Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit Dr. Corinna Barkholdt, Dr. Vera Lasch Expertise für die Sachverständigenkommission für den 5. Altenbericht der Bundesregierung Dortmund und Kassel im November 2004
Inhalt Einführung
4
1 Bedeutungszuwachs der Wirtschaftskraft Älterer und der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege
7
2 Die Folgen der Unvereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit
13
3 Struktur der häuslichen Pflege
19
4 Anforderungen an Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege
23
5 Gegenwärtige Maßnahmen zur Unterstützung der Pflegenden
37
6 Ausgewählte Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit
43
7 Forschungsstand über die Eignung einzelner Maßnahmearten
64
8 Fazit: Anforderungen an pflegefreundliche Erwerbs- und Unterstützungsstrukturen
70
Anmerkungen
73
Literatur
77
Anhang
95
Einführung
•
Verfügen ältere Arbeitnehmerinnen gegenwärtig noch nicht über eine ausreichende Wirtschaftskraft, sodass diese erst der Unterstützung und besonderer Berücksichtigung bedarf? Ist die Vereinbarung von Erwerbsarbeit und Pflege ein neues wirtschaftspolitisch relevantes Betätigungsfeld und wenn ja, warum? Ist die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege überwiegend oder allein Angelegenheit älterer ArbeitnehmerInnen?
• • • •
Die Thematik der vorgelegten Expertise erfordert einige Differenzierungen im Vorfeld.
•
Um dies gleich vorweg zu nehmen: Die Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen beweist sich gegenwärtig in den unterschiedlichsten Bereichen und auf unterschiedlichste Weisen: sei es in Gestalt bezahlter oder unbezahlter Arbeit, in gesicherten oder weniger gesicherten Beschäftigungsverhältnissen, in der Familie oder im Ehrenamt. Warum besteht ein wachsendes Interesse an der Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen? Warum soll oder muss gar die Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen gefördert werden? Tun sie nicht genug, sind sie nicht aktiv und produktiv genug? Gerade im Bereich der Angehörigenpflege?
der generell schwierigen Herstellung und geschlechtsspezifisch ungleich verteilten Chancen einer Work Life Balance, d.h. der gelingenden Vereinbarkeit von erwerbs- und familienbezogenen Anforderungen, dem Mangel an familienfreundlicher Politik (auch der Betriebe), den aus der Pflegeübernahme noch stärker ungleich verteilten Erwerbs-, Bildungs-, Teilhabe-, Karriereund Einkommenschancen von Männern und Frauen der ungleich verteilten Verantwortung für Pflegeaufgaben aufgrund der geschlechtsspezifischen und innerfamiliären Arbeitsteilung verbunden damit dem ungleich höheren Erwerbslosigkeits- und Verarmungsrisiko in folge einer Pflegeübernahme der eingeschränkten Lebensqualität von Pflegenden mit Erwerbsverpflichtungen und möglicherweise noch Verpflichtungen gegenüber minderjährigen Kindern – Stichwort: Sandwich- Generation1.
Insbesondere unter Gerechtigkeits- und Gleichstellungsaspekten stellt sich somit auch die grundsätzliche Frage, wie es mit der freien Entscheidung für oder gegen die Übernahme von Pflegeverantwortung bestellt ist, die Erwerbsmöglichkeiten beschränken oder verhindern. Dies ist auch und besonders im Hinblick auf die Unterstützung der Pflegeübernahme generell und der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit zu beachten, sonst droht die Festschreibung bestehender Ungleichheiten der Geschlechter und einseitiger Zuständigkeitszuweisungen für Sorgeaufgaben und die damit verbundener Belastungen an Frauen.
Die Teilhabe älterer Frauen an den Möglichkeiten der bezahlten und sozialversicherungspflichtigen Erwerbsarbeit, ist in Deutschland in den letzten Jahrzehnten zwar gestiegen, aber ausgehend von einem ausgesprochen niedrigen Niveau. Dies liegt unter anderem an vielfältigen Barrieren, die sich aus der traditionellen innerfamilialen Arbeitsteilung über den Erwerbsverlauf dieser Frauen zum Teil ergeben, sowie an konjunkturellen und betrieblichen Rahmenbedingungen und den geschlechtsspezifisch unterschiedlichen Erwerbschancen.
Die Autorinnen sind sich daher der Ambivalenz einer solchen Themenstellung bewusst, die als Festschreibung bestehender Muster der Arbeitsteilung missverstanden werden können bzw. dazu dienen, die ohnehin bestehende Mehrfachbelastung von Frauen durch bezahlte und unbezahlte Arbeit zu verstärken. Allerdings kann in dem Bedeutungszuwachs der Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen auch eine Chance – nicht zuletzt für die Pflegenden – liegen: Der Problemdruck lenkt die Aufmerksamkeit auf diese bisher vernachlässigte Vereinbarkeitsproblematik. Von den Erfahrungen anderer Länder, die in ihrem politischen Umgang mit die-
Insbesondere in der Frage der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege kumulieren lebenslange Benachteiligungen, denen Frauen im erwerbsfähigen Alter ausgesetzt sind:
4
ser Thematik teilweise ausgereiftere und erprobtere Konzepte haben, könnte zudem profitiert werden und über eine effektive Auswertung von Modellen und Gesetzen verlorene Zeit möglicherweise sogar zurück gewonnen werden, der einer Besserstellung von Frauen auf dem Arbeitsmarkt zugute kommen könnte.
älterer Arbeitnehmerinnen, die nach wie vor überwiegend für diesen Bereich der Sorgearbeit zuständig sind oder in diese Zuständigkeit verwiesen werden, einschränken oder fördern. Ziel der Expertise ist es, recherchierte Modelle guter Praxis darzustellen, durch die die Erwerbsbeteiligung trotz oder parallel zur Pflege Angehöriger gefördert werden kann.
Im Rahmen dieser Expertise stehen diejenigen Aspekte im Vordergrund, die die Vereinbarkeit von häuslicher Pflege und gleichzeitiger Teilhabe an Erwerbsarbeit behindern oder fördern und damit in erster Linie die Wirtschaftskraft
Zur Erschließung des Materials wurde folgendes Vorgehen gewählt:
• Dr. Kerry Platman, Senior Resaerch Associate, Cambridge Interdisciplinary Resaerch Centre of Ageing • Dr. Kene Henkens, Soziologe, Netherlands Interdisciplinary Demographic Institute, The Hague, Netherlands • Prof. Judith Phillips, Psychology Instructor, Behavioral Sciences Department Palomar College, San Marcos • Sara Rix, American Association of Retired Persons • Dr. Maria Evandrou, Director of the Economic and Social Resaerch Council (ESRC) SAGE Research Group, London
Rechercheschritte: • Literaturrecherche im europäischen Ausland • Kontakt zu Expertinnen und Experten • Recherche nach Best-Practice-Modellen, insbesondere in Großbritannien Literaturrecherche in folgenden Zeitschriften und im Internet: • • • • • • • • •
Journal of Social Policy, Jahrgänge 2000-2004 Social Policy, The social development review, worldwide Social Policy and Society, Jahrgänge 2000-2004 Literatur Neuerscheinungen, agf.org.uk Ageing and Society, Jahrgänge 2000-2004 OECD EU-Projekte Internationale Webseiten zum Thema “Frauen, Alter, Erwerbstätigkeit und Pflege”
Email-Anfragen: • www.soziale-dienste-in-europa.de • an zwei Autoren des “Social policies and Society”, die zu Alter und Employment geschrieben haben • an das Institut für Sozialpolitik der Wirtschaftsuniversität Wien • an das Health Department in England, Schweden und Finnland • an Schwedisches Institut, Stockholm: www.si.se • an offizielle Einrichtung in den Niederlanden • an Kvinnoforum Women’s Forum, Stockholm: www. Kvinnoforum.de
• KVK Karlsruher Virtueller Katalog ExpertInnenkontakte: • Gespräche mit: Frau Armbruster, Ravensburg, Beauftragte für die Beobachtung der europäischen Entwicklungen im Bereich der Sozialpolitik und der EU-Förderungen, • Prof. Irmgard Teske, Dipl. Psychologin, FH-Sozialwesen in Weingarten
• an Center of Women’s Studies, University of Stockholm: www.kvinfo.su.se
5
Bedeutungszuwachs der Wirtschaftskraft Älterer und der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege 1
Bedeutungszuwachs der
•
Wirtschaftskraft Älterer und der Vereinbarkeit von Erwerb-
• •
sarbeit und Pflege
•
Es hat lange gedauert bis die Pflegeproblematik in der Bundesrepublik Deutschland auf die politische Agenda gelangte und Pflegebedürftigkeit als eigenständiges soziales Risiko mit der Einführung der Pflegeversicherung Anerkennung fand. Vielleicht ist es diesem “time lag” – im Vergleich zu anderen Ländern und ihrem weiter entwickelten Umgang mit der Angehörigenpflege – und den finanziellen Schwierigkeiten des sozialen Sicherungssystem zuzuschreiben, dass die nunmehr erreichte Wahrnehmung noch überwiegend auf die Situation der Pflegebedürftigen und die Finanzierbarkeit stationärer und ambulanter Pflege gerichtet ist und die Vereinbarkeitsproblematik von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege noch dahinter zurückfällt.
der strukturellen Änderungen des Erwerbsverlaufs im Lebenslauf, d.h. der Ausdehnung der ferneren Lebenserwartung bei gleichzeitig sinkendem Lebensarbeitszeitvolumen, dem technisch-innovativen Wandel, dem absehbaren Arbeits- und Fachkräftemangel ab 2015, insbesondere ab 2030, sowie den volkswirtschaftlich wie individuell unerwünschten Folgen einer seit drei Jahrzehnten fortgesetzten betrieblichen Frühverrentungspraxis, auch im Sinne einer Vergeudung wertvollen Humankapitals.
Dies zeigt politische Folgen, etwa auf europäischer Ebene, auf der angesichts alternder Gesellschaften nicht nur generell dem Potenzial Älterer ein größerer Stellenwert für Erwerbs- und Sicherungssysteme zugeschrieben werden, sondern explizit auch der Aufrechterhaltung der häuslichen Pflege durch Angehörige insbesondere parallel zur Erwerbsarbeit Vorrang eingeräumt wird. Auf nationaler Ebene finden sich – nicht zuletzt aufgrund der Vorgaben auf europäischer Ebene – diesbezüglich ebenfalls erste Anzeichen. Es lassen sich auf nationaler Ebene neben der Verlängerung der Lebensarbeitszeit vorrangig drei wirtschaftlich und gesellschaftspolitisch besonders relevante Bereiche identifizieren, in denen in das Potenzial Älterer große Hoffnungen gesetzt wird und – verbunden damit – auch die Angehörigenpflege durch Erwerbstätige in den politischen Fokus rückt.
Unter dem Eindruck der weiteren demographischen Entwicklung, der zunehmenden Frauenerwerbsbeteiligung und der Finanzierungsprobleme im Gesundheitssystem und bei der Alterssicherung scheint sich nun allmählich das Interesse auf die Pflegenden zu richten. Wie häufig, erleichtert der Bezug zur Arbeitsmarktentwicklung und zur Sozialen Sicherung, vorrangig die Furcht vor negativen Effekten für das ohnehin schrumpfende Potential an Erwerbspersonen und die Finanzierung der Lohnnebenkosten – wie sie mit einer unzureichenden oder gefährdeten Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege älterer Angehöriger auch begründet ist – die Problemwahrnehmung.
In Übereinstimmung mit den von der Enquete-Kommission “Demografischer Wandel” identifizierten Handlungsfeldern sind dies (vgl. Deutscher Bundestag 2002:117ff.)2
• •
Das grundsätzlich steigende Interesse an der Nutzung der Potenziale Älterer – etwa durch ihre Erwerbsbeteiligung bis zum abschlagsfreien gesetzlichen Rentenzugangsalter von (noch) 65 Jahren - wird dabei (u.a.) mit folgenden Entwicklungen begründet:
•
8
Ausbau und Erhalt des bürgerschaftlichen Engagements, Nutzung, Pflege und Erhalt bzw. Weitergabe des betrieblichen Erfahrungswissens und Humankapitals, Ausbau und Erhalt des Anteils der Angehörigenpflege durch Erwerbstätige zur Unterstützung des Vorrangs häuslicher vor stationärer Pflege (Vereinbarkeit Erwerbstätigkeit und Pflege).
1
Age composition of the German population 2001 - 20508 Age group Million persons Under20 20-34 35-49 50-64 20-64 65 and over Total Per cent Under 20 20-34 35-49 50-64 20 - 64 65 and over Total In years Average age9
2001
2010
2020
2030
2040
2050
17.3 15.9 19.6 15.5 51.1 14.1 82.4
15.5 15.4 19.1 16.4 51.0 16.6 83.0
14.5 14.9 15.7 19.5 50.0 18.2 82.8
13.9 13.3 16.1 16.4 45.7 21.6 81.2
12.9 12.6 14.6 15.7 42.8 22.8 78.5
12.1 12.1 13.6 15.1 40.8 22.2 75.1
20.9 19.3 23.8 18.8 62.0 17.1 100.0
18.7 18.6 23.0 19.8 61.4 20.0 100.0
17.5 18.0 19.0 23.5 60.5 22.0 100.0
17.1 16.5 19.8 20.2 56.4 26.6 100.0
17.2 16.1 18.6 20.0 54.7 29.1 100.0
16.1 16.1 18.1 20.1 54.3 29.6 100.0
40.6
42.9
44.7
46.2
47.5
n. a.
Quelle: Statistisches Bundesamt, 2003
Age composition of the German workforce, 2000 and 2020
Quelle: Statistisches Bundesamt, 2003
9
Tatsächlich kumulieren in der Frage der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege somit zunehmend auch wesentliche Zukunftsfragen:
• • • • •
• • •
Bezogen auf die künftige Entwicklung der häuslichen Pflege heißt es in einer kanadischen Studie: “While the overall number in the sandwich generation is relatively small, the ranks are likely to grow. One reason is the aging of the baby boomers, which will result in a much larger proportion of seniors in the population (...) Another factor is lower fertility rates, which may mean fewer adults to care for the elderly. A third is the delay in family formation (marriage and childbirth), resulting in older family members requiring care when children are still part of the household. Indeed, delayed marriage, postponement of children, and decreased fertility rates coupled with increased life expectancy means that the average married couple may have more living parents than children“ (Preston, Samuel H. 1984). Die Studie zeigt, dass bereits heute ein Viertel der Sandwich-Generation mehr als einen älteren Pflegebedürftigen pflegen: 21 % pflegen zwei Ältere und 5 % sogar drei Ältere parallel zur Betreuung und Versorgung ihrer Kinder.
der generell wachsende Anteil Pflegebedürftiger, der Strukturwandel des Risikos der Pflegebedürftigkeit, der Zuwachs von Demenz, die Zunahme des Anteils Hochaltriger, die Erhöhung des Anteils chronischer Erkrankungen etc., die – auch für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme immer notwendigere - Weiterarbeit bis 65 und darüber hinaus für alle, einschließlich der überwiegend in der Pflege tätigen Frauen, sinkende Lebenseinkommen und unsichere Lebenspartnerschaften, die Erwerbsunterbrechungen oder – aufgaben aufgrund einer Pflegeübernahme ebenso limitieren, wie die fehlende Verlässlichkeit, dass eine Pflegeübernahme durch die Ehefrau, Tochter oder Schwiegertochter erfolgen kann, da, diese im Zuge einer fortschreitenden Singularisierung und Pluralisierung der Lebensund Familienverhältnisse schlicht fehlen oder nicht zur Verfügung stehen,
Aufgrund der steigenden Erwerbsbeteiligung von Frauen, insbesondere von verheirateten Frauen, der zunehmenden Singularisierung, d.h. Zunahme von Alleinlebenden und Ein-Personen-Haushalten, steht dieses sogenannte Pflegepotenzial mittel- bis langfristig nicht mehr in dem bisherigen Umfang zur Verfügung. Die Möglichkeit und Bereitschaft, pflegebedingt die Erwerbstätigkeit einzuschränken oder aufzugeben sind – nicht zuletzt aufgrund der sinkenden Lebens- und Haushaltseinkommen und der steigenden Anforderungen der sozialen Absicherung – begrenzt.
in Verbindung damit die steigenden Kosten für die eigenständige (private) Gesundheits- und Altersvorsorge, die Verantwortung und Notwendigkeit für den Erhalt und die Pflege der eigenen Arbeits- und Beschäftigungsfähigkeit (Stichwort: Lebenslanges Lernen), die Zunahme von arbeitsbedingten Belastungen etc.
Contraction of the “female care-giving potential” in the countries in the study. Number of women aged 46 to 69 in proportion to the population aged over 70 years
Germany Italy Spain UK
1960
1990
2.64 2.30 2.48 –
1.57 1.60 1.53 1.28
1990 ratio as a % of 1960 ratio 59 70 62 –
Source: Guillemard et al. (1993) cited in OECD 1996, Quelle: Rothgang 2003, S. 185
10
1 MusikProjekte:projekte:vera:Neuer Ordner:Chart 3_Labour force participation rates by age group.doc
One quarter of those sandwiched care for more than one senior
Labour force participation rates by age group, Germany (1975 - 2020) Labour force participation rates by age group, Germany 1975 – 2020
Quelle: Fredrichs 2004, S. 80
Quelle: Frerichs 2004, S. 80
Source: General Social Survey, 2002, Quelle: Williams 2004: S. 5
Labour force participation rates by age group, Germany (1975 - 2020)10 11 Age group Men 50–54 55–59 60–64 65 and over Women 50–54 55–59 60–64 65 and over
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2002
202012
202013
2030
93.1 85.7 58.3
93.3 82.3 44.2 7.4
93.3 79.1 33 5.1
93.2 81.1 35 5.3
92.6 75.8 29.5 4.1
91.7 78.7 31.4 4.4
91.5 80.4 35.1 4.4
95 88 75 n. a.
95 85 70 n. a.
94 84 64 6
47.4 38.4 16.4
47.1 38.7 13 3
50.2 37.8 10.9 2.1
57.8 43.8 12.5 2
69 49,.7 10.9 1.5
72.6 58.1 13.2 1.5
74.9 60.1 16.9 1.8
73 59 25 n. a.
62 55 28 n. a.
85 74 43 3,5
Source: Until 2000: actual figures from the micro-census, for 2020: Schulz (2000); for 2030: BMGS 2003 Quelle: Frerichs 2004, S. 80
11
Durch die zunehmende Singularisierung stehen künftig zunehmend auch Männer vor der Notwendigkeit, die Pflege für ältere Angehörige mit der eigenen Erwerbsarbeit zu vereinbaren, da Ehefrauen oder Töchter bzw. Schwiegertöchter fehlen oder der traditionellen Arbeitsteilung bei der Pflege nicht nachkommen können oder wollen (Bäcker 2003: 2). Gleichzeitig stehen – demografisch bedingt – insgesamt immer weniger jüngere potentielle Pflegepersonen immer mehr potentiellen Pflegebedürftigen gegenüber (Deutscher Bundestag 2002). Eine Einschränkung oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit infolge der Übernahme von Pflege gerät angesichts der demografisch und volkswirtschaftlich gebotenen Verlängerung der Lebensarbeitszeit als Strategie der Vereinbarkeit an (ökonomische) Grenzen. Die Belastungen infolge der Pflegeübernahme können aber nicht nur die Aufrechterhaltung der häuslichen Pflege, sondern auch die gleichzeitig gewünschte Aufrechterhaltung und Verlängerung der Erwerbsarbeit bis zum gesetzlichen Rentenzugangsalter gefährden (BMFSJ 1997a: 140ff.). Das Potential an Pflegepersonen gilt somit aus unterschiedlichen Gründen künftig als ein bedeutender volkswirtschaftlicher und gesellschaftlicher Faktor, der stärker im Erwerbssystem zu verorten und zu fördern ist. Nicht zu letzt aufgrund der Kostenentwicklung im Gesundheitswesen ist zudem weiterhin ein Vorrang der häuslichen Pflege gewollt und ökonomisch geboten. (Vgl. Ausführungen in Kap. 2) Die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege scheint sich somit zu einem wirtschaftpolitisch bedeutsamen Thema zu entwickeln, das über die Zukunftsfähigkeit der sozialen Sicherheit und des Erwerbssystems mit entscheidet. Warum das so ist, wie folgenreich und kostenträchtig bereits die bisherige Unvereinbarkeit der von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege ist, wird im folgenden ausgeführt.
12
Die Folgen der Unvereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit
2
Die Folgen der
gleich verteilten Chancen und Lasten und schränken nicht zuletzt die Beschäftigungschancen und die Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen nachhaltig ein.
Unvereinbarkeit von Pflege
Durch die Unvereinbarkeit der Erwerbsarbeit mit der Angehörigenpflege verstärken sich nicht nur die Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern, sie betrifft auch die Lebensqualität innerhalb und zwischen den Generationen. Der Verbleib in der häuslichen Umgebung und die Aufrechterhaltung der selbständigen Lebensführung entwickelt sich möglicherweise zu einem Privileg für wenige und zu einer für die künftige Rentnergeneration deutlich seltener und schwieriger zu realisierende Option. Der Generationenvertrag als gegenseitige Erwartbarkeit von Hilfe- und Unterstützungsleistungen gerät ins Wanken. Dies zu mindestens wird, als gesellschaftliche Tendenzen zur Entsolidarisierung empfunden.
und Erwerbstätigkeit Die Unvereinbarkeit von Pflege in Familien, sozialen Netzwerken und der Arbeitswelt hat vielfältige Folgen - dazu gehören immaterielle und materielle Kosten und Folgen für Individuen und die unterschiedlichsten gesellschaftlichen Teilsysteme:
Gesellschaftliche Folgen Können Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege in den privaten Haushalten aufgrund unzureichender Unterstützung oder auch Bereitschaft, nicht vereinbart werden, führt dies entweder zur Aufgabe der Erwerbsarbeit oder der Aufgabe der Pflegetätigkeit. Beide Reaktionen sind mit problematischen Konsequenzen für die Gesellschaft als ganzes verbunden:
•
•
Volkswirtschaftliche Folgen Angesichts der demografischen Entwicklung und der damit verbundenen Entwicklungen des Arbeitskräftepotentials und der Altersstruktur, kann aus einer fortgesetzten Unvereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften problematisch verstärkt werden.
Wird die Erwerbsarbeit aufgegeben, fehlen gesellschaftlich notwendige Produktivitätspotenziale, dies wirkt sich auf die Stabilität und Finanzierung der sozialen Sicherung und auf die Kaufkraft der Konsumenten sowie die Produktivität der Betriebe aus.
In einer kürzlich abgeschlossenen Studie im Rahmen des proage-Projektes3 das die Beschäftigungschancen Älterer im internationalen Vergleich zum Thema hat (Bertelsmann Stiftung & BDA 2003: 74), wurde der Versuch unternommen, die volkswirtschaftlichen Verluste durch die generell unzureichenden Weiterarbeitsmöglichkeiten bis in das höhere Alter für Deutschland zu quantifizieren. Ausgehend von einer durchschnittlichen Produktivität aller Erwerbstätigen im Jahr 2001 in Höhe von 53.200 Euro pro Person wurde in verschiedenen Szenarien eine entgangene Wertschöpfung zwischen 23 und 184 Milliarden Euro errechnet. In der pessimistischsten Variante wurde dabei angenommen, dass lediglich ein Viertel aller Nichterwerbstätigen über 55 Jahre in den Arbeitsmarkt integriert werden können und diese die Hälfte der Durchschnittsproduktivität erreichen. Der volkswirtschaftliche Verlust beträgt bei dieser Schätzvariante 23 Mrd. Euro bzw. ein um diesen Betrag verringertes Bruttoinlandsprodukt.
Wird die Pflege aufgeben, fehlen gesellschaftlich notwendige Solidaritätspotenziale, die sich auf die Familien und die örtlichen Lebenswelten nachteilig auswirken und es entsteht die Notwendigkeit der Finanzierung der die häusliche Pflege ersetzenden teilstationären und/oder stationären Pflegeleistungen.
Gegenwärtig ruht die Hauptlast der Unvereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege zudem überwiegend auf weiblichen Pflegepersonen im Alter zwischen 45 und 65 Jahren. Die Folgen der Unvereinbarkeit sind daher ungleich auf die Geschlechter verteilt: Finanzielle, gesundheitliche und soziale Einschränkungen, die sich aus der Pflegeübernahme ergeben können, verstärken damit die im Erwerbsbereich und bei der sozialen Sicherung, wie auch in den Familien bestehenden geschlechtsspezifisch un-
14
2 Scenario 3.1 Decline in informal care. Projected expenditure on long-term care in the four countries in the study, in 2050 under base case and in 2050 under scenario 3.1: (0.5% p.a. decline in informal care/increase in institutional care)
Germany Italy Spain UK
A Long-term care as % GDP, 2000
B Long-term care as % GDP, 2050(under base case)
C Long-term care as % GDP, 2050 (under 3.1)
1.24 0.99 0.65 1.36
2.72 1.94 1.39 2.75
3.07 2.55 2.18 2.99
Difference between %GDP under scenario 3.1 and under base case (C compared to B) +12.9% + 31.4% +56.8% +8.7%
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under base case
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under 3.1
120.2 95.8 115.3 101.7
150.0 157.5 235.8 119.7
Source: model estimates; Notes: For comparative purposes, the projections assume that unit costs and GDP both grow at 0% Quelle: Pickard 2003, S. 194 Scenario 3.2 Decline in informal care: Projected expenditure on long-term care in the four countries in the study, in 2050 under base case and in 2050 under scenario 3.2 (0.5% p.a. decline in informal care/increase in home-based care)
Germany Italy Spain UK
A Long-term care as % GDP, 2000
B Long-term care as % GDP, 2050(under base case)
C Long-term care as % GDP, 2050 (under 3.2)
1.24 0.99 0.65 1.36
2.72 1.94 1.39 2.75
2.81 2.07 1.52 2.82
Difference between %GDP under scenario 3.2 and under base case (C compared to B) +3.3% +6.7% +9.4% +2.6%
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under base case 120.2 95.8 115.3 101.7
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under 3.2 127.0 108.9 134.3 106.7
Source: model estimates; Notes: For comparative purposes, the projections assume that unit costs and GDP both grow at 0% Quelle: Pickard 2003, S. 196 Scenario 3.3. Decline in informal care: Projected expenditure on long-term care in the four countries in the study, in 2050 under base case and in 2050 under scenario 3.3 (1.0% p.a. decline in informal care/increase in institutional & homebased care)
Germany Italy Spain UK
A Long-term care as % GDP, 2000
B Long-term care as % GDP, 2050(under base case)
C Long-term care as % GDP, 2050 (under 3.3)
1.24 0.99 0.65 1.36
2.72 1.94 1.39 2.75
3.11 2.60 2.20 3.03
Difference between %GDP under scenario 3.3 and under base case (C compared to B) +14.3% +34.0% +58.3% +10.2%
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under base case 120.2 95.8 115.3 101.7
% increase in absolute expenditure between 2000 and 2050 under 3.3 151.0 162.5 239.6 122.2
Source: model estimates; Notes: For comparative purposes, the projections assume that unit costs and GDP both grow at 0% Quelle: Pickard 2003, S. 198
15
Schätzungen über die nicht realisierten oder pflegebedingt eingeschränkten Produktivitätspotenziale Pflegender liegen u.W. für Deutschland nicht vor.4 Im Rahmen einer Studie für die Europäische Kommission5 wurde allerdings für unterschiedliche Szenarien in der Entwicklung der häuslichen Pflege (informal care) die jeweiligen volkswirtschaftlichen Folgekosten geschätzt und über die Kosten im Bereich der stationären Pflege, wenn die familiäre Pflege sich nicht mit Leben und Arbeit verbinden lässt, liegen u.W. für Deutschland nicht vor.
derte Produktivität als Folge der Pflege sowie durch Neueinstellung und Einarbeitung neuer Mitarbeiter mit einem Verlust von durchschnittlich ca. $ 2.500 jährlich. Bei einer angenommenen Prävalenzrate11 von 20 % könnte dies dann für einen Betrieb mit 1.000 Mitarbeitern im Jahr einen Gesamtverlust von $ 500.000 bedeuten, der allein auf eine ungenügende Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege zurückzuführen ist (Scharlach, Lowe & Schneider 1991 zit. nach BMFSJ 1997a: 58). In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass Pflege - und damit in diesem Fall auch die damit verbundenen Kosten für den Betrieb - in der Regel länger, durchschnittlich zwischen 5 und 13 Jahren geleistet wird als beispielsweise in der sogenannten Familienphase und die damit einhergehenden Belastungen zudem eher zunehmen, statt abnehmen, wie dies bei selbständiger werdenden Kindern der Fall ist.
Im Rahmen demographischer Prognosen zur Entwicklung von Pflegebedürftigkeit im Alter finden sich Schätzungen der Pflegebedarfe und Kosten für den Bereich der privaten und institutionellen Pflege für die USA, Kanada, Japan, Australien und einige europäische Länder.6 Vor allem in den USA, Kanada und Großbritannien finden sich Analysen zu den Kosten informeller Pflegearbeit7:
Individuelle Folgen
Eine Untersuchung in Großbritannien (Carers UK 2002) errechnet die in Privathaushalten erbrachten Pflegeleistungen und stellt sie den Aufwendungen des nationalen Gesundheitswesens gegenüber. Schätzungen gehen von einem in privaten Haushalten erbrachtem Wert von 57.37 Mrd. Pfund gegenüber 46 Mrd. Pfund im Nationalen Gesundheitssystem aus.8 Die wesentlichen Ergebnisse zeigen zudem einen Anstieg der privat erbrachten Unterstützungsleistungen innerhalb von 8 Jahren (1993-2001) “the costs of carer’s support have increased by over pounds 23 billion or 68% in only eight years”.9 Die in privaten Haushalten erbrachten Pflegeleistungen übersteigen damit die Ausgaben des nationalen Gesundheitssystems in Großbritannien.10
Nachteile aus einer mangelnden Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege ergeben sich auch auf der individuellen Ebene der Pflegenden, ihrer Angehörigen und der Gepflegten:
•
• •
Betriebliche Folgen Für die Betriebe kann die Unvereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege – wie US-amerikanische Studien belegen – ebenfalls beachtliche Folgekosten erzeugen durch Fehlzeiten, personelle Ausfälle, eingeschränkte Produktivität, Verschleiß von Arbeitskräften, Fluktuation und der Verlust von betrieblichem Erfahrungswissen. Scharlach (1998, zit. nach BMFSJ 1997a: 58) schätzt die Verluste eines Unternehmens bezogen auf einen einzigen pflegenden Arbeitnehmer aufgrund von Absentismus, Überstundenverzicht, vermin-
Pflegende sind beispielsweise im Zuge der Pflegeübernahme durch erhöhte gesundheitliche Risiken, Verluste an Lebensqualität, Einkommenseinbußen und erhöhte Risiken als Erwerbstätige (Arbeitsplatzverlust, Entwertung beruflichen Wissens) betroffen. Bei Gepflegten kann Unvereinbarkeit zu Verlusten der Lebensqualität, der Pflegequalität und ein Armutsrisiko bedeuten. Angehörige, wie z.B. Kinder finden weniger Beachtung, tragen Kosten teilweise mit und federn Belastungen anderer Familienmitglieder ab.
Fast et al (1999) zeigen die Kosten für Gepflegte, insbesondere für ihre Lebensqualität: Sie beschreiben, dass sich emotionale Kosten auf mindestens drei Ebenen zeigen lassen: Stress, moralische Kosten und Verlust von Selbständigkeit (Kontrollverluste). Sie benennen Untersuchungen zur familiären Pflegesituation bei denen Gepflegte Bevormundung durch pflegende Töchter erlebten, der emotionale Stress der Gepflegten durch das Gefühl zur Last zu fallen groß ist und die psychologische Stärke/Moral der Betrof-
16
2 fenen Gepflegten geringer wird, je größer der Pflegeaufwand wird. Diese emotionalen Kosten scheinen vor allem in der häuslichen Pflege gegenüber der “Fremdpflege” höher zu sein.
Als Kosten für pflegende Angehörige werden das emotionale Wohlbefinden (Verlust von Selbständigkeit, psychologischer Stress, Schuldgefühle, erhöhtes Risiko bei Depressivität, emotional Strain), das physische Wohlbefinden (Gesundheitsprobleme bei langanhaltender Pflege, Schlafprobleme) und das soziale Wohlbefinden (weniger Zeit für Familie, weniger soziale Kontakte an der Arbeit, weniger Freizeit und Erholung) benannt, als reale Kosten entgangener Verdienst durch unbezahlte Arbeit.
