NOTA DE COYUNTURA CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES

Senado de la República, 28 de octubre de 2015

ANGELA MERKEL VISITA TURQUÍA A FIN DE CONSENSUAR CONTENIDO DEL PLAN DE ACCIÓN CONJUNTO UNIÓN EUROPEA-TURQUÍA FRENTE A LA CRISIS MIGRATORIA

La canciller alemana Angela Merkel junto al primer ministro turco, Ahmet Davutoglu, durante rueda de prensa conjunta (SEDAT SUNA EFE). Fuente: Lluís Miquel Hurtado, “Alemania tratará en la UE las demandas turcas a cambio de su cooperación”, El Mundo, 18 de octubre de 2015. Consultado el 22 de octubre de 2015 en: http://www.elmundo.es/internacional/2015/10/18/5623652c268e3e86138b45b5.html

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Introducción Los jefes de Estado y de gobierno de la UE se reunieron el pasado 15 de octubre en Bruselas. En dicha reunión, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, anunció la construcción de un Plan de Acción Conjunto con Turquía para frenar la llegada a la Unión de refugiados provenientes principalmente de Siria. Sin embargo, aún falta concretar formalmente el acuerdo sobre el Plan de Acción, por lo cual, la canciller alemana Angela Merkel, ha entablado negociaciones directas con el gobierno de Ankara. El citado Plan obedece a que Turquía es el principal país de tránsito por donde pasan los migrantes en su intento por llegar a Europa. Ante esta coyuntura, Turquía está exigiendo el cumplimiento de ciertas condiciones para la concreción de este Plan (como la aceleración de su proceso de adhesión a la UE, la liberación de visados, entre otros), mientras que la UE afirma que Turquía deberá respetar el Acuerdo de Reasentamiento de 2013, el cual entrará en vigor entre 2016 y 2017 y establece que el país de Medio Oriente está obligado a aceptar a los migrantes indocumentados que hayan pasado por su país y arribaron a territorio de la UE. Por los motivos anteriores, el 18 de octubre, la canciller alemana visitó Turquía con la intención de solicitar su apoyo en la gestión de la crisis migratoria por medio del Plan de Acción, a cambio de lo cual prometió respaldar algunas de las solicitudes del gobierno del presidente Erdogan. Mientras estas negociaciones se llevan a cabo, más personas en necesidad de protección internacional siguen arribando a Europa. En lo que va del presente año, de acuerdo con datos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), se ha registrado la llegada de 643 mil migrantes.1 De este modo, la presente nota de coyuntura tiene por objeto analizar un nuevo capítulo en la evolución de la crisis migratoria que enfrenta Europa desde hace más de seis meses, específicamente el Plan de Acción en negociaciones entre la UE y Turquía, además de actualizar lo acontecido desde la publicación de la nota “Continúa la crisis migratoria en Europa: acontecimientos recientes y consideraciones a futuro”, por parte de este Centro de Estudios, el pasado 28 de septiembre. Antecedentes Durante los últimos meses se han suscitado varios naufragios cerca de las costas del sureste de Europa, donde han perdido la vida miles de refugiados que huyen de conflictos en Afganistán, Irak, y principalmente Siria. Acorde con el ACNUR, 3,135 personas han perdido la vida en este año, al intentar cruzar el Mediterráneo para llegar al viejo continente.2 Aunado a lo anterior, el pasado jueves 15 de octubre, un migrante afgano que formaba parte de un grupo de refugiados que trataban de ingresar a Bulgaria fue abatido por la policía.3 En septiembre pasado, este país desplegó aproximadamente mil militares en su frontera próxima con Turquía,4 a fin de realizar tareas de vigilancia y controlar el flujo migratorio.5 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “El número de llegadas de refugiados y migrantes a Grecia alcanza el medio millón”, 20 de octubre de 2015. Consultado el 21 de octubre de 2015 en: http://www.acnur.org/t3/noticias/noticia/el-numerode-llegadas-de-refugiados-y-migrantes-a-grecia-alcanza-el-medio-millon/ 2 Ídem 3 Europa Press, “Muere un inmigrante afgano tras recibir un disparo al intentar entrar a Bulgaria desde Turquía”, 16 de octubre de 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en : http://www.europapress.es/internacional/noticia-muere-inmigrante-afgano-recibir-disparo-intentarentrar-bulgaria-turquia-20151016072604.html 4 RFI citado en DiarioUchile, “Acuerdo entre Unión Europea y Turquía busca frenar llegada de migrantes”, 17 de octubre de 2015. Consultado el 19 de octubre de 2015 en: http://radio.uchile.cl/2015/10/17/acuerdo-entre-la-ue-y-turquia-busca-frenar-llegada-de-migrantes 5 Efe, “Bulgaria despliega al Ejército en la frontera turca por la llegada de refugiados”, 17 de septiembre de 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en: http://www.efe.com/efe/espana/mundo/bulgaria-despliega-al-ejercito-en-la-frontera-turca-por-llegada-de-refugiados/100012714650 1

