CARTA DEL MES 28 de Noviembre de 2007

ANÁLISIS DE GESTIÓN DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA 1.

Cuadro comparativo de efectividad: Tratamos de medir la efectividad (eficacia y eficiencia) cuantitativa del Congreso Nacional, comparando el actual período legislativo con el ejercicio del año 2.006 (en los dos años el análisis será realizado tomando en cuenta la labor realizada desde el 1 de enero hasta el 30 de noviembre), el año 2.006 es uno de los mas representativos, el ex presidente Wilfrido Lucero se esmeró en sacar adelante esa Función Legislativa, sin embargo siendo uno de los mejores años del Congreso (medido de 1980 al 2007), los resultados no fueron auspiciosos. Nos parece importante comparar los resultados con el inicio del nuevo período democrático en Ecuador es decir con el trabajo realizado por los Diputados Nacionales y Provinciales de la Cámara de Representantes de 1.980.

EFECTIVIDAD CONGRESO NACIONAL ECUADOR 2006 http://www3.Congreso.gov.ec/proleg/publico/busqueda.a sp

De 404 proyectos presentados, se trataron en primer debate 112, con una efectividad de 27.2%

De los 404 proyectos presentados en este año, culminaron su trámite y se convirtieron en ley 64, es decir, el 15.8% de efectividad final.

Trabajaron continuamente por 11 meses en el año, tuvieron 128 sesiones, más de 560 horas. Son 100 diputados y tienen un promedio de asistencia por sesión de 80% diputados.

EFECTIVIDAD CÁMARA DE REPRESENTANTES ECUADOR 1980 Investigación realizada en la base de datos de Lexis Presentaron 156 proyectos de ley, se trataron en primer debate 75 y de ellos fueron aprobados 45. La efectividad de ese período legislativo fue de 48%.

De los 156 proyectos presentados en ese año, culminaron su trámite y se convirtieron en ley 34, es decir, el 22% de efectividad final.

Se reunieron por 60 días, en 138 sesiones y trabajaron aproximadamente 320 horas con un promedio de asistencia de

http://www3

Ingresaron 4 y 14 iniciativa pasaron a tra una efectivid

De los 402 p publicaron 31 de los actual debatidos en los tomamos Oficial por lo casi inexisten

La situación leyes publica Legislativo y República un

Trabajaron c 109 sesiones un promedio

90%. Fueron 12 nacionales y 57 provinciales, en total 69 diputados.

La efectividad en adecuar el ordenamiento jurídico, derogar normas obsoletas o inaplicables, es de 0%, tras comparar su trabajo con los 8.653 cuerpos normativos que se encuentran vigentes y que tienen carácter de LEY

La efectividad en adecuar el ordenamiento jurídico, derogar normas obsoletas o inaplicables, fue de 0% a pesar de las 4 leyes derogatorias expresas, aprobadas y publicadas

La efectivida normas obso trabajo con lo vigentes y qu ejecutivo dos Normativa Le Codificación Ejecutivo obj estudiado en derogaban 2. preparando u derogatorio d vigencia)

Presupuesto anual US $ 66.121.528 millones de dólares

Presupuesto anual US $ 3.702.880 millones de dólares

Presupuesto

La elaboración y el trámite de cada ley publicada en RO le costó al país US $108.908

Este año cad y publicada ciudadanía e 7’354.971 dó en el mas ca

La elaboración y el trámite de cada ley publicada en RO le costaron al país US $1.574.322.

2.

Iniciativa Legislativa: No todos los proyectos de ley aprobados y tratados por el legislativo fueron producto de la iniciativa del Congreso, varios de ellos los envió el ejecutivo, si bien esta es la mejor muestra de la cooperación entre las funciones del Estado, también es necesario reconocer que como colegislador el ejecutivo cumple una labor importante. Como se demuestra en el listado siguiente, entre las más importantes leyes aprobadas por el Congreso, se encuentran justamente las enviadas por la función ejecutiva. ¿Qué han tratado los legisladores en la sesiones del Congreso? Básicamente dos temas, en primer término han pedido el uso de la palabra para discursos políticos coyunturales y luego han tratado temas de interés particular reflejados en la aprobación de 1.847 Resoluciones y 8.832 Acuerdos Legislativos En 27 años de democracia el Congreso Nacional se ha reunido y producido 4.179 actas de sesiones, de ellas podemos resumir que fueron presentados 7.754 proyectos de Ley, de ellos 347 fueron enviados por iniciativa del Ejecutivo, de los 7.754 culminaron su trámite constitucional 1.271 y fueron publicados como ley de la República en el Registro Oficial, tenemos entonces que la Función