Zu den ideellen Kosten Gepflegter gehören laut Faust et al. auch Einbußen beim physischen Wohlbefinden. Vor allem die Risiken des Missbrauchs und der Vernachlässigung tragen dazu bei. Neben diesen eher ideellen Risiken für Gepflegte stehen reale Kosten: entweder als Ausgaben für helfende Töchter, Söhne oder Enkelkinder oder als unbezahlte Arbeitskraft im Rahmen der innerfamiliären Unterstützung für die Familie/n der Kinder bzw. Enkel im Vorfeld einer Pflege.
Im folgenden Schaubild sind in der Literatur diskutierte Folgen im Überblick dargestellt.
Schaubild: Gesellschaftliche Problemlagen von Unvereinbarkeit
• Eingeschränkte Produktivität • Verschleiß der Arbeitskraft • Fluktuation
Gesellschaftlich
• Verlust von betrieblichem Erfahrungswissen
• Zunahme an sozialer Ungleichheit zwischen Männern und Frauen, zwischen Älteren, zwischen Haushalten (mit und ohne Lebenspartner/ Kinder/ pflegebedürftige Angehörige) • Verluste der Lebens- und Pflegequalität älterer Menschen
Individuell für die Gepflegten • Verlust von Lebensqualität und Entscheidungsspielräume • Verluste bei der Qualität der Pflege
• Gesellschaften müssen sich an ihrem Umgang mit Hilfebedürftigen messen lassen, soziale Ausgrenzung und Unterversorgung Älterer rührt an die Grundlagen von Demokratie und Gerechtigkeit
• Armutsrisiko durch Heimeinweisung für die Pflegenden • Einkommenseinbußen durch höhere Aufwendungen im Rahmen der familiären Pflege und Einkommenseinbußen durch Einschränkung oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit • Arbeitsplatzrisiko, Arbeitsplatzverlust • Humankapitalverlust • Belastung und gesundheitliche Risiken durch hohe Pflegebelastungen, dadurch Einschränkung oder Verlust der Beschäftigungs- und Arbeitsfähigkeit
Volkswirtschaftlich • Beschäftigungsverluste (im Pflegedienstleistungsbereich, Fachkräftemangel in den Betrieben, demographischer Wandel) • Wachsendes Armutsrisiko Älterer und künftig Älterer (Pensionpenalty, Verarmung durch Pflegebedürftigkeit und stationäre Unterbringung) • Kosten eines Vorrangs stationärer Pflege
• Verlust an sozialen Kontakten und Lebensqualität
Betrieblich • Fehlzeiten • Unkalkulierbare Ausfälle
Quelle: eigene Recherchen
17
Die unzureichende Vereinbarkeit hat vielfältige, zum Teil gravierende Folgen für Gesellschaft und Individuen. Sie betrifft nicht nur das Verhältnis von Betrieb und ArbeitnehmerIn, verringert die Wirtschaftskraft pflegender Angehöriger oder beeinträchtigt die Lebensqualität von ArbeitnehmerInnen generell. Folgekosten entstehen insbesondere auch im Bereich des Arbeitskräfteangebotes, der sozialen Sicherung und im Gesundheitswesens. Eine Motivation, die Vereinbarkeit von Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit älterer Arbeitnehmerinnen zu fördern, liegt zweifellos darin begründet, dass die Unvereinbarkeit bereits gegenwärtig und erst recht zukünftig mit problematischen Folgen, individuellen und gesellschaftlichen Kosten verbunden ist.
18
Struktur der häuslichen Pflege
3
Struktur der
Bei 36 % der Pflegebedürftigen12 ist nur eine einzelne Person für die Pflege verantwortlich, bei 29 % zwei und bei 27 % drei und mehr Personen (Schneekloth & Leven 2003: 18). Auffällig ist, dass mit 31 % fast jeder dritte Pflegebedürftige allein lebt, 41 % in einem Zweipersonenhaushalt und 28 % in größeren Haushalten (Schneekloth & Leven 2003: 10).
häuslichen Pflege Die Pflege älterer Angehöriger wird in Deutschland überwiegend in privaten Haushalten geleistet.
Die Versorgung der im Jahr 2002 rd. 1,4 Mio. häuslich untergebrachten Pflegebedürftigen leisten nach wie vor überwiegend Frauen (73 %; Schneekloth & Leven 2003: 20), die verheiratet sind (69 %). Es sind überwiegend die Ehepartner (28 %) und an zweiter Stelle (Schwieger-)Töchter (26 %). Männer pflegen in bedeutend geringerem Maße, wobei Ehemänner mit den größten Anteil der pflegenden Männer stellen. Der Unterschied in der Pflegeübernahme zwischen den Ehepartnern erklärt sich überwiegend mit der unterschiedlichen Lebenserwartung von Männern und Frauen (Schneider et al. 2001: 364).
Die Pflege eines Angehörigen, ob Partner/in, SchwiegerEltern etc. zählt bereits heute zu den erwartbaren Lebensereignissen. Im Alter zwischen 45 und 60 Jahren können sich Töchter und Söhne oder auch Ehepartner/innen mit der möglicherweise plötzlichen Pflegeübernahme konfrontiert sehen, d.h. zu einem Zeitpunkt, wenn sie selbst noch im Erwerbsleben stehen. Mit der zunehmenden Alterung der Gesellschaft wächst auch der Anteil der Pflegebedürftigen. Nach Schätzungen von Schulz et al. (2001:70 f. zit. nach Schneider et al. 2001: 362) wächst der Anteil der Pflegebedürftigen von gegenwärtig 1,93 Mio. auf 2,94 Mio. im Jahr 2020 bis auf 4,73 Mio. im Jahr 2050.
Nach der jüngsten Infratest-Studie aus dem Jahr 2002 (Schneekloth & Leven 2003:20) sind von den (privaten) Hauptpflegepersonen im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren 19 % vollzeit-erwerbstätig, 15 % teilzeiterwerbstätig, 6 % geringfügig beschäftigt und 60 % sind nicht erwerbstätig.
Während gegenwärtig rd. 40 % der häuslich Pflegenden Erwerbsarbeit und Pflege miteinander vereinbaren müssen (Schneekloth & Leven 2003: 20), ist somit künftig mit einem weiteren Anstieg dieses Anteils zu rechnen (Bäcker 2003: 2).
Overall balance of care for dependent older people in Germany, 2000 Publicly insured dependent persons Informal care only Informal care and home-based formal care Home-based formal care Nursing home care
in percentages 43 20 3 34
Source: own calculations based on the information given above. Quelle: Rothgang 2003, S. 37
20
3 Characteristics of the main caregivers in private households Relationship to person dependent on long-term care Female partner Male partner Mother Father Daughter Son Daughter-in-law Son-in-law Other relatives Neighbours / friends Sex Male Female Age Up to 39 years 40-64 years 65-79 years 80 years and older Living place Co-habitating Not co-habitating
in percentages 20 12 11 2 23 5 10 0 10 7 20 80 15 53 27 5 73 27
Source: Schneekloth and Müller (2000) p. 52, 54. Quelle: Rothgang 2003, S. 36
Work participation of main caregivers aged 19-64 (1998)
Not working at the beginning of care-giving stopped working because of care-giving reduced hours of work because of care-giving No change in working patterns Missing
West Germany
East Germany
Germany
41 17 14 26 2
31 11 13 43 2
39 16 14 29 2
Source: Schneekloth and Müller (2000, p. 60). Quelle: Rothgang 2003, S. 37
Care arrangements for the older people with dependency living in private households (in %) Percentage of all dependent people
Informal care only 66
Informal and formal care 30
Source: own estimates based on the data in table 5-7. Quelle: Rothgang 2003, S. 34
21
Formal care only 4
22
Anforderungen an Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege 4
Anforderungen an
4.1
Maßnahmen zur Förderung
Die Übernahme einer Pflegeaufgabe kann weitreichende Folgen für das gesamte Leben und Lebensumfeld der Pflegeperson haben:
der Vereinbarkeit von
• • • • • •
Erwerbstätigkeit und Pflege Wie lässt sich der Bedarf an Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege beschreiben? Ergibt sich aus der Übernahme einer Pflegeverantwortung automatisch ein Bedarf an unterstützenden Maßnahmen? Was fördert, was hemmt die Vereinbarkeit? Welche Maßnahmen sind für eine Förderung der Vereinbarkeit von Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit überhaupt adäquat und effizient? Was wissen wir darüber und wer kann darüber am besten Auskunft geben?
•
für das Familienleben, die Gesundheit und das Wohlbefinden, die sozialen Kontakte und die Freizeit, das Verhältnis zu Kollegen und Vorgesetzten, Art und Umfang der Arbeit, das gegenwärtige und künftige Einkommen.
Je nach Pflegebedarf, der Art und dem Umfang können diese Folgen mehr oder weniger gravierend in einzelnen oder allen Lebensbereichen auftreten und/oder mit den jeweiligen Bedingungen etwa der Persönlichkeit, im Familienleben oder am Arbeitsplatz Wechselwirkungen aufweisen.
Ob, wann und wie die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege unterstützt werden muss oder kann, lässt sich aus unterschiedlichen Blickwinkeln erfassen:
• • •
Wie wirkt sich die Pflegeübernahme aus?
Die Pflegeübernahme kann von Pflegepersonen, die über ein geeignetes Repertoir an Bewältigungsstrategien und funktionierende soziale Netzwerke belastungsärmer gestaltet und empfunden werden und vice versa. In Verbindung mit anderen familienbedingten Sorgeaufgaben oder stark beanspruchenden Arbeitsanforderungen kann die Übernahme einer Pflegeaufgabe besonders problematisch sein. Die Ausübung einer Erwerbsarbeit kann aber auch als eigenständiger Bereich Bestätigung geben und damit als Entlastung von der Pflege empfunden werden.
aus den Folgen einer Pflegeübernahme, aus den Wünschen der Pflegenden, aus dem Grad der Pflegebedürftigkeit bzw. Art und Umfang des Pflegebedarfs, aus Untersuchungen über vereinbarkeitsförderliche und –hemmende Faktoren.
Die Pflegetätigkeit als solche gibt somit noch keinen hinreichenden Aufschluss über die tatsächlichen Belastungen und Vereinbarkeitsprobleme für die Pflegeperson, deren individuellen Voraussetzungen und Lebensumstände hier kompensierend oder kumulierend wirken können.
Aus diesen unterschiedlichen Perspektiven sollen im folgenden die Anforderungen an vereinbarkeitsförderlichen Maßnahmen herausgearbeitet werden.
Familienleben Besonders hohe Anforderungen stellt die Übernahme einer Angehörigenpflege dar, wenn parallel Kinder betreut und versorgt werden. Für diese Pflegendengruppe wurde der Begriff der “Sandwich-Generation” geprägt, der auf dieses Eingebundensein zwischen Kinder- und Angehörigenpflege aufmerksam macht.13
24
4 Eine jüngst von Statistik Kanada veröffentlichte Studie über die Sandwich-Generation belegt die besonderen Schwierigkeiten dieser Gruppe, Pflege und Erwerbsarbeit zu vereinbaren14:
Die Pflegeübernahme kann zeitliche und ökonomische Einschränkungen nach sich ziehen, die sich unmittelbar auf das Familienleben und dessen Gestaltungsspielraum auswirken. Je nach Pflegeintensität kann
•
“In 2002, about 712.000 Canadians aged 45 to 64 were caught between the responsibilities of raising children and caring for seniors. For more than 8 in 10 of these individuals, paid work was added to the load. The latter found that caring for a senior affected their work arrangements: 15 % had to reduce their hours, 20 % had to change their schedules, and 10 % experienced a reduction in income. Not surprisingly, these individuals also felt the burden in terms of their health and social life.” (Williams 2004: 11)
• •
der Tages- und Nachtrhythmus nicht nur der Pflegeperson, sondern auch der anderen Familienmitglieder empfindlich gestört werden, gemeinsame Freizeitaktivitäten und Urlaubspläne können eingeschränkt oder zunichte gemacht werden, wenn es die Pflegesituation, die sich spontan ändern kann, erfordert, Freunde und Bekannte können ihre Besuche aufgrund der Pflegesituation einschränken oder aufgeben,
Effects on personal life of providing care to seniors
Almost always feel No time for self Stressed between helping others and work or family responsibilities Helping someone is giving back what you received from them Angry when helping person Helping is giving back what life has given you Wish someone else would take over helping Relationship with senior strengthened Should be doing more Could do a better job Caregiving has resulted in Affected health Changed sleep patterns Extra expenses Change in social activities Change in holidays Postponement of education Care receiver moving closer Caregiver moving in with care receiver Overall burden None Little/moderate Quite a bit/extreme
Employed Sandwiched Elderly only % 9.1 8.3 12.7 11.4 49.7
56.0
F 61.9 2.8 E 69.9 23.8 10.5
F 67.1 2.8 E 70.3 21.5 11.4
12.5 13.3 40.6 35.7 26.3 3.3 E 7.9 2.6 E
12.8 15.7 39.6 35.7 24.3 3.7 E 8.1 2.8 E
51.8 41.9 4.2
54.5 38.6 5.5
Source: General Social Survey, 2002; Notes: Percentages may not add to 100 due to multiple responses or non-response. Shading indicates significant difference. Quelle: Williams 2004, S. 10
25
• • •
der Nachtruhe etwa durch Inkontinenz kann zu erheblichen Belastungen führen, die auch aus den Untersuchungen über die gesundheitlichen Folgen von Nacht- und Spätdiensten belegt sind.
Familienmitglieder unterlassen Freizeitaktivitäten, um der Pflegeperson zu helfen oder diese nicht allein zu lassen, Zuwendung und Unterstützung für andere Familienmitglieder unterbleiben, weil die Pflege die dafür erforderliche Zeit oder Energie bindet,
Pflegebedarf, der überwiegend aufgrund der psychischen Beeinträchtigung des Pflegebedürftigen besteht (z.B. Demenz), kann starke psychische Belastungen erzeugen, etwa durch die gestörte Kommunikation, unerwartete Verhaltensweisen, die Notwendigkeit nahezu ständiger Aufsicht, aggressive Reaktionen etc.. Nicht selten fördert die Übernahme einer oder mehrerer Pflegeaufgaben die Prädisposition der Pflegeperson für die eigene Pflegebedürftigkeit.
Anschaffungen unterbleiben aufgrund eines pflegebedingt eingeschränkten finanziellen Spielraums (durch Erwerbseinschränkung oder –aufgabe, teure zusätzliche Pflegedienstleistungen werden erforderlich etc.).
Mit der in jüngster Zeit wachsenden Aufmerksamkeit, vor allem im englischsprachigen Raum, für die besondere Problemlage pflegender Jugendlicher, treten auch die Folgen einer Pflegeübernahme für andere Familienmitglieder stärker in den Vordergrund. Die Pflege für einen Angehörigen insbesondere im eigenen Haushalt kann bedeuten, dass andere Familienmitglieder, auch Kinder, teilweise in die Pflegetätigkeit mit einbezogen werden oder zumindest von deren Ausübung beeinträchtigt werden (Einschränkung an Zuwendung und Aufmerksamkeit, da die Pflegeperson durch Pflegeaufgaben vereinnahmt oder überfordert wird, Zurückstellung der eigenen Bedürfnisse aus Rücksicht auf die Pflegeperson u.ä.15).
Wohlbefinden und Gesundheit der Pflegeperson werden aber nicht nur durch die Pflege als solche, ihre Intensität und Dauer, häufig über Jahre, beeinflusst, sondern auch durch den Mangel an Erholungspausen, wenn etwa Pflegepausen nicht realisiert werden können und ein Urlaub nicht möglich ist oder für die Pflege eingesetzt wird oder werden muss (ausführlich Mooney et al. 2002: 16ff).
Soziale Kontakte und Freizeit
Die Studie von Mooney et al. (2002) aus Großbritannien belegt darüber hinaus, dass die Folgen einer Pflegeübernahme sogar mittelbar Vereinbarkeitsprobleme für andere Familienmitglieder nach sich ziehen kann. So gaben Pflegende in dieser Untersuchung an, aufgrund der Pflegeübernahme nicht im erforderlichen oder gewünschten Maße der Betreuung von Enkelkindern nachkommen zu können, um deren Müttern in der Ausübung einer Erwerbsarbeit zu unterstützen.
Je intensiver die Pflege ist, desto enger ist auch der (zeitliche, ökonomische, räumliche) Spielraum für die eigene Gestaltung von Zeit, z.B. von Freizeit für Besuche oder Unternehmungen. Ist ständige Aufsicht erforderlich oder vom Pflegebedürftigen gefordert, müssen Hilfeleistungen bei jeglichen körperlichen Aktivitäten geleistet werden, können bereits Einkäufe und außerhäusliche Aktivitäten ein schwieriges Unterfangen sein. Die eingeschränkte oder unterlassene Pflege von Freundschaften und Freizeitaktivitäten kann wiederum zur Folge haben, dass Kontakte einschlafen und Pflegepersonen zunehmend isoliert werden.
Gesundheit und Wohlbefinden Je nach Intensität der ausgeübten Pflegetätigkeit können das psychische, aber auch das physische Wohlbefinden und die Gesundheit der Pflegeperson beeinträchtigt werden. Intensivere Pflegetätigkeiten sind, da es sich um die Pflege Erwachsener handelt, in der Regel auch mit größeren körperlichen Belastungen durch Heben, Drehen etc. (etwa bei der Baden, Bettenbeziehen etc.) verbunden. Die Störung
Verhältnis zu Vorgesetzten Übernehmen Erwerbstätige die Pflege für einen Angehörigen kann dies in den Augen von Vorgesetzten, mit einer Einschränkung der Verfügbarkeit und Produktivität einhergehen. Überstunden können nicht geleistet werden, die Konzentration auf die Arbeitsprozesse kann unter den Sor-
26
4 Verhältnis zu KollegInnen
gen um einen Pflegebedürftigen leiden, plötzliche Abwesenheiten oder ein vorzeitiges Verlassen oder verspätetes Eintreffen am Arbeitsplatz können aufgrund der Pflegeübernahme befürchtet werden. Diese Erfahrungen oder Befürchtungen von Vorgesetzten können das Verhältnis zwischen Pflegenden und Vorgesetzten beeinträchtigen, so dass Pflegende wiederum davor zurückschrecken, als Pflegende in Erscheinung zu treten oder davon absehen, Verständnis oder Unterstützung von ihren Vorgesetzen einzufordern.
Die genannten Einschränkungen können auch das Verhältnis zu Kollegen beeinträchtigen, wenn diese dadurch etwa zusätzliche Arbeiten übernehmen müssen oder sich in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Interessen eingeschränkt sehen. Vermeiden Pflegende auch gegenüber Kollegen, sich als Pflegende zu erkennen zu geben, kann das grundsätzlich bestehende Verständnis und der Unterstützungswille nicht geweckt werden, sondern im Gegenteil, Unmut über das scheinbar unkollegiale Verhalten der Pflegenden erregen.
Effects of elder care on health and well-being
74.3 21.7 4.0
Employed Elders only % 73.5 21.2 5.1
70.1 21.3 7.2 F
64.1 25.4 9.9 F
61.0 26.3 10.2 F
21.0 60.8 4.8 10.7 F
28.1 56.9 5.1 7.8 F
28.5 56.7 4.4 8.0 F
34.4 60.5 F 3.4E F
32.2 62.4 F 4.0 F
29.2 64.6 F 2.9 F
Sandwiched Overall health Excellent/very good Good Fair/poor Stress level Very/somewhat Not very Not at all Don’t know/no opinion Job, family balance Very satisfied Satisfied Neither/no opinion Dissatisfied Very dissatisfied Satisfaction with life Very satisfied Satisfied No opinion Not very satisfied Not at all satisfied
Neither 73.4 20.9 5.0
Source: General Social Survey, 2002; Notes: Percentages may not add to 100 due to some non-response. Shading indicates significant difference from the sandwiched group. Quelle: Williams 2004, S. 7
27
Ausübung der Erwerbsarbeit
affect family life and carers‘ own health rather than work. A majority of carers say they use annual leave to accommodate caring responsibilities and some choose to forego the ‚rewards‘ of work rather than let their caring responsibilities interfere more severely” (Phillips 2002: 9).
Im Zusammenspiel der bereits genannten Folgen einer Pflegeübernahme kann es schwierig bis unmöglich werden, den Anforderungen der Erwerbsarbeit zu entsprechen: “Kommt es zu unvorhergesehenen Zwischenfällen (z.B. plötzliche Verschlechterung des Gesundheitszustandes des Pflegebedürftigen, wie bei einem Schlaganfall) oder ist es unmöglich, Termine, die mit der Hilfe und Pflege zusammenhängen, außerhalb der regulären Arbeitszeit wahrzunehmen (z.B. Arztbesuche), gerät nur allzu oft die mühsam und auf die Minute geplante Organisation ins Wanken, sind Absentismus, verspätetes Eintreffen am Arbeitsplatz bzw. früheres Verlassen und/oder Arbeitsunterbrechungen das Ergebnis.” (BMFS 1997a: 40)
Einkommen und soziale Sicherheit Mit der Einschränkung (z.B. Verzicht auf Mehrarbeit) oder Reduzierung der Erwerbsarbeit (z.B. Teilzeitarbeit), dem Verzicht auf Aufstiegsqualifizierungen oder Jobwechsel oder gar der Aufgabe der Erwerbsarbeit gehen Einkommeneinbußen oder –verluste einher. Aufgrund der erwerbsarbeitszentrierten Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme sind damit auch weitergehende Einschränkungen bei der sozialen Sicherheit (im Falle der Arbeitslosigkeit etc.) verbunden, die von Beitragsleistungen aus dem Erwerbseinkommen abhängen. Die zunehmende Bedeutung von privaten Vorsorgeleistungen (für das Alter, die Gesundheit etc.), die aus dem laufenden Einkommen bestritten werden, können durch Einkommensverluste ebenfalls unterbleiben und eine spätere Bedürftigkeit nach sich ziehen.
Wie andere Untersuchungsergebnisse belegen, hatte für immerhin ein Drittel der Frauen und für 15 % der Männer mit unterstützungsbedürftigen älteren Angehörigen die Pflegeübernahme einschneidende Konsequenzen für ihr Erwerbsleben:
• •
rund 16% der weiblichen und etwa 8 % der männlichen Hilfe- und Pflegepersonen gaben ihre Erwerbstätigkeit auf (BMFSJ 1997a: 12),
Alterssicherung
von den befragten Pflegepersonen von Pflegebedürftigen mit täglichem oder ständigem Pflegebedarf gaben sogar 34,4 % ihre Erwerbstätigkeit auf (BMFSJ 1997a: 143).
Die nachteiligen Folgen einer Pflegeübernahme für den Erwerb ausreichender Alterssicherungsansprüche sind als “pension penalty” nicht nur in der wissenschaftlichen Literatur thematisiert worden, sondern dienten unter anderem auch als Anlass für die Einführung rentenrechtlicher Berücksichtigungszeiten für Pflegeleistungen im Rahmen der Pflegeversicherung.
Demgegenüber heben die Ergebnisse einer Studie aus Großbritannien hervor, dass das Familienleben stärker von der Pflegeübernahme beeinträchtigt wird als etwa die Erwerbsarbeit: “The demands of working and caring mostly
Work-related effects Employed Sandwiched
Elders only %
Work hours shifted Work hours reduced Income reduced
20.2 15.5 10.2
23.0 18.4 9.1
Source: General Social Survey, 2002; Quelle: Williams 2004, S. 7
28
4 4.2
Wie wirken sich die unterschiedlichen Pflegebedarfe/-grade aus?
4.3
Doch nicht nur die individuellen Voraussetzungen der Pflegenden, sondern insbesondere die bereits angedeuteten Bedingungen, die der jeweilige Pflegebedarf selbst stellt, entscheiden über die Anforderungen an die Vereinbarkeit:
Eher selten finden sich in der Literatur Hinweise darüber, was die Pflegenden selbst als geeignete oder wünschenswerte Maßnahmen betrachten, noch seltener, welche Maßnahmen eine Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege ihrer Ansicht nach unterstützen könnten.
Ist der Pflegebedarf eher gering,
• • • •
Dies kann u.a. damit zusammenhängen, dass die Gleichzeitigkeit von Pflege und Erwerbsarbeit noch wenig als legitimes Ansinnen der Pflegenden betrachtet wird und vielleicht auch daran, dass insbesondere in Deutschland eine institutionelle Interessenvertretung – a voice – der Pflegenden, eine Lobby, fehlt.
reichen möglicherweise gelegentliche Hilfestellungen, Besuche und Anrufe, ist der Verbleib des/der Gepflegten im eigenen Haushalt ist möglich, ist “long-distance care”, Pflege aus der Entfernung möglich,
In den Niederlanden und in Großbritannien hat sich eine andere Situation entwickelt. Es findet sich in der Literatur ein sogenanntes – noch in der Abstimmung befindliches - Manifest der niederländischen Interessenvertretung LOT (Pjil 2003:65 f.)16 über wünschenswerten Rahmenbedingungen und Maßnahmen:
lassen sich die Beeinträchtigungen der Erwerbsausübungen beschränken und kontrollieren.
Bei höherem Pflegebedarf können
• • • •
die regelmäßige Unterstützung bei alltäglichen Verrichtungen erforderlich sein, der Umzug in die Nähe des Pflegebedürftigen oder dessen Einzug in den Haushalt der Pflegeperson notwendig werden,
1. Carers decide themselves to what extent they want to be involved in caring. 2. The carer must be enabled to temporarily hand over the caring tasks to others. In other words there must be respite for the carer. This will be facilitaty a closer sooperation between different organisations, such as the professional services, volunteer organisations and patients‘ organisations.
akute Krisensituationen die Arbeitszeitreduzierung oder –unterbrechung nach sich ziehen, längere Abwesenheiten wie Urlaube oder Fortbildungen nicht mehr realisiert werden.
Bei intensivem Pflegebedarf können
• •
Was wünschen die Pflegenden selbst?
3. The carer is entitled to a financial compensation. This issue based on the experience of carers that caring often brings along additional expenses e.g. for transportation and telephone costs. There are also opportunity costs, such as foregone income when carers cannot take up or keep a paid job in the labour market. This also weakens their rights to certain social security benefits such as unemployment benefit or old age pensions.
die ständige Aufsicht und unmittelbare Erreichbarkeit der Pflegeperson erforderlich sein, Pflegeleistungen Tag und Nacht notwendig sein.
Mit steigenden Erfordernissen an die Pflegeperson kann dann die Aufgabe der Erwerbsarbeit oder die Überstellung der/des Gepflegten in eine stationäre Pflege unausweichlich werden.
4. Carers should be able to combine caring with paid employment. Care leave, including a leave for long-term care, ought to be a legal right. The proposed and existing possibilities for care leave are insufficient and often disadvantageous for carers. Accompanying measures, such as a right to return after a leave and access
29
to social benefits are needed as well. Special attention should be given to the category of the self-employed and the small enterprises.
strategien folgendes Ranking der Strategien: 9 von 10 der befragten Pflegenden bezeichneten die folgenden Strategien als hilfreich, um Pflege und Erwerbsarbeit zu vereinbaren:
5. Carers are a party in health care and should have a voice. Since they provide the bulk of all care, they should be enabled to influence policy-making on all levels as well as decisions about care in concrete situations. Consultations and so-operation between different care providers and carers is necessary.
• • • •
6. The carer is entiteled to adequate support. In order to realise this right, carers must first learn to identify themselves as such.
•
Talking over my problems with someone I trust Keeping a little free time for myself Seeing the funny side of the situation Relying on my own experience and the expertise built up Maintaining interests outside of caring.
Eine andere zeitgleich durchgeführte englische Studie belegt für Pflegende folgende Wünsche (Mooney et al. 2002: 37):
Quelle: LOT 2002 Insbesondere auf die Entscheidungsfreiheit für oder gegen die Übernahme von Pflege und die Entscheidung über ihren Umfang stellt eine andere Interessenvertretung, die Dutch Carers Association in den Vordergrund:
•
”In the Dutch Carers Association we feel strongly that carers themselves must be free to decide whether they want to be a carer and, if yes, how much care they feel able to give. We believe that caring relationships are among the most valuable in our society and they should be stimulated and supported but they should be engaged in out of free will and without coercion. This will enhance the quality of the caring relationship and the quality of life of both the carer and the cared for person. If we are going for greater labour market participation of men, but especially of women, both men and women should have a choice to be or not to be a carer, and they should not be forced into carrying a burden beyond their capacity.” (Pjil 2003: 87)
•
Flexible working hours came top of the list of benefits that employees thought would help those who where combining work and care. Non-carers were even more likely than carers to think this would help. There was strong support for the opportunity to reduce working hours, but the working conditions for parttime work, particularly pay and pensions, are often less attractive than for full-time work.
Pflegende sind – wie bereits erwähnt - aufgrund ihrer unterschiedlichen persönlichen Voraussetzungen und der unterschiedlichen Voraussetzungen durch die Pflege eine heterogene Gruppe. Es ist zu erwarten, dass sich diese Heterogenität auch auf die Unterstützungswünsche und –prioritäten auswirkt, daher lohnt die nach Gruppen differenzierte Betrachtung der Wünsche. Hier erweisen sich die vorliegenden Daten jedoch häufig als unzulänglich: häufig werden die Wünsche nur von Pflegenden insgesamt (erwerbstätige und nichterwerbstätige Pflegende), Eltern- und Angehörigenpflegenden zusammen oder Angehörige der Sandwich-Generation und ausschließlich Angehörigen– Pflegende ungeachtet der Erwerbsbeteiligung betrachtet. Es unterbleibt auch eine Differenzierung der Unterstützungswünsche nach Pflegegrad des Pflegebedürftigen. Die folgenden Aussagen über gewünschte Unterstützungsarten sind daher mit diesen Einschränkungen zu betrachten.
Eine naheliegende Vorgehensweise, um geeignete Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit zu ermitteln, ist es, die Pflegenden selbst nach ihren diesbezüglichen Wünschen und Vorstellungen zu befragen. In der Literatur finden sich diesbezüglich einige wenige Untersuchungen mit unterschiedlichen Aussagen, die sich entweder auf individuelle Unterstützungsund Bewältigungsstrategien, auf betriebliche Maßnahmen oder auf unterschiedliche Pflegendengruppen konzentrieren.
Deutsche Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit Kindern oder Pflegeaufgaben sehen den größten Handlungsbedarf, wie die erste Auswertung einer repräsentativen Ar-
Eine Studie von Phillips et al. (2002: 8) ermittelte anhand einer vorgegebenen Liste mit 38 möglichen Bewältigungs-
30
4
Quelle: Eigene Darstellung
31
beitnehmerinnenbefragung im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ 2004: 8 ff.) zeigt, mit 32 % der Nennungen in ”familienfreundlichen Arbeitszeiten”, das war die wichtigste Unterstützungsmaßnahme aus 38 möglichen Maßnahmen.
•
Betrachtet man die Präferenzen jedoch nach Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit Kindern und mit Pflegeaufgaben getrennt, zeigen sich hier signifikante Unterschiede (vgl. Abbildung “Familienfreundlicher Betrieb: Bereiche mit dem größten Handlungsbedarf differenziert nach Eltern und Pflegenden”):
Weiter unterscheiden sich die Präferenzen dieser beiden Beschäftigtengruppen deutlich im Hinblick auf den Wunsch nach finanzieller Unterstützung:
•
•
•
Während Beschäftigte mit Kindern in erster Linie familienfreundliche Arbeitszeiten wünschen (33,2 %; Pflegende: 11,4 %),
wünschen Beschäftigte, die Angehörige pflegen eher Freistellungsmöglichkeiten für Pflegeaufgaben (39,2%; Eltern: 13,7 %), gefolgt von ”Vermittlung von Betreuungsangeboten” (12,7 %; Eltern: 9,3 %).
während 17,6 % der Eltern diese wünschen, ist dies für nur 8,9 % der Pflegenden das wichtigste Unterstützungsinstrument.
Bemerkenswert ist, dass immerhin 10,1 % der Befragten mit Pflegeaufgaben keine der vorgegebenen Unterstützungsmaßnahmen als wichtig einschätzten!
Familienfreundlicher Betrieb: Bereiche mit dem größten Handlungsbedarf differenziert nach Eltern und Pflegenden
32
4 Statistics Canada hat die Präferenzen von Pflegenden mit Kinder- und gleichzeitig Angehörigenpflegeaufgaben auf der Grundlage des General Social Survey on social support and aging (GSS) im Jahr 2002 untersucht. In der sogenannten ”Caregiver’s wish list” wurde ein ranking erwünschter Unterstützungsleistungen nach Pflegenden mit Pflegetätigkeiten für Ältere und nach Pflegenden mit Kinderbetreuungs- und Pflegetätigkeiten differenziert ermittelt (Williams 2004: 10, siehe Tabelle Caregivers wish list).
