integrales, sanciones adecuadas. Estamos ante una nueva fase, como ya lo señalé, en la materia de los delitos electorales. Con la entrada en vigor de la nueva Ley General también se presentan nuevas oportunidades para mejorar la calidad de nuestra democracia. El derecho penal es la última expresión de fuerza del Estado, la ultima ratio de una sociedad democrática y civilizada. A pesar de ello, en una sociedad con una democracia en consolidación como la mexicana, su aplicación es aún más necesaria para alcanzar aquello que la sociedad nos sigue reclamando como autoridades y como juzgadores: una sociedad más justa y una sociedad más democrática.

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