Legislativa ha tenido una de efectividad final en estos 27 años, equivalente al 16%; mientras que de las 1.271 leyes publicadas 171 correspondieron a la iniciativa del Ejecutivo, logrando un 50% de efectividad final. Cabe señalar que del total de normas que se convirtieron en leyes, 156 fueron publicadas por efecto del “silencio administrativo” es decir, por el “ministerio de la ley”.

3.

Profesionalismo en la elaboración normativa y desregulación de la normativa primaria obsoleta o inaplicable: Sería injusto decir que la culpa del descalabro de la estructura política del Estado, es del Congreso actual, esta es compartida por todas las funciones del Estado, por los partidos políticos y desde luego por los mismos ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, las cifras nos dicen claramente que este Congreso al igual que los anteriores desde 1.979 han interpuesto intereses diferentes a los de la Nación, lo cual ha dado como resultado la casi total ineficiencia legislativa que se refleja en la carencia de una estructura jurídica sólida y sobre todo evolutiva a los cambios sociales, realidades comerciales y adelantos tecnológicos. El análisis realizado en este estudio confirma que la institucionalidad legislativa no ha demostrado eficiencia y eficacia, el tratamiento de la normativa es absolutamente informal no se han aplicado técnicas legislativas, hay trampa en la construcción de la ley, lo cual resta legalidad y legitimidad a la elaboración de varias normas vigentes. La única ley que cumple con la norma constitucional de poner la correspondiente “Exposición de Motivos”, es decir, redactada tomando en cuenta a la técnica legislativa, sin embargo tiene el grave error de ser innumerada, (Ley para la Promoción de la Inversión y de la Participación Ciudadana, Ley s/n publicada en el Registro Oficial Suplemento 144 con fecha 18 de Agosto de 2000). Podemos afirmar que de toda la normativa legal nueva que ha expedido el Congreso Nacional desde 1980, ninguna norma ha sido realizada siguiendo las técnicas de redacción legislativa que exijen la “motivación” correspondiente, el glosario de términos y la derogatoria expresa de la normativa primaria y secundaria afectada por la nueva ley. (No se incluye las codificaciones realizadas por la Comisión de Codificación, la misma que no está formada por diputados (as) y cuyos vocales tienen los mismos requisitos que para ser magistrados de la corte suprema y que desde su creación en 1998 han ralizado 188 Codificaciones utilizando técnicas legislativas y que han propuesto al Congreso proyectos de ley para derogar expresamente mas de 3.000 normas obsoletas que desregulan la legislación). El total de normativa primaria “formalmente” vigente en Ecuador es de 9.056 (No incluye los convenios internacionales, solamente se incluyen en el cálculo las Codificaciones, Leyes, Decretos Ley, Decretos Ley de Emergencia y Decretos Supremos). El trabajo de limpieza legislativa de esta “telaraña legal” como obligación de los Diputados debería iniciar por estudiar y derogar si fuere del caso 3.741 normas que si bien están formalmente vigentes, virtualmente han perdido su vigencia por ser inaplicables; esta cifra significaría derogar (desregular o limpiar) el 41.3% de la legislación primaria ecuatoriana, con lo cual las leyes vigentes serían aproximadamente 5.315. Como muestra de la falta de cuidado de la Legislatura respecto al estatus de la normativa legal vigente, podemos citar entre muchos ejemplo este referente a la Asamblea Nacional Constituyente: La institución Asamblea Nacional Constituyente está tan arraigada en la cultura y tradición jurídica ecuatoriana, que aún hoy, diciembre de 2.006, se encuentra vigente la Ley expedida mediante Decreto Legislativo innumerado publicado en el Registro Oficial 277 de fecha 20 de diciembre de 1.967 que contiene el siguiente texto mandatario: “Que las Leyes, Decretos y Resoluciones, dictados y aprobados por la H. Asamblea Nacional Constituyente surten efecto mientras no lo deroguen o