4.4
Welche Grundanforderungen sollen Maßnahmen zur Unterstützung erwerbstätiger Pflegender erfüllen?
Eine weitere Herangehensweise an die Anforderungen vereinbarkeitsförderlicher Maßnahmen stellen empirische Untersuchungen über vereinbarkeitsförderliche und –hemmende Faktoren dar.
Danach präferieren beide Gruppen die gleichen Maßnahmen, allerdings in unterschiedlicher Ausprägung. So votierten deutlich mehr Pflegende der Sandwich-Generation für Pflegepausen (52,3 %) als Pflegende, die ausschließlich Angehörige betreuen (45,8 %). Der Abstand zwischen den Pflegenden, die flexible Arbeits- oder Qualifizierungsmöglichkeiten wünschen liegt mit 46,2 % sogar um knapp 10 % über dem Anteil der Vergleichsgruppe.
Eine Untersuchung im Auftrag des BMFSJ (1997a) belegt die besondere Bedeutung der Arbeitszeit und ihrer Flexibilität für die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege (BMFSJ 19971: 40ff.) und stimmt darin mit anderen Untersuchungsergebnissen überein.17 Danach zählen insbesondere:
• • • • • •
das Versäumen von Arbeitszeit und Arbeitsunterbrechungen aufgrund plötzlicher gesundheitlicher Verschlechterungen/Krisen oder Arztbesuche, verspätetes Eintreffen am Arbeitsplatz, vorzeitiges Verlassen, Verzicht auf Überstundenarbeit, Zeitdruck in der verbleibenden Arbeitszeit und daraus resultierende Beeinträchtigungen des Leistungsvermögens
zu einigen der arbeitszeitbezogenen Folgen einer Pflegeübernahme.
Tabelle: Caregiver’s wish list Employed Sandwiched
Elders only %
Respite Care Flexible Work or study arrangements Information on long-term disabilities Information on caregiving Financial compensation or tax breaks Counselling Other
52,3 46,2 42,6 42,3 35,9 27,6 11,9
Source: General Social Survey, 2002 zit. nach Williams 2004: 10
33
45,8 36,4 39,0 37,3 34,8 24,0 9,9
Soll die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege gefördert werden, werden somit u.a. geeignete Arbeitszeitoptionen und –strategien, beispielsweise flexible Arbeitszeitregelungen, regelmäßig eine zentrale Rolle zugewiesen. Diese Einschätzung wird auch im Schlussbericht der Enquête-Kommission Demographischer Wandel vertreten (Deutscher Bundestag 2002: 580):
Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege ab (Phillips et al. 2002). Es wurden Manager und Pflegekräfte zweier öffentlicher Pflegeeinrichtungen nach ihren Erfahrungen und Wahrnehmungen bestehender betrieblicher Maßnahmen zur Vereinbarkeitsförderung befragt. Die Besonderheit der Untersuchung liegt darin, dass Erwerbstätige mit doppelten Pflegetätigkeiten (beruflich und privat) betrachtet wurden. Neben einem Screening-Fragebogen, um die Einrichtungen zu beschreiben und diejenigen Personen, die auch privat Pflege leisten, zu ermitteln, wurde von den Personen mit doppelter Pflegeverantwortung ein Fragebogen ausgefüllt (365 Personen) und mit ausgewählten von ihnen (44 Personen) und den Personalverantwortlichen (20 Personen) persönliche Interviews geführt (zur Methodik vgl. Phillips 2002: 3 ff.).
“Die Rationalisierung der Versorgungsstrukturen und die Vermeidung von Anreizen für einen Umzug ins Heim sind ohne systematisch angelegte Stützung von Pflegehaushalten nicht zu erreichen. Notwendig wären z.B. Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Pflege z.B. durch einen zeitlich begrenzten Pflegeurlaub für Pflegepersonen nach dem Vorbild des Elternurlaubs, flexible Arbeitszeitregelungen, Ausweitung des Angebots an professionellen Pflegekräften, Kooperationen mit ambulanten und teilstationären Pflegeinrichtungen, zielgenauere Ausrichtung des Pflegeangebots und seiner Finanzierung auf berufstätige Pflegepersonen.”
Die Ergebnisse der Studie verweisen auf folgende förderliche und hemmende Faktoren: Für eine bessere Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege ist demnach generell folgendes förderlich (Phillips et al. 2002: 20 ff.):
Die Bandbreite der möglichen betrieblichen Maßnahmen werden im Praxisleitfaden des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend aus dem Jahr 2000 geschildert:
•
•
Flexibilisierung der Arbeitszeit und Arbeitsorganisation
•
flexible Arbeitszeiten, Teilzeit, flexible Teilzeit, Arbeitszeitkonto, Jobsharing, Heim-Telearbeit, komprimierte Arbeitswoche, Freistellung
•
•
Information, Beratung und Vermittlung
•
Bereitstellung von Informationsmaterial, Förderung Bildung betroffener Gruppen, Seminare, Vermittlungsdienste durch betriebliche Sozialarbeit
•
•
Bereitstellung betrieblicher Serviceleistungen Unterstützung bei der Organisation der Pflege, Hilfestellungen, Anmieten von Betreuungsplätzen
•
•
Finanzielle Unterstützung: zinsgünstige Darlehen, Beteiligung an Pflegekosten18
•
Eine zwischen 2000 und 2002 an der Keele University in Großbritannien durchgeführte Studie zielte u.a. explizit auf die Erhebung fördernder und hemmender Faktoren für eine
34
In times of crisis, and for regular caring responsibilities, people tend to make use of what is most familiar to them and what is easiest to access: annual leave and TOIL (time off in lieu) being clear examples. Dependant leave and short-term leave, are sometimes used and seen as beneficial in response to emergencies. In contrast, using counselling and carers‘ leave label employees as in need of help and are not straigthforward to access. From the managers‘ point of view, formal policies designated as family-friendly initiatives help working carers in particular situations: e.g. they help carers to bypass immediate line managers, where this is difficult. Having good relationships with managers, especailly, and with colleagues more generally is crucial. A good work history (bank of trust) is of key help when working carers need to ask for changes in their work situation. Like all relationships, these take time to develop: there has to be the building of a bank of trust before most working carers feel comfortable about asking for specific forms of help or time off.
4 •
•
What helps is the constellation of factors around being a professional. Working health and social care settings provides sources of knowledge and information that might not otherwise be available, as well as helping carers to cope with the competing demands on them.
• •
Help from friends and family is also important, both on a practical and an emotional level.
•
Die bereits zitierte Studie von Mooney et al (2002: 37 f.) führt über diese Faktoren hinaus folgende auf:
• •
•
Formal support services for older people and their carers need to be easily available and of good quality if they are to assist employees with caring responsibilities.
•
Employees need a range of options to help them combine work with informal care. A flexible response from employers is required that takes individual circumstances into account, rather than a ‚one size fits all‘ policy.
•
a change of culture within the workplace and wider society to recognise and value employees‘ caring responsibilities and develop an “ethic of care”.
• • • • •
Work and workload pressures and the flexibility inherent in certain jobs differs within staff and organisation. Inflexible work schedules and the pressures of the job are hindrances to juggling competing demands and responsibilities. Managers themselves identify “unsupportive managers” as a hindrance; carers are more inclined to say that managers and colleagues might “make things difficult” rather than directly refusing to help. Managers believe that carers are overloaded and finding it increasingly difficult simply to keep up to date with the latest policies and guidance on family-friendly issues. The long-hours culture in both organisations, combined with a blief that peorple need to be “seen to be coping”, works against carers revealing detail about their situations or asking for help. This is in marked contrast to childcare issues.
Mooney et al (2002: 37 f.) führen über diese Faktoren hinaus folgende weitere auf:
Die Vereinbarkeit wird behindert durch (Phillips et al. 2002: 36):
•
older people at the same time as juggling work with other family responsibilities (children, grandchildrenetc.).
•
Only a selected few of the range of family-friendly policies and benefits offer are actually used on a routine basis by our sample of working carers of older adults.
•
Managers and carers tend to talk far less about the hindrances facing working carers than about what helps.
•
Lack of interest, and the unhelpful attitudes of other family members, can be very difficult for carers to cope with. Other family members may devolve responsibility for care and support to the person who lives closest to their older relative(s). More often than not, the closest carer is a daughter
Implementation of flexible working practices depended on awareness and attitudes of line managers, who sometimes blocked acces to support. Flexible working practices often had to be negotiated, rather than accepted as a right. Many people were unaware of their employer’s policies in this area. A one-stop shop offering advice to carers on what is available both in the workplace and wider community would save time and reduce stress.
In der Literatur finden sich auch immer wieder Hinweise auf die Bedeutung struktureller Probleme im Vorfeld vereinbarkeitsförderlicher Maßnahmen:
•
Distance, time and the amount of travelling involved are problematic for some carers, or may become so in the future. Multipule demands: both managers and working carers identify the pressures attendant on having to care for
35
dass sich Pflegende selbst gar nicht als Pflegende identifizieren, sondern beispielsweise als Angehörige. Erste und schwierigste Anforderung ist es daher, Pflegende zu identifizieren und in Kontakt mit ihnen zu treten. Besondere Schwierigkeit bei erwerbstätigen Pflegenden: aus Angst bei ihren Arbeitgebern als schwierige
• •
•
Arbeitnehmer zu erscheinen und/oder Karrierenachteile zu erleiden (Williams 2004:10), versuchen sie z.T. sogar bewusst, nicht als Pflegende in Erscheinung zu treten.
Dienstleistungen, Pflegeunterbrechung, Arbeitszeitgestaltung, soziale Sicherung, Einkommenskompensation, rentenrechtliche Berücksichtigung der Pflegeleistungen, technische Hilfen etc. – notwendiger Unterstützung berücksichtigen, sondern auch flexibel genug sind, um die Anpassung an sich spontan ändernde Voraussetzungen wie z.B. erhöhter Pflegebedarf, Krisen zu ermöglichen.
Dass sich Pflegende erst professionelle Beratung und Unterstützung suchen, nachdem sie bereits alle anderen Möglichkeiten, einschließlich der Aufgabe der Erwerbstätigkeit, ausgeschöpft haben.
Eine Vielzahl gravierender Probleme liegen bereits weit im Vorfeld, eventuell geeigneter vereinbarkeitsförderlicher Maßnahmen, nämlich bereits darin, dass sich Pflegende selbst nicht als Pflegende, noch dazu mit eigenständigem Unterstützungsbedarf, wahrnehmen oder wahrgenommen werden wollen.
Dass Unterstützungs- und Beratungsangebote überwiegend auf die Belange und Bedürfnisse der Pflegebedürftigen und nicht der Pflegenden ausgerichtet sind, insbesondere nicht auf Pflegende mit Erwerbsverpflichtungen abgestimmt sind, z.B. Beratungsangebote konzentrieren sich auf sozialrechtliche Beratung wie bei der Pflegeversicherung und nicht auf die Unterstützung der Vereinbarkeit mit Erwerbsverpflichtungen.
Dass die Unterstützung Pflegender erforderlich und legitim ist und was geeignet ist, ist bereits im Grundsatz erst noch im Bewusstsein der Pflegenden und ihrer familialen und beruflichen Umwelt zu verankern.
Dass es ein Stadt-Land-Gefälle in Bezug auf Beratungs- und Unterstützungsangebote, generell bezogen auf die (räumliche) Erreichbarkeit von Angeboten gibt.
4.5
Häufig gibt es vereinbarkeitsförderliche Maßnahmen, sie sind den Beschäftigten oder ihren Vorgesetzten jedoch nicht bekannt oder deren Nutzung nicht gewünscht oder sie stehen nur bestimmten Beschäftigtengruppen tatsächlich zur Verfügung (je nach Arbeitsplatzerfordernissen, Verhandlungsgeschick, Unterstützungsbereitschaft des Vorgesetzten etc.).
Zusammenfassung der zentralen Anforderungen und Hindernisse für eine bessere Vereinbarkeit
Wie die bisherigen Ausführungen zeigen, sind die Anforderungen an die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege, und damit auch die Anforderungen an vereinbarkeitsförderliche Maßnahmen, äußerst heterogen. Die Pflegeübernahme kann – je nach Pflegebedarf und –intensität, nach sozioökonomischen Voraussetzungen der Pflegenden und örtlicher Pflegeinfrastruktur, nach betrieblichen und arbeitsplatzbezogenen Gegebenheiten – nahezu alle Lebensbereiche betreffen und mit Belastungen oder Voraussetzungen in diesen wiederum kumulieren oder von diesen kompensiert werden. Dies gestaltet die Suche nach generell vereinbarkeitsförderlichen Maßnahmen schwierig oder verbietet streng genommen die Suche nach sogenannten Patentlösungen.
Pflegende von älteren Angehörigen scheinen eher Pflegepausen zu wünschen als finanzielle Unterstützung oder flexible Arbeitszeiten wie beispielsweise Eltern. Der Wunsch nach flexiblen Arbeitszeiten rangiert zudem vor Freistellungen für Pflegeaufgaben. Generell scheinen neutrale, also nicht auf die Gruppe der Pflegenden zugeschnittene Maßnahmen eher genutzt zu werden. Dies kann mit der Scheu der Pflegenden, als solche im Erwerbskontext identifiziert und als Störfaktor betrachtet und behandelt zu werden, zusammen hängen.
Die Heterogenität der Folgen und Anforderungen, die sich aus der Pflege älterer Angehöriger ergeben können, sprechen somit für individuelle Lösungen und für eine Bandbreite an Maßnahmen, die nicht nur die unterschiedlichen Dimensionen – Beratung, Vermittlung von Diensten und
36
Gegenwärtige Maßnahmen zur Unterstützung der Pflegenden
5
Gegenwärtige Maßnahmen
dürftigen und aus ihrer Gestalt als beitragspflichtige Sozialversicherung, die durch die Beitragsleistung Leistungsansprüche im Falle der Pflegebedürftigkeit und nicht der Pflegeleistung generiert.
zur Unterstützung der
Der Vergleich der Pflegeabsicherung in Deutschland und Großbritannien zeigt gerade in diesem Punkt einen strukturellen Unterschied: in Großbritannien erwerben Pflegende einen eigenständigen Anspruch auf Einkommensersatzleistungen, während in Deutschland die Pflegebedürftigen Anspruch auf die Pflegeversicherungsleistungen, z.B. Pflegegeldleistungen haben, die dann gegebenenfalls von diesen an die Pflegenden weitergegeben werden.19
Pflegenden 5.1
Die Pflegeversicherung und ihre Bedeutung für Pflegende
Bevor Maßnahmen zur besseren Unterstützung erwerbstätiger Pflegender betrachtet werden, empfiehlt es sich, zunächst einen Blick auf die gegenwärtig in Deutschland bereits bestehenden Maßnahmen zu werfen. Die wohl augenfälligste ist dabei die Pflegeversicherung, die Mitte der 90er Jahre eingeführt wurde.
Die vorrangige Berücksichtigung der Bedürfnisse des Gepflegten hat weiterhin zur Folge, dass auch die Pflegeinfrastruktur diesem Vorrang folgt und Pflegende allenfalls in ihrer Bedeutung für Erhalt und Qualität der Pflege selbst bedacht werden z.B. Schulung in pflegerischen Tätigkeiten und Kenntnissen. Ein grundsätzlicher Anspruch auf Unterstützungsleistungen für Pflegende besteht somit nicht, sondern ist davon abhängig, ob die gepflegte Person einen Anspruch auf Pflegeversicherungsleistungen geltend machen kann (Anerkennung des an Kriterien messbaren Pflegebedürftigkeitsgrades).
Die Pflegeversicherung wurde nicht explizit mit dem Ziel eingeführt, die Pflegenden in ihrer Pflegetätigkeit oder gar deren Vereinbarkeit mit der eigenen Erwerbsarbeit zu unterstützen, sondern diente
• • •
vorrangig dem Ziel, die finanzielle Belastung der Kommunen durch pflegebedingte Sozialhilfeleistungen und
Die Konstruktion der Pflegeversicherung (Vorrang der häuslichen Pflege) und ihrer Leistungen (rentensteigernde Berücksichtigungszeiten, eine eher symbolische Bemessung des Pflegegeldes) setzen zudem implizit voraus, dass die häusliche Pflege unbeeinträchtigt von einer parallel ausgeübten Erwerbsarbeit geleistet wird. Dies zeigt sich beispielsweise auch darin, dass Beratungsleistungen systematisch eine Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbsarbeit nicht umfasst bzw. ein Schwerpunkt auf den sozialrechtlichen Optionen, die eine Erwerbsaufgabe oder Nichterwerbsarbeit betreffen oder fördern, liegt.
die Pflegebedürftigen und ihre Familienangehörigen von pflegebedingten Kosten zu entlasten, sowie den Vorrang der häuslichen Pflege zu stärken.
Im Zusammenhang mit der Einführung der Pflegeversicherung begann auch erstmals eine Diskussion über die Qualität der Pflege. Dieses Maßnahmenpaket hält Leistungen vor, von denen Pflegende auch profitieren können bzw. die diese betreffen, die jedoch insgesamt – mit Ausnahme vielleicht der Unfallversicherungsschutz und der eher symbolischen rentensteigernden Anerkennung von Pflegeleistungen, sowie der Möglichkeit einer Pflegepause – nicht als eigenständige Ansprüche der Pflegenden gestaltet sind, sondern davon abhängen, ob der Pflegebedürftigen Ansprüche auf Pflegeversicherungsleistungen geltend machen kann. Dies ergibt sich aus der eingangs erwähnten generelle Ausrichtung der Pflegeversicherung und ihrer Leistungen auf den Pflegebe-
Die Möglichkeit auf erforderliche und ausreichende pflegerische Unterstützungsleistungen im Rahmen der finanziell gedeckelten wählbaren Sachleistungen zurückzugreifen ist für Pflegende in der Regel zudem von dem örtlich erreichbaren und bezahlbaren Angebot an Pflegedienstleistungsanbietern abhängig. Dieses ist nicht immer flächendeckend und weist starke Stadt-Land-Unterschiede in der Versorgungsdichte und –vielfalt auf. Durch die Aufteilung der Finanzierung medizinischer und pflegerischer Leistun-
38
5 gen und Angebote ist es für Pflegende zudem häufig zu einer die Unterstützung beeinträchtigenden Konkurrenz bzw. zu Lücken in der Versorgung gekommen.
Durch die weitere allgemeine Flexibilisierung der Arbeitszeiten in den Betrieben und die Einführung der Pflegeversicherung könnte sich zwischenzeitlich hier manches geändert haben. Das BMFSFJ hat kürzlich eine repräsentative Befragung von Beschäftigten mit Kindern oder Pflegeaufgaben in Auftrag gegeben, in der Aussagen über Verbreitung und Inanspruchnahme von flexiblen Arbeitszeitformen und betrieblichen Sozialleistungen für Beschäftigte mit Kindern oder Pflegeaufgaben getroffen werden (BMFSFJ 2004: 30).
Über die Nutzung von Schulungen für Pflegende, wie auch der Nutzung von Pflegepausen20 und Wiedereinstiegsqualifzierungen für Pflegende21, die grundsätzlich im Leistungskatalog der Pflegeversicherung vorgesehen sind, liegen u.W. gegenwärtig keine Kenntnisse vor (auf diese Lücke weisen auch Glendinning & Igl 2004 hin).
5.2
Wie aus Tabelle “Formen flexibler Arbeitszeit bei Arbeitnehmer/-innen mit Kindern und Pflegeaufgaben” erkennbar, können rund die Hälfte der Befragten Gleitzeitarbeit oder Überstundenkonten nutzen, ein Drittel kann die Arbeitszeit im Team festlegen und rd. 10 % können ein anderes Arbeitszeitkonto nutzen. Es gibt jedoch geschlechtsspezifische Unterschiede. So können tendenziell mehr Männer Gleitzeitarbeit, andere Arbeitszeitkonten oder die Arbeitszeitfestlegung im Team nutzen – obwohl Frauen, als überwiegend für Pflegeaufgaben zuständig, hier strukturell einen größeren Bedarf haben könnten.
Betriebliche Unterstützungsmaßnahmen
Neben der Pflegeversicherung, die sich eher auf die Unterstützung der häuslichen Pflege richtet, gibt es im Rahmen freiwilliger oder ausgehandelter Initiativen auf betrieblicher Ebene Leistungen, die sich an Beschäftigte mit Pflegeaufgaben richten. Im Rahmen einer Untersuchung im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend wurden vor einigen Jahren - noch vor Einführung der Pflegeversicherung - vorhandene betriebliche Maßnahmen zur Unterstützung pflegender Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erhoben und ausgewertet (Bäcker & Stolz-Willig 1997). Ihre Autoren kamen zu dem Ergebnis, dass sich die Betriebe sehr zurückhaltend zeigen, wenn es um die Aufgabe geht, Beschäftigten mit Pflegeverpflichtungen über die Arbeitszeitgestaltung hinaus etwa durch die Bereitstellung von Informationsmaterial, Beratung, Vermittlung u.ä. mit Rat und Tat zur Hilfe zu kommen. In Betrieben, die Erwerbstätige mit Pflegeverpflichtungen beschäftigen, wurden danach – wenn die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Pflege unterstützt wird -, überwiegend informelle Arrangements getroffen bzw. Arbeitsunterbrechungen oder Abwesenheiten toleriert (BMFSJ 1997a: 19; Georg et al. 2003). Explizite Maßnahmen zur Vereinbarkeitsförderung gab es kaum. Darin konnten lediglich rund 30 Betriebe mit entsprechenden Maßnahmen recherchiert werden. Wenn allerdings Maßnahmen in Anspruch genommen werden, dann trafen die Maßnahmen flexibler Arbeitszeit- und Arbeitsplatzgestaltung mit den besonderen zeitlichen Anforderungen der Pflegeaufgaben (vgl. BMFSJ 1997a: 40 ff.) am ehesten überein, da sie auf die größten Probleme von erwerbstätigen Hilfe- und Pflegeleistenden: den Zeitdruck und starre Arbeitszeitstrukturen reagieren.
Arbeitszeitflexibilität kann auch Abweichung von der sozialverträglichen Norm - der regelmäßigen Beschäftigung tagsüber von Montag bis Freitag - bedeuten. Die Befragungsergebnisse zeigen, dass Beschäftigte mit Kindern oder Pflegeaufgaben in erheblichem Umfang von Arbeitszeiten mit besonderer Lage betroffen sind (BMFSFJ 2004: 23 ff.). Zu diesem Aspekt wurde keine gesonderte Auswertung für Pflegende vorgenommen. Bezüglich vorhandener betrieblicher Sozialleistungen und deren Inanspruchnahme durch Beschäftigte mit Pflegeaufgaben (siehe Tabelle “Betriebliche Sozialleistungen für Arbeitnehmer/-innen die Angehörige pflegen”) zeigt sich, dass von den 200 Befragten rund 10 % von betrieblich bezahltem Sonderurlaub für Kurzzeitpflege eines Angehörigen, finanziellen Zuschüssen für Pflegende und Hilfen bei der Vermittlung hauswirtschaftlicher Dienstleistungen Gebrauch machen könnten. 15 % könnten die Vermittlung von Betreuungsplätzen für pflegebedürftige Angehörige oder Hilfe bei der Organisation von Altenheim- und Pflegeplätzen und 38 % eine unbezahlte Freistellung für die Pflege von Angehörigen (auch Teilfreistellung) in Anspruch nehmen.
39
Quelle: BMFSFJ: 21
Quelle: BMFSFJ: 30
40
5 5.3
Die in Deutschland weiterhin vorherrschende innerfamiliale Arbeitsteilung und das in Westdeutschland für Familien noch wirksame male-breadwinner-Modell, das die Einschränkung oder Aufgabe der Erwerbsarbeit von Frauen zugunsten von Pflege- und Betreuungsaufgaben voraussetzt und fördert, befördert zudem eine implizite Verweisung Pflegender auf abgeleitete finanzielle Unterstützungsmaßnahmen im Gegensatz zum Erwerb eigenständiger Ansprüche auf Einkommensersatzleistungen.
Abgeleitetes Einkommen bzw. Transferleistungen
Implizit erfolgt die finanzielle Unterstützung der Pflegenden, wenn die Erwerbsarbeit pflegebedingt eingeschränkt oder aufgegeben werden muss, in erster Linie über das Haushaltseinkommen bzw. über die Erwerbsarbeit des Partners/der Partnerin. Hier wirkt sich das in Deutschland weiterhin vorherrschende Modell des male-breadwinner lediglich modifiziert durch eine Zunahme an teilzeiterwerbstätigen Ehefrauen (vgl. dazu Klammer & Klenner 2003) aus.
Die im Erwerbssystem bestehenden Maßnahmen, etwa in Gestalt von Arbeitszeitmodellen oder Sozialleistungen auf der betrieblichen Ebene, sind überwiegend nicht explizit auf Pflegende und ihre besonderen Bedürfnisse zugeschnitten. Ihre vereinbarkeitsfördernden Effekte sind noch nicht evaluiert, lediglich ihre Bereitstellung und Nutzung.
Eine andere finanzielle Unterstützungsoption besteht in der Inanspruchnahme von Transferleistungen wie des Arbeitslosengeldes, der Sozialhilfe oder von Rentenleistungen, wenn die Pflegenden die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen Alter, ausreichende Anwartschaften etc..
5.4
Die betrieblichen Maßnahmen, die für die Vereinbarkeitsförderung gegenwärtig als relevant gelten, sind nicht flächendeckend verbreitet und über deren Inanspruchnahme können Pflegende nicht allein entscheiden.
Kurze Einschätzung der gegenwärtigen Maßnahmen im Hinblick auf die Effekte für eine Förderung von Vereinbarkeit
Die betrieblichen Maßnahmen werden nur von wenigen Pflegenden tatsächlich genutzt.
In Deutschland bestehen gegenwärtig keine explizit auf die Unterstützungsbedürfnisse der Pflegenden generell und/ oder die Bedürfnisse der erwerbstätigen Pflegenden im Besonderen abgestimmte Konzepte oder eigenständige Leistungsansprüche. Bestehende Maßnahmen richten sich vorrangig an die Pflegebedürftigen selbst oder sind von der Geltendmachung ihrer Ansprüche abhängig. Einer parallel zur Pflegetätigkeit ausgeübten Erwerbsarbeit und deren Förderung gegenüber verhalten sich die gegenwärtigen Pflegeversicherungsleistungen strukturell blind. Die wenigen Maßnahmen, die sich auf Pflegende direkt beziehen, sehen lediglich im Fall der Wiedereinstiegsqualifizierung einen Bezug zur eigenen Erwerbstätigkeit vor, die zudem wiederum eine zumindest zeitweilige Erwerbsaufgabe voraussetzt. Über Nutzung und Effizienz dieser Maßnahme ist nichts bekannt.
41
42
Ausgewählte Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit 6
Ausgewählte Maßnahmen
•
zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit 6.1
Best practice: Vorreiter Großbritannien und die Niederlande
•
Bevor im folgenden auf die Ergebnisse der Recherche von Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit eingegangen wird, sind ein paar grundlegende Bemerkungen voran zu stellen:
•
Wie die Ausführungen in den voranstehenden Kapiteln gezeigt haben sollten, handelt es sich bei dieser speziellen Vereinbarkeitsproblematik um ein überaus komplexen Handlungsfeld, in dem unterschiedlichste Akteure agieren und Problemlagen kumulieren. Die Konzentration und Suche nach einzelnen Maßnahmen erscheint demgegenüber als eine recht verkürzte Herangehensweise. Insbesondere im Hinblick auf die Auswertung der Erfahrungen mit diesen Maßnahmen und ihre eventuelle Übertragbarkeit, sind aber gerade auch die Entwicklung und Prozesse von Interesse, die zur Bereitstellung der Maßnahmen und ihrer –arten führten oder diese verhinderten. So wäre es sicher lohnend, die Entwicklung des Stellenwerts dieser Thematik auf der politischen Agenda der EU – auch im Kontext der EU-Erweiterung – und in ihrer Bedeutung für die Bereitstellung von Unterstützungsmaßnahmen zu analysieren. Gleiches gilt für die Bedeutung der unterschiedlichen Wohlfahrtsstaatsregimes in den Ländern, die Maßnahmen bereitstellen. Gibt es hier einen Zusammenhang? Sind diese Rahmenbedingungen bei der Einführung und eventuellen Übertragung von Maßnahmen relevant, gegebenenfalls zu antizipieren? So lohnend diese Betrachtungen für die hier im Vordergrund stehende Thematik in jedem Fall wären, sie können hier nicht geleistet werden.
•
•
44
Grundsätzlich ist eine strikte Trennung zwischen allgemeinen Unterstützungsmaßnahmen für Pflegende und speziell für die Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit nicht möglich. Allgemeine Unterstützungsmaßnahmen wie z. B. Beratung, Schulung etc. können für erwerbstätige Pflegende ebenso erforderlich und hilfreich sein wie für Pflegende ohne Erwerbsverpflichtungen. Die Recherche bestehender Maßnahmen zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit umfasste daher auch Unterstützungsmaßnahmen, die nicht explizit auf Pflegende mit Erwerbsverpflichtungen gerichtet oder nur für diese zugänglich waren. Die Anforderungen der Angehörigenpflege unterscheiden sich gleichwohl – wie erwähnt - strukturell wesentlich von denen der Kinderbetreuung und weisen eine Dynamik auf, die bei der Entwicklung und Bereitstellung von Unterstützungsmaßnahmen zu berücksichtigen ist: ”However, whatever their current circumstances, everyone is aware that caring is not a predetermined, permanent or unchanging activity, nor is it just a simple choice between caring or working. Its unpredictability and its intermittent nature mean that generalised solutions common in the childcare arena and a ‘one size fits all’ response from employers, are likely to be inappropriate” (Phillips, Bernard & Chittenden 2002: 37f.) Aufgrund ihrer bisherigen Marginalisierung des Themas, liegen derzeit noch sehr wenig Informationen über die Eignung, Verbreitung und Nutzung vereinbarkeitsfördernder Maßnahmen für erwerbstätige Pflegende vor: ”Implementation of many policies is still in its infancy and, (...), robust systems of review and monitoring of uptake are yet to be developed. To date, the organisations have little overall information about who benefits or not, nor are policies being evaluated. An understanding of what works for carers and for managers, in which situations and for whom, is lacking.” (Phillips, Bernard & Chittenden 2002: 7f.). Da im Rahmen dieser Expertise vorrangig die Vereinbarkeit von häuslicher Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit interessierte, hatte dies für die Auswahl der Untersuchungsländer Konsequenzen: So wurde aufgrund des Schwerpunktes der schwedischen Pfle-
6 gepolitik auf dem stationären Bereich, – entgegen der Ankündigung im Antrag – von einer eingehenderen Betrachtung Schwedens abgesehen. Die Literaturrecherche erwies sich im Hinblick auf Finnland aufgrund der überwiegend in finnisch publizierten Dokumente zur Vereinbarkeitsförderung (vgl. dazu Pjil 2003: 9f.) als schwierig und zum Teil dürftig. Die Rechercheergebnisse zeigten, dass Großbritannien und die Niederlande stärker als Vorreiter im Hinblick auf die Bereitstellung vereinbarkeitsförderlicher Maßnahmen für die Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit betrachtet werden können:
ce23 und zur Unterstützung Pflegender besonders hervorgetan, die in einer politischen Gesamtstrategie, der National Strategy for Carers gebündelt werden. Die Umfassendheit der Herangehensweise, die explizite Ausrichtung auf die Unterstützung Pflegender und ihre innovativen Elemente rechtfertigen daher die im folgenden schwerpunktmäßige Betrachtung Großbritanniens und die Auswirkungen dieser Strategie für die Bereitstellung von vereinbarkeitsförderlichen Maßnahmen (Pjil 2003: 27).
6.2
Die Niederlande taten sich dabei überwiegend auf dem Gebiet der vereinbarkeitsförderlichen und innovativen Arbeitszeitgestaltung hervor. Hier verspricht zudem das Konzept des “levenslopbeleid”22 eine gesamtkonzeptionelle Herangehensweise an die Vereinbarkeitsproblematik.
