€ 34,– ISBN 978-3-939 80-480-2

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Baulandmanagement – ein Ansatz nachhaltiger Stadtentwicklung

Infolge der erstrebten städtebaulichen Innenentwicklung und unter den veränderten Vorzeichen des Nebeneinanders wachsender Regionen, stagnierender Regionen und Rückgangsregionen ist ein städtebauliches Baulandmanagement der Kommunen notwendig, das in differenzierter Weise auf die Veränderungen der Rahmenbedingungen reagieren kann. Ein kommunales Baulandmanagement ist unter dem Aspekt nachhaltiger Kommunalentwicklung nicht nur erforderlich, wenn Bauland nachgefragt wird, sondern vor allem auch dann, wenn Leerstand droht oder bereits eingetreten ist. Für diejenigen, die mit den Aufgaben des kommunalen Baulandmanagements betraut sind, sind sowohl die instrumentellen Kenntnisse bezüglich der Leistungsfähigkeit der Innenbereichssatzungen als auch die Antworten darauf, wie mit Hemmnissen der Baulandentwicklung (sog. Problemimmobilien) verfahren wird, welche Informationsdaten wie genutzt werden können, welche Refinanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen und welchen Stellenwert diesbezüglich die Grundstückswertentwicklung einnimmt, von Bedeutung. Im vorliegenden Band sind die schriftlich ausgearbeiteten Vorträge versammelt, die anlässlich der Tagung Baulandmanagement – ein Ansatz nachhaltiger Stadtentwicklung zu den genannten Themen am 10. März 2015 an der Technischen Universität Kaiserslautern gehalten wurden. Die Schirmherrschaft für die Fach- und Weiterbildungsveranstaltung hatte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) übernommen.

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Baulandmanagement – ein Ansatz nachhaltiger Stadtentwicklung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister

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Baulandmanagement – ein Ansatz nachhaltiger Stadtentwicklung Herausgegeben von Willy Spannowsky und Andreas Hofmeister

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Vorwort Infolge der erstrebten städtebaulichen Innenentwicklung und unter den veränderten Vorzeichen des Nebeneinanders wachsender Regionen, stagnierender Regionen und Rückgangsregionen ist ein städtebauliches Baulandmanagement der Kommunen notwendig, das in differenzierter Weise auf die Veränderungen der Rahmenbedingungen reagieren kann. Ein kommunales Baulandmanagement ist unter dem Aspekt nachhaltiger Kommunalentwicklung nicht nur erforderlich, wenn Bauland nachgefragt wird und sich deshalb Fragen der Neubaulandausweisung stellen, sondern vor allem auch dann, wenn Leerstand droht oder bereits eingetreten ist und im Interesse der Nachhaltigkeit der Kommunalentwicklung darauf reagiert werden muss. Für diejenigen, die in der Stadtund Kommunalentwicklung mit den Aufgaben des kommunalen Baulandmanagements betraut sind, sind sowohl die instrumentellen Kenntnisse bezüglich der Leistungsfähigkeit der Innenbereichssatzungen als auch die Antworten darauf, wie mit rechtlichen und tatsächlichen Hemmnissen der Baulandentwicklung (sog. Problemimmobilien) verfahren wird, welche Informationsdaten wie genutzt werden können, welche Refinanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen und welchen Stellenwert diesbezüglich die Grundstückswertentwicklung einnimmt, von Bedeutung. Im vorliegenden Band sind die schriftlich ausgearbeiteten Vorträge versammelt, die anlässlich der Tagung Baulandmanagement – ein Ansatz nachhaltiger Stadtentwicklung zu den genannten Themen am 10. März 2015 an der Technischen Universität Kaiserslautern gehalten wurden. Die Schirmherrschaft für die Fach- und Weiterbildungsveranstaltung hatte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) übernommen. Willy Spannowsky Andreas Hofmeister

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Inhalt Vorwort. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V Baulandentwicklung ohne Bebauungsplan – Leistungsfähigkeit städtebaulicher Innenbereichs­satzungen gem. § 34 Abs. 4 BauGB . . . . . . 1 Prof. Dr. Wilhelm Söfker

„Bestandsschutz“ – Ein Hemmnis für die Überplanung von Brachflächen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Dr. Alexander Kukk

Schrottimmobilien als Hemmnis für die Baulandentwicklung?. . . . . . . . . . 29 Eva Maria Niemeyer

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme – ein Einstieg in das Baulandmanagement? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Horst Müller-Zinsius

„Zukunfts-Check Dorf“ – Einstieg in eine Gebäudedatenbank . . . . . . . . . 55 Dipl.-Ing. Klaus Zimmermann

Digitale Leerstandstools. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Dr.-Ing. Peter Zeile

Baulandmodelle als Refinanzierungsgrundlage? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Prof. Dr. Willy Spannowsky

Grundstückswertermittlung als Basis für die Baulandentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Dipl.-Ing. J. E. Koch

VII

Baulandentwicklung ohne Bebauungsplan – Leistungsfähigkeit städtebaulicher Innenbereichs­ satzungen gem. § 34 Abs. 4 BauGB Prof. Dr. Wilhelm Söfker*

I.