modifiquen el Poder Legislativo de acuerdo con la Ley”. Texto que nos demuestra que esta figura de Asamblea o Convención Nacional Constituyente es consustancial a la historia ecuatoriana, pues, de las 18 constituciones que han regido la vida del Ecuador, 17 han sido dictadas por sendas Convenciones o Asambleas Nacionales Constituyentes, y si bien la Constitución de 1.979 fue redactada por una Comisión designada por el gobierno militar, sin embargo su codificación y reforma mas importante fue realizada en 1.998 por la Asamblea Nacional Constituyente de Sangolquí, por lo tanto, es un hecho que en todas las Constituciones del Ecuador ha intervenido una Asamblea Nacional Constituyente.

4.

Trabajo del Congreso Nacional del Ecuador en los 27 años de democracia: Inaugurado el mas reciente período democrático en el país y con una nueva Constitución, cuyo texto fue aprobado por la ciudadanía en referéndum universal, de 15 de enero de 1.978, se inicia su labor la Función Legislativa, la misma que ininterrumpidamente a funcionado por 27 años. En 1.980 el Congreso Nacional ofreció al país revisar los Decretos Supremos emitidos por gobiernos no elegidos democráticamente (dictaduras), para que esas leyes fueran derogadas o si fuese del caso reformarlas y adaptarlas a la nueva Constitución aprobada. Han pasado 27 años y el Congreso no ha podido cumplir su ofrecimiento de constitucionalizar la normativa primaria, en este punto de su historia el Ecuador se encuentra regido por 3.711 Leyes expedidas por la Función Legislativa democráticamente electa y por 5.318 Decretos Supremos (leyes) provenientes de gobiernos no democráticos, dictados autoritariamente y con preceptos constitucionales y sociales que han perdido vigencia. El Congreso le debe al país reglas de juego claras y actuales, pero sobre todo normativa que se fundamente en criterios democráticos. La Asamblea Nacional Constituyente de Sangolquí reformó la Constitución Política, convirtiendo la parte dogmática en una de las mas progresistas del mundo, sin embargo, no ha tenido una vida jurídica real porque la principal labor del Congreso Nacional, cual fuera la de propender a la aplicabilidad de la normativa constitucional, a través de estudiar aproximadamente 452.800 artículos que corresponden a las normas primarias vigentes (leyes), codificándolas, reformándolas, sustituyéndolas o derogándolas, no lo hizo, lo cual, a su vez impidió que el ejecutivo hiciera lo mismo con las decenas de miles de normas secundarias vigentes. (Las normas primarias constituyen el 10% del total de la normativa formalmente vigente en el Ecuador). En los nueve años de vigencia de las reformas constitucionales del 98, el Congreso ha producido 2.743 proyectos de ley, terminaron su trámite 539 en segundo debate, pero se concretaron (publicaron en el RO) solamente 434 leyes, de las cuales solamente 62 leyes (7 por año) crean nueva normativa que adapta la evolución social, económica y tecnológica al ordenamiento jurídico, pero con un altísimo costo al Presupuesto General del Estado, la productividad del Congreso Nacional en los últimos 9 años ha sido una de las mas bajas de la historia del país. El avance real de la sociedad sobrepasó con creces el trabajo legislativo, la labor de los Congresistas mas bien estuvo orientada a producir normas con disposiciones coyunturales que resuelven problemas o reflejan intereses gremiales, corporativos o provinciales, o que crean nuevos cantones o nuevas universidades o condonan intereses o deudas para con las entidades financieras públicas, en 27 años de vigencia democrática, el Congreso no logró crear el marco legal para un verdadero cambio estructural del país. En estos últimos nueve años el Congreso Nacional no solamente incumplió su principal función, la de legislar, también generó caos jurídico al aprobar normativa carente de técnica legislativa; de estudios