Gesetzliche und politische Initiativen
Über die wesentlichen auf Pflegende bezogenen politischen und gesetzgeberischen Initiativen in Großbritannien gibt Phillips et al. (2002: 2) einen Überblick: ”Employers are increasingly under pressure, both from within organisations and from recent government legislation and policy, to develop family-friendly policies to support informal carers in the workplace. Although policy addressing carers needs was implemented through the 1990 NHS and Community Care Act
Großbritannien gehört neben Deutschland zu den Ländern, in denen die Hauptlast der Langzeitpflege auf den Schultern der nächsten Angehörigen ruht (vgl. Glendinning & Igl 2004). Zudem hat sich Großbritannien in der jüngsten Zeit mit Initiativen zur Förderung der Work-Life-Balan-
45
and the 1995 Carers (Recognition and Services) Act, the employment needs of carers were not fully considered until a national strategy for carers was produced in 1999. This provided a framework of practical support for carers in the workforce. The 2000 Carers and Disabled Children Act that followed gave carers the right to their own assessment, and resultant goodpractice guidelines highlighted the need for carers’ employment to be a mainfactor in assessment. Alongside this, the National strategy for carers made a commitment to “modernise social services”. This has far-reaching implications for carers and older people, and is closely linked with the introduction of National Care Standards in 2000, the 2002 National Service (NSF) Framwork for Older People and the introduction of direct paments, enabling carers to purchase services they are assessed as needing.
Strategy for Carers, The Carers and Disabled Children Act 2000) muss im Rahmen dieser Expertise verzichtet werden und kann bei Pjil 2003 nachgelesen werden (vgl. insbesondere Pjil 2003: 26ff., 29ff.). Im folgenden werden von diesen Grundlagen diejenigen ausgewählt und ausführlicher dargestellt, die einen direkten Bezug zu “best practice” einer besseren Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege aufweisen.
A National Strategy for Carers: Caring about Carers Zwischen 1998 und 2002 gibt es eine Reihe bedeutender Entwicklungen in Großbritannien, Pflegende besser zu unterstützen. In der Darstellung der recherchierten Unterstützungsmaßnahmen dominieren daher nicht zufällig solche aus Großbritannien. Sie sind nicht zuletzt Folge einer gezielten politischen Unterstützungskampagne “A National Strategy for Carers”. Sie basiert – zusammengefasst – auf folgendem24:
(...)In Britain the 1999 Employment Relations Act gave employees the right to unpaid “reasonable” time off to deal with unexpected or sudden situations relating to those they care for. At the same time, the Department for Education and Employment launched the Employers for Work-Life Balance Initiative and the Work-Life Balance Campaign (DTI 2002). The former initiative encourages organisations to make a commitment to support carers in the workforce, while the latter gets them to introduce more flexible working practices. More recently still, in 2001, the government set up the Work-Life Balance Challenge Fund of GBP 1,5 million. This offers advice, consultancy and support to businesses wanting to examine their practices in order to see if different and flexible working patterns could improve profitability and help employees balance work and family life.”
“Caring about Carers is the title of a Government paper, which appeared in February 1999 and sets out what the Government has been doing and what the government intends to do for carers. The following is a summary of the views expressed in this paper: The Government wants to enhance the quality of life of all carers, which means finding ways to give them:
• • • •
Einen umfassenden und aktuellen Überblick über die jüngsten gesetzlichen und politischen Initiativen zur Unterstützung Pflegender zwischen 1998 und 2002 in Großbritannien sowie in Finnland und den Niederlanden findet sich in Pjil 2003. Die folgenden Ausführungen basieren unter anderem auf den vielfältigen Hinweisen über die gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen und Entwicklungen aus dieser Quelle. Auf die ausführliche Darstellung der einschlägigen gesetzlichen Grundlagen der Unterstützungsmaßnahmen (z.B. Carers Act, The National
• • •
the freedom to have a life of their own time for themselves the opportunity to continue to work, if that is what they want to do control over their life and over the support they need in it better health and wellbeing integration into the community perhaps most importantly, peace of mind.
The Government will consider how best to meet the needs of the group of carers whose caring has ceased and who need to return to work.
46
6 Information
The Government promises to take action on family-friendly employment by offering unpaid leave for family emergencies for employees. Flexible employment policies are discussed in the paper and types of provision lined out, which can be helpful to carers, such as:
• • • • •
Flexible Working patterns:
• • • • •
Part time working Job-share
• • • • •
Good health information A NHS25 direct helpline for carer information and Government information on the internet.
Support
Annualized hours
•
Home/tele/flexi place working
• •
Emergency family leave (paid or unpaid) Employment breaks
Carrers need to be involved in planning and providing services Local caring organisations should be consulted Other ways to involve carers such as: comment cards, advice surgeries or carers‘ weeks
Care
• •
Other Provisions
•
Improvement of the consistency of charging for services
Flexitime
Leave provisions:
• •
A new charter on what people can expect from longterm care services: setting new standards
Information on caring for disabled children, elderly relatives or those with mental health problems
•
Help lines/Employee Assistance Programmes (which may include access to counselling)
•
Vouchers to cover the cost of child or elder care Day Care Centres supported by employers
Carers‘ rights to have their own health needs met New powers for local authorities to provide services for carers, as well as for those being cared for First focus of the new powers on helping carers take a break A new special grant to help carers take a break of GBP26 140 million over 3 years (for England GBP 20 million in the year 1999/2000, GBP 50 million in 2000/2001 and GBP 70 in 2001/2002)
Support for informal networks of carers within the workplace.
•
Credits towards a second pension if carers are not working or have insufficient earnings to cross the National Insurance Lower Earnings Limit and if they are receiving the Invalid Care Allowance (ICA) or caring for someone receiving Attendance Allowance of Disability Living Allowance.
Das Papier enthält ein eigenständiges Kapitel über Pflegende und Erwerbstätigkeit (24ff.) und stellt damit die besondere Relevanz dieser Thematik heraus.
Financial support for working carers to be kept under review.”
Einige der in diesem Papier vorgeschlagenen Maßnahmen wurden inzwischen eingeführt und sind im folgenden – neben anderen – dargestellt. Eine zentrale Rolle für die Umsetzung dieser National Strategie for Carers kommt den in Großbritannien bestehenden und sehr aktiven Interessenvertretungen von Pflegenden zu.
47
6.3
qualität. Crossroads Angebote werden von den Kommunen z.T. mitfinanziert, sowie aus Mitteln des Carers Grant unterstützt. Die Angebote von Crossroads gehen aber noch darüber hinaus. Es werden beispielsweise auch innovative Projekte angeboten, die Freizeitangebote (Beispiel “The pub is a hub”) für Pflegebedürftige umfassen oder sich neuerdings auch an junge Pflegende richten.
Interessenvertretung Pflegender: A Voice for carers
Carers UK Carers UK27 (eigentlich Carers National Organisation), ist eine wichtige NGO, die sich neben dem “Princess Royal Trust for Carers, Crossroads Caring for Carers” mit unterschiedlichsten Initiativen für die Pflegenden, auch älterer Angehöriger einsetzt. Diese Organisation hat zudem gerade ein EU-finanziertes Projekt zur Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege gestartet. Es handelt sich um das Projekt “Action for Carers and Employment” (ACE), das über 3 Jahre aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds Equal finanziert und von Carers Uk gemanaged wird.
6.4
Vernetzung der Unterstützungsangebote
Action for Carers and Employment (ACE) Diese von Carers UK initiierte und geleitete Initaitve30 wird von ESF-Mittel über die Laufzeit von drei Jahren finanziert und von unterschiedlichen Organisationen, unter anderem auch von Employers for Carers getragen. Die Seite bietet einen Newsletter und Einblicke in aktuelle Forschungsinitiativen und –ergebnisse über Möglichkeiten der Förderung von Vereinbarkeit etc. Hier werden auch betriebswirtschaftliche Vorteile einer Vereinbarkeitsförderung von Erwerbsarbeit und Pflege dargestellt bzw. die volksund betriebswirtschaftlichen Kosten einer Unvereinbarkeit beispielsweise in einer Broschüre quantifiziert.31
The Princess Royal Trust for Carers (RPTC)28 Diese Einrichtung richtet sich explizit mit Informationsund Hilfeangeboten an Pflegende und strebt insbesondere eine enge Zusammenarbeit mit allen in diesem Handlungsfeld aktiven und verantwortlichen Akteuren an. Zu den Aufgaben des Trust zählt auch Fundraising und die Einrichtung örtlicher Pflegezentren. Ein besondere Schwerpunkt der Aktivitäten liegt zudem in dem Bereich Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege. Der Trust sucht beispielsweise insbesondere den Kontakt zu erwerbstätigen Pflegenden und Arbeitgebern und stellt auch Mittel für Qualifizierungsmaßnahmen zur Verfügung (vgl. Ausführung unter Beschäftigungsfähigkeit und –erhalt).
6.5
Identifizierung der Pflegenden
Im voranstehenden Kapitel wurde auf die bereits im Vorfeld von Bereitstellung und Inanspruchnahme spezieller Unterstützungsmaßnahmen liegenden Probleme hingewiesen. Die Selbstwahrnehmung als Pflegende und ihre Identifikation durch potenzielle Anbieter unterstützender Maßnahmen erwies sich bereits als ein entscheidendes Hindernis. Maßnahmen, die hier ansetzen, haben somit eine Schlüsselrolle für die Vereinbarkeitsförderung und werden entsprechend ihrer Bedeutung auch anderen Maßnahmen vorangestellt.
Crossroads29 Diese Einrichtung konzentriert sich überwiegend auf die Bereitstellung und Ermöglichung von Pflegepausen. Sie schickt ausgebildete Pflegende - keine Freiwilligen - in die Familien, um die Pflegeperson, die eine Pause benötigt, zu ersetzen. Crossroads beschäftigt 4.000 Personen in ganz Großbritannien und gewährt 39.000 Pflegenden 4 Mio. Pflegestunden. Ein “Quality Audit Team” und die Ausbildung der Ersatzpflegepersonen gewährleistet die Pflege-
48
6 General Practioner and Pharmacists as a port of call for carers32
ren. Der Erfahrung nach sind Apotheker hier deutlich offener und kooperativer als die Allgemeinärzte. Dies begründet sich vermutlich in dem Kundenverhältnis, dass Pflegende dort stärker einnehmen und ein stärkeres Engagement der Apotheker befördert.
Auch in Großbritannien ist die Identifizierung Pflegender ein großes Problem. Es wird geschätzt, dass lediglich 15% der Pflegenden erreicht werden. Ein Weg, um dies zu ändern, wird in der Einführung einer Verpflichtung der Allgemeinärzte, seit April 2002 gesehen, Pflegende unter ihren Patienten zu registrieren und diese Informationen an das “Department of Health” weiterzugeben. Da die Allgemeinärzte diese zusätzliche Leistung bisher nicht abrechnen können, sind die Effekte ihrer freiwilligen Mitarbeit an dieser Initiative bisher hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Gegenwärtig wird daher auch eine Änderung der bisherigen Finanzierungsstrukturen diskutiert.
6.6
Beratung
Beratung der Pflegenden Beratung für Pflegende auf der website der Regierung35 Auf der website der Regierung “www.carers.gov.uk” finden sich zahlreiche Informationen und links für Pflegende, Unternehmen, Pflegedienste und andere Interessierte.
Zudem unternimmt die NGO Princess Royal Trust for Carers (siehe unter Interessenvertretung) unterschiedliche Initiativen, um den Kontakt zwischen Allgemeinärzten und Pflegenden zu verbessern, nicht nur um die Pflegenden besser zu erreichen, sondern auch Allgemeinärzte über die besonderen Bedürfnisse dieser Gruppe aufzuklären.
Beratung für Pflegende auf den Websites von Interessenvertretungen
Niederlande: The Care broker in Alkmaar36
So hat der Trust beispielsweise einen Ratgeber Guter Praxis auf der Website eingestellt, unter dem Titel „Seven and a half minutes is not enough“ indem auf die Erfahrungen mit und die entlastende Bedeutung33 (der engeren Zusammenarbeit von Allgemeinärzten und auf Pflege spezialisierte Einrichtungen)34 hingewiesen wird. In den Empfehlungen des Ratgebers heißt es:
”This project is carried out in Alkmaar, a city in the North West of the Netherlands with 64.000 inhabitants. The project became effective in September 2001. In the first four months of ist existence 33 carers in paid employment got in touch with the care broker. With 16 of them several contacts were necessary to get a grip on the complex problems.
”From current experiences, the best model seems to be a carers workers based within a GP (General practitioner) practice (ideally one day a week) but forming part of a bigger team that is supported, trained, and kept up-to-date with developments by the Carers Centre or another independent carers organisation. Carers surgeries within GP practices ensure that GPs retain ”ownership” of their carers and gain an increased awareness of the issues. If the commitment also includes some form of funding for the post, then the commitment and ownership of the GP practice is even higher.” (Pjil 2003: 40).
The innovations, which this project tries to realise, are:
• •
Eine Checkliste für GPs findet sich außerdem in dem Regierungspapier ”Care about carers” (: 56).
•
Der Trust unternimmt auch Initiatven, um die Apotheker als zusätzliche Kontaktstelle für Pflegende zu sensibilisie-
49
Identification of the group of working carers and mapping out the specific problems with which they find themselves confronted; Mediation between the carer and the various service providers and exploring the possibilities of demand led services. The rules and regulations as well as the required paper work are often stumbling blocks for carers, especially for working carers. Development of additional, flexible services in as far as there are gaps, which cannot be filled by the existing services.”
Betriebliche Beratung
Carers UK: Website www.carersuk. org/information/Caringandwork
Princess Royal Trust for Carers: Informationen für Unternehmen im Internet
Auf dieser Website finden erwerbstätige Pflegende direkte Informationen zu den Fragen:
• • • •
Auf der Website des Trust werden Arbeitgeber direkt angesprochen und auf die besondere Problematik von erwerbstätigen Pflegenden angesprochen “Carers and Employment” (vgl. Anhang)37, etwa auf deren Sorge, sich als Pflegende wahrzunehmen und im betrieblichen Kontext als Pflegende zu erkennen zu geben. Es werden neben betriebswirtschaftlichen Gründen für eine Förderung der Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege auch Hinweise über vereinbarkeitsförderliche Arbeitszeit- und Freistellungsmaßnahmen gegeben, sowie Beratung und Hilfestellungen für das Unternehmen in dieser Frage angeboten.
Welche Unterstützung gibt es für mich? Welche Unterstützung gibt es an meinem Arbeitsplatz? Denken Sie darüber nach, Ihre Arbeit aufzugeben? Suchen Sie einen Arbeitsplatz?
The Princess Royal Trust for Carers: consultation workshops with local government, consultation website, carers centres Der Trust veranstaltet Workshops für Pflegende, um ihre zentralen Anliegen zu diskutieren und sie laden dazu kommunale Vertreter ein, um einen Dialog zwischen diesen Gruppen zu fördern. Die Workshops umfassen 100 bis 150 Pflegende und dauern etwa einen Tag. Die Vertreter der örtlichen Verwaltung begrüßen diese Möglichkeit sehr, da sie ihnen in der Ausübung ihrer gesetzlichen Beratungspflicht unterstützen. Der Trust veranstaltet eine Reihe solcher Veranstaltungen, die schließlich in einer landesweiten Veranstaltung und der Veröffentlichung eines Ratgebers guter Beratungsmethoden münden40.
Employers for Carers (EFC) Diese Interessenvertretung der Arbeitgeber ist Partner in der “Action for Carers and Employment” und mit einer eigenen Website im Internet vertreten38, auf der sich beispielsweise Informationen und Aktivitäten im Bereich Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege und vereinbarkeitsförderliche Maßnahmen eingestellt sind.
Beratung durch Interessenorganisationen der Pflegenden
Um die Beratung für Pflegende leichter zugänglich zu machen, stellt der Trust zudem eine interaktive Beratungsmöglichkeit auf seiner Website zur Verfügung, die es Pflegenden ermöglicht, ihre Fragen mit den entsprechenden Experten direkt zu klären. (Pjil 2003: 39)
Carers UK: CarersLine Eine zentrale Aktivität des Carers UK39 besteht in “CarersLine”, einem besonderen telefonischen Beratungsdienst für Pflegende. Während der Jahre 2000 und 2001 wurden 26.000 Anrufe von dieser Hotline über die unterschiedlichsten Belange der Pflegenden beantwortet. Da die Öffnungszeiten auf Montag bis Freitag von 10 – 12 und 14 – 16 Uhr begrenzt sind, wird vermutet, dass bei einer Ausweitung der Sprechzeiten die Zahl der Anrufe noch deutlich hier liegen würden. (Pjil 2003: 37)
Eine weitere Strategie, um die Beratung Pflegender und verantwortlicher Stellen zu verbessern, wird mit der Einrichtung von Care Centres41 angestrebt. Mit einem Netzwerk von 113 unabhängig geführter Carers Centres, die aus Mitteln des Trust eingerichtet wurden, werden jährlich 120.000 Pflegende erreicht. Die Carers Centre kooperieren mit den Vertretern der örtlichen Verwaltung, gesetzlicher Stellen und freien Einrichtungen zusammen. Zu den Aufgaben der Care Centres zählen:
50
6 ”All Carers Centres provide, either by telephone, drop-in or outreach surgeries the following core services:
Beratung durch local council
•
Information and advice – about all issues affecting carers
Großbritannien: duty of the local authorities to assess carers
Emotional support – by providing opportunities to talk through their concerns, both individually and in group sessions, with staff, trained volunteers and other carers
Mit dem Carers and Disabled Children Act 2000 verpflichtete das Department of Social Services die Kommunen zur Unterstützung Pflegender. Im Gegensatz zu Deutschland wird damit den Kommunen als Akteur in der Unterstützung Pflegender eine zentrale Rolle zugewiesen. Dies umfasst die Bereitstellung und Information über örtliche Pflegedienste als auch Beratung. Da mit dieser Verpflichtung aber nicht automatisch auch die erforderlichen Mittel bereitgestellt werden, ist der Erfolg dieser Maßnahme eher bescheiden. Zudem ist das bereits erwähnte Problem der Identifizierung Pflegender auch in dieser Hinsicht eine wesentliches Hindernis. Gegenwärtig wird eine Änderung der Finanzierungsstrukturen diskutiert, um den Kommunen hier mehr Handlungsmöglichkeiten einzuräumen. Im Vordergrund steht dabei die Überlegung, ähnlich dem Carers Grant die Finanzierung als eigenständige Finanzierungsquelle zu gestalten oder “mainstreaming the funding and leaving it to the councils to make their own decisions”.
• •
Community consultation – carers need a unified voice in any locality to ensure that they have an impact on decision-making. Carers Centres can have a strong influence on local policy, planning procedures and outcomes. The carers’s caice an be linked into the regional and national decision making bodies.” (Pjil 2003: 38).
Carers Centres can develop other services in response to clearly identified needs, such as:
• • • •
Advocacy – at tribunals, assessments, case reviews, assistance to access funds and services Practical help, befriending, breaks, relief carer support with shopping, transport Training and education – in skills often needed by carers and training and education for professionals on carer-related issues
Einsatz neuer Medien und Technologien
Fun – time out, breaks, the opportunity to enjoy a social life.”
Unter den recherchierten Unterstützungsmaßnahmen ist der hohe und steigende Anteil neuer Medien und Technologien auffällig (z.B. Internet, Websites www.carersonline.org.uk; www.carersuk.org/Information/Caringandwork, Chatrooms, email, Newsletter, Hotlines, Handys, Videokamera für Videokonferenzen). Insbesondere die neuen Kommunikationsmedien gewinnen für die Organisation der Pflege als solcher und auch für die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege zunehmend an Bedeutung.
Der Princess Royal Trust for Carers spricht zudem Arbeitgeber explizit auf ihrer Homepage an42 und bietet Information und beratende Unterstützung für eine Vereinbarkeitsförderung in den Unternehmen an, etwa.
• • •
Providing information and advice for employer or employee Arranging workplace information sessions at time to suit Providing assistance in developing policies and practices that suit the needs of both parties.
Niederlande: OMNI-Project ”A pilot project is run in a block of apartments in North Holland where carers get a set-up box and a camera for videoconferencing. These instruments are easy to use. The home care organisation has an advanced unit for videoconferencing. The project is expected to give carers access to:
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• • • •
tude to security” von Leijnse, Goudswaard, Plantenga und van den Toren mündete. Die Vorschläge für eine levensloopbeleid zielen auf eine bessere Vereinbarkeit von Arbeit mit Kinderbetreuung, aber auch mit Pflege, Qualifizierung und bürgerschaftlichem Engagement etc. über den Verlauf des Lebens hinweg. Ausgehend von dem Anspruch, die Individuen in ihrer Wahlfreiheit und Autonomie institutionell zu unterstützen, wird darin im Kern eine stärkere Verlagerung der Finanzierungsverantwortung von kollektiven Akteuren zum Individuum44 konzipiert, konkret wird die Finanzierung von auch vereinbarkeitsbedingten Erwerbsunterbrechungen durch individuelle Ansparungen auf Arbeitszeitkonten vorgeschlagen.
Pracictical information, e.g. about lifting techniques or about reimbursement for technical equipment such as a hoist Personal contacts with professionals for advice and guidance Supervision of the cared-for person at a distance Communication with other carers.” (Pjil 2003: 73)
6.7
Zeitliche Regelungen
6.7.1
Flexible Arbeitszeit(modelle)
Beide Studien plädieren für eine über mehrere Finanzierungssäulen gestufte soziale Absicherung des flexiblen Lebenslaufs.
Arbeitszeitflexibilität gilt als ein besonders vereinbarkeitsförderliches Instrument. Zu diesen werden in erster Linie: Teilzeitarbeit, Gleitzeit, Job Sharing, Jahresarbeitszeitmodelle und die komprimierte Arbeitswoche (Vollzeitarbeit an vier statt an 5 Tagen pro Woche) gezählt. Eine Übersicht über die Bandbreite der für die Vereinbarkeitsförderung ausgewählten flexiblen Arbeitszeitmodelle und ihre tatsächliche Nutzung findet sich in dem bereits erwähnten Papier “Caring about Carers” (: 28 f.)
Die erstgenannte Studie (WI 2002: 72ff.) plädiert für einen gesetzlichen Anspruch auf bezahlte Pflege-, Qualifizierung- und Auszeiten auf einem Grundsicherungsniveau, die mit Steuererleichterungen gefördert werden (Säule 1). In der zweiten Säule ist die Lebenslaufsversicherung angesiedelt: Erfasst werden alle Personen im erwerbsfähigen Alter zwischen 18 und 65 Jahren. Vorzugsweise solle diese Versicherung mit der Rentenversicherung kombiniert werden. Die Lebenslaufsversicherung geht in die Rentenversicherung über. Die beiden Versicherungen dienen jeweils als “Sicherheit” für “vorfinanzierte Auszeiten”. Auf diese Weise läßt sich ein flexibles System etablieren, das etwa über überbetriebliche Pensionskassen organisiert werden kann und als zusätzliches Arrangements im Rahmen der Arbeitsverträge eine Absicherung auf Durchschnittswert gewährleisten könnte. Denkbar wäre eine Wahl zwischen fixen und variablen Lohnanteilen. Zudem könnten die Sozialpartner über zusätzliche Auszeiten und ihre Vorsorge Abmachungen treffen und nicht nur Geld, sondern auch Zeit (Mehrarbeitszeiten, Erholungsurlaube etc) in Versicherungsansprüche umwidmen. Die Verhandlung über die Gestalt und den Umfang dieser Lebensverlaufsversicherung läge bei Arbeitgebern und Arbeitnehmern, der Staat würde diese Versicherung mit Steuererleichterungen unterstützen.
Die unterschiedliche Gestaltung und Erreichbarkeit von vereinbarkeitsförderlichen Maßnahmen zeigt sich im Vergleich zwischen zwei Pflegeeinrichtungen des öffentlichen Sektore (NHS und SSD) in der Studie von Phillips et al. (2002: 12 f).
Zeitkontenmodelle Niederlande: Ansparmodelle für pflegebedingte Freistellungen im Rahmen des levensloopbeleid Die politische Initiative “levensloopbeleid” basiert im wesentlichen einerseits auf dem im Auftrag der mittlerweile von den Christdemokraten abgelösten niederländischen Regierung verfassten Strategiepapier mit dem Titel “Verkenning Levensloop”43, sowie weiteren Initiativen, die im Jahr 2002 in eine Studie des Wetenschappelijk Instituut voor het CDA (Research Institute for the Christian-Democratic Party) zum Thema ”Modern Life Course Support System” und in der zeitgleich vom Think Tank des Arbeitsund Sozialministerium erstellten Studie “A different atti-
Die dritte Säule sieht darüber hinaus private Aufstockungsleistungen der Lebenslaufsversicherung vor.
52
6 Eine ebenfalls dreisäulige Finanzierung der Lebenslaufpolitik empfiehlt auch die Studie von Lijnse et al (2002: 18ff., auch Groot & Breedveld 2004), die gestuft nach den Vereinbarkeitserfordernissen als gesellschaftlich nützlich oder eher privat gewünscht eine Grundsicherung von vereinbarkeitsbedingten oder arbeitsmarktbedingten Phasen der Arbeitszeitreduzierung oder Arbeitsaufgabe vorsieht.
In der dritten Säule können von den Einzelnen privat (Mehrarbeit oder Kapital) zusätzliche Ansprüche angespart werden, die durchaus von kollektiv ausgehandelten Vorzügen profitieren können. In einem Kabinettsvorschlag, der in dieser Form ab 01.01.2006 in Kraft treten wird, sind diese Ideen jedoch lediglich zu einem Bruchteil eingegangen. Er besteht im wesentlichen aus drei Maßnahmen:
In der ersten Säule werden sogenannte externe (unverschuldete) Risiken und Teile selbstgewählter, aber gesellschaftlich nützlicher Risiken (Kindererziehungszeiten) über Steuer- und Sozialversicherungsleistungen auf einem Grundsicherungsniveau abgesichert, die zweite Säule setzt sich aus zusätzlichen Versicherungs- und Ansparleistungen zusammen. Ausgehend von einer Art Pflichtversicherung, in die alle Beschäftigten eines bestimmten Tarifbereichs einbezogen sind und von den Sozialpartnern verhandelt werden, können steuerbegünstigte individuelle Ansprüche erworben werden, die zusätzliche, auch selbstgewählte Wünsche nach Auszeiten für unterschiedliche Vorhaben zu nehmen, finanzieren sollen.
1. Zunächst in der Abschaffung der gegenwärtig noch bestehenden steuerlichen Anreize für Frühverrentungen. In den Niederlanden gilt die nachgelagerte Besteuerung bereits und die vorhandenen Steueranreize der Frühverrentung gestatten ein steuerfreies Frühverrentungsjahr. 2. In der Beschränkung der Frühverrentungsoption auf die “early beginners”, also Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit langen Versicherungsverläufen aufgrund eines frühzeitigen Eintritts in das Erwerbsleben, deren Rentenniveau jedoch vor dem 65. Lebensjahr auf 70 % reduziert wird, um über die eingesparten 30 % die vorgezogene Rente zu refinanzieren.
Type of Provision TYPE OF PROVISION Flexible Working Patterns • Part time working • Flexitime • Job-share • Annualized hours • Home/tele/flexi place working Leave Provisions • Emergency family leave (paid or unpaid) • Employment breaks Other Provisions • Information on caring for disabled children, elderly relatives or those with mental health problems • Help lines /Employee Assistance Programmes (which may include access to counselling) • Vouchers to cover the cost of child or elder care • Day Care Centres supported by employers • Support for informal networks of carers within the workplace Quelle: www.carers.gov.uk/pdfs/care.pdf: 29
53
SPECIFIC RELEVANCE FOR CARERS Any of these can help carers remain at work. Many employers already offer these and find they also help the business to be more responsive to customers’ needs.
Often targeted at parents, but in some cases these are being explicitly extended to encompass carers. A key area for carers is access to information, particularly as the onset of caring can be sudden and unexpected. Technology can assist in the delivery of such information with screen based systems becoming increasingly available.
3. Im Einsatz von Arbeitszeitkonten, in denen bis zu einem geldwerten Maximum von 12 % des jährlichen Bruttolohns die Beschäftigten für diese Vereinbarkeitserfordernisse ansparen (Arbeitslohn oder Arbeitszeit) und eine Freistellung von maximal 1 ½ Jahren finanzieren können bis eine erneute Ansparung möglich ist. Dieses so genannte “verlofspaaren” wird in gewissem Umfang steuerlich begünstigt. Im Kern handelt es sich um eine Modifikation bereits bestehenden Rechts, dass
hier in einen rechtlichen Anspruch umgewandelt wird, das Ansparvolumen um 2 % (vorher 10 %) erhöht und den Freistellungszeitraum verlängert (vorher 1 Jahr).45 Dieser Maßnahmenzuschnitt verdeutlicht, dass die niederländische Regierung mit ihrer Ausgestaltung bzw. ihren ersten Umsetzungsschritten einer levensloopbeleid das übergeordnete Ziel der Lebensarbeitszeitverlängerung, das auch auf der politischen Agenda der Niederlande steht, unterstützen will46. (Waas 2004; Breedveld & Loek 2004).
“CARER-FRIENDLY” POLICIES IN GOVERNMENT DEPARTMENTS AND AGENCIES C&E
Flexible working hours Part-time working Job sharing Career Break Home working Term-time working Part year appointments Use of telephone Costs covered when away from home/for work training Unpaid leave for emergencies Paid leave for emergencies
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“ C A R E R - F R I E N D LY” POLICIES IN GOVERNMENT DEPA RTMENTS AND AGENCIES
Key: √– available D – discretionary S – in some areas of the Department only
C&E Customs and Excise DETR Department of the Environment, Transport and the Regions DfEE Department for Education and Employment
C – only child care expenses specified
DH Department of Health DSS Department of Social Security BA Benefits Agency DTI Department of Trade and Industry
Quelle: www.carers. gov.uk/pdfs/care.pdf, S. 30
54
HMT The Treasury HO Home Office MoD Ministry of Defence NIO Northern Ireland Office SO Scottish Office WO Welsh Office CO Cabinet Office PS Prison Service
6 6.7.2 Arbeitszeitreduzierung – Wechsel von Vollzeit- in Teilzeiterwerbstätigkeit
6.7.3 Arbeits/Pflegeunterbrechung
Als wohl “klassisches” Vereinbarkeitsinstrument gilt die Teilzeitarbeit, etwa für die Vereinbarkeit von Kinderbetreuung und Erwerbsarbeit. Bedeutsam – wie auch für sämtliche flexiblen Arbeitszeit- und Unterstützungsformen - ist in diesem Zusammenhang die Gestaltung im Detail:
Niederlande: „Several new possibiliies to take paid leave since 1998 and in combined with the Work and Care Act 2001:
• • • • •
6.7.3.1 Leaves/Freistellungen
•
Calamity leave This leave is meant for very special personal circumstances that require immediate action. Ist duration varies from a few hours to a few days: as long as is necessary to do what needs to be done. Generally speaking the empoyer will grant such leave. He is boliged to do so to an extenet, which is fair considered the nature of the problem. In those cases where the emloyee is entitled to the ten-day leave the calamity leave will only last one day and will then be replaced by the ten-day leave.
Ob diese Möglichkeit in dem Betrieb tatsächlich angeboten wird, Ob es einen Anspruch auf Teilzeitarbeit gibt und in welcher Form, Wer über Dauer und Verteilung die letztendliche Entscheidung ausübt, Ob die Gestaltung der Teilzeitarbeit selbst – im Fall überraschender Ereignisse, Notfälle u.ä. – flexible ist, Welche mittel- bis langfristigen Folgen der Wechsel in Teilzeitarbeit nach sich zieht, z.B. in Bezug auf Rückkehroption auf den Vollzeitarbeitsplatz, Einbeziehung in Qualifzierungsmaßnahmen, Einkommens- und Sicherungseinbußen etc..
•
Ten-day care leave An employee is entitlet a maximum of ten days care leave per year to care for a sick child living at home, a sick partner or parent, in those cases where it is necessary that this particular person (and not someone else) is the carer. The employer must pay at least 70 per cent of the wages (and 100 per cent of the minimum wage), for which the employer receives compensation.
Niederlande: Legal Right to work part-time
•
In den Niederlanden besteht insofern ein Beispiel guter Praxis, als dort der gesetzliche Anspruch auf Teilzeitarbeit auch einen Anspruch auf die Rückkehr in eine Vollzeitbeschäftigung umfasst. (Pjil 2003: 60)
Leave to care for a dying person. This is not a legal right. The employer must agree to grant this leave. It can be used to assist a close relation (not only family members) in the last phase of their life. It can also be taken when the cared-for person is staying in an institutuion. The leave consists of at least one third of the normal working hours. It should last at least one month and at most six months. Under certain conditions it can be extended to a maximum of 18 months. During the leave the employee can receive a payment with a maximum of € 490.54 a month paid from public funds.