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Ante tales acontecimientos y como continuidad a las acciones emprendidas por la UE en la materia, bajo los principios de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, que rigen la política del bloque en materia de asilo y migración, el 22 de septiembre de 2015 adoptaron la Decisión por la que se establecieron las medidas provisionales en materia de protección internacional y en beneficio de Italia y Grecia,6 para el establecimiento de un mecanismo temporal y excepcional de reubicación de 120 mil personas en necesidad de protección internacional, en un periodo de dos años, desde los dos países en comento hacia otros Estados miembros.7 Asimismo, en dicho documento se estipula que los países de la UE que participen en este mecanismo recibirán 6 mil euros por cada persona reubicada.8 Es de precisar que la reubicación de estos 120 mil migrantes se suma al reasentamiento de los 40 mil migrantes que la UE ya había aceptado en resolución del Consejo Europeo del 20 de julio de 2015; en consecuencia, la UE ha aceptado la reubicación de un total de 160 mil migrantes. Por otra parte, posterior a esta reunión efectuada en septiembre, en la primera quincena del mes de octubre los líderes del bloque celebraron otro encuentro, a fin de seguir debatiendo las soluciones y acciones para gestionar esta vicisitud. Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE del 15 de octubre El pasado 15 de octubre, en la reunión del Consejo Europeo, los líderes reafirmaron su compromiso para aplicar las medidas prioritarias acordadas en septiembre en materia migratoria; asimismo, acordaron una serie de nuevas acciones para gestionar este flujo de personas hacia Europa,9 tales como: a) Cooperar con los países de origen y tránsito a fin de contener los flujos migratorios, notoriamente Turquía. b) Fortalecer las fronteras exteriores de la UE mediante un sistema de gestión integrada, con miras a ampliar el mandato de la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de la Unión Europea (Frontex), además de la incorporación de cientos de guardias fronterizos para proteger las zonas críticas de entrada de los migrantes en Grecia e Italia. c) Continuar solicitando a los Estados miembros que contribuyan con ACNUR y el Programa Mundial de Alimentos (PMA)10 –entre otras agencias-, además de respaldar al Fondo Fiduciario Regional de la UE para la crisis de Siria, y al Fondo Fiduciario de la UE para África. d) Intensificar la aplicación de la medida sobre el retorno de los migrantes a los países de origen, además de crear una oficina para este propósito al interior de Frontex. e) Extender los esfuerzos en materia de retorno y readmisión bajo el principio de “más por más”, que significa que la Comisión Europea y la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, propondrán incentivos globales y la proporción con que éstos serán otorgados a los terceros países que readmitan a sus nacionales, ahora migrantes.11 6

Consejo de la Unión Europea, COUNCIL DECISION (EU) 2015/) of establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece (2015/0209), Bruselas, 22 de septiembre de 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12098-2015-INIT/en/pdf; y Presidencia del Consejo de la Unión Europea, “Conseil Justice et Affaires intérieures”, Luxemburgo, 22 septiembre 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en: http://www.eu2015lu.eu/fr/agenda/2015/09/22-conseil-jai/index.html 7 Dinamarca y el Reino Unido no participan en esta Decisión, en tanto, Irlanda ha manifestado su intención de participar. 8 Consejo de la Unión Europea, “Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, 22.9.2015” (Sesión n.º 3411), Bruselas, 22 de septiembre de 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en: http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/jha/2015/09/22/ 9 Consejo Europeo, “Consejo Europeo, 15.10.2015”, Bruselas, 15 de octubre de 2015. Consultado el 19 de octubre de 2015 en: http://www.consilium.europa.eu/es/meetings/european-council/2015/10/15-16/ 10 Agencia especializada de la ONU en la lucha contra el hambre. Véase: Programa Mundial de Alimentos, “Nuestro trabajo”, 2015. Consultado el 27 de octubre de 2015 en: http://es.wfp.org/nuestro-trabajo/qu%C3%A9-hacemos 11 Consejo Europeo, European Council meeting (15 October 2015) – Conclusions (EUCO 26/15), Bruselas, 16 de octubre de 2015. Consultado el 21 de octubre de 2015 en : http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/10/15-16/