de impacto y costo social y económico; de organicidad es decir procurar que la legislación sea un todo orgánico y no normativas independientes y contradictorias entre si; pero sobre todo carentes de realidad, el Congreso no pudo plasmar en todas las normas positivas el sentimiento social. Tampoco cumplió a cabalidad (con eficiencia y oportunidad) la función de fiscalización y peor aún la de designación de autoridades de control. Pero tal vez lo que mas preocupó a la ciudadanía es la ineficiencia parlamentaria para cumplir disposiciones perentorias dadas por la Constitución aprobada en 1998, por poner un solo ejemplo de otros muchos, citaremos la Disposición Transitoria Cuadragésima Tercera: “Hasta que se dicte la ley correspondiente, el Registro Oficial con su personal, bienes y presupuesto, pasará a depender del Tribunal Constitucional. El Congreso Nacional, en el plazo de un año, expedirá la ley que establezca la autonomía del Registro Oficial.” Un claro ejemplo del problema que causa este incumplimiento del Congreso Nacional es la resolución respecto a la cesación de funciones del Presidente Gutiérrez, esta resolución no fue publicada en ningún número del Registro Oficial hasta el día de hoy, no se sabe si porque el Congreso se olvidó, porque no quiso publicarla o porque no pudo, si el Registro Oficial fuese independiente, seguramente estaría velando porque las decisiones trascendentales fueren publicadas. El Congreso al no publicar la Resolución en referencia en el único medio de publicación oficial del Estado Ecuatoriano (de acuerdo a la Constitución y al Código Civil), crea un vació jurídico, pues si la historia revisa el Registro Oficial encontrará un decreto ejecutivo por medio del cual se auto posesiona el actual presidente, sin un solo antecedente democrático y jurídico del porque se cambió al Presidente electo. Desde luego que la responsabilidad no solo recae en la Función Legislativa, el Asambleísta de 1.998 previó los problemas legislativos y repartió la responsabilidad de legislar con el Ejecutivo, función del Estado que tampoco ha cumplido a cabalidad con el mandato constitucional, Transitorias Vigésima Cuarta de la Constitución vigente: “Si el Congreso Nacional no expidiere las leyes que prevé esta Constitución en el plazo en ella fijado, el Presidente de la República enviará al Congreso los correspondientes proyectos de ley que seguirán el trámite de aquellos calificados como de urgencia económica.”

5.

Reformas Constitucionales: Desde el 11 de agosto de 1998 en que entró a regir la actual Constitución, en el Congreso Nacional se han presentado mas de 150 proyectos de reforma a la Constitución Política, sin embargo sobreponiendo intereses políticos a los intereses nacionales, ninguno de esos proyectos fue tramitado, estudiado, debatido y aprobado. El Congreso le debe al país las tan anheladas reformas constitucionales, muchos diputados y diputadas han presentado sus proyectos, sin embargo toda intención se estrella en el pleno, la verdadera muralla que detiene el trabajo legislativo, no es la labor de los diputados, pues ellos cumplieron presentando sus proyectos, la muralla es el Pleno del Congreso, momento en el cual pesan mas las decisiones político partidistas antes que los deseos de cambio y mejora para el país.

6.

No todo es deficiente: Desde el año 2005 el Congreso Nacional tiene una muy clara separación de eficiencia lograda entre quienes realizan las labores parlamentarias, debe ser resaltada la tarea que cumplen los funcionarios de carrera que suman 300, quienes se han preocupado por su capacitación y por responder a las demandas ciudadanas de acceso a la información, no así con los 100 diputados (as) y los 800 servidores ocasionales que trabajan bajo la modalidad de contrato a cargo de cada diputado (a). El profesionalismo logrado por los funcionarios de carrera se demuestra fácilmente por ejemplo en la labor de la Biblioteca Legislativa y sobre todo en el departamento de sistemas informáticos que

implementó el portal oficial en Internet, convirtiendo al sitio WEB del Congreso Nacional en uno de los mejores de América, su base de datos cuenta con la información detallada de la normativa presentada, tratada, aprobada y publicada y con todas las actas de las sesiones parlamentarias desde 1979 hasta la presente fecha.

Marco Albuja DIRECTOR

FUNDACION LEXIS