•
Career interruption In this case the leave will only be paid if the employer replaces the person on leave with someone who is unemployed or otherwise excluded from the labour mar-
55
ket. The employer must agree to the leave, the employee must have worked for at least one year, s/he must take up at least one third of the normal weekly working hours and the period of the leave must be at least two months. There is a maximum of 6 months, but under certaim circumstances it can be extended to 18 months. The maximum amount to be paid from public funding is € 490.54 a month. The leave must be used for caring or studying.
•
Saved up leave If the employer has agreed to offer this facility to his employees they can save up money or time to a maximum of 10 per cent of the annual salary or 10 per cent of the annual working hours. (The working wwk now counts 36 hours. Employees who keep working 40 hours a week can save up these extra hours). There is a maximum of 12 months to the leave that can be saved up. When taken up the leave will be paid with the savings. If the employer does not offer this facility employees can save up free days that they have not taken up for a period of five years.
•
Long-term care leave Amendments to the Act Paid Employment and Care have been sent to the Lower House in order to make a long-term care leave possible. It can be used in situations of terminal illness of a child, partner or parent of a life-threatening illness of a child. It has a maximum duration of six times the weekly working hours, in principle spread out over twelve weeks. The employee can ask the emloyer to grant six weeks full time leave. During the leave the employee will receive 70 per cent of the minimum wage. It is at the discretion of the employer to grant this leave, but it can only be refused for good reasons.” (Pjil 2003:59f.; http://verlofwijzer.szw.nl; Press Release 02/090 Ministerie SZW, 5 July 2002;Luijn & Keuzenkamp 2004:7)
Im Rahmen einer von der European Foundation for the Improvement of Living and Working Condition in Auftrag gegebenen Untersuchung (vgl. Naegele et al. 2003) wurde jüngst in ausgewählten europäischen Ländern vorfindliche Freistellungsmaßnahmen zur Unterstützung von (Kinderbetreuung und) Angehörigenpflege zusammengetragen (vgl. Tabelle “care leave / leave for family reasons”).
56
6 care leave / leave for family reasons Country
Duration and Entitlement
Austria
Employees responsible for care in the family have a claim for one care leave amounting to the time span of an average working week. That claim cannot be accumulated and after one year: According to the Labour Contract Law Amendment of 1997, employees who have temporary care obligations can claim part-time work. After finishing the care work a return to the formers working time should be possible.
Denmark
There is no general rule allowing parents to stay at home from work in order to take care of children who are sick. However, most collective agreements, notably in the public sector, contain a rule that parents can take the first day off if their child is sick, and still maintain their full wage without any deductions. Besides this, there are a number of possibilities to have leave to care for seriously ill or handicapped family members, with compensation ranging from about 2000 danish crowns per month, to full compensation. For 1. Care leave for people with handicapped children or children who are seriously ill: This leave is granted for a parent with a child under 18 with a serious, chronical or long-term disease (typically cancer), or with a considerable and permanently lowered physical or psychological ability of functioning. Compensation is 100 per cent coverage of former income, with no means-testing, no upper limit, and no requirements as to which parent take the leave. Contribution to occupational pension is not paid. A number of supplements are available. 2. Sickness benefits to take care of (relatively) seriously ill children aged less than 14 years: If children aged less than 14 years are hospitalised, and if they are estimated (by declaration of doctor or hospital) to be ill for 25 days or more, parents can, after agreement with their employer, receive a compensation from the municipality if they choose to leave work or to work at reduced hours. The compensation is equivalent to the sickness benefits people receive if they are ill themselves. 3. Care leave for dying family members: Since 1990, people have been entitled to take leave from their job in order to care for dying family members. Compensation is up to 1½ times maximum unemployment benefits but cannot exceed previous wage. The condition is a declaration from a doctor of hospital stating that hospital treatment will be in vain, and that the prognosis is a short time to live. There are no fixed time limits. 4. Care leave for handicapped or seriously ill relatives: By 2002, a new law proposal entitles people to six months leave to care for a family member with a serious, chronical or long-term disease (typically cancer), or with a considerable and permanently lowered physical or psychological ability of functioning (parallel to the arrangement for children). (L124/2002 about leave and L128/2002 about eligibility and compensation New §103a in Lov on social service.). Leave is to be granted if the alternative is full-time care by professional, or care in all-day institution. Technically, the person who is granted the leave is employed by the municipality on normal conditions, with a wage of 2000 danish crowns per month (of which 4 per cent compulsory contribution to occupational pension), plus 8 per cent employer’s contribution to occupational pension. The law is expected to be passed in Parliament before June 1, 2002.
57
care leave / leave for family reasons Country
Duration and Entitlement
Finland
During this period the parent is allowed to a flat rate home care support payable by the Social Insurance Institution. An additional care supplement is payable for children whose income does not exceed a given limit. The home care allowance is taxable. It may also be paid partially, in the case that the parent has limited his or her working maximally to 30 hours due the care of a small child. Some municipalities have also paid an additional home care allowance for parents caring at home for their child under three years of age. According to the Act on Work Contracts, a parent of a small child is allowed to a part-time work until the end of the year when the child turns seven, provided that the employee has served the employer for 12 months of the last 24. In the case of all parental leaves, the parent should in principle be allowed to return to the previous job after the leave. The partial leave is not compensated for economically, if there are no children under the age of three in the family. According to the Contracts of Employment Act, a parent is allowed to (child)care leave of max. 4 days due to an illness of a child less than 10 years. A salary has not to be paid during that period, but due to wage pacts most employers have to pay full salary for a defined amount of days. In addition, an employee is allowed to be temporarily absent due immediate family reasons. The length of this absenteeism is not defined, but it is interpreted to mean short-term absenteeism. Again there is no obligation in the act to pay salary for the absenteeism, but many wage pacts contain that obligation.
France
Leave of absence or part-time employment for attending a dying person for wage-earners with a parent, an offspring or a parent, an offspring or a member of the household who is receiving terminal care. The employees has a job-return guarantee.
Germany
Apart from parental time, parents in Germany can take up to 10 days of holidays to care for ill children at home. For these days, sick benefit amounting to 70% of the gross income, are paid. Singles have a claim to – at the most - 20 caring days. No legal regulations exist to safeguard the compatibility of employment and nursing of relatives in need of care, e.g. according to the model of the parental leave. Short-term exemption from employment duties for caring duties have also not been regulated , e.g. following the model for caring for sick children at home with the payment of sick benefits. Collective agreements on this issue can also only be found in few labour agreements.
Greece
Working full-time parents have the right to paid leave up to 4 working days a year visiting the school of their children. The period of leave is considered as working time for all purposes. In addition, unpaid leave for illness of dependent family members without any social security benefit to replace wage loss. The leave period is considered as working time for all purposes, and is taken into account in the case of seniority pay. Indirect cost born by the employer. Claim to reduce working time by one hour daily for caring mentally or physically handicapped children. This hour is unpaid and there is a lack of any social security benefit to replace wage loss.
Italy
Children sickness: both parents, alternatively, have the right to abstain from work during sickness of their child if under 8 years of age; this right is limited to 5 days a year for each parent in the case of children between 3 and 8 years of age. Up to the 3rd year of age the salary is figurative, after this age it is reduced. These absences are not paid, but there are many collective contracts which foresee better treatment, generally aimed at guaranteeing up to 30 paid days a year up to the 3rd year of the child, which is then followed by a reduced figurative wage between 3 and 8 years of age. The measure is financed by the social provident institution. (Law 8 March 2000, n. 53; RSU-CISL Scuola, 2001). Caring for dependent relatives: the employee who can demonstrate to be engaged in caring for a dependent relative (up to the third degree), has the right to three paid days of leave per month throughout the whole working career. The measure is financed by the social provident institution (Law 5 February 1992, n. 104). Furthermore, there is the possibility to take up to two years (continuatively or divided) of unpaid leave of absence to meet this demand (Law 8 March 2000, n. 53).
58
6 care leave / leave for family reasons Country
Duration and Entitlement
Italy
Particular events: The working mother and father have the right to three days of paid leave per year in the case of death or serious illness of a relative within the second degree or of the partner. The salary is 100% totally at the expenses of the employer (Law 8 March 2000, n. 53).
Japan
Workers can take a maximum of three consecutive months of nursing leave for their family members, and also they could be paid monthly allowance equals to 40% of the normal monthly salary during the leave by the employment insurance. There is no legal description about the employers’ obligation to compensate their employees’ reduction of the income during the nursing leave, so most companies do not provide any kind of monetary benefit. However, some companies provide a means to shorten the daily working hours to five hours after taking the nursing leave, and other companies have extended the period of the nursing leave up to one year by company agreement. Besides, it is not compulsory but the Law of Parental and Nursing Leave requires employers to provide employees several paid holidays in case of their children’s illness (for children under six years old). In actuality, public worker has a right to take the care holiday for five days annually since April 2002 by the collective agreement.
The Netherlands
Civil servants have a restricted entitlement of Short- and Long-term-care-leaves in case of a serious illness of close relative. For workers there are no public regulations, but arrangements in Collective Agreements. For a paid long-term-care-leave there is no public regulation yet, only through Collective Agreements.
Portugal
Care leave for children under 10 or/and disabled: up to 30 days/year. If asked to the doctor, can be considered as a sick leave, 65% paid. Leave entitlement for greatly disabled and chronically ill under 12 years: up to six months during for years; 65% paid by the National Social Insurance System
Spain
Discretionary right to reduction of the working day to care for a child younger than six years old or a disabled child with proportional reduction of wage, between a minimum of third and a maximum depending on the duration. At regional level, in Catalonia, the Ley de Conciliación de la Vida Familiar y Laboral, Act for the Conciliation of Family and Labour Life has recently been passed. From 1st May, it allows civil servants (working in the Catalonian Administration) with children not older than a year to reduce one third of their working days without wage reduction. Workers in care of children younger than six years, a disabled relative or a handicapped elder may also reduce the working day in a third with 80% of the wage or half of the working day with 66% of the wage. Paid leave for taking care of an ill child: the labour legislation makes the provision of paid time off (paid by the employer) of two days (four if in another town) in case of serious illness of a child. It is an individual right so it may be used by both parents. It is important to remark that the law does not define what a serious illness is.
Sweden
Parents with children under the age of 8 also have a legal right to reduce their working time up till 25 per cent of their normal working hours. This reduction is not compensated for in the social security system. For parents of children under the age of 12 there is also a legal right to leave of absence to look after a sick child. This leave of absence for sick children can also be transferred to the grandparents of the child. It is limited to 60 days per year and the loss of income is compensated through the social security system. All of these rights for parents are linked to a right to return to the old or similar employment and a restriction for employers to degrade conditions.
United Kingdom
All employees are entitled to take a reasonable amount of (unpaid) time off to deal with an emergency or unexpected situation involving a dependant. Some employers are starting to introduce limited paid care leaves.
59
A council has powers to issue:
6.7.3.2 Short term breaks/Pflegepausen
•
Großbritannien: Carer’s Grant für Pflegeunterbrechungen
•
Im Rahmen der National Strategy for Carers wurden 1999 mit dem Carers Grant zunächst für drei Jahre Mittel (GBP 140 million) zur Verfügung gestellt, um Pflegenden eine Pflegepause zu ermöglichen (Pijl 2003: 32). Diese Mittel wurden für zwei weitere Jahre bewilligt (2002 und 2003: GBP 85 million; 2003/2004: GBP 100 million). Die Regierung beabsichtigt, mit diesen Mitteln 75.000 Pflegenden Pflegepausen zu finanzieren. Die Mittel sollen den Gemeinderäten “Local council” zur Verfügung gestellt werden, um u.a.
• • •
•
Time value vouchers that correspond to the amount of time during which the cared-for person will need additional support because their usual carer is taking a break Money value vouchers based on a calkculation of what it would cost to purchase the support that the cared-for person needs; or Both.” (Pijl 2003: 33f.;www.carers.gov.uk/voucherstb.htm)
Der entscheidende Unterschied zwischen diesen Gutscheinen und direkten Pflegegeldleistungen liegt in der rechtlichen Verantwortung, die bei Pflegegeldleistungen allein beim Pflegegeldempfänger für alle wesentlichen Aspekte des Vertragsprozesses liegen, während bei Gutscheinen die Verantwortung zwischen dem Rat und dem Gutscheinempfänger geteilt ist. Die Gutscheine können bei dem Rat als Anbieter selbst eingelöst werden oder bei einem anderen Rat in England oder Wales oder einem unabhängigen Dienstleister. Sie können nur bei professionellen Dienstleistungsanbietern eingelöst werden. Es können jeweils maximal 28 Tag auf einmal genommen werden, die Gesamtdauer darf 120 Tage pro Jahr nicht übersteigen.
Pflegenden zu einer Pause in der Pflege eines Angehörigen zu ermöglichen, Freiwilligenorganisationen zu fördern, die Pflegepausen eigenständig organisieren, Fund administration relating to the carer’s plan and consultation with carers.
Seit 2001/02 stehen diese Mittel nur noch für die Unterstützung derjenigen Pflegenden zur Verfügung, die keine anderen Dienste in Anspruch nehmen können, um eine Pflegepause zu realisieren. “Local councils can also spend carer’s grant in pooled budgets (with the health services).” Außerdem wird die anteilige Verwendung der Mittel durch die local councils vorgegeben: so müssen 95 % der Mittel für Dienste eingesetzt werden, die es Pflegenden ermöglichen, die Pflege zu unterbrechen und maximal 5 % für allgemeine Beratung des Pflegenden in seiner Pflegetätigkeit.
Niederlande: Pflegefamilien The Committee Daily Routines supportes an experiment: ”Welcome Families”, a new kind of substitute care for older people. The idea came from Belgium. It entails that host families are recruited who are willing to take in an older person for short intervals. While they are staying there, their carers can have a break. The Committee Daily Routines thinks that this idea can be developded so that the host families become self-employed entrepreneurs who work on a franchise basis for an organisation that takes care of all the paper work and quality assistance.” (Pjil 2003: 75ff.)
UK: Vouchers for short term breaks ”In April 2002 the Department of Health has published consultation documents to make provision in regulations for local authorities to issue vouchers for short term breaks.
60
6 6.8
Finanzielle Regelungen
6.8.3 Sozialrechtliche Absicherung der Pflegeperson
6.8.1 Pflegegeld (short term monetary compensation)
ICA: second state pension Seit dem 06.04.2002 können ICA-Bezieher automatisch für jedes Steuerjahr Ansprüche auf eine sogenannte zweite Rente (State Second Pension) erwerben. Für diese Rentenart gilt bei Männern 65 und für Frauen 60 Jahre als Zugangsalter. (Pijl 2003: 31 f.)
Invalid Care Allowance (ICA) und Carer Premium Invalid Care Allowance (ICA) ist:
• • • • •
Für Anspruchsberechtigte des Disability Livings Allowance (wenn jünger als 65 Jahre alt) oder des Attendance Allowance (älter als 65 Jahre),
6.9
bis zu einem maximalen Höhe von inzwischen GBP 41,75,- pro Woche vorgesehen,
The Royal Bank of Scotland Return to Work Fund: Wiedereinstiegsqualifizierung
für Vollzeitpflegende (mindestens 35 Pflegestunden pro Woche) bis 65 Jahre gedacht, d.h. Pflegende, die mehr als GBP 72,- und mehr pro Woche verdienen oder
Dieser Fonds unterstützt Pflegende an Qualifizierungsmaßnahmen teilzunehmen, um ihre Beschäftigungsfähigkeit zu erhöhen. (vgl. Pjil 2003: 39)
in “fulltime education” sind, haben keinen Anspruch auf ICA-Geld.
Geplante Änderungen:
•
•
Qualifizierung und Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit
Pflegende über 65 Jahre sollen einen Anspruch geltend machen können. RentenbezieherInnen mit einer Rente in Höhe der ICA oder höher können kein ICA erhalten, aber möglicherweise die bedürftigkeitsabhängige Carer Premium Leistung (für Niedrigeinkommensbezieher)
Educational Bursary Fund This Fund helps carers to participate in training to enhance their future employment prospects. (Pjil 2003:39)
Der Anspruch soll 8 Wochen über den Tod des Pflegebedürftigen hinaus gewährt werden. (Pijl 2003:31f.)
Princess Royal Trust for Carers: secondments “The Trust works with companies through a secondment scheme. An employee of a company will work for a certain length of time in a Carers Centre. The benefits of this scheme go both ways. The secondet worker, often coming from a large firm, learns what it means to work in a small organisation and learns about carers. The Carers‘ Centre uses the skills of the seconded worker, which are often skills that are not normally found in these Centres. Secondments are obtained by negotiating with firms. The firms see this as a training opportunity or as a possibility when the number of staff needs to be reduced.” (Pjil 2003: 39)
6.8.2 Pflegezuschuss Carer Premium ist bedarfsabhängig und kann bis zu GBP 24,40,- pro Woche zusätzlich zu anderen bedarfsgeprüften Leistungen (Income Support, income-based Jobseeker’s Allowance, Housing Benefit und Council Tax Benefit) bezogen werden (:32).
61
Princess Royal Trust for Carers (RPCT): Weiterbildungsförderung
6.10
Evaluation/Monitoring
Carers and Employment Study Visits: Visits to Five Councils with Social Services Responsibilities (Carers and Employment)
RPCT unterstützt auch direkt durch finanzielle Mittel die Qualifizierung Pflegender, um den Wiedereinstieg in die Erwerbsarbeit zu ermöglichen. A case study that highlights how the Trust is helping: www.rbs.co.uk/group_information/corporate_Responsibility/Community_Investment
The Department of Health developed the model of study visits to get a feel for how carers were actually being supported out in the field. A team consisting of representatives of the Department of Health, Local social Services and some charities, including Carers UK and the PRTC has visited five local Councils with Social Services Responsibilities. The study teams visited five local authorities during Summer/Autumn 2000. Meetings were held with senior managers, front-line staff, carers and their organisations, health and employment servicers and others. The report describes e.g. that assessments of carers were not routinely provided. (vgl. Pjil 2003:44ff.; www.carers.gov.uk/ visoto5councils.pdf)
Quelle: http://www.employersforcarers.org.uk/index.html
62
6 Typologie der Maßnahmenarten zur Förderung der Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit Identifizierung
Beratung
Vernetzung der Zeitliche Unterstützungsan- Regelungen gebote
Finanzielle Regelungen
Neue Medien
UK: TV-Infor-
UK: Beratung für
UK: National Strat- UK: carerfriend-
UK: Pflegegeld
Hotline für Pfle-
Qualifizierung (Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit) UK:Wiederein-
mationssendun-
Pflegende auf der
egy for Carers, Ca-
ly policies (Arbeits- (UK:ICA)
gende
stiegsqualifizierung dy visits
gen, Kampag-
website der Regie-
ring about Carers
zeitflexibilitisie-
(z.B. finanziert von
nen; workshops, rung (carers.gov.uk)
rung, Freistellun-
der Royal Scottland
Carers Day
gen, job sharing,
Bank; dem Prin-
tel/Home working;
cess Royal Trust for
UK: Carer wor-
UK:Informations-
sabbaticals etc.) NL: Ansparmodelle UK: Second state
kers, Gene-
websites der Inte-
(Levensloopbeleid)
pension
ral Practitioner,
ressenvertretun-
Pharmacists
gen von Pflegenden
UK:Carer Premi-
Carers) Videokonferenzen
(Carers UK, Princess Royal Trust for Informations-
Carers etc.) UK: Gesetzliche
UK:Action for Ca-
NL:Unterschiedli-
websites der In-
Beratungspflicht
rers and Employ-
che Freistellungsre- um (bedürftigkeits-
und –chatrooms für
teressenvertre-
der Kommunen
ment (ACE)
gelungen (Calamity abhängiges Pflege-
Pflegende
tungen von Pfle-
leave, ten-day care
genden (Carers
leave, leave for a
UK, Princess
dying person, care-
Royal Trust for
er break, long term
Carers etc.) UK: Informationen
care leave) UK:Vouchers for
auf der website der
short term breaks
Internetberatung
UK: Secondments
geld)
NL: Pflegefamilien
Internetportale von Pflegendenorgani-
Arbeitgeberorgani-
sationen
sation: Employers for Carers UK: TV-Informationssendungen, Kampagnen; workshops, Carers Day; Carers Line, etc. NL: OMNI_Project (Videoconferences for carers) NL: Care broker of Alkmaar
UK= United Kingdom NL= The Netherelands Quelle: Eigene Darstellung
63
Evaluation/Monitoring UK: Stu-
Forschungsstand über die Eignung einzelner Maßnahmearten
7
7 Forschungsstand über
• • •
die Eignung einzelner Maßnahmearten
Im Folgenden wurden diejenigen wertenden Aussagen, die sich in der Literatur über die Eignungen bzw. Nutzung der in Kapitel 6 ausgewählten Maßnahmearten finden ließen, zusammengetragen:
auf das Angebot professioneller Pflegedienstleistungen und –angebote.
Es konnte allerdings ein bedingter Einfluss auf das Angebot professioneller Pflegedienstleistungen und –angebote festgestellt werden: Während in Finnland professionelle Pflegedienstleistung auf einem relativ stabilen Markt angeboten wird und relativ gut bezahlt wird, ist zu befürchten, dass es zu einer Verlagerung der Pflegeleistungen in die “billigere” häusliche Pflege kommt und sich dadurch die Erwerbssituation professioneller Pflegerinnen verschlechtert. In Frankreich ist beispielsweise aus diesem Grund die Inanspruchnahme professioneller Dienstleistungen zurückgegangen und wurde von den public authorities als bedeutsame Angelegenheit bewertet. Demgegenüber führte in Österreich die Einführung des Pflegegeldes zu höheren Preisen für informelle Pflegedienstleistungen.
Beratung
Privat Pflegende greifen nur sehr verhalten auf bestehende Beratungs- und Unterstützungsangebote zurück. (Infratest Sozialforschung 2002) Insgesamt zeigen die Zahlen von Infratest, dass 53 % der pflegenden Beratungs- und Unterstützungsangebote genutzt haben, davon 21 % den Austausch mit professionellen Kräften, 23 % telephonische Beratungsmöglichkeiten, 18 % Sprechstunden/Angehörigencafes, 11 % Angehörigen Selbsthilfegruppen und 11 % private Selbsthilfeinitiativen.47 Spezielle Pflegekurse, wie sie z.B. die Pflegeversicherung als Leistung anbietet wurden von 16 % der Pflegenden genutzt.
7.2
auf die Erwerbsbeteiligung pflegender Frauen,
In den ausgewählten Ländern (Australien, Österreich, Kanada, Finnland, Frankreich, Deutschland und Japan), die solche Leistungen implementiert haben, zeigten die Pflegegeldleistungen weder für die Übernahme häuslicher Pflege signifikante Effekte noch Effekte bezogen auf die Erwerbsbeteiligung pflegender Frauen. Sie zeigen damit aber auch keine nachteiligen Effekte für die Erwerbsbeteiligung wie mitunter befürchtet wird. Tatsächlich sind die Leistungen in der Regel niedrig, so dass ihnen vorrangig ein symbolischer Wert zugemessen werden muss.
Die Auflistung innovativer Maßnahmen zur Vereinbarkeitsförderung allein sagt noch nichts über die tatsächliche Nutzung oder Eignung aus. Da diese sich aber z.T. noch in der Erprobungsphase befinden, ist es nur bedingt möglich, diesbezügliche Einschätzungen und Erfahrungen zu präsentieren.
7.1
auf die Bereitschaft, Pflege zu leisten,
Besonders weitreichende, d.h. die Bedürfnisse des Gepflegten und der Pflegenden berücksichtigende, Maßnahmen finden sich in Betrieben, aber auch der Zugang zu diesen wird durch andere Vorgaben z.B. im Rentenrecht begrenzt und oftmals von eher traditionellen Vorstellungen einer Vollzeitbeschäftigung oder zumindest kontinuierlicher Beschäftigung im Erwerbsverlauf geprägt. Der Zugang zu diesen Maßnahmen ist daher häufig nicht möglich, da die Voraussetzungen (in Form von Arbeitszeit, Einkommen oder plötzlicher stationärer Einweisung) nicht erfüllt werden. Die Autoren folgern daraus: “Precariousness remains very high” (dies. 2000: 34).
Pflegegeldleistungen
Eine vergleichende Untersuchung der Pflegegeldleistungen in den OECD-Ländern (Jenson & Jacobzone 2000) betrachtete den Einfluss von Pflegegeldleistungen, dazu zählen Zahlungen während der Pflege – short term monetary compensation – und Beitragszahlungen für die Sozialversicherungen – long term compensation:
65
Die Autoren weisen insbesondere auf die im Rahmen ihrer Untersuchung immer wieder festgestellten hohen gesundheitlichen Beeinträchtigung der Pflegenden insbesondere durch Schlafmangel hin, die dringend ergänzende pflegerische Unterstützung der häuslichen Pflegenden erforderlich machten z.B. Tagespflege; 24-Stunden-Dienste.
Die stärkere Flexibilisierung der Dienste durch:
•
Jenson & Jakobzone (2000:. 4) kommen in ihrer vergleichenden Untersuchung über die Bedeutung von Pflegegeldleistungen zu dem Schluß:
•
”The most innovative schemes offer longer term compensation, such as pension rights, more possibility to combine care-giving with a flexible participation in paid labour markets, and more respite services in order to facilitate the family member’s ability to provide care.”
7.3
die Ausweitung der Dienste in räumlicher und zeitlicher Hinsicht, aber auch hinsichtlich der stärkeren Berücksichtigung der Bedürfnisse der Pflegenden kleinerer Gemeinden. Lokale Vertreter berichten, dass die Pflegenden insbesondere die Dienste von Crossroads Caring for Carers, der Alzheimer Gesellschaft und von Nachtdiensten schätzen. Die Verlängerung der Tagesdienste, insbesondere über das Wochenende.
Die größere Wahl- und Kontrollmöglichkeiten für Pflegende und Nutzer durch:
•
Pflegeunterbrechung
Die Bereitstellung von Gutscheinen, deren Zuweisung gemäß den Bedürfnissen von Pflegenden und Gepflegten folgen können, die somit auch welche und wie viel unterstützende Dienste sie in Anspruch nehmen wollen.
Mittlerweile gibt es Untersuchungen über die Effekte des Carers Grant48 (www.carersnorth.demon.co.uk/summary. htm) im ersten Jahr in Nordengland. Danach wurden lediglich 65 Prozent des Grant für direkte Pflegepausendienste verwendet, nur 5 Prozent für Dienste in der häuslichen Pflege. Es zeigten sich zudem selektive Effekte: Pflegende, die Selbsthilfegruppen oder anderen Diensten nicht bekannt waren, konnten nicht erreicht werden. Insgesamt konnte keine Ausweitung neuer flexibler Kurzzeitpausendienste, sondern eher eine Ausweitung bestehender Dienste festgestellt werden.
•
Das zweite Jahr nach Einführung des Carers Grant wurde vom Kings’s Fund evaluiert49 (www.kingsfund.org.uk/ eHealth SocialCare/html/carers.htm):
Die bessere Zugänglichkeit der Dienste durch:
70 % der vom Grant finanzierten Pausen wurden für ältere Pflegebedürftige verwendet. Insgesamt nahmen 25.300 Pflegende in den Jahren 1999 und 2000 eine oder mehr Pflegepausen.
•
•
Die Bereitstellung von bestimmten Budgets für maßgeschneiderte Lösungen. Die Möglichkeit für die Pflegenden Pausendienste direkt in Anspruch zu nehmen.
Die Verbesserung der Qualität der Dienste durch:
• • •
Zusammenfassend heben die Autoren der Studie in diesem Zusammenhang folgende Beispiele guter Praxis hervor:
66
Die Ausweitung der Tagespflegedienste für Kinder und Erwachsene. Die Durchführung Pflegenden –orientierter Evaluationen von neuen “Schemes”.
Die Bereitstellung mobiler Dienste in den ländlichen Gegenden, Die Zusammenarbeit mit lokalen Organisationen, um Tages- und stationäre Einrichtungen und minderheitensensible häusliche Dienste zu entwickeln,
7 7.4
Die empirischen Ergebnisse der Untersuchung unterstützen die These, dass verheiratete Frauen im Alter von 40 bis 65 Jahren in der Regel Pflegetätigkeit im eigenen Haushalt und Teilzeitarbeit kaum vereinbaren können und ihre Erwerbstätigkeit zugunsten von Pflegeübernahme gänzlich aufgeben (ebd.: 375). Dieses Ergebnis verweist damit auf einen signifikanten Unterschied in dem Vereinbarkeitspotenzial von Teilzeitarbeit im Hinblick auf kleine Kinder und Schulkinder und bezogen auf Pflegebedürftige. In Deutschland wird diese Option als Lösungsmöglichkeit für den Konflikt zwischen (Klein-)Kinderbetreuung und Erwerbstätigkeit etwa von Blossfeld & Drobnic (2001), Blossfeld & Hakim (1997) und Kurz (1998) bestätigt. Der Umstand, dass die Dauer der Pflegetätigkeit - im Gegensatz zur Kinderbetreuung - schwer abschätzbar ist, erlaubt zudem kaum die Planbarkeit von Teilzeitlösungen oder des Wiedereintritts in die Erwerbstätigkeit und könnte zu diesem Verhalten beitragen.
Arbeitszeitflexibilität
Flexible Arbeitszeiten gelten als vereinbarkeitsförderlich, weil sie diese genannten Wechselfälle auffangen helfen können und den Pflegenden die Möglichkeit geben, versäumte Stunden nachzuholen. Gleichwohl sind die Chancen und Risiken flexibler Arbeitszeiten für eine bessere Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbsarbeit ambivalent und differenziert einzuschätzen (Bäcker 2004: 6ff.). Eine systematische Evaluation unterschiedlicher Arbeitszeitstrategien und –optionen aus dieser Perspektive steht immer noch aus (Reichert 2003: 229). Überlegungen, innovative Arbeitszeitstrategien explizit mit dieser Zielsetzung zu entwickeln, werden erst vereinzelt angestellt (Barkholdt 2004).
7.5
Arbeitszeitreduzierung
Vollzeitbeschäftigte und Teilzeitbeschäftigte mit hohem eigenen Einkommen und langer Beschäftigungsdauer neigen eher dazu ihre Erwerbstätigkeit aufrechtzuerhalten. Allerdings wird für vollzeitbeschäftigte Frauen, festgestellt, dass diese bei steigendem Haushaltseinkommen eher in eine Teilzeitbeschäftigung wechseln. Dies gilt auch für Teilzeitbeschäftigte.
Teilzeitarbeit gilt als eine Möglichkeit, die unterschiedlichen Anforderungen von Arbeits- und Lebenswelt, insbesondere von Arbeitszeit und Fürsorgezeit, zu vereinbaren. Die repräsentative Befragung von Beschäftigten mit Kindern oder Pflegeaufgaben (BMFSFJ 2004: 15f.) belegt, dass die Mehrheit der befragten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer lieber kürzer arbeiten würde. Dabei wünschen sich wesentlich mehr Männer als Frauen eine Reduzierung ihrer tatsächlichen Arbeitszeit. Ein großer Teil der Väter und Männer mit Pflegeaufgaben arbeitet über die vertragliche Arbeitszeit hinaus, obwohl er keine Mehrarbeit wünscht. Frauen haben häufig ihre Arbeitszeit bereits verkürzt und wünschen von daher seltener eine weitere Verkürzung, 62 % der befragten Frauen befanden sich in einem Teilzeitarbeitsverhältnis50.
Auch für die Gruppe der teilzeitbeschäftigten Frauen besteht eine erhöhte Neigung, bei Eintritt eines Pflegefalles die Erwerbstätigkeit ganz aufzugeben. Obwohl diese Gruppe über ein vergleichsweise höheres Zeitbudget verfügt, um Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit zu vereinbaren, genügt dieses offensichtlich ebenfalls nicht (Schneider et al. 2001: 378). Nach Schneider et al. (2001: 370) begründet sich diese jeweils ausgeprägte Neigung, den bisherigen Beschäftigungsumfang aufrecht zu erhalten oder die Erwerbsarbeit gänzlich aufzugeben damit, dass die etwa in Deutschland hohen Kosten für Pflegedienstleistungen es für vollzeitbeschäftigte Frauen nicht sinnvoll erscheinen lassen, in eine Teilzeiterwerbstätigkeit zu wechseln, sondern entweder weiterhin vollzeitbeschäftigt bleiben oder die Erwerbstätigkeit ganz aufgeben. Hinzu kommt, dass nach dem Bundessozialhilfegesetz (§§ 2,68,69 BSHG) Ehepartner, Kinder oder Eltern der pflegebedürftigen Person regresspflich-
Auf der Datengrundlage des Sozioökonomischen Panels (SOEP) wurden von Schneider et al. (2001) die Auswirkungen von pflegebedürftigen Personen im Haushalt auf das Erwerbsverhalten verheirateter Frauen im Alter von 40 bis 65 Jahren untersucht. Es wurde der Zeitraum 1984 (Juli) bis 1996 (Dezember) gewählt. Die Effekte, die sich aus der Einführung der Pflegeversicherung auf die Erwerbsbeteiligung der Hauptpflegeperson ergeben könnten, wurden im Rahmen dieser Studie daher nicht erfasst.