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Plan de Acción Conjunto EU-Turquía y visita de la canciller Merkel a Estambul La versión preliminar sobre el Plan de Acción es el resultado de reuniones de trabajo celebradas el 17 de mayo y 23 de septiembre de este año, para concluir en la versión preliminar emitida el 6 de octubre.12 Siendo así que en la madrugada del viernes 16 de octubre, en el marco de Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE, se dieron a conocer los principios básicos del Plan de Acción Conjunto entre la UE y Turquía, para afrontar la desbordante situación de las personas en necesidad de ayuda internacional, a través del reparto de responsabilidades.13 De este modo y de manera general, el citado Plan se enfoca en: a) abordar las causas fundamentales que conllevan a la afluencia masiva de sirios, b) apoyar a los sirios con protección temporal y las comunidades receptoras en Turquía; c) fortalecer la cooperación para prevenir la migración irregular que se dirige hacia UE;14 el cual se detalla a continuación. Tabla 1. Contenido preliminar del Plan de Acción Conjunto entre Turquía y la UE Parte I: Apoyo a los sirios con protección temporal en las comunidades de alojamiento de Turquía a) La UE, se propone: - Movilizar fondos para Turquía, identificando las áreas para los que deberán ser asignados, principalmente en las acciones que proporcionan una inmediata asistencia humanitaria, así como la prestación de apoyo jurídico, acceso a la educación, y apoyo a las infraestructuras y servicios. - Continuar proporcionando la asistencia, más allá de los 4.2 billones de euros ya otorgados por la UE para los refugiados sirios alojados en Líbano, Jordania e Irak, así como para los desplazados internos de Siria, y de este modo, contribuir en la disminución de los factores que impulsan a las personas en necesidad de ayuda internacional a migrar hacia Turquía. - Continuará apoyando a sus Estados miembros y al fortalecimiento de los programas y estrategias de reasentamiento. b) Turquía se propone: - Continuar con la efectiva implementación de la Ley de Extranjería y protección internacional, adoptando la legislación secundaria que haga falta, así como aumentar el conocimiento de sus contenidos entre las partes interesadas. - Continuar trabajando para que los migrantes estén registrados y cuenten con la documentación apropiada, y de este modo, edificar una estrategia y un sistema de gestión de la migración efectiva y sólida. - Continuar con los esfuerzos y la aplicación de las políticas que permitan a los refugiados sirios bajo protección temporaria, tener acceso durante su estancia en Turquía a servicios públicos (educación, servicios de saludo y participación en actividades económicas). Parte II: Fortalecimiento de la cooperación para prevenir la migración irregular a) La UE se propone: - Informar a las personas en búsqueda de refugio en Turquía sobre los riesgos que conlleva la migración irregular, y las posibilidades para entrar de manera documentada a la UE u otros países. - Mejorar la capacidad de la UE en el intercambio de información con Turquía para combatir las redes de contrabando y en el combate al tráfico ilícito de personas, a través del reforzamiento de las patrullas de la Guardia Costera en sus tareas de vigilancia. - Cooperación entre los estados miembros de la UE y Turquía para la organización de las operaciones de retorno de los migrantes hacia sus países de origen. John R. Haines, “Shameful and Senseless: Europe Struggles with a Refugee Crisis”, Foreign Policy Research Institute, octubre de 2015. Consultado el 22 de octubre de 2015 en: http://www.fpri.org/articles/2015/10/shameful-and-senseless-europe-struggles-refugee-crisis 13 Comisión Europea, “European Council: Progress made in managing the refugee crisis”, Bruselas, 16 de octubre de 2015. Consultado el 19 de octubre de 2015 en: http://ec.europa.eu/news/2015/10/20151016 14 Comisión Europea, EU-Turkey Joint Action Plan, s. p. i., 4 p. Consultado el 20 de octubre de 2015 en : http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/20151016-eu-revised-draft-action-plan_en.pdf 12