Ausgangslage: Bedeutung des § 34 BauGB für die Baulandentwicklung

II.

Die Innenbereichssatzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB und ihre Bedeutung für die Baulandentwicklung

III. Fazit zu den Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB

Das Thema ist auf die Fragen zur Baulandentwicklung gerichtet, die sich mit der für sie wesentlichen planungsrechtlichen Absicherung der Vorhaben befasst. Einzubeziehen sind auch die Fragen, die für den Einsatz bodenrechtlicher ­Instrumente des BauGB zur Unterstützung der Baulandentwicklung von Bedeutung sind, die von den jeweiligen bauplanungsrechtlichen Grundlagen für die Durchführung von Vorhaben ausgehen. Für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit städtebaulicher Innenbereichssatzungen für die Aufgaben und Ziele der Baulandentwicklung soll daher zunächst die grundsätzliche Bedeutung des § 34 BauGB für die Baulandentwicklung behandelt werden (dazu I). Darauf aufbauend sind die Möglichkeiten der sog. Innenbereichssatzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB für die Baulandentwicklung zu untersuchen (dazu II).

* Ministerialdirigent a.D., Bonn.

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Baulandentwicklung ohne Bebauungsplan

I. Ausgangslage: Bedeutung des § 34 BauGB für die Bauland­ entwicklung 1. Der bauplanungsrechtliche Zulassungsrahmen des § 34 Abs. 1 bis 3a BauGB Wesentlich sind die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des § 34 BauGB als im Zusammenhang bebaute Ortsteile und für die Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb dieser Ortsteile. Für sie ist die vorhandene Bebauung und die sich daraus ergebende städtebauliche Situation maßgeblich. In Abgrenzung zu den nach § 30 BauGB zu beurteilenden Gebieten, in denen sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach den Festsetzungen eines Bebauungsplans beurteilt, und zum Außenbereich (§ 35 BauGB) kommt es auf das Vorhandensein eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils und darauf an, dass die Fläche, auf der das betreffende Vorhaben nach § 34 BauGB zu beurteilen ist, Teil des Bebauungszusammenhangs ist. Und die Zulässigkeit richtet sich danach, inwieweit sich das jeweilige Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Dabei ist zu unterscheiden:1 Ein Vorhaben, das sich – in jeder Hinsicht – innerhalb des aus seiner Umgebung vorgesehenen Rahmens hält, fügt sich i.d.R in seine Umgebung ein. Dies gilt nicht, wenn das Vorhaben es an der gebotenen Rücksichtnahme, insbesondere auf die in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene Bebauung, fehlen lässt. Überschreitet das Vorhaben den sich aus seiner Umgebung ergebenden Rahmen, kann es sich dennoch einfügen. Es darf aber weder selbst noch infolge einer nicht auszuschließenden Vorbildwirkung geeignet sein, bodenrechtlich beachtliche Spannungen zu begründen oder vorhandene Spannungen zu erhöhen (sog. Harmonie-Fall). Die vorhandene Bebauung ist somit maßgeblich für die bauliche Entwicklung in den Gebieten i.S.d. § 34 BauGB. Sie ist Voraussetzung für die Anwendbarkeit des § 34 BauGB überhaupt und sie bestimmt den Rahmen, innerhalb dessen Vorhaben zulässig sind und sich die Baulandentwicklung vollzieht. Für die Baulandentwicklung sind dabei verschiedene, in der Praxis verbreitet auftretende Fragen und Aufgabenstellungen kennzeichnend:

1 Ständige Rechtsprechung seit BVerwG, Urteil vom 26.5.1978 – 4 C 54.75, BVerwGE 55, 370.

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Prof. Dr. Wilhelm Söfker

Die Zulässigkeitsregeln des § 34 BauGB können je nach den örtlichen Verhältnissen verschiedene bauliche Entwicklungen zulassen: Weist die Eigenart der näheren Umgebung einen eher engen Rahmen auf (ist sie eher „homogen“), kann sich die bauliche Entwicklung grundsätzlich nur in diesem eher engen Rahmen vollziehen. In diesen Fällen kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass sich die weitere bauliche Entwicklung in die durch die vorhandene Bebauung vorgegebene, bestimmte Richtung vollziehen wird. Weist dagegen die Eigenart einen eher weiten Rahmen auf, sind Veränderungen innerhalb dieses Rahmens möglich. Dies kann, was die Art der baulichen Nutzung betrifft, z.B. dazu führen, dass eine bestimmte Art der baulichen Nutzung prägend und eine andere Art der baulichen Nutzung nur noch vereinzelt vorhanden ist und ggf. die Eigenart der näheren Umgebung nicht mehr mitprägt und dadurch sogar zum sog. Fremdkörper wird und nur noch passiven Bestandsschutz hat. Auf diese Weise kann die Verwirklichung rechtmäßiger Genehmigungen die für die Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 BauGB maßgebliche Eigenart der näheren Umgebung ändern und dazu führen, dass künftig bestimmte Arten von Nutzungen nicht mehr zulässig sind. Darin liegt ein grundsätzlicher Unterschied zu Bebauungsplänen; deren Festsetzungen können nur unter sehr engen Voraussetzungen obsolet werden.‚ Wenn auch ähnlich, jedoch mit weiteren Akzenten, verhält es sich im Hinblick auf das zulässige Maß der baulichen Nutzung und die zulässigen überbaubaren Grundstücksflächen. Die Ausschöpfung des jeweils vorhandenen Rahmens muss nicht schon zur Unzulässigkeit von Vorhaben, die den Rahmen nicht ausschöpfen, führen.2 Bedeutsam können jedoch die städtebaulichen Auswirkungen sein, die die Zulässigkeitsregeln des § 34 BauGB nicht erfassen. In Gebieten mit höheren Bodenpreisen und starker Nachfrage führt die Ausschöpfung des vorhandenen Rahmens regelmäßig zu einer beachtlichen verdichteten Bebauung, die i.S.n. der „Nachverdichtung“ den städtebaulichen Anliegen der Innenentwicklung entspricht, aber auch weitergehende Fragen aufwerfen kann. Dies gilt z.B. wegen der damit einhergehenden Bodenversiegelung und der Inanspruchnahme bisher unbebauter Grünflächen. Änderungen der für die Zulässigkeit maßgeblichen Eigenart der näheren Umgebung können im Fall des Abweichens von der vorhandenen Bebauung bedeutsam werden:

2 Vgl. dazu Verfasser, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 34 Rn. 40.

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Baulandentwicklung ohne Bebauungsplan

Die Zulässigkeitsregeln zum Einfügen nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB lassen im sog. Harmonie-Fall ein Überschreiten des vorhandenen Rahmens zu, wenn keine bodenrechtlich relevanten Spannungen begründet oder vorhandene Spannungen erhöht werden. Diese Zulässigkeitsvoraussetzungen sind in der Praxis aber nur in eher seltenen Fallgestaltungen denkbar.3 Ihr kann daher für eine Baulandentwicklung keine nennenswerte Rolle zukommen. Weitergehende Spielräume bestehen auf der Grundlage der Vorschriften, nach denen von den allgemeinen Zulässigkeitsregeln des § 34 BauGB abge­wichen werden kann. Dies sind die Möglichkeiten des Abweichens vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 Abs. 3a BauGB, erweitert um Nutzungsänderungen von Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäuden in bauliche Anlagen für die Unterbringung von Asylbegehrenden und Flüchtlingen nach § 246 Abs. 8 BauGB 2014.4 Und in Fällen der sog. faktischen Baugebiete nach § 34 Abs. 2 BauGB gelten die jeweiligen Zulässigkeitsregeln der Baugebietsvorschriften der BauNVO. Danach können Vorhaben ihrer Art nach allgemein zulässig sein, die (bisher) nicht vorhanden sind, und es können zusätzlich Vorhaben als Ausnahmen oder im Wege der Befreiung (§ 31 BauGB) zugelassen werden, die über die bisherige städtebauliche Struktur hinausgehen. Auch hier können die zusätzlichen Befreiungsmöglichkeiten nach § 246 Abs. 10 BauGB 20145 in faktischen Gewerbegebieten zugunsten von baulichen Anlagen für die Unterbringung von Asylbegehrenden und Flüchtlingen bedeutsam werden. Die Zulassung und Errichtung von baulichen Anlagen auf der Grundlage dieser Vorschriften kann die Folge haben, dass sie die Eigenart der näheren Umgebung künftig mitprägen und damit den Zulässigkeitsrahmen nach § 34 BauGB entsprechend ändern oder erweitern. Bei alledem ist zu beachten: Der Genehmigungsbehörde ist – außer in Fällen des § 34 Abs. 3a und § 246 Abs. 8 BauGB – ein Ermessen nicht eingeräumt, ebenfalls nicht ein Beurteilungsspielraum. Und städtebauliche Konzepte, Rahmenpläne und andere informelle Planungen ändern das Zulässigkeitsrecht des § 34 BauGB nicht; sie bedürfen der Umsetzung durch Bebauungsplanung, um bodenrechtlich verbindlich zu werden.

3 Vgl. Verfasser a.a.O. (Fn. 2) § 34 Rn. 31 mit Hinweisen zur Rechtsprechung. 4 Aufgenommen durch Ges. v. 20.11.2014, BGBl I S. 1748. 5 Aufgenommen durch Ges. v. 20.11.2014, BGBl I S. 1748.

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