67
tig sein können, wenn die Kosten der Heimunterbringung Rente und Vermögen der pflegebedürftigen Person übersteigt. Schneider et al. (2001: 369) sehen in der Antizipation potenzieller Zahlungen, die bei einer Heimunterbringung entstehen, auch einen Faktor, der die Wahrscheinlichkeit der familiären Pflegeübernahme erhöht. Zudem kann durch die Übernahme häuslicher Pflege der Verlust des Elternvermögens und damit der Verlust der potenziellen Erbschaft aufgehalten werden.
Mehr noch als der subjektive Bedarf an solchen Modellen, scheinen jedoch objektive Bedingungen des Arbeitsplatzes oder des Betriebes die Inanspruchnahme zu beeinflussen (wie z.B. die Betriebsgröße, die Arbeitszeit), aber auch die Sorge, mit der Inanspruchnahme den Arbeitsablauf zu stören und unangenehm aufzufallen. Im Zusammenhang damit scheint die auffällige Tendenz zu stehen, zunächst Urlaubsansprüche und ähnliches einzusetzen bevor auf die Unterbrechungsmodelle zurückgegriffen wird:
Es lässt sich beobachten, dass einerseits bei höherem eigenen Erwerbseinkommen der pflegenden Frauen die Erwerbstätigkeit seltener aufgegeben wird, andererseits Frauen aus finanziell besser gestellten Haushalten die Erwerbstätigkeit häufiger aufgeben (ebd.: 375).
”However, if we look at employees who did take leave, we find that only a few used statutory schemes such as emergency leave, short-term care leave, career breaks and reduced hours. People mainly thake holiday and ADV51 to deal with emergencies, or to care for the short-term, long-term or terminally ill. Why people take holiday instead of using the schemes available we cannot say on the basis of this study. It is possible that the statutory schemes are not well known. But it might also be that employers and employees have agreed that they will first use up their holiday, or that employees are put off by the hassle they associate with the use of official shemes” (Luijn & Keuzenkammp 2004: 28).
7.6
Arbeitsunterbrechung
In den Niederlanden untersuchten Luijn & Keuzenkammp (2004) in einer Beschäftigtenbefragung den Bedarf und die tatsächliche Inanspruchnahme der unterschiedlichsten Unterbrechungsformen, wie:
• • • • • • •
Trotz der großen Varianz innerhalb der Gruppe der Beschäftigten, die diese Modelle nutzen und in der Art der Nutzung, es zeigen sich starke geschlechtsspezifische Unterschiede: ”women are more likely to be entitled (in the case of unexpected situations, and caring for the short-term and long-term sick) and also have slightly more need of the schemes (career breaks and reduced hours). They make substantially more use of leave for unexpected situations, career breaks and reduced hours, and slightly more of leave to care for the short-term and long-term sick. Men are slightly more likely to use a working time account scheme.” (Luijn & Keuzenkammp 2004: 27).
Emergencies leave Short-term illness leave Long-term or terminal illness leave Working time accounts Career breaks Paternity leave Parental leave.
Ihre Untersuchungsergebnisse belegen eine auffällige Diskrepanz zwischen dem Bedarf und der tatsächlichen Inanspruchnahme dieser Maßnahmen. Sie ist bei career breaks, parental leave, working time accounts und Arbeitszeitreduzierungen am größten (Luijn & Keuzenkammp 2004: 26).
Die Autorinnen kommen zu dem Schluss, dass die Möglichkeit, kurzzeitiger Unterbrechungen notwendig ist und auch genutzt wird, eine nachhaltige Lösung der Vereinbarkeitsproblematik mit diesen Modellen allerdings nicht gegeben ist. Bedenklich für den Erhalt der Arbeits- und Beschäftigungsfähigkeit der erwerbstätigen Pflegenden ist ihrer Ansicht nach, die Tendenz den vollständigen Urlaubsanspruch für die Pflege einzusetzen, da auf diese Weise notwendige eigene Erholzeiten aufgebraucht werden.
Dies erklärt sich ihrer Auffassung nach überwiegend mit den weitreichenden Konsequenzen dieser Maßnahmen für die weitere Laufbahn und das Einkommen. Bei working time accounts scheint zudem mangelndes Wissen über diese Form der Arbeitszeitflexibilisierung bzw. –unterbrechung eine Rolle zu spielen.
68
7 7.7
Groot & Breedveld (2004: 297) weisen außerdem zutreffend darauf hin, dass mit eine Verlagerung der Verantwortung für soziale Risiken von der Gemeinschaft der Steuer- und Beitragszahler hin zum Einzelnen und seine Möglichkeiten, Arbeitszeit oder Gehalt anzusparen und zur Finanzierung von Freistellungen einzusetzen auch der solidarischen Umverteilung eine Absage erteilt wird: nicht die Umverteilung von Arbeit, bzw. Zeit und Geld oder Transferleistungen zwischen Beschäftigten und Nichtbeschäftigten z. B, sondern die Umverteilung von Arbeit, Zeit und Geld eines Beschäftigten über seinen Lebensverlauf ist das Ziel von Lebenslaufpolitik. Die Finanzierung gesellschaftlich wertvoller Pflegeleistungen für Angehörigen können – je nach weiterer Ausgestaltung der Ansparoption – darüber hinaus in die alleinige Verantwortung der Individuen fallen und mit alternativen Freistellungszwecken gleichgestellt werden.
Arbeitszeitansparmodelle
Die beispielsweise im Rahmen des Levensloopbeleid vorgeschlagene Ansparoption setzt einen hinreichenden Zugang zu Beschäftigungsmöglichkeiten (Mehrarbeitsphasen) bzw. Kompensationsmöglichkeiten von Gehaltseinbußen voraus, die individuell unterschiedlich (oder nicht ausreichend) gegeben sein können. Die generellen Zugangschancen zur Beschäftigung und dann zu Arbeitszeitkonten oder zu Mehrarbeitsmöglichkeiten, ebenso wie zu den Möglichkeiten tatsächlich selbst über Entsparungszeitpunkt, –anlaß und -dauer zu entscheiden, erweisen sich in der Praxis als wesentlich von den Auftragslagen, betrieblichen Strukturen wie z.B. Betriebsgröße, Branchenzugehörigkeit, Tarifbindung etc. und dem Verhandlungsgefälle zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern dominiert und verzerrt. Hier wird es darauf ankommen, wie der Rechtsanspruch auf die Nutzung der Ansparoption faktisch ausgestaltet ist, sonst wird der Graben zwischen Beschäftigten und – aus welchen Gründen auch immer – nicht Beschäftigten auch durch die vorliegenden Vorschläge einer Lebenslaufpolitik faktisch nicht überbrückt, sondern – weil Beschäftigung in letzter Konsequenz die Voraussetzung der Finanzierbarkeit von Vereinbarkeiten ist und bleibt – faktisch weiter vertieft. Hier ist auch auf die für eine Weiterarbeit potenziell eher schädliche Wirkung von Mehrarbeitsphasen (Gesundheitsund Dequalifikationsrisiken)52 hinzuweisen. Die jüngste Eurobarometer–Studie zur Zeitverwendung über den Lebenslauf von 2004 zeigt, dass die Hälfte der befragten Beschäftigten darüber klagen, ständig unter Zeitdruck und zu hohen und beanspruchenden Arbeitsanforderungen zu leiden (Groot & Breedveld 2004: 291 Tabelle 4). Mehrarbeitsphasen in der ohnehin mehrfachbelasteten “rush hour” des Lebens für einen gleitenden Ruhestand, der erst durch den gesundheitlichen Verschleiß erforderlich wird, wäre weder mit den Zielen der Lebenslaufpolitik vereinbar, noch eine sinnvolle Strategie, die Weiterarbeit zu fördern. Im Übrigen belegt die zitierte Eurobarometer-Studie eine in den Augen der befragten Erwerbsfähigen ebenfalls eher nachrangige Bedeutung unbezahlter Freistellung für die Vereinbarkeitserfordernisse, mit 21 % erst an 9. Stelle der als wichtig eingestuften Vereinbarkeitsoptionen und deren nahezu hinreichend vorhandenen Möglichkeiten (vgl. Groot & Breedveld 2004: 292, Tabelle 6).
69
Fazit: Anforderungen an pflegefreundliche Erwerbsund Unterstützungsstrukturen
8
8 Fazit: Anforderungen
ellen Kosten – materiell und immateriell – verbunden, die sich mittel - bis langfristig nicht mehr tolerieren lassen:
an pflegefreundliche
Die Kosten der steigenden Zahl Pflegebedürftiger, die in der Folge auf stationäre Pflege angewiesen wären, könnte die Finanzierungsgrundlagen der sozialen Sicherung überfordern. Die weitere Vernachlässigung der mit der Unvereinbarkeit ungleich verteilten Lasten der Angehörigenpflege bedeutet aber auch ein weiteres in Kauf nehmen sozialer und geschlechtsspezifischer Ungleichheit, die aufgrund von Erwerbsarbeitsverzicht, -reduzierung oder –aufgabe, die Grundlage für künftige Armutsrisiken von Frauen bilden kann.
Erwerbs- und Unterstützungsstrukturen Die Wirtschaftskraft älterer Arbeitnehmerinnen und - als eine ihrer Voraussetzungen - die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Angehörigenpflege gewinnen angesichts der sozialstrukturellen und demografischen Entwicklung nicht nur in Deutschland zunehmend an gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Bedeutung.
Die Suche nach Beispielen guter Praxis in anderen Ländern ist ein erster Schritt auf dem Weg einer Verbesserung der fortgesetzten Marginalisierung dieser speziellen Vereinbarkeitsproblematik.
Allerdings gibt es signifikante Unterschiede in den Strategien der einzelnen Länder, Vereinbarkeit zu unterstützen. Deutschland hat - verglichen mit anderen Ländern – einen deutlichen Nachholbedarf in der expliziten Berücksichtigung der Bedürfnisse und Schwierigkeiten von häuslich Pflegenden, die gleichzeitig einer bezahlten Erwerbsarbeit nach gehen wollen oder müssen.
Die Ergebnisse der Recherche im Rahmen dieser Expertise sprechen für eine besondere Berücksichtigung der englischen und niederländischen Strategien der Vereinbarkeitsförderung. In diesen Ländern, die über eine ähnliche Struktur und Bedeutung der häuslichen Angehörigenpflege verfügen, finden sich nicht nur Ansätze einer gesamtkonzeptionellen Herangehensweise an diese Thematik, sondern auch eine Reihe innovativer Initiativen, die von Interesse sind.
Die gegenwärtig in Deutschland vorhandenen Maßnahmen für die Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Pflege sind vorrangig auf die Bedürfnisse der Pflegebedürftigen, der Betriebe und/oder der traditionellen innerfamilialen Arbeitsteilung ausgerichtet. Eine übergreifende Strategie der Vereinbarkeitsförderung ist nicht einmal in Ansätzen erkennbar. In der Regel sind die Möglichkeiten und Risiken, die Vereinbarkeit zu realisieren ungleich verteilt: nach Geschlecht, Qualifikation, Haushaltszusammensetzung und –einkommen, pflegerische Infrastruktur vor Ort, betrieblichem Angebot an flexiblen Arbeitszeit- oder Unterbrechungsformen, kooperativen Vorgesetzen und Kollegen, unterstützender Familienmitglieder etc..
Die herausgearbeiteten Erkenntnisse über die Anforderungen, die an die Vereinbarkeit von Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit gestellt werden, sowie die in Teilen vorliegenden Erfahrungen mit einzelnen Unterstützungsmaßnahmen zeigen, dass beispielsweise die in Großbritannien angestoßene National Strategy for Carers tatsächlich die Bandbreite der erforderlichen Unterstützung relativ gut im Hinblick auf sämtliche involvierten Akteure und die ja tatsächlich in sämtlichen Lebensbereichen der von der Pflegeübernahme betroffenen Pflegenden abdeckt:
• • •
Die gelingende Vereinbarkeit - und damit auch die Entfaltung der Wirtschaftskraft der Pflegenden - hängt damit nicht nur hochgradig von individuellen Voraussetzungen und Möglichkeiten, sondern mehr oder weniger auch von Zufällen ab. Die scheiternde Vereinbarkeit ist jedoch mit hohen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und individu-
•
71
über Maßnahmen zur Identifizierung der Pflegenden, ihrer Beratung auf den unterschiedlichsten Ebenen, der Zusammenschluss zu Interessenvertretungen der Pflegenden und dem Aufbau von Lobbyarbeit, die Kooperation mit den Arbeitgebern und kommunalen Verwaltungen,
• • • •
die Vernetzung unterschiedlicher Anbieter und Akteure, die Nutzung der neuesten Kommunikationstechniken, finanzielle und zeitliche kompensierende und flexibilisierende Maßnahmen, bis hin zu Qualifizierungsmodellen für Pflegende.
Sie gehen damit noch wesentlich weiter als die niederländische Strategie des levensloopbeleid, die doch stark auf Ansparmodelle als “one size fits all”-Lösung abstellt. Beide Länder sind aber vor allen Dingen in ihrer expliziten Ausrichtung der Maßnahmen auf die Pflegenden als unterstützungsbedürftige und –würdige Personengruppe selbst beispielhaft. Die strukturell vorrangige Berücksichtigung der Pflegebedürftigen und die nur davon abgeleiteten Ansprüche Pflegender sind ein zentrales Hindernis für die Unterstützung Pflegender, insbesondere erwerbstätiger Pflegender, in Deutschland. Gleichwohl ist aus der Recherche auch deutlich geworden, dass viele wesentliche Probleme, die die Vereinbarkeit von Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit beeinträchtigen, bereits im Vorfeld eventueller Maßnahmen liegen: Die Identifizierung und Selbstwahrnehmung der Betroffene als Pflegende und als Personen, die einen legitimen Unterstützungsanspruch geltend machen können. Hier zeigen sich insbesondere im betrieblichen Kontext noch vielfältige Hindernisse, die auch aufgrund der permanenten Arbeitsmarktkrise in der Bundesrepublik die Einforderung von Rücksichtnahmen und Unterstützung lebensweltlicher Belange der Beschäftigten erschweren. In diesem Zusammenhang spielen die auch für (ältere) Frauen zudem kumulierenden Problemlagen und Benachteiligungen in den Familien, in den Betrieben und auf dem Arbeitsmarkt, in Bezug auf die soziale Sicherung, auf die die Vereinbarkeitsproblematik aufsetzt, eine entscheidende Rolle. Eine auf einige wenige Unterstützungsmaßnahmen und ihre bloße Adaption abzielende Unterstützungsstrategie würde von daher sicher – angesichts dieser strukturellen Problemlagen – zu kurz greifen. Hier zeigt sich, dass die wachsende Bedeutung der besseren Vereinbarkeit von Angehörigenpflege und Erwerbsarbeit mit einer wachsenden Komplexität von Unterstützung und fördernden Maßnahmen auf einem gesamtgesellschaftlichen Niveau einhergeht.
72
Anmerkungen
Anmerkungen 1
12 In der Infratest-Studie wird zwischen Pflegebedürftigen und sonstigen Hilfebedürftigen unterschieden. Die Pflegebedürftigen sind dabei Leistungsbezieher der Sozialen (SPV) und der Privaten Pflegeversicherung (PPV).
Dass insbesondere Frauen zwischen 40 und 55 Jahren sowohl mit einer Erwerbstätigkeit als auch mit Pflege von Angehörigen (Eltern/Schwiegereltern) und zudem mit der Betreuung von Kindern/Enkelkindern konfrontiert sein können wird mit den Begriffen “SandwichGeneration” (Borchers 1997), “Women in the middle” (Brody 1981) oder “caught in the middle” bezeichnet.
2
Vgl.: www.bmfsfj.de/Politikbereiche/aeltere-menschen.html; vgl. hierzu auch ausführlich Barkholdt 2004
3
Ein gemeinsam vom BDA, der Bertelsmann Stiftung sowie drei europäischen Arbeitgeberverbänden aus Dänemark, den Niederanden und Irland im Herbst 2001 initiiertes Projekt, in dessen Rahmen die grundlegenden Fragen erörtert werden, wie der Verbleib älterer Arbeitnehmer in Beschäftigung gefördert, wie die Beschäftigungsfähigkeit von Älteren gesichert und deren Wiederbeschäftigungschancen verbessert werden können (www.proage-online.de).
4
11 Zur Problematik der Prävalenzrate und ihrer Definition vgl. die Ausführungen in BMFSJ 1997a: 66ff.
13 Für die Relevanz der Gruppe siehe Künemund 2001. 14 U.W. liegt eine vergleichbare Studie über die Situation dieser Pflegenden für Deutschland nicht vor. 15 Vgl. zu dieser Problematik auch “Caring for Carers” 2002 16 Discussion paper for the first General Assembly of the LOT, 2002 17 Vgl. etwa beispielhaft Gorey, Rice & Brice 1992. 18 BMFSFJ 2000, S. 29 19 Auf der Grundlage eines Vortrages von Glendinning& Igl anläßlich der Tagung der Anglo-German Foundation “Altenpolitik in Deutschland und England im Vergleich” vom 28. & 29.10.2004 in London. 20 Bis zu 4 Wochen pro Jahr, für die die Pflegeversicherung bis zu € 1.432 für Ersatzpflegedienste zahlt. Diese Leistung kann auch in Anspruch genommen werden, wenn die Pflegeperson erkrankt. Sie ist an die Voraussetzung geknüpft, dass die Pflegeperson seit mindestens einem Jahr wöchentlich 14 Stunden Pflege leistet
Künemund (2001) schätzt den ökonomischen Wert “produktiver” Tätigkeiten im Alter, worunter die drei Engagementbereiche Älterer: ehrenamtliche Tätigkeiten in Vereinen und Verbänden, die Pflegetätigkeit und die Enkelkinderbetreuung berücksichtigt sind und kommt zu einer Schätzung der unentgeltlichen Gesamt-Leistungen Älterer in den drei genannten Bereichen von 80.8 Milliarden DM der 60-85jährigen in der Bundesrepublik. Ebenda S. 143
21 “Carers are also entitled to retraining opportunities if they want to return to paid employment after a period of caregiving” (Glendinning & Igl 2004: 6)
5
London School of Economics 2003
22 Übersetzbar mit dem deutschen Begriff Lebenslauf Politik
6
Darunter Deutschland, Frankreich, die Niederlande Norwegen, siehe Jacobzone 2000, Tab. 2
23 Vgl. www.dti.gov.uk/worklifebalance; baseline-study Work Life Balance 2000
7
Vergl. Jacobzone 2000, Fast 1999, Carers UK 2002
24 Vgl. www.carers.gov.uk/pdfs/Care.pdf
8
Ebenda S. 4.
25 NHS= National Health System
9
Carers UK 2002 S.3
26 GBP= Great Britain pound Sterling
10 Zu dieser Diskussion siehe auch Evers u.a. 1994, hier werden die Auswirkungen der Finanzierung von Pflege und ihre Auswirkungen auf formelle und informelle Pflege nach Ländern vergleichend untersucht.
27 Carers UK; vgl. www.carersuk.org/Home 28 Vgl. www.carers.org/ 29 Pjil 2003:40ff.
74
Anmerkungen 30 Vgl. www.carersnet.org.uk/acenational/home.html
50 Zu den geschlechts- und haushaltsspezifischen Aspekten der Wochenarbeitszeitgestaltung, vgl. Klammer & Klenner 2003
31 Vgl. www.carersnet.org.uk/acenational/subinfo/WithoutUs.pdf
51 ADV heißt wahrscheinlich - sinngemäß - Arbeitszeitverkürzungstag. Es findet sich in der Quelle keine Erläuterung, kein Abkürzungsverzeichnis oder ähnliches.
32 Pjil 2003:39ff. 33 Zeitlich und finanziell: ”GPs can save time by supporting carers through working with specialist organisations who can address the carers needs outside the GP consulation time” Pjil 2003:40
52 Vgl. auch www.boeckler.de/cps/rde/xchg/hbs/ hs.xsl/512_30788.html
34 z.B. Carer Center, einer unabhängigenn Pflegendenorganisation 35 Pjil 2003: 30 36 Pjil 2003:76f. 37 Vgl. www.carers.org/CarersAndEmployment 38 Vgl. www.employersforcarers.org.uk/ 39 Vgl. Ausführungen unter Interessenvertretung weiter unten 40 Etwa im Juni 2002 41 Einige Beispiele finden sich unter www.carers.org 42 Vgl. www.carers.org/CarersAndEmployment 43 Ministerie van Soziale Zaken en Werkgelegenheid (2002, ohne Autorenangabe) Verkenning Levenloop. Beleidsopties voor Leren, Werken, Zorgen en Wonen. Den Haag, Niederlande: Ministerie van Soziale Zaken en Werkgelegenheid. 44 “From a long-term forward-looking perspective, the introduction of Life Course Policy is a matter of transferring a significant part of social risk management from the state to the individual” (Groot & Breedveld 2004: 296). 45 Ausführlich zur Entwicklung der diesbezüglichen Rechtslage Waas 2004 46 Vgl. zu den unterschiedlichen Zielsetzungen von Life Course Policy und dem Vorrang der Lebensarbeitszeitverlängerung in der niederländischen Regierungspolitik Groot & Breedveld 2004:297f. 47 Nach Infratest Sozialforschung 2003, S. 24 48 Vgl.www.carersnorth.demon.co.uk/summary.htm 49 Vgl. www.kingsfund.org.uk/eHealth SocialCare/html/ carers.htm
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94
Anhang
Übersicht der Tabellen und Schaubilder Anhang 1:
Carers and Employment
97
Anhang 2:
Relationship of the care recipient to the informal caregiver
100
Anhang 3:
Formal and legal financial filial obligations for a parent in financial need
101
Anhang 4:
Name of Benefit and take-up
103
Anhang 5:
Description of payment
104
Anhang 6:
Related programmes
104
Anhang 7:
Who provides care?
105
Anhang 8:
Payments for care-givers and labour market participation
105
Anhang 9:
Impact of informal compensated care-giving activities on formal care markets
106
Anhang 10: How is it paid? Labour market eligibility rules and amounts
107
Anhang 11: Forms of payment for informal caring work provided by payment for care
108
Anhang 12: How is it used? Patterns of use of benefits
109
Anhang 13: Summary Evaluation of the impact of care allowances
110
Anhang 14: Support desired by care-givers
111
Anhang 15: Women’s participation rates in the labour market by age groups
112
Anhang 16: Carers’ daily diaries
114
Anhang 17: Family-friendly policies and benefits available to staff
116
Anhang 18: Country profiles
118
96
Anhang 1 CARERS AND EMPLOYMENT
absenteeism, and can result in an employee having to give up work, particularly if they feel unsupported or there is a lack of flexibility in the work environment.
CARERS – WHO ARE THEY?
Carers are often invisible in the workplace.
A Carer is someone who voluntarily provides help and support to a partner, relative or friend who may not be able to manage without this help because of frailty, illness or disability.
•
Caring is an issue which can affect us all, at any time – irrespective of job or status.
•
There are nearly 6 million carers in the UK.
• • • • • •
2.7 million carers are in paid employment, and nearly 1.5 million work full time. 1 in 8 people in any workforce may be a carer trying to balance paid work with caring responsibilities. The peak age for caring is 45-64. Many carers will be among the most experienced and valued employees. Caring is not just a women’s issue. 42% of carers are men.
It makes good business sense, and benefits both parties.
13% of all men & 17% of all women provide some level of informal care. Demographic trends indicate that by 2010, 20% of the population will be caring for elderly or disabled relatives.
Employers operate in an increasingly competitive environment where they are under pressure to enhance employee productivity and meet customer and stakeholder demands. There is an increasing need to attract and retain efficient, skilled and experienced staff, and a desire to become an employer of choice.
Every carer and each caring situation is different.
There are compelling reasons to introduce and implement ‘carer-friendly’ policies:
The need to care sometimes arises unexpectedly as a result, for example, of sudden illness, stroke or accident. Caring responsibilities vary over time and can be difficult to predict.
•
Carers are sometimes reluctant to acknowledge their caring responsibilities in the workplace. This can be due to concern that this might imply a lack of commitment and have a negative effect on their employer’s attitude to them. There is often a fear of discrimination both from employers and peers.
WHY SHOULD EMPLOYERS SUPPORT WORKING CARERS?
WHAT ARE THE ISSUES?
•
Many employees who undertake a caring role will not recognise themselves under the label ‘Carer’. They simply regard caring as a function of personal, social or family relationships. They do not realise that support is available for them.
•
Carers in paid employment value their work as a vital part of their lives. It not only provides much needed financial security and a break from caring, but increased self-esteem and a valuable sense of identity separate from their role as a carer.
• •
However, combining paid work with an unpaid role as a carer can be a difficult balancing act. This can cause stress which affects productivity, leads to sickness and
•
97
Replacing a carer who resigns can be difficult and expensive. Increased retention leads to reduced recruitment and retraining costs. Improved recruitment. More flexible working arrangements attract a wider pool of applicants. Reduced absenteeism. A clear policy of support for carers reduces the need for carers to call in sick when they face problems with care arrangements. Improved productivity. When individuals feel valued, their motivation increases.
• • •
3. REVIEW EMPLOYMENT POLICIES
Commitment to equal opportunities. Enhanced corporate image of social responsibility.
There is a wide range of established employment policies which support work-life balance for all employees. Employers should consult with their employees who are carers when reviewing policies and before implementing any changes.
Endorsing the Government’s commitment to Work Life Balance.
WHAT CAN EMPLOYERS DO TO SUPPORT STAFF WHO ARE CARERS?
They need to be aware of developments in: Flexible Working
1. UNDERSTAND
• Part time working
An understanding attitude is the key to workplace support for carers, particularly from line managers.
• Flexible start and finish times • Job Sharing • Compressed working hours • Annualised working hours • Term time working • Working from home • Temporary reduction of hours
Employers should:
• • • •
Ensure Managers are aware of the business case for supporting carers and understand the organisation’s employment policies. Demonstrate a commitment to carers by quoting carers in written policies, handbooks and relevant literature. Display and circulate information via appropriate methods to help carers identify themselves.
•
•
• Compassionate Leav • Dependency Leave • Unpaid Leave • Career Breaks
Employers must:
•
Employers should:
•
• Emergency Leave
4. FACILITATE PRACTICES WHICH SUPPORT CARERS
Train and support managers to ensure employment policies and working practices are applied consistently and fairly.
2. INFORM
•
Special Leave Provision
Provide access to a telephone to make and receive appropriate calls in confidence
Identify and publicise employment policies and support provision that will assist carers.
• •
Clarify the procedure for instigating confidential discussion in the workplace.
How can The Princess Royal Trust for Carers help?
Ensure all employees understand the needs of carers. All staff who work in personnel, welfare, occupational health or on helplines should be aware of the organisation’s employment policies and local support services available for carers
The Princess Royal Trust for Carers (PRTC) exists to make it easier for carers to cope by providing information, support and practical help to carers in the UK through a unique national network of Carers Centres.
Provide information on local carers support schemes in prominent locations, eg noticeboards, intranet, staff magazines.
The aim is to ensure that no carer has to reach crisis point before they get support to make their caring role easier.
98
Ensure the ability to leave work promptly Give advance notice if required to work overtime or attend a course or meeting away from home.
Anhang 1 Each Carers Centre provides a range of core services that are easily accessible. They include: providing a listening ear, information and advice, emotional support, access to respite care or practical help in the home, and training, social or recreational events for carers. PRTC can support you in the following ways by:
• • • •
Supplying you with information about the location of our Carers Centres. Providing information and advice for employer or employee. Arranging workplace information sessions at times to suit. Providing assistance in developing policies and practices that suit the needs of both parties.
For further information contact: The Princess Royal Trust for Carers 142 Minories London EC3 1 LB Tel: 020 7480 7788 Fax: 020 7481 4729 E-mail:
[email protected] Web: www.carers.org
99
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100
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Anhang 2 + 3 Formal and legal financial filial obligations for a parent in financial need AUSTRALIA
No legal obligation to support or to care for a parent.
AUSTRIA
In all provinces but not Vienna, strict filial financial obligations exists but is subject to income testing. In Vienna, filial obligations have been abolished.
CANADA
No statutory obligation to support or to care for a parent.
FINLAND
No legal obligation to support or care for a parent.
FRANCE
Children are obliged to provide financial support to their needy parents (obligation alimentaire). Costs incurred by public authorities to care for the person may be deducted before the child inherits. There a strict obligation between spouses.
GERMANY
Filial obligation exists between child and parent (gesteigerte Unterhalts-pflicht), but is income-tested.
JAPAN
Filial obligation exists between child and parent, but it is income-related when one applies for the public benefits.
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 45
101
Name of Benefit and take-up Name of benefit AUSTRALIA
AUSTRIA
CANADA
FINLAND
CARER PAYMENT (formerly Carer Pension)
CARER ALLOWANCE (replaced Domiciliary Nursing Care Benefit and Child Disability Allowance)) ATTENDANCE ALLOWANCE Pflegegeld
Means testing and interaction with other age benefits The person receiving care must be in receipt of a social security pension, or meet income and assets tests. At age 65 recipients have the choice to transfer to age pension. In general, the carer is required to be involved in daily care and attention, 7 days a week
Rate of take up among the frail elderly NA
Rate of take up among carers 3.7 % of the total number of primary carers; approx. 44% of eligible carers 2.2 % of the total number of primary carers
Non-income, non-asset tested. Rate adjusted to care needs. (7 levels of payment) Available to care recipients
about 60 % of disabled older persons, with a mild definition of disability. about 100 % of eligible persons, based on the 7-level disability criteria. 60% of the persons who met both the dependency criterion (eligible for a nursing home) and the income test applied to the elderly person and the carer. A very limited number of elderly may be permitted to substitute an allowance for direct service provision. NA
NA
NOVA SCOTIA HOME LIFE SUPPORT PROGRAM an attendance allowance [currently in abeyance]
Need-tested – recipient must be eligible for placement in L-T care facility plus Means tested – recipient and carer must be at or below the poverty line
QUEBEC – SELF-MANAGED CARE
Need tested
QUEBEC – RESPITE FOR CARERS INFORMAL CARER’S ALLOWANCE Omaisloidon Tuki
Need tested
PENSIONER’S CARE ALLOWANCE Eläkkensaajien hoiotuki FRANCE
DEPENDENCY ALLOWANCE Prestation spécifique dépendance
GERMANY
LONG-TERM CARE INSURANCE Including domiciliary and residential care. The former provides payments for care Pflegegeld
Need tested - needs daily help and support Level is defined according to need Carer remains eligible for other pensions Need tested - made on grounds of functional ability (i.e., diminished capacity to cope with ordinary activities without assistance) Need-tested based on assessment of dependency Means-tested –ceiling for income 72,000 FF (10,976.3 Euros) for an individual, 120,000 FF (18,293.9 Euros) for a couple Need tested Based on an assessment of dependency May be paid to a person living at home, in sheltered housing, a service flat
NA - not available Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 46
102
1.8% of total elderly persons (estimated to be 20 % of the potential eligible persons)
NA
NA
Use varies by local area NA for all carers 10% of those carers over 65 who care for a chronically ill, disabled or aged person
4% of total elderly persons (estimated to be 40 % of the potential eligible persons) 1% of total elderly persons (estimated to be 10 % of the potential eligible persons) 12 % of the frail elderly over 65 receive support 34 % of the population which qualifies for income test 9.4% of elderly (over 60) receive benefits or services, around 100 % of the eligible population
NA
NA
Anhang 4 + 5 Description of payment AUSTRALIA Carer Payment
Carer Allowance AUSTRIA Attendance Allowance
Legal limits on use or availability
Goal of policy, intent of the benefit
May only be received to age 65 Carer may not be in full-time work
Both are part of a larger policy to encourage community care, which also includes other supports for carers (information, respite, home care, etc.). The Carer Pension was renamed the Carer Payment in 1996. After age 65, people have the choice to transfer to the Age Pension. The Carer Allowance is intended to provide some compensation for the extra costs of caring.
Available to those with heavy caring responsibilities No limits except need Available to all permanent residents in need of care, according to level of dependency - 7-levels
CANADA Nova Scotia programme
Can only be used as a substitute for residential care
Quebec selfmanaged care Quebec respite care allowance FINLAND Informal Carer’s Allowance
Payments are not supposed to go to family members Use only to purchase respite care services
Pensioner’s Allowance FRANCE Prestation spécifique dépendance
Available on the basis of dependency need
Neither the ICA nor the Pensioner’s Care Allowance can be claimed if the person is cared for in an institution.