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Incrementar la asistencia financiera ofrecida a Turquía, encaminada al fortalecimiento de las capacidades y el desarrollo de un buen funcionamiento del mecanismo de asilo, migración, visados y una gestión integrada sobre las fronteras, en línea con el diálogo sobre visado entre UE y Turquía. c) Turquía se propone: - Seguir reforzando la capacidad de intercepción de la Guardia Costera turca. - Intensificar la cooperación con las autoridades búlgaras y griegas para evitar la migración irregular a través de las fronteras terrestres comunes. - Intensificar la cooperación y acelerar los procedimientos para readmitir a los migrantes irregulares que no estén en necesidad de protección internacional y que fueron interceptados desde el territorio turco. - Asegurarse de que los procedimientos de asilo que se hayan iniciado sean completados, para que con ello el estatus de refugiado sea garantizado sin ningún retraso a aquellas personas cuyas solicitudes de asilo hayan sido evaluadas positivamente. Fuente: Elaboración propia con información de la Comisión Europea15

Para contextualizar, lo referente a la readmisión de inmigrantes en situación irregular por parte de Turquía tiene que ver con el Acuerdo de Reasentamiento de 2013, por medio del cual el país de Medio Oriente se comprometía a readmitir a estos migrantes que llegasen a la UE a través de su territorio, fuesen sus connacionales o procedentes de terceros países.16 No obstante que hace dos años se firmó tal acuerdo, su entrada en vigor será hasta el 1 de octubre de 2017.17 Del mismo modo, fue en 2013, cuando se acordó la exención de los visados para los turcos que entren a la UE por periodos cortos, pero los detalles deben ser negociados, por lo cual, la Comisión Europea se encuentra sumida en los trabajos del segundo informe sobre la liberación de estos visados, cuya publicación está programada para el próximo año.18 Debido a que el Plan de Acción Conjunto aún está negociándose, las autoridades turcas presentaron sus condiciones para la aceptación de este Plan, como un apoyo financiero de 3 mil millones de euros, abrir nuevos capítulos en cuanto a las negociaciones de adhesión de Turquía la UE, flexibilización de la entrega de visados a los ciudadanos turcos para ingresar a la UE, y la presencia del país en las principales cumbres europeas.19 El primer ministro turco, Ahmet Davutoglu, agregó que Turquía no firmará acuerdo alguno para la readmisión de los migrantes indocumentados sin que haya avances en el tema de la liberación de visas. Mientras tanto, el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, dijo que este Plan de Acción sólo tiene sentido si Turquía contiene el flujo de refugiados hacia la UE. Por lo tanto, y a fin de concretar la firma de este Plan, la canciller alemana visitó la ciudad de Estambul el pasado 18 de octubre, para reunirse tanto con el primer ministro, Ahmet Davutoglu, como con el presidente Recep Tayyip Erdogan. Durante su visita, la canciller teutona aceptó la petición turca de la apertura de nuevos capítulos en los que se divide el proceso de adhesión de Turquía a la UE (en materia económica, justicia, libertades y derechos fundamentales), así como la reapertura de las negociaciones y la aceleración en el proceso de la liberación de los visados para que los ciudadanos turcos puedan entrar 15

Ídem. Para más información, véase: Portal de España – Portal de Inmigración, Acuerdos Internacionales Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Turquía sobre readmisión de residentes ilegales, Diario Oficial de la Unión Europea (L 134/1), España, 14 de abril de 2014. Consultado el 22 de octubre de 2015 en: http://www.boe.es/doue/2014/134/L0000100027.pdf 17 EFE citado en El Confidencial, “CE recalca que la exención de visados a Turquía está supeditada a readmisión”, 20 de octubre de 2015. Consultado el 22 de octubre de 2015 en : http://www.elconfidencial.com/ultima-hora-en-vivo/2015-10-20/ce-recalca-que-la-exencion-devisados-a-turquia-esta-supeditada-a-readmision_720105/ 18 Ídem. 19 Lluís Miquel Hurtado, “Alemania tratará en la UE las demandas turcas a cambio de su cooperación”, 18 de octubre de 2015. Consultado el 22 de octubre de 2015 en : http://www.elmundo.es/internacional/2015/10/18/5623652c268e3e86138b45b5.html 16