To enable dependent persons to remain at home. Support people in need of care, by covering part of the additional costs. Offer a choice about services and providers. Provide an incentive for informal care. Enable low-income frail elderly to remain in the community Help compensate low-income family caregivers of low-income frail elderly for extra costs. Allow disabled persons to design and manage their own care; to fill gaps in public service provisions Provide respite to carers with very heavy caring responsibilities
Enable ageing in place. Reduce costs of institutional care. Support for informal caring. Compensate for loss of income Enable ageing in place – at home or in protected living Compensate for costs accrued in relation to informal care
Persons over 60 residing in France Need tested - only those with the 3 highest of 6 levels on the national scale of dependency (AGGIR) are eligible Must be used to buy services or pay salaries
Help the most frail and poorest in their own homes or in residential care. Create jobs in the home help sector and thereby cut unemployment
Available on the basis of need No limits on use The recipient may choose between a cash payment, domiciliary care services or residential care. The recipient may also choose whether to spend or save the payment for care.
Keep the elderly at home as long as possible. Reduce dependence on social assistance and cut expenditures. Reduce placements in residential care. Stimulate and activate social networks. Reduce costs to families, especially children. Recognise informal care work by creating a new professional status.
GERMANY
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 47
103
Related programmes Reimbursement of medical services received at home, nursing Generally YES through Medicare and the Home and Community Care Program (HACC)
Tax credits or other supplementary benefits Partly. Tax deductions for private health insurance subscription
Relationship of care benefit to health system The medicare and HACC program are separate but payment schemes are integrated
AUSTRIA
YES “medical” (defined by regulation) home nursing is covered by health insurance
No
Financing separate from health. Financed from general revenues rather than by contribution Provision separate from health Assessment of care needs done by physicians appointed by pension insurance bodies
CANADA
Generally NO BUT in some provinces home nursing care may be available as part of the health care system
YES increasingly tax credits are being made available
Depends on the province Nova Scotia programme transferred to Department of Health in 1994 (and put on hold) Quebec programmes are an integral part of the health care system
FINLAND
YES - access to medical services at home not officially affected by receipt of either benefit
NO
Usually (but not always) administratively linked to health system
FRANCE
YES, covered by public health insurance.
YES - employers of family service workers have tax advantages; some tax credits for the costs of disabled person.
Separate Assessment is done by health professionals; delivery is done by regional governments
GERMANY
YES, provided by health insurance system, but the boundaries are being contested
YES - some tax credits available for supporting family members
Both systems are integrated, as Long-term Care Insurance is part of social insurance.
AUSTRALIA
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 48
104
Anhang 6 + 7 + 8 Who provides care?
AUSTRALIA AUSTRIA CANADA FINLAND FRANCE GERMANY JAPAN
Percentage of women among caregivers receiving a care benefit or caring for a recipient of such a benefit 59.9% of recipients of Carer’s Payment are women(1). 80% of carers of persons receiving a Attendance Allowance are women not available 80% of carers of recipients of an Informal Carer’s Allowance are women 99% of those employed in the context of family services (emplois familiaux) are women 97 % of registered Informal Carers are women NA
Note: 1 Married women with an employed husband providing care are not eligible due to the means test. In addition, part of eligible Carers over 60-65 would be on an Age Pension Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 49
Payments for care-givers and labour market participation
AUSTRALIA
AUSTRIA
CANADA
FINLAND FRANCE
GERMANY
JAPAN
Impact on labour market incentives (flexibility to leave work or opt for part time) It is possible to engage in up to 20 hours of paid or voluntary work, education or training, while receiving the carer payment but this may sometimes be difficult due to the needs for care. . According to a survey, the attendance allowance allows withdrawal from the labour force for 9 % of all carers, and 29 % of those caring for someone at level 7. The attendance allowance enabled a reduction in hours worked for 10% of all carers, but 30% of those caring at level 7. As in Austria, those caring for someone receiving the benefit participate less in employment, but cause and effect is hard to determine - especially given income restrictions and the fact that the payment is very little. NA Possibly may encourage early retirement since the informal carers are themselves elderly. In any case, labour force participation above 55 is already low in France. Many carers are at retirement age or beyond. Also encourages some part-time labour force participation.
NA.
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 50
105
Link to employment policy none.
none
none or maybe
none There was a clear goal of using such family service jobs to increase job opportunities. Has an effect inducing part-time employment for women previously not in the labour force because a new status was created. Concern for lack of supply of care manpower (Shinotsuka 1998).
Impact of informal compensated care-giving activities on formal care markets Prices of social services AUSTRALIA
NA
AUSTRIA
Prices for provincially provided social services rose with the introduction of the federally funded Allowance
CANADA
No apparent effect. Some negative effect on wage rates of formal carers noted
FINLAND
NA
FRANCE
Lowered the average prices of social services, due to the competitive pressure of low paid work.
GERMANY
NA
Cost cutting, substitution for formal care services, precarious work NA
Demand for social services initially fell, but it now seems to be rising. Studies of some provinces found the existing supply of home care, provided by the voluntary sector was undermined. Agencies requested payment from recipients of Allowances, who were reluctant to pay for something they had been receiving for free. Non-profit agencies had difficulty sustaining themselve Informal being substituted for formal. Multi-tasks formal being substituted for more skilled formal. Informal carers being given responsibility for increasingly complex medical care - i.e., this is a “deprofessionalisation” of caring. Both the ICA and Pensioner’s Allowance are small programmes, with stable participation. These care benefits have been accompanied by a new job status, which carries some rights and recognition. However, the proportion of older people receiving home help has fallen, due to public finance constraints. There has been some substitution of more precarious, less well paid home care jobs for “good” home care jobs, organised by formal care service associations. There is a reduction in black market work, but the jobs are poorly qualified and low paying. There has been some loss of employment benefits (and therefore precarious) associated with the incentive structure of the PSD. A dual effect: 1 - A new job status - registered informal carer – has been created, with rights and recognition, but also a marginal status in the field of elderly care. 2 - Training for professionals has been improved, and there seems to been an increase in their numbers. Therefore, there is both an increase of professionalism (formal, professional carers) and an increase of precarious work (pflegepersons)
NA - not available Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 51
106
Rate of use of formal care Community Nursing is available but not at the intensity of nursing homes. Outside of institutions formal care would generally be confined to weekly or probably daily visits. There is also home help, meals on wheels and personal care. 57% of recipients purchase services on a regular basis
Formal and informal are complements
NA
Formal care still used widely - by purchasing services, but at a lower cost.
35-40% of those eligible for Payment for Care use some sort of formal care (perhaps in combination with informal care)
Anhang 9 + 10 How is it paid? Labour market eligibility rules and amounts Eligibility rules with regard to labour market AUSTRALIA Carer Payment
Carer Allowance AUSTRIA Attendant Allowance CANADA Nova Scotia Home Life Support Quebec Respite Care Allowance FINLAND ICA
Pensioners Care Allowance FRANCE PSD
GERMANY Domiciliary Care Only
Recipients do not have access to superannuating (pension) regime, despite the Carer Payment being above the minimum level that opens access.
Labour force participation not excluded, but may sometimes be difficult due to care responsibility Labour force participation not restricted, either for Allowance recipient or care providers
Amount per period Flat rate $357.30(1) (231.7 Euro) per fortnight for a single person. (714 $ a month, or 462 euros) Flat-rate $298.10(1) (193.3 Euro) for a member of a couple. 596 $ a month, or 386 euros) These rates are close to unemployment insurance minimum (UI is also means tested) Equivalent to one-fifth of age pension, $75.10 (48.7 Euro) per fortnight
Comparison with old age public income support Age pension, single person $357.30 (231.7 Euro) per fortnight; member of a couple $298.10 (193.3 Euro) per fortnight(1)
Payments according to level of dependency: level 1= 2,000 ATS (145.3 Euro) level 7= 21,074 ATS, (1,531.5 Euro)
Single person : 8,112 ATS, (589.5 Euro) couple: 11,574 ATS (841.1 Euro)
None - but income restrictions on care-giver exist
$354 (235.5 Euro) per annum
NA
none – but usually only available to carers with the heaviest responsibilities, and therefore unlikely to be in labour force
$600 (400 Euros) per annum
NA
none – depends on the contract established between the municipality and carer, which is set according to the need of the recipient NA
1 496 FIM (1994) (251 euros) range: 250 - 5,500 FIM (42 - 925 Euro)
2,500 FIM (420.5 Euro) is minimum pension
3 levels: 278 FIM (46 Euros), 691FIM (116.2 Euros), 1,382 FIM (232.4 Euros)
ditto
If the PSD is used to hire a family member, that person must be unemployed The benefit may also be used to purchase home care services or to pay the cost of residential care NA
Ceiling: 5,700 FF (868.9 Euro) per month average: 3,200 FF (487.8 Euros) payment varies by level of dependency AND by income of the recipient
Average pension 7,000 FF (1067.1 Euros) per month
Monthly level 1 400 - 750 DM (204.5 - 383.5 Euros) level 2 800 - 1,800 DM (409 - 920.3 Euros) level 3 1,300- 2,800 DM (664.7 - 1,431.6 Euros) The higher amounts are available if the payment is used to purchase formal services
No basic pension. However, an elderly person on social assistance would receive approximately 1,200 DM in allowance, housing and other benefits
(1) These rates are adjusted twice a year in line with the consumer price index. These rates correspond to the middle of 1998. Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 52
107
Forms of payment for informal caring work provided by payment for care Short-term monetary compensation
Long term compensations (pension or other derived social rights)
AUSTRALIA
YES
NO - recipients of Carer’s Payment not included in superannuation, despite the fact that level of benefit is higher than low income cut off
AUSTRIA
YES – recipients may choose to pay carers.
YES - informal carers may opt into a pension insurance scheme
CANADA
YES - Benefits paid to care recipient who may choose to pay informal carers
NO
FINLAND
- ICA : YES, this benefit is awarded to the care recipient but paid to the carer, in a contractual relationship with the municipality - Pensioner‘s Care Allowance : Partly, this benefit may be used to pay a family member or another person to provide care YES - Informal carers (excluding a spouse) may be hired using the PSD. If a family member is employed, he or she must be unemployed. YES - There are no legal restrictions on the use of the Payment for Care, unless levels of payment are lower if the cash option is chosen
Individuals doing caring with an ICA have the employment status “Carer of a relative” and have access to basic occupational rights and credits towards an occupational pension
FRANCE
GERMANY
Other forms of compensation (respite care, support for labour market return) Respite care available through the HACC, which is the broad umbrella programme for the Carer’s Payments and Carer’s Allowance. No support for labour market return. No respite care under this programme No explicit support for labour market return but general active labour market programmes available Respite care available in most jurisdictions; varies by province and municipality Access to home care services varies by jurisdiction No specific support for labour market return Municipalities are also required by law to arrange for time off Care recipients may also receive formal home care and other services. No specific support for labour market return, but also not very applicable because most carers are over 65, on early retirement or unemployed
Informal carers hired with a PSD have access to basic occupational rights.
Availability of respite care dependent on the jurisdiction. No specific support for labour market return
The Payment for Care covers the cost of the carer’s contribution to age pension regimes if the carer is employed less than 30 hours (in another job) and cares for at least 14 hours a week. Carers are covered by municipal accident insurance.
Respite care must be provided to a maximum of 4 weeks a year, including in S-T or other residential institutions. No specific support for labour market return, but Care Insurance Funds are obliged to offer training to carers
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 53
108
Anhang 11 + 12 How is it used? Patterns of use of benefits Patterns of use AUSTRALIA Carer Payment
Carer Allowance AUSTRIA Attendance Allowance
CANADA Nova Scotia programme Quebec self-managed care Quebec respite care allowance FINLAND Informal Carer’s Allowance Pensioner’s Allowance FRANCE Prestation spécifique dépendance
GERMANY
59.9% of recipients of the Carer Payment are women and 40.1 % men. The relatively high percentage of men reflects the structure of the social security system, in which women doing caring for a spouse will probably receive benefits as their husband’s dependent. (Women carers with employed spouses are not eligible and older carers (60-65) have the choice to be on the Age Pension). In 1993, 63% of recipients of the Carer Allowance were 70 or older Of those caring for recipient of an Attendance Allowance 1.2% have a formal contract 25% receive pay regularly 23% receive pay irregularly 33% have no explicit arrangement 14% receive no money NA NA Can be combined with public home care and other social services Both can be claimed in conjunction with home care services and other social services as well as each other - i.e., an individual may receive: ICA, Pensioner’s Care Allowance, home help, respite care, etc. From an experimental assessment, patterns of hourly use: 38% hired an employee at home 31% contracted with an employment service 22% paid a family member 9% used for housekeeping help The home care option is taken by 71% of recipients. Of these, the overwhelmingly majority of those recipients took cash, with the rest taking combinations of cash or services or the domiciliary care package Spending was highest, however, on the institutional care benefit, because it is paid at the highest rate.
NA - not available Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 54
109
Summary Evaluation of the impact of care allowances Incentive structure altered so as to reduce employment AUSTRALIA Carer‘s Payment; Carer‘s Allowance AUSTRIA Attendance Allowance
No No, except for those caring for the most frail, who receive the highest benefit
CANADA Caregiver Tax Credit
No
FINLAND Home Care Allowance
No
FRANCE Prestation spécifique dépendance (PSD) GERMANY Long-term Care Insurance
JAPAN home care services
No
No incentive to reduce, but some incentive to increase, by becoming a Registered Informal Carer No
Short-term compensation provided to women doing care work informally Yes - but maximum is at means-tested minimum At the discretion of the recipient; little evidence of formal payments to informal carers
Long-term compensation provided to women doing care work informally No - carers are excluded from the superannuation regime Informal carers may opt into a pension insurance scheme
Yes, but token and targeted for low-income carers
No
Yes, but some municipalities are eliminating benefits to carers of retirement age Yes, except for spouses. Any family member hired must be unemployed At the discretion of the recipient; little evidence of payments to informal carers
yes - if they work enough hours, carers may join a municipal pension regime Yes, carers may pay into the pension regime Yes, informal carers may register, and thereby gain access to pension and accident insurance
Some increase of formal employment has occurred
No
No
Yes
Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 55
110
Impact on the labour market of formal care work
NA Some initial reduction of the use of formal services
Some encouragement of informal carers to take over more activities of formal, including medical, home care workers Some substitution of formal to informal care may be occurring Some reduction of formal services occurred
Anhang 13 + 14 Support desired by care-givers More cash
Respite care
Counselling, Training and support
Flexible, friendly work arrangement
AUSTRALIA
NA
Counselling, training and support identified as an important support for caregivers in a range of studies(1).
As 51% of all carers work full-time, 82% of them hope to change their participation in the workforce
AUSTRIA
NA
NA
NA
CANADA
Financial compensation would help continue caregiving for 14 % of women and 16% of men. The persons desiring financial compensation were younger, women, married and with lower income. They had incurred expenses as a result of caregiving. Improved facilities in their home
Carers identify respite care as the single most important service provided by the Home and Community Care Programme (HACC). Identified as a need by 16 % of carers. (ABS 1998) In a survey, respite care mentioned Respite care was mentioned as useful to continue caregiving by 16 % of caregivers of both genders.
Counselling was mentioned by 5% of caregivers. Information was mentioned by 16 % of women and 9 % of men.
12 % of women and 11% of men mentioned flexible work/study.
NA
Counselling
NA
39% of caregivers desired institutions allowing semi-long stays in 1987 and 51 % in 1997.
12% of caregivers desired counselling in 1987 and 1997. 22% of caregivers desired training in 1987 and 15 % in 1997. Around 30 % of caregivers desired a support group both in 1987 and 1997.
NA
GERMANY
JAPAN
19% of caregivers desired an increase in care benefits in 1987 and 22% in 1997.
No data were available for France and Finland. NA - not available Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 56
111
MusikProjekte:projekte:vera:originale:Womens participation rates in the labour market.doc
Women’s participation rates in the labour market age groups Women’s participation rates in theby labour market by age groups Australia
Denmark Women participation rates by age groups
Women participation rate by age group
100
100
90
90
80
80
70 70
60 60
50 50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
20 to 24
55 to 59
1980
60 to 64
65+
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
1998
40 to 44
45 to 49
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65+
1998
1985
Austria
Finland
Women participation rates by age groups
Women participation rate by age group 100
100 90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40 30
30 20
20
10
10
0 20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65+
0 20 to 24
1998
25 to 29
30 to 34
55 to 59
60 to 64
65+
1998
1980
Belgium
France
W omen participation rates by age groups
Women participation rates by age groups
100 90
100
80
90
70
80
60
70 60
50
50
40
40
30 30
20 20
10 10
0 0
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65+ 20 to 24
1998
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
1990
45 to 49
1980
Canada
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65 to 69
65+
1998
Germany
Women Participation rates by age groups
women participation rates by age groups
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0 20 to 24
25 to 29
30 to 34
55 to 59
1980
60 to 64
65 to 69
65+
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1998
1980
112
1998
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65+
MusikProjekte:projekte:vera:originale:Womens participation rates in the labour market.doc
Italy
Norway
Women participation rates by age groups
Women participation rates by age groups
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
Anhang 15
0
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
50 to 54
1985
55 to 59
60 to 64
65+
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1980
1998
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65 to 69
65+
60 to 64
65 to 69
65+
1998
Spain
Japan
Women participation rates by age groups
Women participation rates by age groups 100 100
90 90
80 80
70
70
60
60
50
50
40
40
30 20
30
10 20
0 10
20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1980
0 20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1980
50 to 54
55 to 59
60 to 64
50 to 54
55 to 59
1998
65+
1998
United Kingdom Women paticipation rates by age groups
Luxembourg
100
Women participation rates by age groups
90 80
100
70
90
60
80
50
70
40 30
60
20
50 10
40 0
30
20 to 24
25 to 29
30 to 34
1985
20
55 to 59
60 to 64
65+
1998
10 0 20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1985
1998
50 to 54
55 to 59
60 to 64
United States
65+
Women participation rates by age groups 100 90
Netherlands
80
Women participation rates by age groups
70
100
60
90
50 40
80
30
70 20
60 10
50
0 20 to 24
40
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
1980
30
45 to 49
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65 to 69
1998
20 10 0 20 to 24
25 to 29
30 to 34
35 to 39
40 to 44
45 to 49
1980
50 to 54
55 to 59
60 to 64
65 to 69
65+
Source: OECD, Labour Force Statistics Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 57 f.
1998
113
65+
Carers’ daily diaries An illustration of caring throughout the day
13.50 Take Mary to the toilet. 14.00 We start studying again. I read the text to Mary. 14.15 Take Mary to the toilet again. Had a cigarette. 15.00 Take Mary to the toilet, finish studying, make a coffee. 15.10 Mary falls asleep so I close my eyes. 15.35 Toilet again. 16.00 Cup of coffee and scone. 16.10 Wash dishes, hang out washing, bring in previous washing 16.35 Toilet again. 17.00 Make coffee. 17.02 Toilet again. I watch television and describe the action to Mary 18.00 Mary falls asleep, I cover her up with a blanket. 18.30 Prepare evening meal. 19.00 Mary wakes, need to change clothing. 19.30 Serve meal, cut Mary’s food, half way through take her to the toilet. 20.45 Clean dishes, tidy dining room and kitchen. 21.30 Shower Mary. 22.20 Help Mary into bed. 22.30 Make Mary a coffee. 23.00 Take Mary to the toilet. 23.40 Toilet again. 00.15 Take Mary to the toilet. 00.50 Take Mary to the toilet. 1.25 Take Mary to the toilet. 2.00 Take Mary to the toilet. 2.40 Take Mary to the toilet. 3.30 Mary’s legs start to twitch and jump - I massage them for her. 4.45 Take Mary to the toilet. 6.00 Take Mary to the toilet. 7.45 Take Mary to the toilet. Then I got up.
Case Study One Dave and Mary live in Dyfed. Mary has Multiple Sclerosis. The following is 24 hours of Dave’s life. Today was a bad day. 7.30 Got up, let the dog out and tidied the house. 8.15 Got Mary out of bed and showered her. 8.45 Dressed Mary and made a cup of tea. 9.10 Changed bedding. 9.25 Put washing on. 9.30 Another cup of coffee for Mary and because it was a bad day, had to light her cigarette. Make breakfast. 9.45 Read post. 10.00 Starting watching Olympics on video. 10.04 Take Mary to the toilet. 10.11 Take Mary to the toilet. 10.15 Watch Olympics again. 10.35 Put washing on the line. 10.50 Didn’t hear Mary calling saying she needed the toilet, changed her clothing. 11.00 Put soiled clothes in the washing machine. 11.10 Make Mary and myself another coffee. Decided not to go shopping because her bladder is playing up. Leave shopping until another day. 11.30 I need to type Mary’s assignment as her fingers are really uncoordinated today. 11.40 Take Mary to the toilet. 12.05 Take Mary to the toilet. 12.55 Finish typing assignment. 13.00 Start lunch - baked potato. 13.09 Take Mary to the toilet. 13.30 Help Mary eat lunch.
Case Study Two Jenny’s family all live in and around Newcastle. She cares for her daughter J who is 36 years old is mentally ill and has epilepsy. She also provides support to her 11 year old grandson T who has autism and her husband E who has heart trouble and cognitive degeneration. Her caring role, she said, is “to try to stimulate the failing memory in one and reassure and protect the bizarre or distraught minds in the others, while looking after their normal day to day needs which they would neglect. I have to be patient along with it, something which I sometimes find hard.”.
114
Anhang 16 7.00 Woken up by demanding Siamese cat who spots the first signs of dawn. Pick up E’s support socks and stagger downstairs to let the cats out, wash their plates and make some coffee. Hand wash E’s support socks and put them for drying. See to medication, shower and dress. 8.00 Take E’s support socks up to bedroom and wake J to give her her first medication of the day (6 tablets). She asks if she can stay in bed (the same question she has asked every morning for years) 8.15 Lay breakfast. Empty dishwasher, do a batch of ironing, feed cats and have some toast. Bring in milk and post. 9.00 Down to supermarket to pick up papers for E. Go to surgery to pick up repeat prescriptions ordered two days ago and on to chemists. Leave the scripts to pick up later and go home. 9.45 E comes down for breakfast and I give him the papers and talk to him about news. Put TV on Ceefax and tell him anything I think might stimulate him. 10.30 J gets up. Discuss what she will have for breakfast, discuss what she will wear today and next week when we plan to visit her brother. Changes her mind several times before asking me to toast a currant bun for her. Talk about plans for the day. 11.00 Vacuum kitchen and living room. C rings to ask me to look after T and M (9 year old grandchild) in evening as she and N have meetings. Say “yes”. 11.15 School rings to say T is upset after being pushed and will I please collect him. I am the contact when C and N are in work. Take J in car and fetch T. Play Radio 2 in car as both J and T like music. Gives me a bit of peace too. T doesn’t say anything until we get home. 12.00 Ring N to stop him going to pick up T from school. Discuss what everyone wants for lunch. Reassure J that milk is OK and that her hair brush and comb are OK. Give E a sandwich, J toast and pate and T tomato soup and eight slices of bread. 1.00 Load dishwasher, collect crockery and clothes from all over the house, load and start washing machine. Turn playstation on for T. J walking up and down shaking hands and arms. Try to distract her and encourage her to occupy herself with something. Discuss what she will eat for lunch, when I go to a meeting next week. Discuss when she ought to have a shower and wash her hair next. Turn TV on for T. Hang up washing.
Check mail. Listen to J telling me about Prague which she is to visit in July with her sister. E listening to music and doing crossword. 2.30 N arrives to collect T. Take J to library to get books and video tape on Prague and find a video tape for E. Buy some microwave ready meals and collect medication from chemist. Take J to tea. 4.00 Home in time for J and E to watch Countdown. Sit to watch it with them but go to sleep. 5.00 Woken up by J saying she is too hot and should she take her cardigan off or change her clothes. Discuss what she would like for dinner and whether she should have a coke or a cup of tea. Feed cats. Help E to find a book and a shampoo he likes as he wants a shower. Find J on floor in kitchen having a fit. Sit with her until she recovers and give her some diazepam and get her to lie down on her sofa and she goes to sleep. Ring C to tell her to bring T and M to me instead of going to their place. 6.30 Microwave ready meal for E and me. Give J her medication when she wakes. 7.00 Listen to the Archers with E and give J a small meal. 7.30 C drops off T and M who plays on Playstation while I talk to T. J sleeps again and E sleeps in chair in front of TV. Give the children a snack. 9.30 N arrives to picks up children and looks at cracks in hall ceiling which he intends to decorate next week. 10.00 Put dishwasher on and check email. Play game on computer. Everyone wakes up and has a drink of coffee. Cats come in soaking wet so dry them. J telling me about the history of some of her icons and reads me an extract from her library book. 11.00 Check cats still in. Check doors and put out milk bottles. Turn off computer and Playstation. Everyone getting ready for bed. 12.00 Read in bed. Get up as J asks me to check that there are no insects in her room. E informs me cat has been sick. Get up to clear up after cat. Go to sleep. E wakes me to remind me not to forget his support socks in the morning and can I bring him a coffee in bed as he wants to get up at 8.00am. Swear heartily and go back to sleep. Quelle: Carers UK 2002, S. 8 f.
115
Family-friendly policies and benefits available to staff Policies Extended leave (work or career break for personal or family reasons)
Short-term leave(for persorral or family reasons more than five days)
SSD Covered by the work break scheme, which also covers career breaks. Anything up to five years, without pay. They cover leave for a range of issues from child or other dependent care to return to education. It is an unpaid and contractual break. Covered by the unpaid leave provisions. Agreed in exceptional circumstances and may include a short period with pay and the rest without.
Time off in lieu (TOIL)
Available to field social workers and occupational therapists.
Shorter weeks and reduced hours
Not applicable in a formal sense but have large numbers of part-time staff, and local arrangements. Not available, except for entitlements to pay, annual leave and bank holidays.
Part-time work with full benefits Part-time work with pro-rata benefits Part-time work with no benefits Flexible hours or flexitime
Job share Work at home
Eldercare information
Available to all administrative staff. However, many care staff, ie, those working in day services and residential establishments, are not eligible for TOIL or flexible hours. Community care workers cannot participate in either of these schemes. Available. No formal policy. A pilot scheme is in development. Limited information available.
116
NHS Trust Career break (up to five years un- paid).
Carers’ leave for a short period (paid). No formal policy but seeks to come to some arrangement on an individual basis and if a longer period is required it is likely to be unpaid. For grades where overtime is paid, extra ours wor e can e ta en either as TOIL or as paid overtime. Manager makes final decision as to which one. Ability to compress workweeks. Large numbers of part-time staff. Benefits are generally pro rata (exceptions are things such as lease cars and overtime payments, which only apply after full-time working week hours worked). No formal policy but applied informally.
Available No formal policy. Applied informally in appropriate jobs. Guidelines being written. No information available.
Anhang 17 Policies Workplace crèche
Paid overtime
Dependant leave
Special leave
Counselling
SSD Not available. Strives to avoid overtime at all costs. Many establishments have part-time staff who are happy to work extra hours to cover gaps on rotas up to a maximum of 37 hours a week. A range of arrangements is available. Carers’ leave is available to all carers who have a minimum of one year’s continuous service. In normal circumstances they can take four weeks in any year. Leave for under five days is covered and known as domestic distress. Compassionate leave a) Bereavement leave Up to three days leave with pay, depending on the closeness of the relationship and any particular circumstances. Five days at the manager‘s discretion. Paid leave in excess of five days is referred to the personnel section. b) Urgent domestic distress Three days paid leave that covers personal and domestic difficulties of a severe nature (five days can be granted in exceptional circumstances). Excess of five days may be approved but will be unpaid. Applies to anyone for whom employee is the primary carer. Available in-house.
Quelle: Phillips et al (2002): 12f
117
NHS Trust Not available. There is provision in terms and conditions. However, alternatives like TOIL are encouraged, as overtime is very costly.
A special leave policy allows up to a maximum of five days paid time off for emergency family and domestic situations.
Up to five days paid absence as a response to urgent or unexpected situations which cause some immediate difficulties or distress for a member of staff. It is a flexible policy but the sorts of things that this would cover are accidents and sudden illness of a family member, bereavement, funerals, breakdown of carer arrangements. Additional unpaid days can be given depending upon the circumstances.
Available in-house.
Country profiles Australia Description of developments in the Policy Regime The Australian old age welfare system 1. Historically, services for frail and destitute elderly people without family support were the province of charitable agencies. The Federal government did not enter the field until 1954. Policy developments in the following three decades were oriented toward residential rather than home based services, resulting in a system characterised by a chronic overreliance on nursing home beds and inadequately developed community-care sector. 2. In the area of aged care policy, Australia has a three tiered system of aged care - nursing homes, hostels and a range of services which support people living in the community. The Commonwealth Government has the primary responsibility for funding residential aged care (nursing homes and hostels) and provides most of the funding for the Home and Community Care program which is cost-shared with State/Territory governments. 3. State and Territory governments provide the remainder of Home and Community Care program funding, the funding for some residential aged care services, and some operational funding, actual or in-kind, for assessment services. In addition, the charitable sector provides a substantial non-monetary contribution through the active participation of a large volunteer labour force.
Rationalising the provision of aged care services, from institutional to community care 4. In 1982, an inquiry by the Federal House of Representatives Standing Committee on Expenditure recommended that the entire system of aged care support be overhauled and more domiciliary care services be provided to enable people to remain in their own homes. This represented a clear shift in policy direction away from institutional care for the aged to an increasing emphasis on care provided in the home. 5. The changes following from 1983 to 1985 came to be known as the Aged Care Reform Strategy. The objectives of this strategy were the reform of both community and residential care, and the implementation of appropriate assessment strategies to establish links between the various sectors of provision. The new strategy had three key elements: •
need assessment
•
restrictions on the provision and use of residential care in nursing homes
•
expanded system of community support.
Most notable among the changes was the introduction of the Home and Community Care (HACC) Program in 1985. The explicit aim of this program was to maintain people in their own homes wherever possible and to shift expenditure in favour of community care. The legislative recognition of carers in the HACC Act 1985 was an important acknowledgement of the role of carers and provided direct support through respite care, information, education, training and counselling directed to their specific needs.
118
Anhang 18 6. The outcome of the policy shift since the mid-1980s is evident in a gradual shift in expenditure patterns in favour of community care. From 1985 to 1994, combined Federal and State government expenditure on home based care increased in real terms by 134 per cent, with the HACC program increasing its share of expenditure on aged care from 15 per cent to 22 per cent over the same period. 7. More recently a recent shift in aged care provision has been implemented to limit the use of residential care in nursing home, with a substantial move towards increased cost-sharing for nursing home care. This has been accompanied by various subsidies and programs to help develop community care. 8. Residential care is offered by nursing homes (higher dependency residents) and hostels (lower dependency residents). The funding and service delivery arrangements are however quite complex. This is the result of a federal system, and a pattern of development that relied heavily on the non-government sector. The result is a system of services for frail elderly people provided by a complicated interaction of Federal, State and local governments, the voluntary or charitable sector, and the private-for-profit sector, further supported by the unpaid labour of family and friends. 9. Private (for profit) organisations provide 47 per cent of nursing home beds and 2 per cent of hostel places; not-forprofit organisations provide 37 per cent of nursing home beds and 92 per cent of hostel places. State governments provide 16 per cent of nursing home beds and 6 per cent of hostel places. For nursing homes, about 75 per cent of funding is granted by the Commonwealth with the remainder coming from resident charges. Hostels receive less than half of their funding by way of Commonwealth subsidy.
Socio-Economic and Demographic Changes 10. On the whole, the ageing phenomenon will be less pronounced in Australia than in other OECD countries. Projections of the population of Australia from 1976 to 2006, show that annual rates of increase for the period are significantly higher for the old than for the young, and women represent the majority of the old. Australian women have an average life expectancy at birth of 80 years, six years longer than the average for Australian men, although the difference in life expectancy is lower at the age of 65. The group aged 80 and over is expected to have the highest growth. Furthermore, in Australia the proportion of elderly people living alone has increased from 15% in 1970 to over 20% in 1991. The majority of unpaid carers are women, partners, daughters or daughters-in-law (67%). Spouses are the single largest category of carers of frail and disabled older people. 61.5 % of carers were over the age of 40. Of these, 32.5 % were aged 45-59 and 29 per cent aged 60 and over. 27.9 % of carers were looking after a parent, while 42.3 % were caring for a partner (ABS 1995). Family carers provide the vast majority of care to those who are unable to manage alone. A 1993 ABS survey estimated that of the three million persons with a disability living in the community, just under half needed help with one or more activities associated with daily living. Carers supplied the vast majority of this support, providing around 75 % of the needed help. Community services provided formal support for a further 10 % and privately arranged/commercially provided services for 7 %. 11. As the population ages, the increased demand for carers will occur at the same time as the impact of other social and economic changes, especially changes in the organisation of work and family life. These carers are likely to be primarily recruited both among the 45-65 age group, still on the labour market and also among groups aged 65 and over due to the lengthening in life expectancy and the need for care very late in life. One of the most significant of these changes as outlined above, is the increased participation of women in paid employment. Womenʼs labour force participation has increased steadily over the years from 44 per cent in 1981 to 53 per cent in 1998. The trends indicate an increasing rate of labour force involvement for women in the 45 -54 age cohort compared with a generally more stable pattern for older men. By 2011, 46 per cent of women in there fifties will be in the workforce compared with 29 per cent in 1980, as it is expected that these new cohorts will have greater attachment to the labour force.
119
Austria Description of developments in the Policy Regime The Austrian old age welfare system 12. The Austrian welfare system is a Bismarkian insurance-based system. Inclusion is acquired through individual contributions, as in Germany. Non-employed persons might either derive their legal right to benefits from an employed relative or pay “voluntary” contributions in order to secure their own right to benefits. Prior to the Attendance allowance program, care of the elderly in Austria was provided either by residential homes or by the family of the person in need of care. While only 3 to 4 per cent of the frail elderly over 60 years were living in residential care arrangements, the bulk of care work was rather done by informal carers – mainly women. Public involvement in care issues was mainly confined to residential care.
Extending Social Policy Coverage, the Attendance Allowance 13. Care issues, as the responsibility of the provincial governments, were treated differently throughout the nine Austrian provinces and, as a result, a variety of benefits and entitlements existed throughout the country. This situation of inequality among Austrian residents was aggravated by the fact that, in addition to region-specific regulations, entitlement to benefits also differentiated between both the various social insurance bodies – and therefore the respective (former) profession of the recipient – as well as causes of the handicap. There was only one universal benefit: the “Hilflosenzuschuß” for the very disabled older persons. Furthermore, social service structures were strongly fragmented. Access to home services depended on the place of residence. While in some provinces home services coverage reached almost 100 per cent, in other provinces such facilities remained severely underdeveloped. 14. From the early 1990s onwards, efforts were made to achieve a uniform, nation wide regulation. In one Vorarlberg, an attendance allowance programme was already being implemented (Badelt, Österle 1994). In 1993, the federal authorities adopted as a nation-wide attendance allowance program. 15. The attendance allowance is granted to everyone in need, irrespective of the reason of their handicap, and is paid out to the person in need of care. The benefit is not means-tested and is not part of the insurance-based social security system. This is a major difference from the German system, however, the structure of the two welfare systems are rather similar. According to the Attendance Allowance Act, the benefit is intended to cover part of the extra costs arising from care needs. The benefit is a cash payment; there is no choice between cash or services in kind. It is to enable recipients of the attendance allowance to purchase care services from whomever they wish. In principle, the recipient is free to choose how to use the money; there are no restrictions, except in the case of residential care or obvious neglect of the recipient, in which case the cash benefit is replaced by benefits in kind.
Socio-economic and Demographic Changes 16. Austria is experiencing rapid population ageing. The 65 years age group will increase by one third in the next twenty-five years and the number of those over 85 will double. In Austria, only 5-10% of the elderly are receiving social services and are in nursing homes. Family members and relatives provide care for more than a majority of the elderly. 80 % of the informal care- givers are female. According to the survey, men tend to take on informal care duties only after retirement.
120
Anhang 18 17. Socio-economic changes in Austria have led to a slight increase in female employment. In 1998, women participation rate in the labour force was about 60% from 57% in 1981(see chart). Other demographic changes include higher rates of divorce and single-person households (Federal Ministry of Labour and Social Affairs, 1994)
Canada Description of developments in the Policy Regime Background on Canada’s old age welfare system 18. In Canada, the Federal government, 10 provincial and two (soon to be three) territorial governments, and countless municipal/county/regional governmental bodies share the responsibility for policies affecting caregivers and care receivers. Authority in some areas is clearly defined and designated to one level of government, while in other areas there are overlapping jurisdictions. The latter is the case with health and continuing care policy, under which care benefit programs would fall. The provinces and territories have joint statutory agreements with the Federal government on taxation, equalisation payments and funding of major social programs (Doern & Phidd, 1992), but have jurisdiction over the development, administration and delivery of specific programs. 19. The provinces and territories have the power to legislate in the areas of health and social services. In order to receive funding, provinces must adhere to principals of the Canada Health Act. If the provinces do not comply, federal transfer payments can be reduced or withheld (Stryckman & Nahmiash, 1994). The major policy instrument used by the Federal government to fund provincial health and social services is the conditional grant or block funding which involves a tax transfer and cash payment (Stryckman & Nahmiash, 1994).
Regionalisation of Health Care Service Delivery 20. Recent years have brought devolution of responsibility for the delivery of health and continuing care services from provincial governments to Regional Health Authorities (RHAs). Funding is transferred, according to complicated formulae, from the provincial government to these RHAs who then have the authority to decide how to allocate those funds within their respective regions. RHA boards are elected in some provinces, appointed by the provincial government in others. These complex arrangements run the risk of blurring responsibilities for quality of care across provinces. In addition, they may also generate discrepancies in access to care and quality of services across regions, even within a given province.
A Pull towards privatisation 21. Another trend in the Canadian health and continuing care sectors has been a pull toward privatisation and the possible emergence of a two-tiered health care system. Canada has long been proud of its universal health insurance system that ensures basic medical and hospital care to everyone. This system is under pressure, however, due in large part to general public financial constraints. There is a concern that an ageing population may result in additional public expenditures on health and social programs thus intensifying budgetary problems. In 1996, public sector funding was 69.9% of total health expenditure, a decrease from 74.6% in 1991. At the same time, private sector funding rose to 30.1% in 1996 and has been increasing annually by 0.5%.
121
22. The result has been a wide variety of measures intended to contain the public costs of providing health, continuing care and other social services. These include de-listing of selected services (for example, eye exams in Alberta), deinstitutionalisation (for example, closing of mental health and long term care facilities), earlier discharges from critical care institutions, increased use of out-patient treatment, and licensing of private health care facilities. Furthermore, health services provided at home are not covered under the general health care system. Observers have labelled such measures as “passive privatisation.” 23. This naturally has wide-reaching implications for Canadian health care consumers. It also has serious implications for informal caregivers since the burden of caring is shifted from the institutional setting towards Home and Community Care. Older people may prefer to stay at home for several reasons, including a desire for autonomy and privacy. However, in the absence of adequate formal support within the community the growing “care gap” has to be filled by informal caregivers.
Shift from Institutional to Community Care 24. The above also is consistent with an increasing emphasis on community over institutional care, which may be justified on several grounds. However, this may in include a concomitant shifting of responsibility for care from the formal to the informal sector. Community care may appear by policymakers as “better” and “cheaper” than institutional care-better because informal caregivers are more aware of and responsive to the needs of seniors, cheaper because informal care is “free”. Women constitute the majority of caregivers (Cohen, 1994). Hence, the shift of care from institutions to the community amounts to a downloading of responsibility to informal female caregivers.
Socio-Economic and Demographic Changes 25. Basic demographic trends have implications for informal caregivers. The proportion of older people in the Canadian population is increasing (Moore, Rosengerg & McGuiness, 1997). The vast majority of Canadian seniors live in private households--92% in 1991 (Statistics Canada, 1997). Even though this proportion declines with age, the majority of seniors of all ages remain outside of residential care settings throughout their lives. 26. Women, the traditional caregivers, are increasingly participating in, and attached to, the labour market (Fast & Skrypnek, 1994). In the last decade, female employment has increased significantly. Notably, women between the ages of 25 and 54 now have the highest employment rates at about 70% (Chart, 1998). Most of these women are mothers. The employment rate of women with children in the last decade has also increased dramatically. This means that their time has to be divided between work, family obligations, care-giving, and their personal interest and goals. 27. The above trends threaten the ability of the informal sector to meet the increased care needs of an ageing population. Women already find it increasingly difficult to balance the competing demands of paid and unpaid work. Nevertheless, the vast majority (80-90%) of elder care is provided by informal caregivers (Chappell, 1992). In spite of their time care-giving responsibilities, most work outside the home and have families of their own.
122
Anhang 18 Finland Description of developments in the Policy Regime The Finnish model of old age welfare system 28. In the Nordic countries, social care services have played a significant role in old age welfare. A feature of the Nordic old age welfare is the high rate of institutionalisation among the elderly (Noro 1998, 2). The Finnish old age welfare is based upon legislation dating back to the 1950s and giving priority to the development of institutional care. In the 1960s, the national home help system was expanded, and the 1970s saw a huge growth in community care services for elderly and disabled. 29. National as well as comparative studies show that the Nordic welfare state regimes, including Finland, have one of the most advanced systems for safeguarding citizenʼs social rights to social services, this is particularly true for areas such as childrenʼs day care and care for elderly (e.g. Anttonen & Sipilä 1996). However, the Finnish economy faced a deep and serious crisis in the early 1990s. In a three year time period, between 1990-93, the GDP was reduced by 12 percent and the level of unemployment rose from 3.4 to 20 percent.1 Therefore, the government was faced with unprecedented public financial constraints; cutbacks were initiated in the budget and transfer payments reduced. As a result, local communes have had to decrease their services.
Reconstructing Social Policy 30. The Social Welfare Act of 1984 obliged municipalities to provide services according to need, but also gave them freedom to decide how these needs are met. It permitted the use of state subsidies for purchasing social services produced not only by the municipal authorities but also by voluntary and private organisations as well as payments for informal caring (following the Danish model). 31. Another major change took place in 1993 when the system of earmarked state subsidies for social welfare was reformed. In spite of these legal changes, social services continue to be financed by tax revenues, and only partly by users.
Shift from Institutional to Community care 32. The proportion of elderly people living in institutions has been traditionally higher than in most other European countries. Originally, institutional care was part of the municipal poor relief system; however, in the 1950s poor elderly persons without family support were accompanied with more affluent elders as users of institutional care. Old age homes lost much of their poor house image and started to resemble hospitals for the deserving elderly rather than workhouses for the undeserving poor. In the beginning of the 1980ʼs, institutional care was at its height. 33. In the 1990s, there were significant changes due to the deinstitutionalisation policy. From the early 1990s the reduction in places affected all age groups. Among the age group 85 or over the reduction in places has been between 19901996 19 % and among the age group 75-84 around 20 %. Long-term care in old age homes has been substituted for with service housing and to some extent by community care services.
1 In 1997, unemployment rate was among women 13 % and among men 12.3 % (Statistics of Finland).
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Home care services 34. Since the 1970s, community care for the elderly has been developed by the building of service centres, offering a wide range of facilities: meals, laundry service, sauna, hairdressersʼ shops and chiropodists. They also serve as social clubs where elderly people can meet one another, and in many places dances are arranged. Finally, service centres also make house calls. 35. Against the background of declining institutional care, there has not been any significant increase in home help services. The service was expanding up until 1988, but after that year there has not been any growth. Moreover, service fees have gone up and the number of users has also increased. 36. As far as health care services are concerned, home nursing is an important part of community care. The basic principles of home nursing are similar to those of home help: these two services form the backbone of old age welfare for those living at home. Generally, elderly people have access to national health care that is either free of charge or strongly subsidised by the state and municipalities. However, long-term care has a different fee policy and home nursing is considered rather expensive even for those elderly people whose pensions are fairly good (see Vaarama & Kautto 1998: 52-53).
Socio-Economic and Demographic Changes37. Finland is experiencing rapid population ageing. Moreover, an increasing number of elderly people are living alone and prefer to stay at home as long as possible. In Finland the share of women of elderly population is exceptionally high. While the number of elderly population is growing fast, the most rapid growth is taking place in the proportion of elderly and especially elderly women living alone. If the pension commitments can be managed, there still remains the question of who is going to do the increasing caring work. 38. Elderly care is a very female dominated area, only 7 % in 1970 and 4 % in 1990 in elderly care were male workers (ibid: 35). Women take care of elderly people and among elderly population women need more care then men do, since they live longer then them and more often live alone. 39. Womenʼs full-time employment outside the home is higher in Finland than in any other western country. In 1986 only 11.4% of employed women were working part-time. In 1996 the corresponding figure was 15%. Thus, womenʼs integration into the male wage-labour society has been exceptionally intensive in Finland. In the early 1980s every third woman was working in the public sector, whereas in 1997, 41 % of employed women were working in the public sector. The feminisation of labour market has been parallel with the expansion of the welfare state. 40. Female wage employment outside the home has increased to the point that in the early 1980s women represented about half of the active labour force (in 1997 47.7 %). In 1980, 69.3 % of the female population aged 15-64 years belonged to active labour force. In 1995, the corresponding figure was 70,3%. (Työvoimatilasto 1996, p. 50)
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Anhang 18 France Description of developments in the Policy Regime The Welfare State in France 41. The Laroque report in 1962 is generally considered as marking a turn in French policy towards the frail elderly, particularly by the priority accorded to home and community-care. At that time, the goal was to promote the integration of older persons in their environment, (mostly for the valid ones) and avoid their isolation. Some of the proposals of this report were slowly implemented during the 1970s (housing, leisure for older persons, house keeping services, but also medical institutions and special wards in hospitals). 42. Two laws from June 1975, one for handicapped persons, creating the “allocation compensatrice pour tierce personne” (ACTP), compensating benefit for a third person, the other for medical and social institutions, played a key role for developing the long-term care systems for the frail elderly. In 1978, long term stays and a shared pricing systems had been created, including a fixed amount for nursing care, to be paid by sickness funds, and a fixed amount for housing and food, to be paid by either the recipient of care, his or her children or social assistance. Experts and decision-makers began to speak about long-term care, or “persons who have lost their ability to perform essential activities of daily living”. In 1981, the first Assistant Secretary for retired and older persons was created. In 1982, the Franceschi law, aimed at better coordinating the supply and the needs, as well as their adequacy with gerontological strategies, developed at the level of the “départements” (counties), with the contribution of the State and the local assemblies. 43. Long-term care began to be a specific question only from 1986 onwards, with the preparation of the Theo Braun report, and the National Committee for the study of frail older persons, whose goal was to analyse the causes of the phenomenon and the inadequacy of current answers. This report proposed a “long-term care insurance “ for retired persons and the opening of a benefit in kind within the ACTP.
The slow process of reform 44. The ACTP mentioned above constituted one of the main schemes in charge of long-term care at home even if it was initially defined for handicapped middle aged persons. Many analysts identified two main problems and limits with the ACTP. First, the fact that benefits were distributed at a slow pace due to the screening process with the Commissions techniques dʼorientation and reclassement professionel (COTOREPʼs). Second, these benefits were often paid with a lot of payments overdue. There was a suspicion that benefits were misused by the beneficiaries who were suspected of keeping the amounts in saving accounts instead of using them to finance the necessary services for their daily lives. The idea was therefore to create a specific benefit that could be distributed quickly, equal to the ACTP, means-tested, and adapted to the level of care needs (this presupposes a national grid to assess long-term care needs). There are differences whether a benefit in kind is proposed (Braun report), which is easier to control, or whether it is a benefit in cash (Schopflin report).
The obstacles to reform 45. Reforms faced a strong public finance constraint: it has been difficult to promote a policy, which is still difficult to assess in terms of its long-term financial consequences. Long-term care needs are difficult to define, as is disability. Therefore, it is difficult to assess the importance of the population of recipients that might be concerned. The second obstacle is less apparent as it is linked with the general orientations of the reform of social protection. Should long-term care be treated as a social risk within the framework of social insurance or as part of social assistance schemes with the protection of the
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most deprived persons with all the consequences in terms of operating and financing and also stigmatisation of the recipients concerned? Confronted with these difficult choices, the Balladur government had proposed to develop experiments or sites for a new scheme starting in January 1995. The terms of reference for these experiments had been defined by the State with leeway for initiative to local governments (“département”) or the sickness and social security funds that were involved. Forty-one departments had volunteered to take part in these experiments and twelve had been selected in December 1994. The aim of these experiments was to test a scheme that was built by local governments before going to generalisations in a few sites. 46. The opportunity offered by this experiment was largely missed (Martin 1998). A long-term care law was voted in January 1997, which replaced the ACTP with the Prestation Spécifique Dépendance (PSD). Further legal text for enacting this law has been recently published. The few available information states clearly that implementing this new law posses serious problems, be it in terms of local co-operation, territorial equity, geographical equity or consequences for care-givers, especially professional women in charge of care-giving and members of the parenthood of the persons being helped. This type of a policy keeps France along the countries that leaves long-term care mainly in charge of the family, the state taking charge of the most deprived in the form of social assistance.
The new scheme 47. The PSD is a new social assistance benefit that can be awarded either in institutions or at home and replaces the compensating attendance allowance paid to older persons. The law included proposal for reforming the pricing system, which can be set for institutions for older persons. The proposal was to create a new status for frail elderly person depending on disability level and not on the legal status of the institutions. This can be either from the health sector, with the possibility of financing from the sickness insurance, or from the medical and social sector with financing from the social services. 48. The beneficiaries of the specific long-tem care attendance are frail persons age 60 and over legally residing in France regardless of citizenship. The law is not very explicit about the definition of disability. It is defined as the need of persons to have help with activities of daily living and self care requiring continuous monitoring. The law does not stipulate anything on the levels of disability, as these are defined by a decree (the AGGIR scale). 49. The means-test is identical to those of the former compensating benefit (ACTP). There is no necessity for support from spouses or children but there is a possibility to recover the money and the estate. The specific benefit for disability can be cumulated with the beneficiaryʼs resources and also those of his spouse with the limit of 72000 French francs per annum for a single person and a 120,000 per annum for couple. Recovering the money and the estate of the recipient of the PSD can only be done for net assets over three hundred thousand francs. Only spending over five thousand francs can be recovered.
How the PSD is awarded 50. The request has to be sent to the head of the local government (Conseil General of the département) where the person is living and must be examined by a medical and social team. The medical social team uses the AGGIR scale to assess the disability level of the person and sets a care plan that the person can refuse. The AGGIR scale allows classifying recipients in six groups with equivalent resources. In another word only persons in the most dependant levels, groups one to three, can be awarded the specific care benefit. Only those older persons heavily dependent will be helped. 51. A care plan set by the medical social team is estimated with the reference cost which is determined by the president of the Conseil Général, the local assembly for the different types of help. According to this plan the local assembly awards the benefits. There is a departmental maximum but no minimum.
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Anhang 18 52. The PSD at home has to be used to pay either for salaried person with the beneficiaryʼs employeeʼs or to pay for home care, which must be previously arranged, or by services given by a person taken by beneficiaries. Beneficiaries can employ one or several members of the family with the exception of a spouse or a partner. The specific benefit cannot be used to pay a person who already enjoys old age benefits. The specific benefits in institutions are paid directly to the institutions. The beneficiary has to show that it has received help in order for the benefit to be paid. The benefit is paid in kind justifying papers to show the costs generated by the lack of autonomy.
The disadvantages of the PSD 53. The old system channelled by old age fund at the end was quite generous for very frail persons. The new reform was made at constant cost and involved no minimum benefit. The maximum is set in each département by the president of the local assembly, with the maximum ceiling at the national level. There are deep inequalities between departments at the regional level today, as it was the case before. Principles that guided the compensating benefit; means testing and recovery of heavy estate are still there in PSD and middle class who were in trouble are not better off due to the means testing. 54. The risk of geographical inequities is very high as there is no minimum benefit. The president of each local assembly fixes the maximum awarded by each department. There are high inequalities between departments. This point raised a lot of concern in the public debate. Some départements were giving the compensating allocation on a very low level and do the same with the PSD. These huge inequalities create a problem of distributive justice but they are linked with the problems of balancing fiscal resources along départements with different demographic problems. There are older departments with lower resources and richer urban departments with less older persons.
Socio-Economic and Demographic Changes 55. Population is ageing in France as elsewhere. Longevity and low fertility rates mean that the proportion of people over 65 and 80 years old will rise at a pace parallel with Germany, but slower than in Japan. This increase will be accompanied by a growing number of very frail elderly people with multiple care needs. In the same period the number of potential carers will steadily shrink. The old age dependency ratio will increase from 24 % in 2000 to 32 % in 2020. Womenʼs participation in the labour force between the ages of 25 to 54 years increased from 60-65% to 80 % between 1980 and 1998. (See chart). 56. These are factors that reduce actual and future informal care resources, or at least increase the opportunity cost of unpaid work. On the other hand, the majority of those in need of long-term care are cared for at home mainly by close family members.
Germany Description of developments in the Policy Regime The Bismarkian Model of old age welfare system 57. The German welfare system is based on corporative independent insurance associations with employers and employees sharing the costs and decision making process. However, it is also strongly state regulated, with most provision determined at the federal level. Apart from this insurance-based scheme, some parts of the welfare system are directly run by the state. For example, the risk of long-term care was mainly covered by the means-tested social assistance scheme, which provided benefits as a last resort. Under this previous scheme, those below the threshold were obliged to turn first to their children for some financial support. Adults in need of long-term care have had to pay privately for services, if their incomes exceeded the social assistance threshold. This created strong restriction to access.
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58. In 1992, prior to the introduction of the Care Insurance, 90 per cent of care at home was provided by family members (spouses, daughters and daughters-in-law) and to a lesser extent, by other relatives, friends or neighbours. Those in need of care could also try - via a doctor - to be defined as ill, preferably with a curable illness, in order to have care services covered by the (non-means-tested) health insurance. 59. A strict divide existed between acute health care paid by health insurance, and publicly provided social care paid for by the elderly or in cases of lacking resources, by social assistance. This divide resulted from the origins of health insurance, which had focused on employable workersʼ acute illness, and from the specific logic of social insurance based claims that have been treated as a right regardless of income and amount of contribution. Bad health was considered in the setting of health insurance as an acute health event: ʻIllnessʼ has been traditionally defined as a condition, which can be restored in due time into one of health and independence. Thus, if illness took the form of chronic disability, health insurance no longer covered care services. Chronically sick or care dependent individuals had to pay privately for domiciliary services and for institutional care.
Innovating in Social Policy 60. The financial strain for adults in need of long-term care and for their families increased in respect to institutional care. Monthly costs for institutional care rose to the equivalent of a low range income for those in need of only some help. These costs could easily go up to the equivalent of a middle income for the very frail, at a level which was well above the available average pension, which only 5 per cent of retired men enjoyed in West Germany, and less than 1 per cent in the East. (Bundesministerium für Arbeit, 1998). For women, that amount was even less (Naegele, 1997). 61. Therefore, long-term care was a financial strain on even the more wealthy elderly, and rendered them dependent on welfare benefits (social assistance) and/or their children. Many children have preferred to care for their elderly parents at home, if only to save their parentsʼ and their own money/inheritance. In addition, the growing number of frail elderly people incapable of paying even a small part of the costs of the services they received at home or in institutions drained the budgets of local governments. 62. By the mid-1990s, care policies had become an important element in welfare state restructuring in Germany as elsewhere). Particularly, there were strong pressures by local governments, which were feeling the pressure under the previous arrangements. Germany decided to create a fifth pillar of social insurance to provide “Long-term Care Insurance” [Soziale Pflegeversicherung] - in 1995. This was quite an innovation, since the basic schemes for social insurance had been settled generally much earlier than in other countries. (pre-existing legislated pillars are: Employment Related Accident Insurance (1883); Health Insurance (1884), Old Age Disability Insurance (1889), Unemployment Insurance (1927)). This also departs from the trends in other areas of the Welfare State, as the general tightening of eligibility rules for social entitlements attached to paid work has been paralleled by positive state intervention in respect to unpaid care. In this process, legislation seemingly shifted the balance from unpaid care to a new mix of paid and unpaid, formal and informal care, with better recognition for the latter. This was done in spite of strong public financial pressures, resulting from both reunification and the need to match the European Monetary Union criteria. 63. The new care policies indicate shifts in the welfare triangle of market, state, the family and its members. For many observers, the Care Insurance is a step towards a ʻleanerʼ social insurance, and a catalyst in the EU-wide process towards leaner welfare states.
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Anhang 18 Socio-economic and Demographic Changes 64. Due to both longevity and low fertility rates the proportion of people older than 75 will rise from seven percent today to more than ten per cent in 2020. This increase will be accompanied by a growing number of very frail elderly people with multiple care needs. In the same period the number of potential carers will steadily shrink. While the ratio of adults of workable age (between the ages of twenty to sixty-five) and those older than sixty-five was 4 to 1 in 1995, it will change to only 3 to 1 in 2020. 65. Trends in longevity have coincided with changes in family structure. The German fertility rate is very low; couples split more often and female employment rates have steadily grown. Womenʼs participation in the labour force between the ages of 20-59 has increased from about 57% in 1980 to 72% in 1998 (see chart). 66. These are factors that reduce actual and future informal care resources, or at least increase the opportunity cost of unpaid work. On the other hand, the vast majority of those in need of long-term care (76 per cent) are still cared for at home mainly by close family members. This was traditionally the case in former East Germany as well. Only one third of those cared for at home receive professional services. Seventy three per cent of informal main carers are women in their fifties and early sixties, and 45 per cent of informal carers aged 16-64 are employed. Care at home and by informal carers is very important in both East and West Germany. In this context, the Care Insurance has been constituted to give a special incentive to home care, with an official acknowledgement for informal community care.
Description of developments in the Policy Regime The Japanese old age welfare system 67. Japan faces a very strong ageing process, much faster than in any other countryʼs record. Traditionally, most longterm care in Japan was provided in the family: over 50% of the individuals that are aged 65 and older, are living with their offspring. This ratio is much higher than in other developed countries. This is a reflection of Japanese traditional cultural norms. This is also the case in the Southern European countries, but to a lesser extend. In Japan, “living with a child” means predominantly “living with sonʼs family”: currently, 83 percent of elderly people live with their sonsʼ, mostly first sonsʼ families while 17 percent live with their daughtersʼ families. This is particularly true in rural areas where people live with a family with “the same family name”.
Consolidating Social Policy to address the ageing challenge 68. As a result of demographic changes and increasing urbanisation, demand for elderly care services has increased, leading to a shift in the social structure. In 1989, Japan enacted the Gold Plan to meet the caring needs of a rapidly ageing population. The Gold Plan for elderly care was established to increase social services for elderly. This aimed at facilitating access, shifting away from a social assistance perception and also the perception that such care was to be provided by the family only. This ten-year plan was framed at the national level and implemented at the municipal level. It aimed to increase home-helpers from 31,405 in 1989 to 100,000 in 2000, the numbers of day services from 1,080 centres to 10,000 centres. It provided daytime care for the elderly and increased short-term stay to 50,000 beds. It called for in-home welfare services by establishing non-profit organisation in all municipals. It aimed to develop long-term care facilities to a level of 240,000 beds in special nursing homes, 280,000 beds in health care facilities for the elderly, and 100,000 places in care houses.
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Shift from “Social Hospitalisation” to an open nursing Care 69. About half of the elderly being given care are being nursed in hospitals. Many elderly patients are being cared for not only in hospitals for elderly persons, but even in general hospitals. The so-called “social hospitalisation” of elderly persons -- subsidised hospitalisation of elderly people on the long run due to social reasons such as the lack of care-givers at home combined with biased economic incentives rather than medical necessity-- has been pointed out to be a problem for the medical insurance system. On the other hand, more than one million elderly persons who are being taken care of at home, are in need of nursing care as they suffer very severe disability, such as being bedridden, or cognitive impairments such as senile dementia, etc. It appears highly desirable both for efficiency and welfare reasons, to gradually shift care from medical institutions to special nursing homes. One of the goals of the Japanese social policy in this field is to facilitate such a shift.
Socio-Economic and Demographic Changes 70. It has been traditionally the case that elderly parents live with their (eldest) sonʼs family, with an arrangement for sharing resources. When care is provided by family members, an overwhelming majority of carers are women representing 85 percent of all carers. According to Japanʼs largest trade union confederation, RENGO, over 100,000 workers resign from work every year due to “family care”, an overwhelming majority of whom are women. 71. The current Constitution of Japan guarantees formal equality between genders, husbands and wives, and the Civil Code also includes gender equality. Social economic changes led to an increase in female employment. Female participation in the labour force between the ages of 20-59, has increased from 58% in 1980 to 67% in 1999 (see chart). 72. The change in the population structure caused by low fertility and ageing, coupled with increases in female employment, and changes in the economy due to increases in general employment have interactively changed the traditional family structure. The household structure has been reduced from the conventional large family with three and more generations to two or less generations with a smaller number of members.
Description of Benefits The process towards Public Long-term Care Insurance Scheme and Cash Benefit 73. As a result of ever-increasing medical expenses for “social hospitalisation” and other services for the elderly, a new system of welfare services has been under discussion to secure financial sources to cover the mounting costs of care for the elderly. The system is the Public Long-term Care Insurance Scheme. Under this system, people will be obliged to pay for a new premium. The amount of the premium is under consideration. It is likely to be about 3,000 yen per month to be collected from every person at the age of 40 and over as of April 2000 when the scheme is put into force. 74. Due to the recent economic slowdown, there is a concern for the potential implications of such a scheme for the public finances. The Gold Plan introduced in 1989 can be considered to be a precondition to introduce the Long-term Care Insurance scheme. The effective implementation of a public long-term care scheme has taken some time after the law was promulgated in December 1997 and it should now begin in 2000.
Developments after the Enactment of Public Long-term Care Insurance Act 75. The current long-term care insurance act stipulates that services will be provided in kind, and will be channelled through local governments. The representatives of local governments had insisted on the need of cash benefits before the enactment of the Long-term Care Insurance Act. At the Public Hearing held at various locations, representatives of local
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Anhang 18 governments spoke in favour of providing cash benefits. “After the enactment of the Act, local assemblies voiced their requests that the provision of cash benefits be reconsidered “considering the reality in the rural areas.” 76. An Advisory Council had been established to discuss the details for implementing the care insurance. The possibility of “Care services by Community participation” was evoked, in its discussions with a benefit directly paid to nursing care-givers, without a care service plan set by a third person. In this scheme informal care-givers would be given more recognition and training. This new cash benefit proposal differs from the previous proposal under which benefits were given to the insured elderly in need of care. Under the new proposal care-giving family members are to be paid, provided that they are recognised as family helpers. With this, an apprehension expressed by those against cash benefits, that the money given to the needy elderly might be taken by their family members and not given to their sonʼs wives taking the burden of caring, has been cleared.
Mechanism to Receive Services under the Long-term Care Insurance Scheme due to begin in 2000 77. The Long-term Care Insurance Scheme will not in principle provide cash benefits, in spite of the strong pressure to recognise family helpers and remunerate them in cash (as an exceptional measure in remote districts). The insured people under the scheme are classified into Category 1 (people aged 65 and over) and Category 2 (people aged between 40 and 64), both of whom are required to pay premiums. The category 1 beneficiaries are insured, when they need care or support. Those belonging to category 2 are insured when they suffer from specified age-induced diseases such as dementia and cerebro-vascular disorder. When a person becomes needy of care or support, she/he is able to apply for recognition as a needy person. •
Application can be submitted by the elderly, family, care management agency, and assigned care providing institutions.
•
Applicants are visited by trained municipal employees and care managers, who assess the financial situation of the applicants. The results will be processed, screened and submitted to a Jury comprising health, medical and welfare personnel. The criteria to determine eligibility include both mental and physical conditions of the applicants, and social and economic criteria.
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There is a 10% co-payment rate in the benefits received on every service fee.
78. The basic concept of the Care Insurance scheme is to help the elderly help themselves. Older personsʼ own desires are respected, and every service they receive should be decided based upon their desires and with their consent. For those who have dementia, family membersʼ desires will be reflected. In addition, a bill to establish an Adult Guardian System is currently prepared revising the relevant laws in the Civil Code to be finished in time for the start of the Care Insurance scheme. Intervention in the property management and monitoring of the life to safeguard the well being and desire of elderly people in need of care by a public or a third-party organisation is now being organised at the municipal level. 79. Unlike the present welfare system whereby the authority decides what service should be applied to a beneficiary, users can select what kind of care services they would like to combine within the amount of service benefits and accordingly conclude a contract with a service provider. A care manager functions as a liaison officer between users and the municipality, accommodation service operators, institution operators, various service providers, and prepares a care-service plan for each user reflecting his/her desires and needs. Quelle: Jenson & Jacobzone 2000, S. 59 ff.
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