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a la UE, además de que apoyó la solicitud referente al otorgamiento de fondos extraordinarios por la cantidad solicitada (3 mil millones de euros). Por su parte, el primer ministro Davutoglu dijo que espera que la liberación de visados pueda ser completada en 2016. En respuesta a estas más que probables concesiones, la Comisión Europea ha sostenido que las suspensión del visado a los ciudadanos turcos está supeditada a la aplicación del Acuerdo de Reasentamiento de 2013.20 Consideraciones finales Aunque la Comisión Europea ha declarado estar satisfecha con los resultados en cuanto a la gestión de la crisis de los refugiados,21 el ministro alemán de Transporte, Alexander Dobrindt, ha denunciado “el fracaso completo de la UE a la hora de controlar sus fronteras externas frente al flujo de migrantes, y reclamó medidas eficaces”.22 Ante esta complicación, como han señalado algunos analistas, la Unión Europea necesita más que nunca de una cooperación eficaz con terceros Estados con los cuales comparte fronteras para detener los flujos de refugiados.23 Turquía es el caso paradigmático, en vista de que se trata del principal país de tránsito de los refugiados. Para el gobierno de Ankara, en términos geopolíticos, la situación ha significado una oportunidad de fortalecer su posición de negociación frente a Europa en temas tan importantes como su complicado proceso de adhesión a la UE. La visita de Merkel a Turquía, así como las diversas promesas que hizo a los líderes de ese país (ayuda financiera, agilización de la liberalización del régimen de visas para ciudadanos turcos y apoyo para la apertura de nuevos capítulos de negociación del proceso de adhesión de Turquía a la UE) deben interpretarse en el sentido de esta reconfiguración de posiciones. Adicionalmente, y desde el punto de vista turco, los resultados de la reunión del presidente Erdogan y el primer ministro Davutoglu con la canciller Merkel podrían significar un elemento de importancia en el marco del proceso electoral en el cual se encuentra inmersa Turquía. Y es que, como se sabe, el próximo domingo 1 de noviembre habrá elecciones parlamentarias en ese país, luego de que el partido del presidente Erdogan, el AKP, fuese incapaz de formar un gobierno de coalición con los otros partidos políticos electos al Parlamento en junio pasado.24 La reapertura de una posibilidad, así sea remota, de que el proceso de adhesión de Turquía a la UE vuelva a avanzar podría ser un factor con influencia en las preferencias de los votantes turcos. Por lo pronto, habrá que esperar la conclusión de las negociaciones para la firma del citado Plan, a fin de poder analizar su contenido final. Asimismo, habrá que observar las elecciones legislativas de Turquía, y si es que éstas repercutirán en las negociaciones para alcanzar el acuerdo definitivo del Plan de Acción Conjunto EU-Turquía, pues es de señalar que hasta el momento, ha sido este país de Medio Oriente el que ha gestionado la mayor parte de los flujos migratorios de los sirios en su país con sus propios recursos.

EFE citada por El Día España, “CE recalca que la exención de visados a Turquía está supeditada a readmisión”, 20 de octubre de 2015. Consultado en misma fecha en: http://eldia.es/agencias/8361050-REFUGIADOS-UE-CE-recalca-exencion-visados-Turquia-estasupeditada-readmision 21 Comisión Europea, “European Council: Progress made in managing the refugee crisis”, art. cit. 22 RFI, “Veintiocho inmigrantes mueren en nuevo naufragio frente a Grecia”, 13 de septiembre de 2015. Consultado el 20 de octubre de 2015 en : http://radio.uchile.cl/2015/09/13/veintiocho-inmigrantes-mueren-en-nuevo-naufragio-frente-a-costas-griegas 23 Mark Lowen, “Turkey EU: Merkel visit a gift to Erdogan but little more”, BBC, 19 de octubre de 2015. Consultado el 23 de octubre de 2015 en: http://www.bbc.com/news/blogs-eu-34569620. 24 El Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques ha realizado dos notas de coyuntura para analizar los acontecimientos derivados de la última elección parlamentaria de Turquía: “El partido del presidente Erdogan pierde la mayoría absoluta en las elecciones legislativas en Turquía”, del 22 de junio de 2015; y “Falta de acuerdo para la formación de un gobierno podría llevar a elecciones anticipadas en Turquía”, del 20 de agosto de 2015. Ambas se pueden consultar en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/index.php/estudios-analisis. 20

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